ATTRIBUTIONS FINANCIÈRES

Jalifs proprement dils que le parlement peut ne pas voter. En ne les votant pas, il ne viole aucune loi.

Mais la question peut se poser pour la partie du budget relative aux dépenses. Assurément le parlement a pleine liberté pour refuser tous les crédits relatifs à des dépenses nouvelles ou exceptionnelles et qui ne s'appliquent pas à des services publics établis par des lois.

Mais le pailement peut-il refuser la partie du budget des dépenses relative au fonctionnement des service publics établis par des lois? Assurément il ne peut pas refuser un crédit dans le but de supprimer un service public établi par une loi. Mais d'autre part il ne faut pas oublier qu'au point de vue des rapports constitutionnels des pouvoirs publics le vote du budget et particulièrement le vote des dépenses est le moyen le plus énergique donné au parlement pour exercer son contrôle et son action sur le gouvernement. Par conséquent si, en refusant les crédits budgétaires, une chambre avait pour but, non point de supprimer un service public établi par une loi, mais de forcer un ministère factieux à se retirer, nous croyons que le parlement resterait dans la correction constitutionnelle en le faisant.

Douzièmes provisoires. — L'année financière commence en France le 1" janvier pour finir le 31 décembre. On a souvent parlé de modifier le point de départ de l'année financière et de le fixer au 1" juillet; mais on a toujours reculé devant l'inconvénient qu'il y aurait à bouleverser des habitudes prises depuis longtemps. Il faudrait donc que chaque année le budget de l'année suivante fût voté et promulgué au plus lard le 31 décembre. Mais en fait, très souvent, il n'en est pas ainsi. Les chambres ne discutent le budget que pendant la session extraordinaire de novembre-décembre. Malgré les dispositions indiquées plus haut et ayant pour but de hàler la discussion, le i^"" janvier arrive souvent sans que le vote du budget soit achevé même

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à la chambre; et il reste encore la discussion au «énat. Mais le gouvernement, ne pouvant ni lever les impôts, ni engager les dépenses sans un vote du parlement, lui demande alors d'être autorisé provisoirement, c'est-à-dire en attendant que la loi générale du budget soit votée, à lever les impôts et à faire les dépenses nécessaires au fonctionnement des services publics pendant un, deux, trois mois ou plus suivant les cas. Comme le montant des dépenses est ainsi évalué par mois, c'est-à-dire par douzième du montant total des dépenses annuelles, on appelle ce système le système des douzièmes provisoires.

La répartition des crédits entre les différents services est faite alors par décret. C'est en cela que consiste surtout l'inconvénient des douzièmes provisoires.

Depuis 1913, la France vit sous le régime des douzièmes provisoires ; on ne voit pas d'ailleurs pourquoi, malgré la guerre, les chambres n'auraient pas pu voter un budget régulier, sauf à voler des crédits extraordinaires pour les besoins de la défense nationale (cf. j5 34 aj.

La loi des comptes. — Le parlement n'a pas seulement compétence exclusive pour autoriser les dépenses, il a et il doit avoir encore le pouvoir de vérifier l'emploi qui a été fait des crédits ouverts. C'est une règle qui existe en France depuis la Restauration, que le règlement définitif du budget de chaque exercice doit être voté par le parlement et faire l'objet d'une loi qu'on appelle par abréviation la loi des comptes. Kapp. L. fin. 13 juillet 1911, art. 140.

F. Le sénat haute cour de justice.

107. Des cas où le sénat est constitué en haute cour de justice. — Aux termes de l'art. 9 de la loi const. du '24 février 1875, le sénat peut être constitué en haute cour de justice pour juger soit le président

^ 107. — Llî SÉNAT iJAUTE COUR DE JUSTICE 471

(le la République, soit les ministres et pour connaître des attentats commis contre la sûreté de l'Etat. Rap. L. 16 juillet 1875, art. 12.

Que pour juger certains crimes et certaines personnes l'on institue une jiaute cour de justice spéciale comme les constitutions de 1791, de l'an 111, de 1848, de 185:2, ou que, comme les Charles et la constitution de 1875, l'on attribue compétence à une assemblée politique, on viole le principe de l'égalité de tous devant la loi, on crée une juridiction extraordinaire avec l'arrière-pensée qu'elle sera moins impartiale que les tribunaux de droit commun. Cela condamne le système. Cette pensée, on l'a surtout quand on confie le jugement des infractions politiques et des hommes politiques à une assemblée politique, à une assemblée qui en fait le plus souvent est composée d'adversaires politiques de ceux qu'elle doit juger et qui par conséquent est dans l'impossibilité absolue de juger impartialement les accusés traduits devant elle. L'institution du sénat haute cour de justice constitue une véritable tache dans notre constitution républicaine.

Les cas où le sénat peut être constitué en haute cour de justice sont au nombre de trois :

/'''■ cas. — Le sénat est constitué en haute cour de justice pour juger le président de la République, qu'il soit poursuivi pour crime de hniUe trahison ou pour une infraction de droit commun. Le président ne peut être mis en accusation que par la chambre et ne peut être jugé que par le sénat. Cela ressort très nettement de l'art. 12 de la loi consl. du 16 juillet 1875 combiné avec l'art, 9 de la loi const. du 24 février 1875. 11 est dit en efî'etau § 1 de l'art. 12 de la loi de juillet : « Le président de la République ne peut être mis en accusalion que par la chambre des députés el ne peut être jugé que par le sénat ». Le texte ne peut pas être plus formel.

A Tart. C, §2 de la loi consl. du 25 février 1875, on lit : « Le président de la République n'esl responsable que dans le cas de haute

Irahison ». On s'est demandé quelquefois si celle formule excluait la responsabilité du président pour les infractions de droit commun. Evidemment non. Dans un pays de démocratie et d'égalité comme le nôtre, il n'y a pas un citoyen quel qu'il soit qui puisse être soustrait à l'application de la loi, échapper à la responsabilité pénale. " La loi doit iHre la même pour tous, soit qu'elleprotège, soitqu'elle punisse » Décl. des droits 1789. art. 0). La véritable portée du § 2 de l'art. G de la loi du 25 février 1870 apparaît tri"'s nettement si ou le rapproche du § 1 du même article. Ce dernier texte déclare les ministres solidairement responsables de la politique générale et individuellement de leurs actes personnels : le législateur veut qu'au contraire les actes accomplis par le président de la République dans l'exercice de ses fonctions n'entraînent sa responsabilité que lorsqu'ils constituent des faits de haute trahison. La responsabilité du président de la Képublique pour infraction de droit commun reste donc intacle.

Le président de la Képublique bénéficie seulement d'un privilège de juridiction. Même pour les infractions de droit commun, il ne peut être mis en accusation que par la chambre et ne peut être jugé que par le sénat. On comprend aisément quelle a été la pensée du législateur. Cependant, dans un pays qui se pique de pratiquer Tégalité démocratique, un pareil privilège ne devrait point exister.

2^ Cos. — Le sénat est constitué en haute cour de justice pour juger les crimes commis par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions, quand ceux-ci sont mis en accusation parla chambre desdéputés i L. const. 24 février J87o, art. 9 et L. const. 16 juillet 1875, art. 12, § 2 .

Pour les infractions commises en dehors de l'exercice de leurs fonctions, les ministres sont justiciables des tribunaux de droit commun et il n'y a rien de particulier k dire.

Quant aux infractions commises dans l'exercice de leurs fonctions, il faut distinguer. S'il s'agit d'un simple délit, les ministres sont exclusivement justiciables des tribunaux de droit commun, sauf bien entendu Tapplicalion de la règle de l'inviolabilité parlementaire s'ils sont membres du parlement.

Pour les crimes commis par les ministres dans

«i 107. — LE SK.NAT HALTE COLH DE .ILSÏICE 473

Texercice de leurs fonctions, deux hypothèses peuvent se présenter. Si la chambre des députés ne dit rien, le droit commun s'applique; lu procédure ordinaire suit son cours et les ministres sont traduits devant la cour d'assises. Mais la chambre des députés peut intervenir et déclarer qu'il y a lieu de poursuivre un ministre ou un ancien ministre pour crime commis dans l'exercice de ses fonctions, .\lors, les tribunaux de droit commun ne sont plus compétents, et seul le sénat haute cour de justice est compétent pour juger les ministres ou anciens ministres mis ainsi en accusation par la chambre des députés.

La compétence du sénat est alors simplement facultative et préventive. Elle est facultative puisqu'elle dépend de la volonté de la chambre qui apprécie si elle doit intervenir ou non. Elle est préventive; car, bien entendu, le sénat ne pourra être saisi d'un crime ministériel que tant que la cour d'assises n'est pas détinitivement saisie. Nous estimons qu'il faut appliquer par analogie la disposition du i; 4 de l'art. 12 de la loi du 16 juillet 1875 et dire que la mise en accusalion de la chambre pouri-a saisir le sénat à la condition qu'elle intervienne avant l'arrêt de renvoi devant la cour d'assises.

.'i^ cas. — Le sénat peut enfin être constitué en haute cour de justice « pour connaître des attentats à la sûreté de l'Etat ». Telle est la formule de l'art. 9 de la loi const. du 2.4 février 1875. Le sénat est compétent quel que soit Tauleur du crime d'attentat à la sûreté de l'Etat, simple particulier ou fonctionnaire. Le sénat est alors eonslitué en haute cour de justice pai- un décret (L. const. 16 juillet 1875, art. 12, ^ 3'.

La compétence du sénat est facultative: c'est le gouvernement qui apprécie souverainement si tel crime d'attentat à la sûreté de l'Etat doit être soustrait à la juridiction ordinaire et remis à la connaissance du sénat, juridiction politique. Il y a là évidemment un pouvoir extrêmement dangereux donné au

gouvernement et qui rappelle singulièrement l'ancien droit d'évocation des monarchies absolues. C'est une arme politique mise par la constitution entre les mains du gouvernement, d'autant plus dangereuse que le sénat, par suite de son recrutement, est plus facilement docile aux inspirations gouvernementales.

Quelque étendu que soit le pouvoir du gouvernement de soustraire aux tribunaux de droit commun la connaissance des attentats à la sûreté de l'Etat, il arrive cependant un moment où il ne le peut plus; c'est quand la cour d'assises est définitivement saisie, c'est-à-dire quand est rendu par la chambre des mise» en accusation l'arrêt de renvoi. On lit en effet à l'art. 12, § 4 de la loi du 16 juillet 1875 : « Si l'instruction est commencée par la justice ordinaire, le décret de convocation du sénat peut être rendu jusqu'à l'arrêt de renvoi ". Ici encore la compétence du sénat est facultative et préventive.

Il faut que le décret, qui constitue le sénat en haute cour de justice pour juger une personne prévenue d'un crime d'attentat à la sûreté de l'Etat, soit rendu en conseil des ministres et porte, comme tout décret pour lequel la loi exige cette formalité, qu'il a été délibéré en conseil des ministres. C'est une garantie évidemment bien fragile.

108. Des pouvoirs du sénat haute cour de justice. — Le principe essentiel est celui-ci : le sénat constitué en haute cour de justice cesse d'être une assemblée politique; il devient une juridiction.

Cette proposition est la conséquence naturelle et logique des textes qui donnent au sénat une compétence juridictionnelle. Elle a été exprimée formellement par le législateur constituant de 187.T, à l'art, i de la loi du 10 juillet : a Toute assemblée de l'une des deux chambres qui serait tenue hors du temps de la session commune est illicite et nulle de plein droit, sauf le cas... où le sénat est réuni comme cour de justice; et dans ce dernier cas, il ne peut exercer que

i; 108. — pouvoiiis DU sk.nat haute couk de justice 47;>

des fondions judiciaires ». Ainsi le sénat a tous les pouvoirs d'une juridiction; et il a seulement les pouvoirs d'une juridiction. De nombreuses conséquences découlent de cette double proposition.

1'^ Le sénat haute cour de justice a tous les pouvoirs d'une juridiction. — C'est ainsi qu'il peut faire citer des témoins et condamner ceux qui ne se présentent pas. Les témoins doivent déposer sous la foi du serment, et le refus de prestation de serment entraîne l'application des peines prévues au coded'inslr. crim., art. 304, 307.

La haute cour peut évidemment ordonner toutes les mesures qui lui paraîtront utiles pour la découverte de la vérité. Nous croyons même qu'il faut appliquer au président de la haute cour les art. 2()8-270 du code d'instr. crim. et cela comme conséquence de l'art. 32 de la loi du 10 avril I88ÎL Le président de la haute cour a donc un pouvoir discrétionnaire en vertu duquel il peut ordonner tout ce qu'il croira utile pour découvrir la vérité.

^2" Le sénat haute cour de justice est une juridiction et par conséquent a seulement les pouvoirs d'une juridiction. — La première conséquence de cette proposition est la suivante : Ne peut être accusée devant la liante cour une personne à raison d'un fait pour lequel elle a été tléjà acquittée. En un mot s'impose à la haute cour, véritable juridiction, le principe de justice supérieur exprimé dans le vieil adage : Non his in idem et consacré par l'art. 3()0 du code d'instr. crim. dans los termes suivants : « Toute personne acquittée légalement ne pourra pas être reprise ni accusée à raison du même fait ».

Le sénat haute cour de justice, n'ayant que les pouvoirs d'une juridiction, ne peut condamner un accusé que pour un fait prévu et défini par la loi pénale, et en lui donnant la qualilication même de la loi. Le dispositif de son arrêt doit reproduire, comme celui de toute sentence juridictionnelle de condamna-

476 TROISIÈME PVRire. — CHAl'ITRE 11

lion, le lexle des articles de lois en vertu desquels est prononcée la condamnation. C'est l'application du principe formulé à l'art, 8 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 et U l'art. 4 du code pénal.

Cette règle s'applique même quand la haute cour est saisie de poursuites contre le président de la République ou contre les ministres.

Une dernière conséquence de la proposition d'après laquelle le sénat haute cour de justice n'a que les pouvoirs d'une Juridiction est celle-ci : il ne peut condamner les accusés qu'à des peines prévues par la loi pénale définissant le crime pour lequel il condamne et dans les limites du maximum et du minimum fixées par la loi pénale. Il peut d'ailleurs toujours faire application de l'art. 4G3 du code pénal sur les circonstances atténuantes, qui s'applique en matière criminelle sans qu'il soit nécessaire qu'un texte spécial le déclare applicable.

109. De la procédure suivie devant le sénat haute cour de justice. — L'art. 12, § 5 de la loi €onst. du 16 juillet 187") portait : « Une loi déterminera le mode de procéder pour l'accusation, l'instruction et le jugement ». .aucune loi n'a été faite pour régler la procédure quand le sénat est saisi de poursuites contre le président de la République ou les ministres.

La loi du 10 avril 1889 règle la procédure pour le cas où le sénat est saisi d'un crime d'attentat à la sûreté de l'Etat commis par un particulier. La pensée du législateur a été d'établir des règles de procédure analogues à celles du droit commun et assurant toute garantie à l'accusé.