ACTION DU PRKSIDE.NT SUR LE PARLEMENT
soudre qu'après que, s'élant constituée, elle a émis un vote. La raison de cette solution est évidente. Le chef de l'Etal a le droit de dissolution non point pour briser le verdict du suffrage universel, mais pour soumettre au jugement du peuple un conflit qui s'élève entre le gouvernement et la chambre des députés. Si le président prononçait la dissolution d'une chambre, qui vient d'être élue, avant même qu'elle ait émis un vole, cette dissolution serait dirigée non pas contre la chambre, mais contre le corps électoral lui-même, dont on casserait le verdict; cela serait évidemment inconstitutionnel. De cela, on doi t conclure aussi que lorsqu'une chambre a été élue à la suite d'une dissolution, le président de la République ne peut conslitutionnellement la dissoudre que pour trancher un conflit relatif k des faits nouveaux. Il ne saurait prendre celte mesure à raison des faits qui ont motivé la première dissolution.
Sauf ces réserves, le président a, d'après le texte de la constitution, le droit de dissolution absolu. On doit en conclure que la dissolution peut être minislérielle ou présidentielle. Ou bien le président peut, au cas oîi les ministres sont en conilit avec la chambre des députés, prononcer sur leur demande la dissolution de la chambre. C'est la dissolution appelée minislérielle, la seule qui soit en fait pratiquée aujourd'hui en Angleterre. Ou bien le président de la République peut renvoyer des ministres qui ont la majorité à la chambre des députés et prendre un ministère extraparlementaire ou un ministère dans la minorité de la chambre et faire la dissolution : c'est ce que nous appelons la dissolution présidentielle . C/esl ainsi qu'a procédé le maréchal de Mac Mahon le 16 mai 1877. Si l'on peut critiquer l'opportunité politique de son acte, il est impossible d'en contester la légalité constitutionnelle.
La dissolution a pour but essentiel de soumettre au jugement du corps électoral les conllits naissant
entre le président de la République et la chambre des députés. 11 ne faut donc pas qu'à la faveur de la dissolution le président puisse instituer un pouvoir personnel et gouverner un long temps sans le contrôle du parlement. C'est pour cette raison que toutes les constitutions qui admettent le droit de dissolution exigent qu'il soit procédé à de nouvelles élections dans un délai assez court.
D'après l'art. 1 de la loi const. du 14 août 1884, au cas de dissolution « les collèges électoraux sont réunis pour de nouvelles élections dans le délai de deux mois et la chambre dans les dix jours qui suivront la clôture des opérations électorales ». Le délai fixé par l'art. 5, § 2 de la loi du 25 février 1875 était de trois mois; il avait été emprunté à l'art. 50 de la Charte de 1814. En 1877 ce texte avait donné lieu à une difficulté d'interprétation ; d'où le texte de la loi du 1 1 août 1884 qui ne peut laisser place à aucune controverse.
On s'est demandé ce qu'il adviendrait si le gouvernement, violant celte disposition, ne convoquait pas les électeurs dans le délai de deux mois à partir de la dissolution, ou ne convoquait pas les chambres dans le délai de dix jours à partir de la chJture des opérations électorales. Il est difticile de répondre à la question, parce que c'est la question même de la sanction du droit constitutionnel et que cette sanction en fait ne peut pas exister. En tout cas, nous ne saurions admettre que, comme on l'a dit quelquefois, la chambre dissoute piît se reconstituer et se réunir. La dissolution a par hypothèse été légale, la chambre dissoute est morte, et il nous parait évident qu'elle ne peut pas revivre de ce fait que le gouvernement viole la constitution.
Cas de dissolution illégale. — Il est incontestable que si le président de la République prononce la dissolution des chambres ou de l'une d'elles en dehors des conditions qui viennent d'être expliquées, il viole la constitution. Mais il est évident aussi qu'il n'y a pas moyen de l'en empêcher. Le président de la République dispose de la force armée (L. const. 25 février 1875, art. 3, § 3), et la force armée doit lui obéir sans qu'elle ait à apprécier la légalité des actes qui lui sont
§ 113. — ATTRIBUTION > EXECUTIVES 485
commandés. Si donc le chef de l'Etat fait disperser par un régiment les chambres illégalement dissoutes, on ne voit pas comment on pourrait s'y opposer. Sans doute, aux termes de l'art. 5 de la loi du 22 juillet 1879, les présidents de chaque chambre ont le droit de requérir directement la force armée. En admettant que le chef militaire, requis directement par un président ou les présidents des chambres, marche contrairement aux ordres du gouvernement, on ne voit guère comment cela évitera le coup d'Etat du président de la République. La guerre civile est alors ouverte, et la victoire restera non plus au droit, mais à la force.
La loi du 15 février 1872, connue sous le nom de loi Tréveneuc, prévoit le cas de dissolulion illégale de l'assemblée nationale et des assemblées qui lui succéderont: elle décide qu'en pareil cas les conseils généraux se réunissent de plein droit, qu'une assemblée composée de deux délégués élus par chaque conseil général en comité secret se réunit dans le lieu où se seront rendus les membres du gouvernement légal et les députés qui auront pu se soustraire à la violence.
L'assemblée ainsi formée est chargée de prendre pour toute la France les mesures urgentes que nécessite le maintien de l'ordre. Si dans le délai d'un mois l'assemblée illégalement dissoute n'a pas pu se reconstituer, l'assemblée des délégués doit décréter un appel à la nation pour des élections générales. Ses pouvoirs cessent lorsque l'assemblée ainsi élue est constituée iL. 15 février 1872, art. 3-5).
113. Attributions executives. — Nous employons cette expression pour nous conformer à l'usage. Mais en réalité il n'y a pas de fonction executive. On désigne par celte expression une série d'actes qui sont au fond soit des opérations matérielles, soit des actes législatifs, soit des actes administratifs. Nous en indiquerons les principaux dans ce paragraphe.
Le président de la République représente le pays à l'intérieur et à l'extérieur. Les ambassadeurs et les envoyés des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui. Il préside aux solennités nationales (L. const. 23 février 1875, art. 3, § 4).
486 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITHE 111
Le président de la République esl le premier personnage de l'Elal. I>a conséquence protocolaire rigoureuse de cela, c'est que lorsque le président de la République, personnifiant le gouvernement, assiste à une cérémonie publique, ses ministres ne peuvent pas y parler. Depuis quelque temps on a souvent violé celle règle.
Le président de la République doit résider à Paris. L'art. 9 de la loi du 25 février 1875 avait fixé le siège du pouvoir exécutif et des chambres ^i Versailles. Cet article a été abrogé par la loi const. du 21 juin 1879; el la loi ordinaire du 22 juillet 1879 (art. 1) a fixé à Paris le siège du pouvoir exécutif et des chambres. Le présiJent habile à Paris le palais de l'Elysée.
Décrets. — Tous les actes du président de la République portent le nom générique de décret.
(le mol décret, dont le sens a été pendant longtemps indéterminét qui de 1789 à l'an III fut souvent employé pour désigner les décisions de l'Assemblée constituante el de la Convention, depuis le premier empire est réservé pour désigner les actes du chef de l'Etat. Sous le Directoire et sous le Consulat les actes du gouvernement portaient le nom d'arrêtés. Pendant la monarcliie de 1814 à 1848 on désignait du vieux nom d'ordonnances les actes du roi. Depuis 1848 le mot décret est passé définitivement en usage pour désigner les actes du chef de l'Etat.
Si le mol décret est le terme générique, il y a diverses espèces de décrets, qu'il faut indiquer dès à présent.
On doit d'abord distinguer les décrets simples et les décrets portant règlement ou décrets réglementaires. Le décret simple est un décret portant décision individuelle, par exemple le décret contenant nomination ou révocation d'un fonctionnaire, prononçant lu dissolution d'un conseil municipal. Le décret réglementaire est le décret contenant une disposition par voie générale. Cf. ii§ 115 et ll(j.
On distingue aussi les décrets portant règlement d'administration publique et les décrets rendus en la forme des règlements d'administration publique. Les uns et les autres ont cela de commun qu'ils sont rendus par le gouvernement, après avis du conseil d'Etat délibérant en assemblée générale (L. 24 mai 1872, art. 8;
§ 113. — AITRIBUTIONS EXECUTIVES 487
D. 21 août 1872, art. o, § 1). Le décret portant règlement d'administration publique contient des disposition.s par voie générale; le décret rendu en la forme des règlements d'administration publiipie contient une disposition individuelle; c'est par exemple le décret par lequel le chef de l'Etat prononce l'annulation d'une délibération d'un conseil général dans les hypothèses prévues par les art. 33 et 47 de la loi du 10 août 1871. On appelle décret en conseil d'Etat le décret rendu après avis du conseil d'Etat délibérant en section.
Enfin la loi exige parfois un décret en conseil des ministres. Le projet de décret doit alors être délibéré en conseil des ministres et porter la mention délibéré e)i conseil des ministres. Cf. § 119.
« Le président de la liépublique surveille et assure l'exécution des lois » (L. const. 25 février 1875, art. 3, !:; 1). — C'est là une formule vague et de laquelle on n'a paspu ti'ouverd'autre sensque celui-ci : le président de la République fait les décrets réglementaires destinés ù compléter la loi et à en fixer les détails d'application. Il est possible que, dans la pensée des rédacteurs de l'art. 3, cette formule avait ce sens. Mais ils auraient pu dire cela en ur) langage plus clair.
Ce qui est vrai, c'est que peuvent être et sont souvent délibérées en conseil des ministres, sous la présidence du président de la République, les instructions que chaque ministre adresse verbalement ou par écrit aux fonctionnaires relevant de son département sur les mesures individuelles à prendre en application de telle ou telle loi. En ce sens, en effet, on peut dire que le gouvernement personnifié par le président de la République surveille et assure l'exécution des lois. En réalité, c'est chaque ministre qui, sous sa responsabilité devant les chambres, donne les instructions aux fonctionnaires placés sous ses ordres. On peut dire toutefois qu'il agit au nom du gouvernement. D'autre part, ces instructions n'ont pas le caractère d'actes juridiques.
488 TROISIÈME PARTIE. -- CHAl'lTRE III
Le président de la Républùjice a le droit de faire grâce (L. 25 février 1875, art. 3, § 2). — Bien que le droit de grâce ait conservé en réalité le cai-actère de prérogative personnelle du chef de l'État, le décret accordant une grâce doit être contresigné par un ministre, Fart. 3, S^ 6 exigeant le contreseing ministériel pour tous les actes du président de la République sans exception. INous ne croyons pas cependant qu'un décret accordant une grâce puisse engager la responsabilité politique du ministère devant les chambres, parce que le droit de grâce est resté une prérogative personnelle du chef de l'Etat (Cf. § 35).
Les amnisties ne peuvent être accordées que pur une loi (L. const. 25 février 1875, art. 3, § 2j.
Le président de la République dispose de ta force année (L. const. 25 février 1875, art. 3, § 3). — Le législateur aurait pu dire plus exactement : la force publique. 1/expression eût été plus large et parlant plus exacte. La force publique comprend tous les agents qui sont armés et qui sont à la disposition du gouvernement pour assurer par la force l'exécution des actes faits conformément au droit. Elle comprend d'une part la force publique permanente civile, et la force publique permanente militaire, qui est plus particulièrement la force armée ou simplement l'armée.
Le président de la République dispose de la force armée. Cette foriDule très énergique de la loi de 1875 montre que le gouvernement n'a pas seulement un droit de réquisition. Ce n'est pas seulement là une dilïérence de mot, mais une différence de fond, très grande et très logique. Le gouvernement, personnifié par le président de l;i République, non seulement peut mettre l'armée eu mouvement, mais encore peut diriger son action. Il peut donner aux généraux des ordres directs. Ce ne sont pas des réquisitions qu'il adresse ; ce sont des ordres qu'il donne.
Ces ordres ne sont soumis à aucune forme spéciale. Le chef militaire qui refuserait d'y obtempérer tom-
.:? 113. -• ATTRIBUTIONS EXKCmVEP 489
berail sous le coup des art. 218 du code de justice militaire et 294 du code de justice militaire pour l'armée de mer, et non pas de l'art. 234 du code pénal, cjui prévoit et punit le refus d'obtempérer aux réquisitions de l'autorité civilp.
Quant à la mobilisation générale de l'armée, elle est faite par un décret du président de la République délibéré en conseil des ministres.
En dehors de ce cas, les ordres sont donnés en fait par le ministre de la guerre ou le ministre de la marine agissant au nom du gouvernement.
Quand on dit que c'est le président de la République qui dispose de la force armée, c'est donc, comme d'ailleurs pour la plupart de ses attributions, une fiction; ce sont les ministres qui en disposent. Ils agissent au nom du gouvernement, personnilié par le président de la République, et bien entendu sous le contrôle du parlement et sous leur responsabilité. La disposition de la force armée est la mise en mouvement par excellence de la force matérielle, qui est la condition nécessaire pour qu'il y ait un gouvernement, au sens large du mot. Elle est la condition même pour qu'il y ait un Etat.
Le président de la République pourrait-il commander l'armée en personne? Incontestablement, il n'a pas en sa qualité de chef de l'Etat le droit de commander l'armée, à la ditrérence des chefs d'Etat des pays monarchiques, qui ont normalement le commandement suprême de l'armée. La constitution française de 1791 (lit. III, chap. iv, art. 1, i^ 3) portait : « Le roi est le chef suprême de l'armée de terre et de l'armée navale ». Mais rien ne s'oppose à ce que le gouvernement, usant de son droit de désigner les commandants militaires, donne le haut commandement au président de la République, qui peut être en fait un général. Sa qualité de président de la République ne le rend pas incapable de recevoir du gouvernement une pareille mission.
400 TROISIÈME PARTIE. — CHAl'ITRE III
L'art. 50 de la constitution de 1848 portait : « Le président de la République dispose de la force armée, sans pouvoir jamais la commander en personne ». Cette disposition prohibitive n"a pas été reproduite dans la loi const. du 25 janvier 1875, et cela à bon escient, par déférence pour le Maréchal de Mac Mahon qui était alors président de la République.
Du droit de disposer de la force armée en temps de guerre. — En temps de pai.\ le pouvoir de disposer de la force armée, attribué au gouvernement par l'art. 3, § 3 de la loi const. du 25 février 1875, ne soulève aucune difficulté. Le gouvernement est libre sans réserve d'ordonner les mouvemenis et les concentrations de troupes qu'il juge à propos pour assurer la sécurité extérieure et intérieure du pays. Il peut déterminer librement les emplacements des forces militaires. C'est ainsi par exemple que pendant la période critique du 25 juillet au 3 août 1914, qui a précédé la déclaration de guerre, le gouvernement agissait dans la plénitude de ses droits constitutionnels eu décidant, pour des raisons diplomatiques, que les troupes françaises, même la cavalerie, se tiendraient a une certaine dislance en arrière de la ligne frontière.
Mais en temps de guerre la question des rapports du gouvernement et du commandement militaire devient très délicate. La règle que le gouvernement dispose de la force armée reste intacte. Mais le chef de l'Etat en fait ne la commande pasen personne et les intérêts majeurs de la défense nationale exigent que le haut commandement ait une liberté d'action entière.
Comme indication pour la solution de la question ou n'avait, avant que la guerre éclatât, d'autre document que le décret du 28 octobre 1913 sur la conduite des grandes unités, dont Part, l^r portait : « Le gouvernement, qui assume la charge des intérêts vitaux du pays, a seul qualité pour fixer le but politique de la guerre. Si Li lutte s'étend à plusieurs frontières, il
.:; 113. ATTftlBCTIO.XS EXKCIITIVES 491
désigne l'adversaire principal conlre lequel doit être dirigée la plus grande partie des forces nationales. Il répartit en conséquence les moyens d'action et les secours de toute nature et les met à la disposition des généraux chargés du commandement en chef sur les divers théâtres d'opérations ». Rap. le décret du l^"" décembre 1913 portant n'glement du service des armées en campagne.
Celte formule n'était pas très précise. Telle quelle, elle laissait au gouvernement un pouvoir qui était de nature à faire naître des difticullés avec le haut commandement. Au moment de la formation du ministère Briand (29 octobre 1915), le gouvernement communiqua aux journaux une note oîi il était dit notamment : <t Le général en chef emploie comme il l'entend tontes les forces placées sous son conuriandemenf, sans .s'inquiéter des conditions politiques de la guerre; il n'a (|u'un but, lui chef militaire, qui est la destruclion de l'armée adverse. Afin d'atteindre ce but le général en chef arrête seul les manœuvres ayant pour objet de combiner les forces dont résultera la bataille décisive. Dans la zone des armées, qui se subdivise elle-même en zone de l'avant et zone de l'arrière, le commandant en chef reste maître absolu. Il est responsable vis-à-vis du gouvernerjient sans que celui-ci puisse substituer sa pensée <à la sienne dans le choix des moyens employés en vue de détruire l'armée ennemie. Le gouvernement peut le remplacer. Le ministre de la guerre a sa voix dans le conseil qui délibère sur cette éventualité, mais au mèn)e titre que tout antre ministre. Dans la zone de l'intérieur, au contraire, le ministre de la guerre possède une autorité et une responsabilité sans partage ^). Quelque temps après un décret du 2 décembre 1913 mettait le général, aujourd'hui MaréchalJofîre, à la tête de toutes les armées françaises, y compris l'armée d'Orient.
Il n'est pas douteux que par Là le gouvernement paraissait abdiquer ses droits constitutionnels de dis-
492 TROISlÈiME PARTIE. — CHAriTIlE III
position de la force armée entre les mains du généralissime el donner à celui ci le pouvoir que le décret du 28 octobre 1913 avait expressément réservé au gouvernement, « de désigner, au cas où la lutte s'étend h plusieurs frontières, l'adversaire principal contre lequel doit être dirigée la plus grande partie des forces nationales ». C'était le généralissime qui recevait le droit de répartir les forces nationales sur les divers fronts.
Cette attitude du gouvernement provoqua des critiques assurément fondées de la part des chambres, critiques qui très probablement se manifestèrent d'une manière très vive dans les séances du comité secret aux mois de juin et de décembre 1916. Au moment du remaniement du ministère Briand (lidécembrel916) ont paru deux décrets qui nommaient le général JolFie maréchal de France, lui enlevaient le commandement général des armées françaises et nommaient un commandant des armées du nord et du nord-est. L'art. 2 du décret du 13 décembre 1916 portait: « Les commandants en chef des armées du nord et du nord-est et de l'armée d'orient exercent, chacun en ce qui le concerne, la direction des opéralions dans les conditions prévues au décret du 28 octobre 1913 portant règlement sur la conduite des grandes unités et du 1" décembre 1913 portant règlement sur le service en campagne ». C'était revenir à la correction constitutionnelle.
Quelques jours après les rapports du gouvernement et du commandement militaire étaient précisés par une note communiquée à la presse, où il était dit : « Le commandant des armées du nord et du nord-est et le commandant de l'armée d'orient po.ssôdent une autorité complète sous les ordres du minisire de la guerre. Le ministre de la guerre est chargé de noliiier aux ministres intéressés et aux généraux en chef les décisions prises au sein du comité de guerre et d'assurer la coordination nécessaire à leur exécution.
§ 113. — AITRIBUTIONS EXECUTIVES 493
Le comilé de guerre se compose du président du conseil des minisires, niinislre des affaires étrangères, du ministre de la guerre, du ministre de la marine, du ministre des armements et du ministre des finances. Il siège sous la présidence du président de la République » (cf. § 119).
La direction générale de la guerre était ainsi enlevée au commandement militaire cl donnée à un organe nouveau, le comité de guerre, émanation directe du gouvernement, dont on peut à la rigueur contester la légalité constitutionnelle, mais qui est né spontanément des circonstances. Le principe conslilulionnel du droit de disposer de la force armée appartenant au gouvernement est maintenant respecté : le gouvernement dirige la guerre; les généraux commandent les armées. Malgré tout, des conflits peuvent certainement se produire : il appartient au patriotisme des chefs militaires et des ministres de les éviter et en tout cas de les résoudre au mieux des intérêts du pays.
Dans la déclaration lue aux chambres le 21 mars 1917, M. Ribot, président du conseil, disait très justement : « La question du haut commandement, qui a donné lieu à tant de débats, se trouve délinilivement réglée de la manière la plus simple. Le gouvernement, qui a la direction politique de la guerre sous le contrôle des chambres, est maître de tout ce qui concerne l'organisation et Tentrelien de nos armées. Il est l'organe nécessaire des relations avec les gouvernements alliés pour assurer un parfait accord de l'action combinée des armées. Mais lorsqu'il a choisi le chef qui doit conduire nos troupes à la victoire, il lui a laissé une complète liberté pour la conception stratégique, la préparation et la direction des opérations ».
Du droit de requérir l'iiilervenlion de la force armée apparienauL à certaines autorités civiles. — Il ne faut pas cunlbiuire ce droit de réquisilion avec le droit de disposition appartenant au gouvernennenl. C'est le droit qui appartient à certaines aulorilés administratives et judiciaires, limitalivement déterminées par la loi, de
494 TROISIÈME l'ARTIE. CIIAIMTHE III
provoquer l'inlervenlion de la force armée pour un cerlain but. Les différences essentielles entre ce droit de réquisition et le droit de disposition appartenant au gouvernement sont les suivantes :
1° La réquisition ne doit être faite que par écrit, en une certaine forme; on doit notamment indiquer le but de la réquisition.
2» La réquisition ne peut s'adresser qu'à l'autorité militaire déterminée par les règlements
3" Lorsque l'autorité civile a exercé son droit de réquisition, son pouvoir est épuisé ; l'initiative et la responsal)ilité des mesures à prendre appartiennent au.\ chefs militaires.
4» Le chef militaire qui refuse d'obtempérer à une réquisition ne Combe pas sous l'application des dispositions du code de justice /nilitaire ^art. 218), mais sous celle de l'art. 234 du code pénal.
Les autorités civiles qui ont le droit de requérir la force militaire sont : les présidents du sénat et de la chambre des députés (L. 22 juillet 1879, art. 5); les présidents des coui-s et tribunau.v; les juges d'instruction ; les juges de pai.v: les préfets: les sous-préfets; les maires; les commissaires de police: les présidents de bureaux électoraux.
Les règles sur la réquisition de la force armée par les autorités civiles sont disséminées dans plusieurs lois et décrets d'époques dive;"ses et particulièrement dans les lois des 10 juillet 1791 (tit. 111, art. 17), 27 juillet-.^ août 1791, 7 juin 1848 sur les attroupements, le décret du 20 mai l'.iOB sur la gendarmerie, le décret du 7 octobre 1909 sur le service de place.
Toutes ces dispositions ont été réunies dans une instruction du 20 août 1907, signée par les ministres de la guerre, de la justice et de l'intérieur et suivie d'une circulaire du ministre de la guerre (/. o//*., 31 août 1907}. Cette instruction contient certaines dispositions qui cadrent assez mal avec les dispositions des lois précitées. Il apparaît qu'elle a eu pour but de subordonner autant que possible le commandement militaire à l'autorité civile. Il va de soi que cette instruction n'a aucune valeur légale.
Le président de la Hépublique nomme à tous les emplois civils et militoires (L. const. 25 février 1875, art. 3, ^A). — C'est le principe; mais ce principe subit de nombreuses exceplioiis; beaucoup de fonctionnaires sont nommés par d'antres aiitorilc's que le président de la Répui)lique : les ministres, les directeurs généraux de ministère, les préfets.
Il a toujoui'S été admis que celte disposition doit s'entendre en ce sens que le président de la République nomme à tous les emplois civils et militaires à l'exception de ceux pour lesquels la nominalion a été donnée a une autre autorité par les lois ou les règlements.
§ H3. — ATTHIBUTIO.NS EXECUTIVES 495
En effet celle disposilion de la loi const. n'empêche poinl qu'une loi ordinaire ou même un simple règlement donne la nomination de certains fonctionnaires à des autorités subordonnées.
Les conseillers d'Etat en service ordinaire sont les seuls fonctionnaires dont la nomitialion ne pourrait pas être donnée par une loi oïdinaire à une autre autorité que le président de la République. En effet, la nomination de ces conseillers d'Etat est expressément remise an président de la République par l'art, i de la loi const. du 23 février 1873.
De l'ouverture des crédits supplémentaires et extraordinaires. — Le principe constitutionnel est qu'un crédit ne peut être ouvert que par le parlement. L'ouverture d'un crédit n'est certainement pas un acte législatif au sens malériel; mais c'est un acte qui ne peut être fait qu'en forme de loi. Cf. L. 14 décembre IS79, art. 1. Quelque rigoureux que soit ce principe, il doit recevoir certaines exceptions. En effet il peut se faire que, dans l'intervalle des sessions parlementaires, le gouvernement ait besoin d'argent dans des conditions urgentes, soit pour le fonctionnement des services pour lesquels il n'y a eu au budget que des crédits insuflisants, soit pour parer à des nécessités urgentes et imprévues. En un mot, suivant la terminologie financière, le gouvernement peut avoir besoin de crédits supplémentaires ou extraordinaires. Régulièrement il devrait convoquer les chambres pour les leur demander. Mais c'est une grave opération, qui piHit cl certain moment avoir des inconvénients sérieux, inquiéter l'opinion. D'un autre côté l'urgence peut être si grande que le gouvernement soit dans limpossibilité de convoquer les cliambi-es. Il faut donc permettre au gf)uvernement d'ouvrir en pareille circonstance des crédits par décret. Tel a été l'objet de la loi du 14 décembre 1879. Mais cette loi établit de sérieuses garanties pour qu'il n'y ait pas abus de la part du gouvernement, comme cela s'était produit en 1877 pendant la période dite du 16 mai.
II faut d'abord qu'on se trouve « dans le cas de prorogation des chambres tel qu'il est défini par le § 1 de l'art. 2 de la loi const. du 16 juillet 1875 » (L. 14 décembre 1879, art. 4). Ainsi il faut qu'il y ait eu clôture de la session parlementaire prononcée par le président de la République. La loi ne s'appliquerait pas si les chambres s'étaient elles-mêmes ajournées ou si elles avaient été ajournées par le président de la République conformément à l'art. 2, § 2 de la loi const. du 16 juillet 1873, ou si la chambre des députés avait été dissoute.
D'autre part, peuvent seuls donner lieu à ouverture de crédits supplémentaires les services dont la nomenclature est annexée chaque année à la loi de finances. Des crédits extraordinaires qui ont pour objet la création d'un service nouveau ne peuvent être ouverts par déci-et (L. 14 décembre 1879, art. 3).
Quant au décret portant ouverture de crédits supplémentaires ou extraordinaires, il doit réunir trois condilions : 1° il doit être délibéré et approuvé en conseil des ministres; 2" il doit être soumis au conseil d'Etat, qui d'ailleurs ne donne qu'un avis consultatif; 3° il doit indiquer les voies et moyens qui seront affectés aux crédits demandés.
Ces crédits ne sont d'ailleurs ouverts théoriquement qu'à titre provisoire. Le décret qui les ouvre estsoumis à la ratification du parlement, qui doit être demandée dans la première quinzaine de sa plus prochaine réunion 1 L. 14 déceml)re 1879, arl. 4, § 2).
Le refus du parlement d'approuver le décret d'ouverture de crédit pourrait engager la responsabilité civile du ministre intéressé cf. i^ 122).
Au début des liosliliLés le gouvernemenl croyait, comme tout le monde, que la guerre sérail courte, que pendant qu'elle durerait le parlement ye se réunit ait pas ou ne se réunirait que tout à fait exceptionnellement et pour très peu de temps. C'est pourquoi i! (it voter une loi du ô août 1914 qui, au cas de moiiilisation et pendant la durée des hostilités, donne au gouvernement, pour l'ouverture des crédits, des pou\oirs plus étendus que ceux qu'il tenait de la loi de 1879, et cela à deux points de vue :
§ lli. I.NniATIVE El' PItOMULGATION DKS LOIS 497
1' l^e gouvernement reçoit le droit d'ouvrir des crédits extraordinaires et supplémentaires en l'absence des chambres, par conséquent lorsque, pour une cause quelconque, les chambres ne se trouvent pas réunies, par exemple lorsque, comme elles l'avaient fait le 4 août, les chambres se sont ajournées elles mêmes.
2" Cette loi du 5 août 1914 permet au gouvernement d'ouvrir des crédits supplémentaires, même pour des services qui ne sont pas prévus à la nomenclature annexée à la loi annuelle de finances et des crédits extraordinaires même afférents à des services nouveaux.
Mais cette loi n'allait pas plus loin, contrairement à ce qui a été dit quelquefois. Le conseil d'Etat n'acquérait pas plus de pouvoirs qu'il n'en avait sous l'application de la loi de 1879. Après comme avant la loi du 5 août 1914 il n'a qu'un rôle purement consultatif et d'autre part les décrets d'ouverture de crédits doivent toujours être soumis à la ratification des chambres dans la quinzaine de leur plus prochaine réunion.
La durée de la guerre a dépassé toutes les prévisions, et, comme cela a été expliqué au § 54 a, les chambres bien loin de ne pas se réunir sont pendant la guerre devenues de fait permanentes. La loi du ô août 1914 ne répondait donc plus à rien; aussi a-t-elle été abrogée par la loi du .30 novembre 1915 qui « porte abrogation expresse et complète de la loi du 5 aovil 1914 modifiant la loi du 14 décembre 1879 sur les crédits supplémentaires et extraordinaires ».
114. De l'initiative et de la promulgation des lois. — Le président de la République personni liant le gouvernement a Finitiative des lois : « Le président de la République a Finitiative des lois concurremment avec les membres des deux chambres » (L. const. 25 février 1875, art. 3, !? 1). Ainsi il participe directement à la confection des lois. Ce droit d'initiative a été étudié au ^ 100.
Promulgation de la loi. — « l^e président de la République promulgue les lois dans le mois qui suit la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée. Il doit promulguer dans les trois jours les lois dont la promulgation, par un vote exprès dans l'une et l'autre chambre, aura été déclarée urgente » (LL. const. 16 juillet 1875, art. 7 et 25 février 1875, art. 3, § 1).
Le texte de la loi voté définitivement par les deux chambres est expédié en double exemplaire par les soins du président de la chambre qui Fa voté en der-
nier lieu. Chacune de ces expédilions est signée par le président de la cliambi-e et un certain nombre de secrétaires. L'une reste déposée aux archives de l'assemblée et l'autre est transmise au président de la République ou plus exactement au ministre du département auquel la loi se rattache par son objet. C'est lui qui la soumettra h la si^^nature du président de la République pour la promulgalion.
La promulgation est l'acte par lequel le président de la République affirme, en la formule consacrée, que la loi a été régulièrement votée par les chambres, qu'elle doit être appliquée par les autorités administratives et judiciaires et qu'elle s'impose à tous.
La formule de la promulgation montre bien que la promulgation est le complément indispensable de la loi, que tant qu'il n'y a pas promulgation, il n'y a pas à proprement parler de loi, que nul n'est tenu d'obéir à cette prétendue loi qui n'est point encore promulguée, que les tribunaux, que les autorités, non seulement ne sont pas tenus d'appliquer une loi non promulguée, mais ne peuvent pas l'appliquer. En un mot, par la promulgation, le président de la République est directement et vraiment associé à la confection de la loi.
Il résulte de cela que la seule date véritable d'une loi est la date de sa promulgation, comme on dit quelquefois la date du fait à...
L'usage de citer les lois par la date de leur promulgation paraît aujourd'hui déiinilivemenl établi.
Le président de la République doit promulguer la loi dans un certain délai (L. const. 16 juillet 1875, art. 7, § 1). En principe, il doit la promulguer dans le mois qui suit la transmission du texte au gouvernement par le président de la chambre qui l'a voté en dernier lieu. Cela ne soulève aucune difliculté. Il doit pronmiguer la loi dans les trois jours, quand par un vote exprès dans chacune des deux chambres la promulgation a été déclarée urgente.
jï 114. — INITIATIVE E|- PROMULGATION DES LOIS 409
De la puhlkaiion des lois. — Il importe de ne pas confondre (ce que l'on fait cependant souvent, ce qu'a fait parfois même le législateur) la promulgation avec la publication. La promulgation est un acte juridique dont on vient de déterminer le caractère. La publication est le fait par lequel la loi est portée à la connaissance du public.
Aujourd'hui le mode de publication des lois est réglé par le décret du 5 novembre 1870. Elle résulte, en principe, de l'insertion du texte de la loi au Journal officiel de la République française (D. 5 novembre 1870, art. 1, § 1).
La loi ne devient pas obligatoire immédiatement après l'apparition du Journal officiel. A Paris, les lois ne sont obligatoires qu'un Jour franc après le jour de la publication du numéro du Journal officiel qui en contient le texte. Partout ailleurs, les lois ne sont obligatoires qu'un jour franc après que le numéro du Journal officiel qui en contient le texte est parvenu au chef-lieu de l'arrondissement (D. 5 novembre 1870, art. 2). D'après ce même décret (art. 3), les préfets et les sous-préfets doivent prendre les uiesures néces- .saires pour qu'en outre les actes législatifs soient imprimés et affichés partout où besoin est. A cet égard, ils donneront aux maires les ordres qu'ils jugeront convenables (L. 5 avril 1884, art. 92-, n" 1). Du vélo suspensif du président de la République. — Le président de la République doit promulguer les lois dans les délais fixés par l'art. 7 de la loi const. du 16 juillet 187.J. C'est pour lui incontestablement une obligation et s'il ne le faisait pas il violerait la constitution. Le lefus ou le retard de la pi-omulgalion peuvent évidemment engager la responsabilité ministérielle. Mais le législateur n'a organisé et ne pouvait organiser aucun moyen pour contraindre directement le président de la République à. faire la promulgation de la loi et à la faire dans les délais prescrits. Il n'a organisé non plus aucun moyen de suppléer à la pro-
500 IROISIÈME PARTIK. — CliAPITRE 111
mulgalion présidentielle de la loi. Ainsi par son abslenlion le présideni de la République pourrait empêcher indéfiniment rapplicalion d'une loi. Encore un cas où la loi constitutionnelle n'a d'autre saucLio.j que la loyauté des hommes qui l'appliquent, particulièrement du président de la République.
Outre ce pouvoir de fait, et d'ailleurs inconstitutionnel, de retarder par son abstention indéfiniment l'application de la loi, le président de la République possède un pouvoir légal de veto suspensif, qui est établi par l'art. 7, § 2 de la loi consl. du 16 juillet 1875 : « Dans le délai fixé pour la promulgation, le président de la République peut, par un message motivé, demander aux deux chambres une seconde délibération qui ne peut être refusée •>. De ce texte, il faut rapprocher l'art. 22 du règlement de la chambre : « Lorsque, en vertu de l'art. 7 de la loi consl. du 16 juillet 1875, le président de la République demande une nouvelle délibération de la chambre, le message motivé est imprimé et distribué. Il est renvoyé, sauf décision contraire de la chambre, à la commission permanente compétente sur le rapport de laquelle il est procédé à la nouvelle délibération » (Rap. régi, sénat, art. 77). L'art. 7, § 2 de la loi const. du 16 juillet 1875 établit ainsi au profit du président de la République un véritable droit de veto suspensif.
115. Le pouvoir réglementaire du président de la République. — Le président de la République fait des règlements, beaucoup de règlements; et le nombre en augmente chaque jour. L'activité de l'Etat s'accroissant continuellement, le parlement est dans l'impossibilité matérielle de voter lui-même toutes les dispositions réglementaires qui sont nécessaires. Nous avons montré (§ 34) que les règlements, quelle que soit l'autorité dont ils émanent, ne sont pas des actes administratifs, qu'ils contiennent par définition même des dispositions par voie générale et abstraite, et que par conséquent ils sont, au point de vue matériel, desactes législatifs, de véritables actes législatifs.
§ 115. — POUVOm RÉGLEMENTAIRE DU PRÉSIDENT 501
Cela étant établi, une question se pose. Dans un pays comme le nôtre, dont la constitution décide que le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées, la cliambre des députés et le sénat (L. consl. 25 lévrier 1875, art. 1, § 1), que le président de la République ne participe à la confection des lois que par l'initiative et la promulgation (LL. consl. 25 février, art. 3, § 1 et 16 juilleH875, art. 7), comment peut-on comprendre qu'il puisse faire seul, avec le simple contreseing' ministériel, un acte d'ordre législatif?
On a voulu résoudre la question en soutenant que les règlements n'étaient pas des actes législatifs, mais des actes exécutifs ou même administratifs. Nous avon.«> démontré et nous venons de rappeler qu'il n'en est pas ainsi.
On a essayé aussi de résoudre le problème en faisant une distinction entre les matières dites Irgislalives et les matières dites réglementaires, les premières étant celles sur lesquelles une disposition par voie générale et abstraite ne peut être édictée que par un acte fait en forme de loi, c'est-à-dire aujourd'hui que par un acte voté par les deux chambres et promulgué par le président de la République, et les matières réglementaires celles sur lesquelles une disposition par voie générale et abstraite peut être édictée par un décret, c'est-à-dire un acte signé du président de la République et contresigné par un ministre. Mais quand on a voulu délermiuer un critérium général de la distinction des matières législatives et des matières réglementaires, on a été dans l'impossibilité absolue de, le faire.
La vérité, c'est qu'on ne peut point établir une théorie générale du pouvoir réglementaire du chef de l'Etat en France. Les hypothèses oii il exerce ce pouvoir sont nombreuses, variées, et dans chacune celui-ci se rattache k des principes difTérenls. Il faut examiner séparément et successivement chacune de ces hypothèses.
502 TROISIKME PARTIE. — CflAPlTUE 111
Cependant, pour toutes il y a cela de commun que les règlements sont des actes législatifs matériels. Mais il ne faut point en conclur.e que par là ils échappent à tout recours, et que le président de la République puisse par un décret réglementaire modifier la loi ou y déroger. En effet la force obligatoire d'un acte et les voies de recours dont il est susceptible ne dépendent point de la nature intrinsèque de cet acte, mais du caractère de l'organe ou de l'agent qui l'a fait. Un acte fait en forme de loi ne peut être moditié ou abrogé que par un acte fait en forme de loi. be décret réglementaire du président de la République est une loi au point de vue matériel, mais il n'est pas fait en la forme de loi ; il est fait en la forme de décret présidentiel; il est donc de toute évidence qu'il ne peut modifier ou abroger une loi formelle ou y déroger.
D'autre part de ce que le règlement présidentiel est un acte législatif au point de vue matériel, on ne peut point en conclure qu'il soit insusceptible du i-econrs contentieux en annulation ou de l'exception d'illégalité. La recevabilité du recours et de l'exception dépend du caractère que l'on attribue au président de la République exerçant le pouvoir réglementaire. Si l'on voit en lui im organe représentatif agissant avec le concours du parlement, il n'y a pas évidemment de recours possible. Si, au contraire, comme c'est aujourd'hui la tendance générale, on voit dans le président de la République simplement une autorité administrative, le recours contentieux et l'exception d'illégalité sont toujours recevables. C'est en ce sens que statue aujourd'hui la jurisprudence.
Les différents cas où le président de la République, exerce le pouvoir réglementaire peuvent se grouper sous cinq chefs généraux :
1" Le présidenl de la République légifère par voie de décret réglementaire dans certaines colonies, en vertu d'une compétence permanente à lui donnée par une loi
§ 115. — POCVOm RÉGLEMENTAIRE DU PRÉSIDENT 503
formelle. — La constilulionnalilé d'une loi qui donne au chef de l'Etat le droit de légiférer dans les colonies n'est pas douteuse. En efîet aujourd'hui la loi constitutionnelle proprennent dite ne s'applique certainement pas aux colonies, et partant la disposition de l'art 1, § 1 de la loi const. du 25 février 1875, qui décide que le pouvoir législatif s'exerce par le sénat et la chambre des députés, ne saurait être invoquée.
D'après le sénalus-consulle du 3 mai 1854, on doit distinguer d'une part les anciennes colonies, Guadeloupe, Marlinique et Réunion, et d'autre part les autres colonies, y compris l'Algérie. Pour la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion, le séuatus-consulte énumérait certaines matières sur lesquelles il ne pouvait être légiféré que par sénalus-consultes; et, comme aujourd'hui il n'y a pas de sénatus-consultes, il ne peut être légiféré actuellement dans ces trois colonies que par une loi formelle sur ces différentes matières. Ce sont : l'état des personnes, le régime de la propriété, les contrats, l'exercice des droits politiques, la législation criminelle, le recrutement de l'armée. Sur toutes les autres matières, en vertu du sénatus-consulle du 3 mai 1854, le gouvernement a encore compétence pour légiférer par décrets réglementaires, suivant certaines distinctions, par décrets réglementaires simples, par décrets portant règlement d'administration publique (rendu après avis du conseil d'Etat délibéré en assemblée générale), ou par décret en conseil d'Etat. En principe le gouvernement peut légiférer par décrets réglementaires simples. Mais il faut noter qu'aujourd'hui beaucoup de lois formelles, portant sur des matières qui certainement auraient pu être réglées par un décret, ont été expressément déclarées par le législateur applicables à ces colonies (Guadeloupe, Martinique et Réunion). On peut citer comme exemple la loi municipale du 5 avril 1884, art. 105.
Pour les autres colonies y compris l'Algérie, l'art. 18
<iu sénatiis-consiilte du 3 mai 1834 porte : « Les colonies autres que la Martinique, la Guadeloupe, la Réunion seront régies par décrets de l'empereur, jusqu'à ■ce qu'il ait été statué à leur égard par un sénatusconsulte ». Ce sénatus-consiille n'a jamais été porté; aucune loi générale n'a jamais été faite; et aujourd'hui encore en vertu de ce texte, sur toutes les matières, même en matière criminelle, dans toutes les colonies sauf la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion, le gouvernement légifère par simple décret.
Cependant malgré son pouvoir réglementaire colonial très étendu, il est certain que le gouvernement ne peut édicter aucune disposition en violation d'une loi s'appliquant à la colonie considérée. La sanction de celte prohibition se trouve évidemment dans la responsabilité ministérielle, le contrôle des chambres, Je droit qu'ont toujours les chambres d'inviter le gouvernement à rapporter un décret, ou de faire une loi anéantissant ce décret. En outre, les intéressés peuvent attaquer par le recours pour excès de pouvoir, devant le conseil d'Etat, un décret colonial fait en violation d'une loi applicable à la colonie considérée. Le conseil d'Etat a consacré cette solution par un arrêt du 29 mai 1908 {llecueil, p. 576). Pour la même raison, on sera recevable à opposer l'exception d'illégalité, sur le fondement de l'art. 471, n° 15 du code pénal, permettant même aux tribunaux judiciaires d'apprécier la légalité des règlements dont on demande l'application devant eux (Cass. 28 août 1902, S., 190;i, I, p. iS9\
2" Le président de la /{épiihlùiue légifère sur certaines matières déterminées, en vertn d\ine compétence qui lui est donnée expressément par \me loi forniplle. — Les exemples sont assez nombreux où une loi foi'melle donne expressément compétence au gouvernement pour faire des règlements sur des matières déterminées.
i^ ll;j. — l'OUVOlH RÉGLEMKNïAinE DU PIIKSIOEM ÎJOJJ
Par exemple la loi du 27 juillel 1822 (douanes) (art. 10) porte : << Des ordonnances du roi' prescriront les moyens d'ordre et de police Jugés nécessaires pour empêcher la fraude » ; la loi du 3 mars 1822 (loi sur la police sanitaire maritime) donne compétence au roi pour déterminer par des ordonnances" ... les mesures extraordinaires que l'invasion ou la crainte d'une maladie peslilenlielle rendraient nécessaires sur les t'ronlirres de terre ou de mer ". On doit rapprocher de ce te.xte l'art. 8 de la loi du 15 lévrier 1902 (sur la protection de la santé publique) : « Lorsciu'uiie épidémie menace tout ou partie du territoire de la République ou s'y développe et que les moyens de défense locaux sont reconnus insutfisanls, un décret du pré-ident de la Hépubli<iue déterminera, aprrs avis du comité consultatif d'hygiène, les mesures propres à empêcher la propagation de cette épidémie ». Des lois assez nombreuses ont donné au gouvernement compétence pour établir, modifier ou suspendre des impôts par voie réglementaire.
Dans un antre ordre d'idées, il faut citer la loi du 17 janvier 1910 complétée par la loi du 24 décembre 1910 qui donne au gouvernement, au cas de mobilisation, de calamité publique, le droit de proroger l'échéance des valeurs négociables, pouvoir qui a été élargi par une loi du 5 août 1914, qui donne au gouvernement le pouvoir de suspendre toutes péremptions et prescriptions. On citera aussi la loi du 20 avril 1916 qui, pendant la durée des hostilités, donne au gouvernement le droit de taxer par décret certaines denrées aux lieux d'importation ou de fabrication, la loi du 22 avril 1916 (]ui donne au gouvernement le pouvoir de fixer par décret le taux maximum du fret pour le transport des charbons (art. 4), la loi du 7 avril 1917 sur la taxation du blé.
Il importe de bien comprendre la diflerence essentielle, souvent inaperçue, qui sépare l'exercice du pouvoir réglementaire, dans cette hypothèse et dans celle qui sera examinée sous le n° 3. Dans celle-ci (n° 3), sur l'invitation du parlement, le gouvernement fait un règlement pour compléter la loi ellemême qui contient cette invitation, un règlement sur des matières réglées par celle loi elle-même et dont le décret vient compléter les dispositions. I^e décrnt est en quelque sorte le prolongement de la loi. Au contraire, dans notre hypothèse actuelle, le gouvernement reçoit d'une loi formelle compétence pour réglementer des matières qui sont en dehors de cette loi ; le règlement qui sera fait en vertu de celte compétence n'est point un prolongement de la loi ;on ne peut dire
506 TnOISIKME PARTIE. — CHAPITRE III
de lui qu'il est fait pour compléter la loi, pour en régler les détails d'application, pour en assurer l'exécution et par conséquent on ne peut prétendre en aucune manière qu'il soit un acte d'exécution. Ces règlements sont incontestablement des actes législatifs matériels et portent sur des matières qui, certainement, sans la disposition légale expresse donnant compétence au gouvernement, n'auraient pu être réglées que par le parlement. La chose est évidente pour tous les décrets que l'on vient de citer, aussi bien pour ceux qui suspendent l'exécution d'une loi que pour ceux qui créent des impôts nouveaux, augmentent le taux d'impôts existants, prorogent les échéances, suspendent les prescriptions et péremptions.
On explique en général ce pouvoir réglementaire par une délégation donnée au gouvernement par les chambres.
Nous repoussons énergiquemenl cette idée de délégation. Comme M. Hauriou (Droit public, U" édit., p. 419), nous pensons que cette idée de délégation « est la plaie du droit constitutionnel français ». Spé^ cialement dans la matière oîi nous sommes, il faut bien comprendre que le parlement n'est pas titulaire d'un prétendu pouvoir législatif; il a une certaine compétence; cette compétence, il ne peut point la transmettre; la compétence n'est pas un droit qui se transmet; c'est un pouvoir que le législateur peut modifier, et tout ce qu'on peut dire c'est que le parlement donne compétence au gouvernement pour faire des règlements dans des cas où sans cçla il n'aurait pas eu cette compétence.
Mais on aperçoit l'objection. « Le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées : la chambre des députés et le sénat », tel est le texte de l'art. 1, j? l de la loi const. du 25 février 1875; par suite, peut-on dire, le parlement qui donne au gouvernement compétence pour légiférer dans des matières, où le par-
t; ll'j. — PnUVOlH RKGLEME.NIAIRE DU IMiKSIDENï ÎJ07
lement doit intervenir lui-même d'après la constiliilion, viole la conslilulion. On a essayé d'écarter l'objection en disant que si la constitution décide que le pouvoir législatif est exercé par les deux chambres, elle ne contient point une énuméralion des matières législatives et des matières réglementaires et que le parlement peut toujours, sans violer la constitution, décider que telle matière sera réglementaire, que le gouvernement pourra la régler par décret et que l'art. 1, i; 1 de la loi constitutionnelle du 25 févriei* 1875 doit s'interpréter au point de vue formel et signifie seulement que toute décision votée par les deux chambres a valeur de loi formelle.
Si celte explication peut être donnée la plupart du temps, il est des cas où elle est difficilement acceptable, comme par exemple celui où une loi (notamment les lois de 1H14, 1887, 1897, i!>10) donne compétence au gouvernement pour étiiblir des taxes par un décret, puisqu'il est certainement de principe constitutionnel que tout impôt doit être établi par une loi formelle. En vérité, l'objection est sans i-éponse, car, dans riiypolhèse où nous sommes, il est impossible de dire, on l'a déjr^ montré, que le gouvernement intervient comme pouvoir exécutif pour régler les détails d'application d'une loi. Aussi sommes-nous tenté de croire qu'il se produit actuellement une évolution dans notre droit constitutionnel, tendant à l'établissement de cette règle que le législateur peut toujours, dans une matière quelconque, donner au gouvernement compétence pour faire un règlement. Cette évolution sera certainement accentuée sous l'action des nécessités pratiques nées de la guerre. Cf. § MQa. Le règlement ainsi fait, en vertu d'une compétence donnée expressément au chef de l'Etat par le parlement, n'aura point le caractère d'une loi formelle; il reste un règlement du chef de l'Etat; il ne pourra point modifier ou abroger une loi formelle, mais seuement s'ajouter aux dispositions des lois formelles.
î)08 TROISIKME PARTIE. — CHAPITRE III
En un mot, le gouvernement reçoit compétence réglementaire; nitiis son acte reste un acte du gouvernement; celui-ci n'est pas mis au lieu et place du parlement et son acte ne doit pas être traité comme acte du parlement. C'est l'intérêt qu'il y a à dire qu'il n'y a pas de délégation Par suite, ces règlements sont susceptibles d'être attaqués par le recours pour excès de pouvoir. La jurisprudence du conseil d'Etal paraît aujourd'hui définitivement fixée en ce sens. De même on pourra, dans les mêmes cas, opposer l'exception ■d'illégalité.
116. Le pouvoir réglementaire du président de la République [suile]. — 11 s'exerce encore dans trois hypothèses qui s'ajoutent aux deux précédemment étudiées.
3° Le président de la liépublique fait un règlement sur l'invitation qui lui est adressée par une loi formelle à Veffet de compléter celte loi et d'en régler les détails d'application. — Bien que cela ne soit pas tout à fait exact et que théoriquement soit règlement d'administration publique tout règlement fait par le chef de l'Etat après avis du conseil d'Etat délibérant en assemblée générale (D. 21 août 1872, art. 5), on appelle en pratique règlement d'administration publique le règlement que fait ainsi le gouvernement avec l'avis du conseil d'Etat en assemblée générale pour compléter une loi en vertu de l'invitation qui lui est adressée expressément par cette loi elle-même.
La plupart des grandes lois failes ces dernières années contiennent une disposition de ce genre. On citera seulement, à titre d'exemples, la loi du 12 avril 1906 relative aux habitations à bon marché (art. 15); le règlement d'administration publique du 10 janvier 1907 fait en vertu de ce texte est très important et contient même des dispositions de droit civil, par exemple les art. 40 et suiv.; la loi du l*"" juillet 1901 sur les associations (art. 20; et les deux grands règlements, faits en vertu de cet article, du 26 août 1901 ; la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des églises et de l'Etat, art. 43, § 1 ; trois règlements ont été faits en vertu de ce texte : 29 décembre 1905, 19 janvier 1906 et 16 mars 1906; la loi du 5 avril 1910 sur les retraites ouvrières et le règlement du 24 mars
§ H 6. — POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DU PRÉSIDENT (suite) rjOO
1911 ; la loi de finances du 15 juillet 1914 créant l'impôt général sur le revenu (art. 15) et le décret du 15 janvier 1916.
Ici comme dans Thypothèse précédente et pour les mêmes raisons, il faut repousser énergiquement Tidée d'une délégation législative.
Faut-il alors appliquer comme précédemment l'idée de détermination de compétence, et dire que dans les exemples rapportés et ceux analogues, le législateur donne expressément compétence au gouvernement pour régler les détails d'application de la loi? Non, car ici il est inutile d'avoir recours à cette idée. En etYel, on verra, au n° 4, que certainement le président de la République a, en vertu même de la constitution, «t sans qu'une invitation du parlement soit nécessaire, compétence pour faire des règlements ci l'effet de compléter les lois et d'en régler les détails d'application. D'ailleurs en reconnaissant au chef de l'Etat cette compétence constitutionnelle de faire un règlement complétant une loi, nous persistons h attribuer à ce règlement, au point de vue matériel, le caractère d'un acte législatif.
Mais si en dehors de toute invitation du parlement le gouvernement a compétence pour faire un décret complémentaire de la loi, on doit se demander quel est l'effet de cette invitation expresse. En réalité elle n'a point pour effet d'augmenter les pouvoirs du président, qui restent exactement ce qu'ils sont d'après la constitution elle-même. Elle a seulement pour effet d'obliger le gouvernement à faire le règlement complémentaire dans certaines conditions de délai (comme les règlements sur la séparation des églises et de l'Etat qui devaient être faits dans les trois mois de la promulgation de la loi), dans certaines conditions de forme (avis du conseil d'Etat délibérant en assemblée générale). La seule sanction de ces diverses obligations parait être la responsabilité politique du ministère.
F/invitation expresse adressée au gouvernement de
510 TROISIÈME t'AUTlE. — CIlAriTRE III
faire un règlement d'administration publique complémentaire d'une loi n'augmente en rien les pouvoirs du gouvernement; par suite il ne peut inscrire dans ce règlement d'administration publique que les dispositions qui auraient pu figurer dans un règlement complémentaire fait spontanément. C'est ainsi que ce règlement peut développer les principes formulés par la loi, en régler les détails d'application, mais ne peut pas édicter un principe nouveau, ne peut pas par exemple imposer une condition de forme ou de fond dont le principe ne se trouverait pas dans la loi. C'est ainsi encore qu'un règlement d'administration publique fait sur invitation du législateur ne peut point contenir une pénalité, la règle de l'art. 4 du code pénal et de l'art. 8 de la Déclaration restant intacte. Enfin un règlement d'administration publique ne pourra contenir aucune disposition qui modifie ou abroge une disposition légale quelconque. Un acte qui n'est pas une loi formelle ne peut ni modifier ni abroger une disposition d'une loi formelle.
Puisque le règlement fait sur invitation du législateur reste un acte du président de la République agissant comme organe administratif, il est susceptible des voies de recours dont est susceptible tout acte du piésident de la République agissant en celte qualité; et l'on peut aussi opposer à son égard l'exception d'illégalité.
La jurisprudence admet depuis longtemps d'une manière constante la recevabilité de l'exception d'illégalité à l'égard des règlements d'administration publique. Mais jusqu'en 1907, elle déclarait non recevable le recours pour excès de pouvoir.
Le conseil d'Etat, par son arrêt du 6 décembre 19UT [Grandes compagnies de chemins de fev]^ a formellement reconnu la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre les règlements d'administration publique, et la solution en ce sens peut être considérée comme définitive (Recueil, p. 91.3; S., 1908, III, p. 1). Cf. dans le même sens, cons. d'Etat 26 décembre 1908, Recueil, p. 1094.
i° Le président de la République [ail un règlement spontanément pour compléter une loi et pour en régler
§ 116. — POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DU PRÉSIDENT [suite] Kll
les détails d'application . — On suppose qu'une loi formelle ne contient aucun texte invitant le gouvernement à faire un règlement pour la compléter et déterminer les détails d'application. Le gouvernement intervient alors spontanément, et, avec ou sans l'avis du conseil d'Etat, peu impoi'le, fait un règlement pour compléter cette loi et pour régler les détails d'application. Il en a incontestablement le pouvoir.
Aujourd'hui on fonde ce droit du président de la République sur l'art. 3, î; 1 de la loi const. du 25 février 1875, où il est dit que ^i le président de la République surveille et assure V exécution des lois ». Sans doute, pris au pied de la lettre, ce texte ne donnerait pas le pouvoir réglementaire : car faire un règlement pour compléter une loi, pour régler les détails d'application de la loi, ce n'est point assurer l'exécution de la loi, ni surveiller l'exécution de la loi. Mais le sens et la portée de ce texte sont donnés par une longue tradition à laquelle le législateur constituant de 1875 a certainement voulu se conformer.
D'autre part, il est certain qu'il y a une nécessité pratique à ce que le président ait ce pouvoir réglementaire : beaucoup de détails ne peuvent pas trouver place dans la loi, le parlement n'aurait pas le temps matériel de les discuter et de les voler, et le gouvernement est même plus compétent que lui pour les édicter.
Mais le pouvoir réglementaire du chef de l'Etal dans celte hypothèse est limité. D'abord, il ne peut évidemment établir ni une peine ni une taxe. II ne peut édicter aucune disposition qui viole une loi quelconque, non seulement la loi qu'il complète, mais une autre loi ; une disposition d'une loi formelle ne peut être modifiée que par une loi formelle; le règlement est bie^n un acte législatif matériel, mais il est un acte en forme de décret. Enfin le règlement complète la loi en réglant les détails d'application des principes qu'elle contient, mais ne peut édicter aucune exigence nouvelle. Le
;jl2 TROlSlÈMli PAKTIK. — CHAl'lTRE 111
règlement a pour but et pour raison d'être d'assurer l'application de la loi qu'il complète. Il est donc, en quelque sorte, contenu par la loi à laquelle il se rattache. Il développe les principes formulés dans la loi; mais il ne peut, en aucune façon, étendre ou restreindre la portée de la loi, ni quant aux personnes ni quant aux choses. Si, par exemple, la loi indique certaines formalités nécessaires pour la validité d'un acte, le règlement déterminera la manière dont ces formalités seront remplies, mais ne peut pas exiger des formalités nouvelles. Si la loi exige certaines conditions de capacité, le règlement pourra préciser ces conditions, mais ne pourra pas les rendre plus ou moins sévères.
Il va sans dire que le gouvernement exerce ce pouvoir réglementaire sous le contrôle des chambres et la sanction de la responsabilité minislérielle. Contre de pareils règlements le recours pour excès de pouvoir et l'exception d'illégalité sont incontestablement recevables. S'ils sont recevables à l'égard des règlements d'administration publique cf. supra, n" 3;, a fortiori soiU-ils recevables à Tégard des règlements faits spontanément par le chef de l'Etat pour compléter une loi. C'est la solution unanimement admise en doctrine et en jurisprudence.
")° Le prosideïH de la République fait spontanément un règlement gui ne se rattache à aucune loi déterminée. — On voit aisément les difîérences qui séparent cette hypothèse de celles qui précèdent. Le chef de l'Etat fait un règlement, c'est-à-dire une loi au sens matériel, sans qu'une loi formelle l'ait invité à le faire ou lui ait donné compétence expresse à ce sujet. Il fait un règlement qui ne se rattache à aucune loi déterminée, qui n'a point pour but de régler les détails d'application d'une loi.
On ne peut donc ici fonder son pouvoir réglementaire sur la disposition de l'art. 3, § 1 de la loi const. de 1873 : « Il surveille et assure l'exécution des lois>i.
§ 116. — POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DU PRÉSIDENT fSllite) !J13
Et cependant, il est certain que le président de la République fait et qu'avant lui tous les chefs de l'Etat ont toujours fait certains règlements ne se rattachant à aucune loi. La doctrine et la jurisprudence admettent l'idée d'une distinction entre les matières dites législatives et les matières dites réglementaires, les premières ne pouvant être réglementées que par une loi formelle et les secondes pouvant être réglementées par décret. Mais cette distinction étant admise (et il est difficile de ne pas l'admettre), la difficulté devient très grande lorsqu'il faut déterminer quelles matières sont législatives, quelles réglementaires.
Les théories générales sur ce point abondent. Mais aucune ne nous paraît donner une solution satisfaisante. Le mieux est de rechercher en fait quelles sont les matières sur lesquelles nous trouvons en France des règlements du gouvernement ne se rapportant à aucune loi, règlements que l'on peut appeler règlements autonomes. Or, il semble bien que les seules matières, qui soient en fait objet de règlea)ents autonomes, sont le fonctionnement des services publics et la police.
Fonctionnement des services publics. — Les règlements qui y sont relatifs sont innombrables. II. est impossible évidemment de les énumérer. Chaque ministre, et particulièrement le ministre de la guerre et le ministre de la marine, contresignentde nombreux règlemenls relatifs au fonctionnement des services publics relevant de son ministère. On doit citer aussi les nombreux décrets sur le régime disciplinaire des fonctionnaires appartenant aux divers services. Quelques-uns des ces décrets sont précédés de visas énonçant des lois; mais bien souvent le lien qui rattache le décret aux lois visées est si ténu qu'il est impossible de l'apercevoir. En réalité il n'existe pas, et le décret est tout k fait spontané et indépendant. Beaucoup de décrets réglementaires organisant des services publics ne visent que d'autres décrets, et de ceux-là, par con-
MaNUEL de DR. CONST. 17
5i4 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE III
séquent, on ne peut pas dire qu'ils se rapportent à une loi. Il a toujours été admis aussi que le gouvernement pouvait réglementer par décret l'organisation intérieure des ministères. Aiijourd'liui ce pouvoir lui est implicitement reconnu par l'art. 16 de la loi de finances du 29 décembre 1882, l'art. 35 de la loi de finances du 13 avril 1900 et l'art. 77 de la loi de finances du 30 janvier 1907, desquels on peut dire qu'ils reconnaissent au gouvernement le droit de réglementer l'organisation des ministères sur tous les points où ils ne le lui interdisent pas, notamment le nombre des employés de chaque catégorie, les conditions d'admission à la retraite et le taux de la pension.
La compétence du chef de l'Etat pour faire spontanément ces règlements autonomes sur l'organisation et le fonctionnement des services publics est incontestable. Nous ne voyons pas d'autre moyen de l'expliquer que de dire qu'il y a là l'application d'une règle de droit coutumier constitutionnel. Sans doute ces règlements sont des actes législatifs au point de vue matériel; mais le droit constitutionnel reconnaît au gouvernement compétence pour les faire sous le contrôle des deux chambres.
Règlements relatifs à la police. — Beaucoup de règlements spontanés et autonomes ont pour objet des matières que l'on fait rentrer dans la notion très compréhensive et un peu vague de la police. Est décision de police toute décision individuelle ou générale qui interdit ou ordonne un certain agissement afin d'assurer/)«/• voie préventive la tranquillité, la sécurité et la salubrité publiques. Dans un régime de légalité ronune le régime moderne, une mesure individuelle, même de police, ne peut être prise que conformément à une disposition établie par voie générale et dans la mesure fixée par cette règle générale. Cette disposition de police par voie générale ne peut en principe résulter que d'une loi formelle. La loi formelle est en effet parfois intervenue; elle
^116. — POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DU PnÉSlDEST (SUiteJ 515
a déterminé et les cas où les autorités peuvent faire des actes de police individuels et ceux où les autorités et notamment le gouvernement peuvent faire des règlements généraux de police; par exemple en matière de police de la salubrité, la grande loi du 15 février 1902. Le plus souvent la loi formelle a donné aux autorités locales, préfets et maires, compétence pour faire des règlements généraux de police. Enfin il est des dispositions de police qui doivent être les mêmes pour le pays tout entier et qu'il ne peut pas appartenir aux autorités locales d'édicter. Elles devraient certainement, d'après les principes généraux du droit constitutionnel, être établies par une loi formelle; et le législateur peut toujours intervenir. Mais s'il n'intervient pas, que faire? Il peut y avoir une urgence extrême à les édicter. D'autre part, elles doivent contenir le plus souvent des règles très minutieuses et très détaillées que le parlement est mal préparé ù étudier, à discuter et à voter. C'est sous l'action de ces faits que s'est formée cette règle coutumière de notre droit constitutionnel que le gouver. nement peut faire spontanément des règlements autonomes de police. Mais il est <ertain aussi que le gouvernement ne peut pas établir des peines comme sanction des dispositions réglementaires de police qu'il édicté. La sanction pénale du règlement ne peut être établie que par une loi formelle, et s'il n'y a pas de loi spéciale établissant cette sanction pénale, on appliquera la sanction générale de l'art. 471, n° 15 du code pénal. Sur ce point, la jurisprudence de la cour de cassation est constante.
Comme règlements aulonomes de police, nous citerons les décrets des 10 mars 1899 et 10 septeml>re 1901 sur la construction et la circulation des automobiles, du 8 octobre 1901 sur la police et l'usage des voies de navigation intérieure abrogé et remplacé par le décret du 24 mars 1914. Les décrets sur les automobiles ne contiennent aucun visa; celui sur la navigation vise seulement un avis du conseil général des ponts et chaussées. On ne peut donc pas dire que ces décrets sont destinés à assurer l'exécution d'une loi.
Nous ne croyons pas qu'on puisse trouver des règlements autonomes portant sur d'autres matières que l'organisation et le fonctionnement des services publics et sur la police: et nous estimons que si l'on fait la distinction des matijres réglementaires et des matières législatives, les seules matières réglementaires sont : l'organisation des services publics et la police. Nous croyons bien qu'en principe une règle générale et abstraite, c'est-à-dire une loi matérielle, ne peut résulter que d'une loi formelle. Mais à cette règle ont été apportées, sous l'empire des besoins de la pratique, les deux exceptions que l'on vient d'étudier.
Coyiclusions. — On voit par tout ce qui précède que le domaine du pouvoir réglementaire est très vaste et en même temps très complexe; que ce pouvoir s'exerce dans des conditions très diverses et ne repose point sur un principe unique. Les nombreuses controverses qu'il soulève tiennent surtout à ce que ces distinctions n'ont pas été faites.
Dès avant la guerre le domaine du pouvoir réglementaire allait s'accroissant chaque jour. L'activité de l'Etat devenant de plus en plus grande, le parlement ne pouvait plus suffire à sa tâche et se déchargeait volontiers, dans les conditions précédemment expliquées sur le gouvernement, dune bonne part de sa fonction législative. Cela n'était point sans présenter quelques inconvénients. On verra au paragraphe suivant comment, sous la pression des faits, le domaine du pouvoir réglementaire du chef de i'Elat s'est largement accru pendant la guerre.
Décrels-lois. — On désigne ainsi les décrets rendus par un gouvernement régulier en dehors du domaine légal du pouvoir réglementaire, et aussi les décrets rendus par des gouvernements de l'ait sur des matières qui, en régime normal, eussent dû faire l'objet d'une loi.
De nombreux décrets ont été portés par Napoléon Ii""" sur des matières certainement d'ordre législatif, par exemple le décret du 14 novembre 1806 sur les tribunaux maritimes, le décret du 14 mars 1812 sur le port des armes, etc.. — Sous la Restauration se présenta la question de savoir si ces décrets s'imposaient à l'applica-
§ 116 a, — POUVOIR ÛU PRKSIDENT PENDANT LA GUERRK 517
lion par les tribunaux. La Cour de cassation, dans plusieurs arrêts, a répondu alTirinalivement, se fondant sur ce fait que la constitution de Tan VIII établissait une procédure spéciale pour déférer au sénat les actes inconsLilulionnels, que ces actes, n'ayant point été déférés au sénat et parlant n'ayant point été déclarés inconstitutionnels, avaient par là même force légale.
Les décrets-lois portés par le gouvernement provisoire de 1848 étaient par la force des choses de véritables lois, notamment le décret du 5 mars 1848 établissant le suffrage universel.
Les décrets réglant des matières législatives, rendus pendant la période dictatoriale du 2 décembre 1851 au 29 mars 1852, ont été ratifiés par Fart. 58, § 2 de la constitution de 1852. C'est ainsi que le décret organique du 2 février 1852 sur les élections est une loi véritable et ne peut être modifié que par une loi formelle.
Le gouvernement de la Défense nationale de 1870-71, du 4 septembre 1870 au 12 février 1871, a fait un assez grand nombre de décrets sur des matières législatives. La force légale de certains de ces décrets législatifs a été en fait unanimement reconnue, par exemple celle du décret du 19 septembre 1870 abrogeant l'art. 75 de la constitution de Tan VIII, toujours maintenu comme loi ordinaire depuis 1814.
Sur le pouvoir réglementaire, cons. Moreau, l.e règlement adminislralif. 1902; J. Cahen, La loi et le rèf)lement, 1903.
116 a. Le pouvoir réglementaire du président de la République pendant la guerre. — Sous la pression des faits le pouvoir réglemenlaire du chef de l'Etal a pris en France et k l'étranger un très large développement, qui apparaît d'une part dans les pouvoirs plus étendus qui ont été donnés au gouvernement par le législateur, et d'autre part dans l'intervention du gouvernement qui a été amené à réglementer (les matières certainement d'ordre législatif.
1° Le parh'nienl a étendu les pouvoirs régleiuenlaires du gouvernement. — On a déjà indiqué § 115 les pouvoirs exceptionnels donnés au gouvernement par la loi du ;J août 1914 (prorogation des échéances, suspension des péremptions et prescriptions), par la loi du 20 avril 1916 (taxation des denrées aux lieux d'importation et de fabrication), par la loi du 22 avril 1916 (taxation des frets de charbon), par la loi du 7 avril 4917 (taxation des blés).
Cependant si le parlement a ainsi donné au gouver-
nemenl un pouvoir réglementaire exceptionnel, il ne l'a fait que pour des points déterminés et ne lui a point donné, même au début de la guerre, une compétence générale pour faire des règlements sur des matières législatives.
Il en a élé différemment en Italie et en Angleterre.
Au moment où l'iLalie est entrée dans le conflit, une loi du 20 mai 1915, dite loi des pleins pouvoirs, a donné au gouvernement italien une compétence législative générale dans les termes suivants : « Le gouvernement est autorisé en temps de guerre et pendant la durée de la guerre à prendre des décisions ayant la valeur de lois pour tout ce qu'exigent la défense de l'Eclat, la garantie de l'ordre pulilic et les besoins urgents de l'économie nationale ».
Le parlement anglais a voté une disposilion analogue ; et la ctiose est d'autant plus remarquable qu'en Angleterre le pouvoir réglementaire du chef de l'Etal s'était développé d'une manière beaucoup moindre qu'en France et en Italie. Il y avait même dans le pouvoir réglementaire quelque chose qui répugnait au droit constitutionnel anglais. Cependant, en raison des circonstances exceptionnelles dans lesquelles se trouvait le pays, un acte du 27 novembre 1914 porte r .( Sa Majesté en conseil a le pouvoir pendant la continuation de la présente guerre d'édicter des règlements pour assurer la sécurité publique et la défense du royaume et aussi touchant les pouvoirs et les attributions à cet effet de l'amirauté et du conseil de l'armée, ainsi que des membres des forces de Sa Majesté et des autres personnes agissant en son nom. Elle peut par ces règlements autoriser le jugement par des cours martiales ou au cas d'infraction minime par des tribunaux de juridiction sommaire, et la punition des personnes commettant des contraventions aux règlements, et en particulier à l'une des dispositions de ces règlements ayant pour objet... ».
V. Jèze, Les pleins pouvoirs en Angleterre, Revue du droit public, 1917, p. 17 etsuiv.; Les pleins pouvoirs en Italie, Ibid., p. 209 et suiv.
C'est assurément de la loi italienne el de l'acte anglais précités que s'est inspiré le ministère Briand quand il a déposé le 14 décembre 1916, à la chambre des députés, un projet ainsi conçu : « Jusqu'à la cessation des hostilités le gouvernement est autorisé à prendre par des décrets rendus en conseil des ministres toutes mesures qui, par addition ou dérogation aux lois en vigueur seront commandées par les nécessités de la défense nationale, notamment en ce qui
§ 116 a. — POUVOIR DU PRESIDENT PENDANT LA GUERRE 519
concerne les productions agricoles et industrielles, l'outillage des ports, le ravitaillement, l'hygiène et la santé publique, le recrutement de la main-d'œuvre, la vente et la répartition des denrées et produits, leur consommation... Il pourra être appliqué des pénalités à fixer dans des limites qui ne dépasseront pas six mois d'emprisonnement et 10.000 francs d'amende ». Ce projet souleva de vives protestations dans la presse et dans les chambres, protestations qui étaient à notre avis entièrement justifiées. Si l'on comprend qu'en temps de guerre le gouvernement demande aux chambres de lui accorder sur des points déterminés un pouvoir réglementaire exceptionnel, on ne saurait admettre que le parlement puisse se dessaisir entièrement de son pouvoir législatif, quand les deux chambres sont réunies, que rien ne s'oppose à leur réunion et quand elles peuvent sur la demande du gouvernement voter une loi en quelques heures, comme elles l'ont fait le 4 août 1914. D'autre part, si l'on peut admelti-e, comme on l'a dit au sj 115, n" 2, que la coutume constitutionnelle permet au parlementdedonner exceptionnellement au gouvernement le pouvoir de faire un décret sur une matière législative, rien n'autorise à dire que le parlement puisse conférer un pouvoir législatif sans limite au gouvernement, comme semblait le lui demander le projet du gouvernement par le mot notamment. L'Angleterre, qui ne pratique pas le système des constitutions rigides, a pu légalement donner ce pouvoir législatif au gouvernement. Il est plus que douteux que la loi italienne des pleins pouvoirs soit constitutionnelle. Il est certain que le ministère Briand, en déposant le projet de loi précité, violait l'art. 1" de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, que pour le parlement le fait seul de discuter un pareil projet eût été une atteinte à ce texte constitutionnel, et que les tribunaux auraient dû pour se conformer à la loi constitutionnelle refuser de faire application des décrets pris dans ces conditions.
520 THOISIÈME PARTIE. — CHAl'ITRE III
Le gouvernement le comprit et n'insista pas. Au nom de la commission spéciale désignée pour examiner le projet, M. Violette déposa, le 10 janvier 1917, un rapport concluant au rejet du projet du gouvernement à raison de son inconstitutionnalité et de son inutilité. Au nom de la commission il demandait en outre à la chambre de voler une résolution établissant une procédure d'extrême urgence qui serait appliquée au vote des lois sur la demande du gouvernement. Cette résolution a été votée le 17 janvier 1917 (cf. 5^ lOIj.
Voyez le rapport de M. Violelle, J. off., doc. pari.. Chambre, 1916, p. 1858.
2° l.e gouvernement fait spontanément des règlements sur des matières certainement d'ordre législatif. — Le gouvernement, dans certains cas exceptionnels et sous l'empire de nécessités urgentes, peut-il faire spontanément un règlement sur une matière législative, ou plus exactement eu dehors du domaine précédemment attribué au pouvoir réglementaire? C'est la question dite des règlements de nécessité.
Il importe de ne pas confondre la question actuelle des règlements de nécessité avec la question des actes de gouvernement examinée au § 3.j, Vacte de gouvernement est un acte administratif, individuel ou réglementaire, à l'occasion duquel, d'après une doctrine qui a eu longtemps crédit, aucun recours juridictionnel n'est recevable à cause du but politique en vue duquel il a été fait. Au contraire, en ce qui concerne les règlements de nécessité, tous les recours juridictionnels de droit commun sont recevables. Mais la question se pose de savoir si un pareil règlement, qui excède les pouvoirs réglementaires normaux du gouvernement, n'est pas cependant valable en raison des circonstances. \S acte de gouvernement soulève une question de recevabilité du recours; le règlement de nécessité, une question de fond.
D'autre part, la question des actes de gouvernement se pose pour les actes individuels et les actes régie-
§ 116rt. — POUVOIR DU PRÉSIDENT PENDANT LA GUERRE 521
mentaires; la question des acles de nécessité ne se pose que pour les actes réglementaires. Quelque pressantes en eftet que soient les nécessités, on ne saurait admettre qu'elles lassent échec à la règle intangible du droit moderne, d'après laquelle un acte individuel ne peut jamais être fait que dans les limites fixées par une disposition générale législative ou réglementaire.
On a aujourd'hui une tendance marquée k admettre et personnellement nous sommes disposé à admettre qu'au cas de circonstances graves, par exemple au cas de mobilisation générale de l'armée, au cas de guerre étrangère, le gouvernement peut, précisément à raison de ces circonstances tout à lait exceptionnelles, faire des règlements valides sur des matières sur lesquelles il ne le pourrait pas en temps normal. Mais k notre avis il ne peut agir ainsi que sous deux conditions :
1° 11 faut qu'il soit matériellement ou moralement impossible de réunir le parlement, soit parce qu'il ne peut pas se réunir, soit parce qu'il ne veut pas se réunir, bien que les mesures à prendre soient d'une extrême urgence. Evidemment pendant les premiers mois de la guerre on se trouvait dans des circonstances de cet ordre. Sans doute il n'y avait pas une impossibilité matérielle à réunir le parlement; mais il y avait comme une impossibilité morale. Beaucoup de membres de la chambre des députés étaient mobilisés; beaucoup de sénateurs et de députés étaient retenus par le devoir patriotique dans leur département. Les chambres elles-mêmes s'ajournèrent, laissant au gouvernement et à leur président le soin de les convoquer. On comprend donc que pendant les premiers mois de la guerre le gouvernement ait été amené à prendre très légalement certains décrets sur des matières d'ordre législatif; mais cela sous une seconde condition.
2'' Il faut que le règlement portant sur des matières iégislatives en de pareilles circonstances soit fait sous
celte condition tacite ou expresse qu'il sera soumis à Tapprobation du parlement dès sa plus procliaine réunion.
Par application de ces idées, nous admettons que le gouvernement a pu prendre valablement pendant les premiers mois de la guerre toute une série de décrets touchant l'organisation et le fonctionnement de l'armée. Ils étaient indispensables; il y avait une urgence extrême et le parlement n'était pas réuni. Le gouvernement avait l'intention de les faire ratifier par le parlement dès qu'il serait assemblé. Us ont en effet été confirmés sur la demande du gouvernement par la loi du 30 mars 1915.
Pour parler exactement, il ne faut pas dire que ces décrets étaient entachés de nullité et qu'ils ont été ratifiés par le parlement qui Ta couverte rétroactivement. Le parlement ne peut pas faire qu'un acte, nul d'après la loi constitutionnelle ou même la loi ordinaire fous l'application de laquelle il a été fait^ devienne rétroactivement valable. Ces décrets-lois étaient valables fl/y inilio comme règlements de nécessité^ parce que le gouvernement était par les circonstances forcé de les prendre et parce qu'il avait l'intention de les faire approuver par le parlement. Malgré cela, il est dit à l'art, l^' de la loi du 30 mars 191o : u Sont ratifiés pour leurs dispositions avoir force de loi à la date de leur publication les décrets... ». Celte formule est tout à fait inexacte.
Rapprochez la loi du 3 août 1915 ralifiant el converlissanl en loi le décret du 30 novembre 1914 suspendant le foncllonnement des conseils d'enquête de l'armée de mer; la loi du 24 janvier 1917 modifiant l'art. 4 de la loi du 10 avril 1915 portant conversion en loi des décrets des 13 août, 10 octobre el 12 novembre 1914 relatifs à la garantie de l'Etat en matière d'assurance contre les risques de guerre maritime. Cf. aussi conseil d'Etat, 30 juillet 1915 (Générai Verrier), reconnaissant la légalité ab inilio du décret du 15 août 1914 modifiant à raison de la guerre l'art, l^r de la loi du 16 juillet 1912 et ratifié par la loi du 30 mars 1915, liée, 1915, p. 257.
Rapp. l'arrêt de la Cour de cassation (chambre criminelle'! du 30 novembre 1910 reconnaissant l'illégalité du décret du 7 janvier
§ 116 a. — POUVOIR DU PRKSIDENï PENDANT LA GUERRE 523
1915 portant réglementation de l'ouverture de nouveaux débits de boissons et modifiant ainsi la loi du 17 juillet 1880 (Dal., 1917, I, p. 43). L'ouverture de nouveaux débits de boissons est aujourd'hui réglée par la loi du 9 novembre 1915, qui n'est point une ratification du décret du 7 janvier 1915. Ce décret était certainement illégal ; au moment où il a été porté le parlement était réuni et rien n'autorisait le gouvernement à modifier une loi par décret.
Mais au contraire nous paraissent suspects de nullité le décret du 10 septembre 1914 qui porte : « L'art. 65 de la loi de finances du 22 avril 1905 (art. portant qu'aucun fonctionnaire ne peut être révoqué ou frappé d'une peine disciplinaire sans que son dossier lui ait été communiqué) est suspendu pendant toute la durée de la guerre » ; et aussi le décret du 16 septembre 1914 qui déclare « suspendu pendant la durée des hostilités le fonctionnement des conseils de discfpline institués par des lois, décrets ou règlements ».
Ces deux décrets, au moment où ils ont été portés, pouvaient peut-être être considérés comme valables, parce qu'on devait présumer que le gouvernement les soumettrait à l'approbation du parlement dés sa plus prochaine réunion. Mais le temps a passé; d'autres décrets rendus dans les mêmes conditions ont été soumis à l'approbation du législateur ; ceux-là ne l'ont point été ; ce qui semble démontrer qu'au moment où ils ont été portés le gouvernement n'avait point l'intention de les faire approuver par les chambres. 11 leur manque donc une des conditions exigées plus haut pour la validité des règlements de nécessité.
De même est incontestablement nul le décret du 31 octobre 1916 portant que pendant la durée de la guerre, « lorsque l'arrêt d'une exploitation industrielle ou d'une entreprise de service public est de nature à compromettre la défense nationale, le gouvernement prend en conseil des ministres toutes les mesures nécessaires pour assurer la continuation de l'exploitation ; que le présent décret sera soumis dans le plus bref délai à la ratification des chambres ». Sans doute le gouvernement annonce qu'il demandera la ratifica-
tion des chambres; mais elles étaient alors réunies; et rien ne s'opposait à ce que le gouvernement leur demandât le vole immédiat d'une loi qu'elles ne lui auraient certainement pas refusé.
De même nous avons beaucoup de doutes sur la légalité du décret du 16 avril 1917 réglementant la consommai ioji de l'essence de pétrole iJ. off., ly avril 1917, p. .3113\ du décret du 19 avril 1917 réglemenlant la fabrication et la vente de la pâtisserie et de la biscuiterie (J. o/f., 20 avril 1917, p. 3135) et des décrets du 14 avril et du 24 avril 1917 sur la consommation de la viande [J. o/f'., 15 avril 1917, p. 2965 et 25 avril 1917, p 3294). Que ces décrets portent sur des matières législatives, il paraît difficile de le contester.
Ces quatre décrets limitent ou interdisent la fabrication et la vente de certaines substances ou denrées, et cela dans l'intérêt du ravitaillement national et parla même de la défense nationale. Il va de soi que si en etfet ces interdictions et limitations étaient nécessaires et même seulement utiles à la défense nationale, nous les approuvons entièrement. Mais la question n'est pas là; elle est seulement de savoir si le gouvernement avait compétence pour édicter ces dispositions, ou s'il fallait une loi formelle. Or il nous parait certain qu'il fallait une loi.
Qu'on ne prétende pas que ce sont des mesures de police que le gouvernement avait le droit de prendre par décret : c'est plus que cela; ce sont des restrictions directes et profondes apportées à la liberté commerciale et industrielle. En temps de pai.\, il ne serait venu à l'idée de personne qu'il y eût là de simples mesures de police qui pouvaient être prises parle gouvernement. Au mois de décembre 1916 le gouvernement lui-même estimait qu'il n'était pas compétent pour prendre de semblables mesures, puisqu'il demandait le vote d'une loi l'autorisant à prendre par décret " toutes mesures, notamment en ce qui concerne la vente, la répartition et la consommation des denrées et produits... » Cf. supra même ??). Le parlement n'a pas donné au gouvernement les pouvoirs qu'il demandait ; nous ne supposons pas qu'on puisse en conclure que le parlement a reconnu par là que le gouvernement avait ces pouvoirs.
Le gouvernement a si bien compris que sa compétence pour prendre ces décrets était contestable, qu'il a tenté de les rattacher par les visas qui les précèdent à des lois qui lui auraient donné celte compétence.
Dans les quatre décrets, on vise la loi du 9 août 1849 sur Vétatde siège. Il est d'évidence que cette loi ne donne point au gouvernement un pareil pouvoir. Sous le régime de l'état de siège, l'autorité militaire peut « faire des réquisitions de jour et de nuit, éloigner les repris de justice, ordonner la remise des armes et des munitions, interdire les publications et les réunions qu'elle juge dangereuses » ^L. 9 août 1849, art. 9;. Cette loi ne donne point au
§ 117. — ATTRICUTIOMS DIPL0MATIQL:ES DU PRÉSIDENT 523
gouvernement le droit de porter une atteinte directe à la liberté commerciale et industrielle: elle le lui donne d'autant moins qu'elle spécifie que « les citoyens continuent nonobstant l'état de siège à exercer tous les droits garantis par la constitution dont la jouissance n'est pas suspendue en vertu des articles précédents » (L. 9 août 1849, art. 11. Cf. § 62).
Ces décrets visent encore la loi municipale du 5 avril 1884 ; on se demande pourquoi. Elles visent aussi la loi du 3 juillet 1877 qu'on s'étonne de trouver en cette affaire. Us citent enlin la loi du 20 avril 1910 qui permet au gouvernement de ta.xer certains produits, la loi du 7 avril 1917 sur la taxation des blés et la loi du 8 avril 1917 sur le mélange des succédanés à la farine de froment. En quoi ces lois peuvent-elles bien donner au gouvernement le pouvoir d'apporter des limitations à la vente et à la consommation de ces divers produits? Ou se le demande en vain.
Si ces limitations étaient nécessaires, simplement utiles, à la défense nationale, il fallait les édicter; mais le parlement seul le pouvait. Qu'on n'invoque pas l'obligation de pourvoir à des nécessités urgentes; le parlement était réuni: la chambre a organisé une procédure d'extrême urgence pour le vote des lois, quand le gouvernement la lui demande. Rien donc n'autorisait le gouvernement à sortir de la légalité constitutionnelle.
Tel est à notre sens la solution de là question des règlements de neces^i/é. Aller plus loin, ce serait tomber dans l'arbitraire.
117. Attributions diplomatiques du président de la République. — Le président de la République, personniliant le gouvernement, représente le pays; c'est auprès de lui que sont accrédités les envoyés et les ambassadeurs des puissances étrangères (L. const. 2.0 février 1875, art. 3, § 5). De même, c'est le président de la République qui signe les lettres de créance qui accréditent les envoyés et les ambassadeurs français auprès des chefs d'Etat étrangers.
Le président de la République étant le représentant du pays a naturellement compétence pour négocier et ratifier les traités. Mais le gouvernement agissant toujours sous le contrôle du parlement, celui-ci doit évidemment être associé à l'e.xercice de la fonction dip'omatique. Les pouvoirs respectifs du président de la République et du parlement ont été déterminés par l'art. 8 de la loi const. du 16 juillet 1875 : « Le prési-
dent de la République négocie et ratifie les traités. Il en donne connaissance aux chambres aussitôt que l'intérêt et la sécurité de l'Etat le permettent. Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi ». Ce texte, on le voit, dislingue deux choses qui doivent en effet être distinguées : la négociation et la ratification des traités.
Négociation des Imités. — Elle appartient exclusivement et entièrement au président de la République, ou plus exactement au gouvernement qui doit exercer ces pouvoirs de négociation avec une pleine et entière liberté, par l'intermédiaire de ses ambassadeurs et de ses envoyés extraordinaires.
Les chambres ne peuvent limiter d'aucune manière, par voie préventive, les pouvoirs du gouvernement à cet égard. Sans doute elles peuvent inviter le gouvernement à négocier; elles peuvent même l'inviter à négocier sur telles ou telles bases ; mais elles ne pourraient pas lui interdire d'avance de conclure tel ou tel traité, d'accepter telle ou telle clause. En le faisant, elles porteraient atteinte au droit constitutionnel qui appartient au gouvernement seul de négocier les traités.
Ratification des traités. — En principe, le pouvoir de ratifier les traités appartient au président de la République.
La ratification a lieu par un décret signé du président de la République et contresigné par le min'stre des atTaires étrangères, et cela sans aucune intervention des chambres.
La constitution invite seulement le gouvernement à
en donner communication aux chambres « aussitôt
ue l'intérêt et la sécurité de l'Eiat le permettent ».
