ATTRIBUTIONS ET RESPONSABILITÉ POLITIQUE

assister le ministre dans toutes les discussions touchant aux affaires relevant de son département. Le législateur, très sagement, n'a pas voulu qu'un ministre pût ainsi se décharger sur un commissaire du gouvernement de ce qui constitue un des devoirs essentiels de sa charge : participer personnellement aux discussions parlementaires (cf. § ll'J).

D'autre part, le commissaire du gouvernement devant être désigné pour la discussion d'un projet de loi déterminé, il ne peut prendre la parole à l'occasion d'une interpellation ou d'une question adressée à un ministre. Les ministres seuls peuvent alors parler au nom du gouvernement. Cette solution ne nous paraît pas contestable et elle est la conséquence de ce que seul le ministre est responsable politiquement devant les chambres. Celle règle a été souvent violée.

Responsabililé polili(jue et solidaire des minisires. — La responsabilité politique et solidaire des ministres s'est lentement dégagée de la responsabilité pénale. Toutes nos constitutions ont consacré la règle de la responsabilité des ministres; mais pour la première fois en 1875 on a parlé expressément de la responsabilité politique et solidaire des ministres.

L'art. 6, § l de la loi const. du !25 février 1875 porte : « Les ministres sont solidairement responsables devant les chambres de la politique générale du gouvernement ». Rapp. l'art. 2 de la loi du 31 août 1871 : « Le conseil des ministres et les ministres sont responsables devant l'Assemblée ». On a montré aux §§ 52 et 53 que cette responsabilité solidaire et politique est l'élément essentiel du régime parlementaire, parce qu'elle assure la collaboration constante du parlement et du gouvernement, le parlement exerçant son droit de conlnile sur tous les actes du gouvernement.

Mais il importe d'aftirmer que malgré sa responsabilité, à cause même de sa responsabilité, le ministère doit avoir un rôle actif et déterminer lui-même le sens de l'impulsion donnée à la politique générale, sauf à

se retirer si la politique qu'il suit est désapprouvée par une des chambres. Si au lieu de cela, le ministère se borne à suivre l'impulsion venant des chambres, ou de l'une d'elles, on n'est plus dans le régime parlementaire, on est en dehors de la constitution. Tout le pouvoir se concentre alors dans l'une des chambres, et le ministère cesse d'être le collaborateur du parlement pour devenir le serviteur de tels ou tels groupes parlementaires. Le gouvernement, en un mot, doit avoir sa politique, la défendre devant les chambres, et, si l'une d'elles la désapprouve, s'en aller.

La responsabilité dont nous parlons est la responsabilité politique et solidaire. Elle est politique en ce sens qu'elle s'exerce quand la politique suivie par le ministère est désapprouvée par l'une des chambres, et en ce sens que la sanction en est seulement l'obligation pour les minisires de se retirer. Elle n'implique point qu'une infraction, une faute, ait été commise; elle suppose seulement un désaccord entre le mifiistère et une chambre. Elle n'a point pour sanction une condamnation pénale ou civile des minisires, mais simplement la démission du ministère.

Cette responsabilité est solidaire, c'est-à-dire qu'elle n'atteint pas seulement un ministre déterminé, mais qu'elle atteint tous les ministres en même temps. Lorsqu'elle est mise en jeu, ce n'est pas seulement le ministre qui est plus particulièrement visé par le vote de la chambre qui doit se retirer, c'est le ministère tout entier. C'est ce qu'exprimait très nettement la loi du 31 août 1871 (art. 2) en disant : « Le conseil des ministres est responsable devant l'Assemblée ». C'est la règle traditionnellement suivie en Angleterre; et c'est certainement ce qu'ont voulu exprimer les auteurs de la loi de 1875 en disant que les ministres sont solidairement responsables.

Mais aux termes de la loi de 1875 cette responsabilité solidaire n'est engagée qu'à l'occasion de la politique générale du gouvernement. Qu'est-ce à dire? Il

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est évidemment impossible de donner une définition précise. Tout ce que Ton peut dire, c'est que les ministres sont solidairement responsables de tout acte qui révèle les tendances générales de la direction que le gouvernement imprime aux affaires du pays, à l'intérieur et à l'extérieur. Cette direction générale peut se révéler par un projet <ie loi déposé, par un règlement publié, par des ordres ou des instructions dorinés aux fonctionnaires, par des actes administratifs particuliers faits par un ministre, comme la nomination ou la révocation d'un fonctionnaire Enfin l'abstention même du cabinet peut engager sa responsabilité. Cf. § 104.

Ainsi seul entraîne la reiraile du ministère tout entier un désaccord portant sur la politique générale du gouvernement. Comment se manifeste ce désaccord? Depuis quelques années, une pratique s'est établie d'après laquelle un ministère ne doit se retirer que lorsqu'il a posé la queslion de confiance, c'est-àdire que lorsqu'il a dit expressément à la chambre : si vous ne votez pas dans tel ou tel sens, nous considérerons que nous n'avons plus votre confiance et nous nous retirerons. Cf. ii 104.

liesponsahilité individuelle des viinislres. — L'art 0 de la loi const. du 25 février 1875 porte : « Les ministres... sont individuellement responsables (devant les chambres) de leurs actes personnels ».

En vertu de ce texte, chaque ministre doit rendre compte aux chambres des actes purement administratifs faits par lui et ainsi les chambres peuvent contrôler les détails de l'administration.

Le système n'est pas sans inconvénient. A tout prendre, il présente plus d'avantages que d'inconvénients. Pendant la guerre, les chambres, par leur contrôle actif et incessant de tous les services publics, ont rendu d'éminents services au pays.

Les exemples de ministres se retirant seuls devant un vote de la chambre ont été nombreux. L'expérience Manuel de dr. const. 18

prouve que ces démissions individuelles afTuiblissent le ministère au lieu de le forliJier et sont le prélude d'une dislocation générale.

La règle de la responsahililt^ politique, solidaire el individuelle, des minisires s'applique de la m^me façon et avec les mêmes effets devant la chambre et devant le sénat. — Nous voulons dire d'abord que le sénat exerce sur le ministère les mêmes droits de contrôle que la chambre; les sénateurs peuvent adresser des questions, des interpellations aux ministres; le sénat peut nommer des commissions d'enquête parlementaire, ordonner des communications de pièces; il exerce un droit de contrôle financier exactement dans les mêmes conditions que la chambre. Enfin le sénat peut voter des ordres du jour de défiance et même de blâme contre un ministère exactement dans les mêmes conditions que la chambre. La responsabilité politique ministérielle entraîne en outre les mêmes effets devant le sénat que devant la chambre. S'il résulte d'un vote du sénat que cette assemblée désapprouve la politique générale suivie par le ministère, celui-ci doit se retirer comme il doit le faire quand un pareil vote émane de la chambre. En un mot, le sénat a les mêmes droits que la chambre et peut comme elle renverser les ministères. Cf. !; 104.

122. De la responsabilité pénale et de la responsabilité civile des ministres. — La responsabilité pénale, aujourd'hui complètement distincte de la responsabilité politique (cf. § 54), ne peut être mise enjeu que lorsqu'un ministre a couimis, dans l'exercice de ses fonctions, un fait prévu et défini par la loi ]iénale et constituant d'après elle une infraction. Aucune juridiction, même le sénat constitué en haute cour de justice conformément à l'art. 12 de la loi const. du 16 juillet 1875, ne peut condamner un ministre pour une prétendue infraction, commise dans l'exercice de ses fonctions et q>ii ne serait pas prévue el définie par la loi pénale. La théorie des crimes ministériels

§ 122. — RESPONSABILIlb; PKNALE ET CIVILE 547

pouvait à la rigueur se défendre lorsque Ton confondait encore la responsabilité politique et la responsabilité pénale, ou dans un pays comme les Etats-Unis d'Amérique où la responsabilité mise en œuvre par la procédure de Vimpeachment est à la fois pénale et politique. Elle est insoutenable sous l'empire d'une constitution comme celle de 1875, qui sépare nettement les deux espèces de responsabilité.

La respousabiiilé civile des ministres se traduit dans l'obligation de réparer le préjudice causé. La question de la responsabilité civile des minisires se pose dans leurs rapports avec les particuliers et dans leurs rapports avec l'Etat.

A l'égard des particuliers, le minisire ne peut être responsable que comme administrateur, et la question du fondement et de l'étendue de sa responsabilité doit être résolue tout simplement d'après la théorie aujourd'hui unanimement admise en doctrine et en jurisprudence sur la responsabilité des fonctionnaires administratifs en général, la lliéorie qui distingue la faute de fonction et la faute personnelle.

La responsabililé cicile des ministres à l'égard de l'Etat est encourue à l'occasion de tout acte qui a pour résultat de causer un préjudice pécuniaire à l'Etat. Le ministre n'étant pas fonctionnaire comptable, mais simplement ordonnateur, n'a pas le maniement des deniers publics. S'il commet un fait de gestion occulte, on applique les règles ordinaires sur la gestion occulte, et la cour des comptes interviendra dans les termes du droit commun (Décret sur la comptabilité du 31 mars 1862, art. 25). S'il n'y a pas gestion occulte, on conçoit que le ministre dans l'exercice de ses fonctions peut occasionner un préjudice à l'Etat, soit en engageant des dépenses sans qu'un crédit ait été ouvert par une loi ou par un décret en conseil des ministres dans les cas prévus par la loi du 14 décembre 1879, soit en ordonnant des payements au delà des crédits régulièrement ouverts {dépassemenl de

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crédit), soit en obtenant du parlement le vole d'un crédit au moyen d'explications incomplètes ou erronées. Nous n'hésitons pas à aftirmer que dans ces divers cas ou autres équivalents la responsabilité du ministre se trouve engagée.

Il existe dans noire droit une série de textes qui reconnaissent et consacrent expressément le principe de la responsabilité civile des ministres envers l'Ktat. D'abord on peut dire à la rigueur qu'elle se trouve impliquée par la disposition de l'art. 6, § 1 de la loi consl. du 25 février 1875. La responsabilité civile des ministres est expressément consacrée par les art. 151 et 152 de la loi de finances du 25 mars 1817 : " Ils (les ministres) ne pourront, sous leur responsabiUlé, dépenser au delà de ce crédit (crédit alloué par les chambres). Le ministre des finances ne pourra, sous la même responsabilité, autoriser les paiements excédants que dans les cas extraordinaires et urgents... », et par l'art. 9, S 2 de la loi du 15 mai 1850 : « Toute dépense non créditée ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contteveriant ». Il ne peut y avoir une disposition plus précise.

Il nous paraît certain que l'action en responsabilité civile ne peut être formée qu'en vertu d'une décision de l'une des chambres. C'est au moment où les chambres sont saisies de la loi des comptes qu'elles constateront les irrégularités financières des ministres. C'est après cette constatation et sur l'invitation de l'une des chambres que le ministre des finances devra mettre l'action en mouvement. Jl ne pourrait certainement pas agir d'office. En effet, si les ministres ne peuvent engager de dépenses sans un vote du parlement, ni dépasser les crédits ouverts, il peut se rencontrer des circonstances où le ministre devra, par suite de nécessités urgentes, engager des dépenses sans un vote des chambres, sauf à lui demander la ratification postéiieiire, un Inll d'indemnité, que le parlement peut toujours accorder. Il faut donc laisser au parlement la possibilité de ratifier celte dépense, et la poursuite ne doit pouvoir commencer que lorsque au moins l'une des chambres refuse de l'approuver.

Celle condition remplie, devant quel tribunal l'ac-