RESPONSABILITK PENALE ET CIVILE

tion en responsabilité devra-t-elle être portée? On a dit parfois qu'il n'y avait point de tribunal compétent. Nous ne pouvons adoiettre que dans un pays civilisé et organisé, il y ait un litige qui puisse rester sans juge. Nous croyons que les tribunaux judiciaires sont compétents pour juger la responsabilité civile des ministres. Sans doute les tribunaux judiciaires sont incompétents pour apprécier la légalité d'un acte administratif; mais ils ne sont point incompétents pour apprécier un fait détachable de l'acte administratif; or ici précisément ce fait existe : c'est l'engagement des dépenses sans crédits ou au delà des crédits.

chapitrj: IV

DK LA IIEVISION DES LOTS CONSTITUTIONNELLES

123. De la distinctiou des lois ordinaires et des lois constitutionnelles rigides. — Comme les Etats-Unis de l'Amérique du Nord et divers autres pays, la France vit sous le régime des constitutions rigides. Ou y distingue deux catégories de lois : les lois ordinaires faites par le législateur dans les formes ordinaires, et les lois constitutionnelles, qui sont faites dans des conditions et suivant des formes déterminées. Les lois ordinaires ne peuvent ni modifier, ni abroger les lois constitutionnelles, qui ne peuvent être modifiées ou abrogées que dans les formes spéciales déterminées en général par la constitution elle-même.

L'expression lois consliliiliotmelles est souvent employée dans un autre sens pour désigner les lois qui ont pour objet de régler l'organisation politique d'un pays, indé|iendammenl de la forme en laquelle ces lois sont faites. En Angleterre, par exemple, il y a de.slois constitutionnelles; cependant le parlement fait toutes les lois et il n'y a pas de lois que le parlement ne puisse modifier ou abroger. Au contraire en Erance„ aux Etats-Unis, le parlement intervenant suivant la procédure législative ordinaire, ne peut modifier ni abroger les lois ayant le caractère de lois constitutionnelles. C'est pour éviter toute confusion que MM.Dicey et Bryce ont proposé d'appeler et qu'à leur suite on appelle les lois constitutionnelles ainsi comprises des lois constitutionnelles rigides.

On voit par là que la distinction des lois ordinaires et des lois constitutionnelles rigides est une

^î 124. — LOIS CONSTITUTIONNELLES DE 18T"> 551

dislinclion exclusivement /"orme/Zie. Leplus habituelleiiienl, les lois fuites en la forme des lois constitutionnelles sont des lois contenant renoncé des principes généraux du droit ou les règles d'organisation des grands pouvoirs de l'Etat. Mais ce n'est pas leur objet qui fait le caractère des lois constitutionnelles rigides. Beaucoup de lois relatives à l'organisation des grands pouvoirs de l'Etat n'ont point le caractère de lois constitutionnelles rigides; il suffit de citer, pour la France, la loi du 30 novembre 1873 sur l'organisation de la chambre des députés et les lois des 2 août 1875 et 9 décembre 188i sur l'organisation du sénat.

.\ l'inverse, on trouve souvent, dans les lois constitutionnelles, des dispositions qui ne sont point relatives à l'organisation des grands pouvoirs de l'Etat et ne contiennent pas davantage l'énoncé d'un principe général du droit. On peut citer, en France, l'art. 4 de la loi const. du 25 février 1875, qui détermine le mode de nomination des conseillers d'Etat. Les constitutions de 1791 (lit. III, chap. iv, sect. n) et de l'an III (art. 174-201 contenaient de nombreux articles relatifs à l'organisation administrative et qui, par conséquent, ne touchaient point l'organisation des grands pouvoirs de l'Etat. Depuis l'an VIII, toutes les règles d'organisation administrative sont inscrites dans les lois ordinaii'es.

Cette distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires, dont l'origine remonte à l'ancien régime, a été faite en France depuis 178), excepté peut-être sous la Restauration et le Gouvernement de Juillet. Elle a été consacrée en 1875 au moment du vote des lois constitutionnelles qui nous régissent encore aujourd'hui.

124. De l'établissement et de la revision des lois constitutionnelles de 1875. — Le gouvernement impérial setïondrait le i septembre 1870 h lu nouvelle du désastre de Sedan. Un gouvernement provisoire se constituait sous la présidence du général

552 TROISIÈME PAHTIE, — CHAPilBE IV

Trochu et prenait le litre de Gouvernemenl de la Défense nationale.

Dès le 8 septembre, le Gouvernement de la Défense nationale convoquait les collèges électoraux pour le 12 octobre à l'effet d'élire une assemblée nationale constituante. Le décret du 10 septembre visant le décret du 8, « portant convocation des électeurs à l'effet d'élire une assemblée nationale constituante », tixe la date des élections pour les colonies. Le 15 septembre un décret vient compléter celui du 8 en déclarant applicable aux élections pour Vassemblée constituante la loi du 15 mars 1849, sauf quelques modifications de détail. Le décret du 16 (art. 5) décide que les élections pour Vassemblée constituante sont avancées au 2 octobre et le décret du 17 porte que le second tour de scrutin pour l'élection des membres de Vassemblée constituante est fixé, s'il y a lieu, au dimanche 9 octobre. Mais les événements militaires se précipitent, et le décret du 23 septembre, « en considération des obstacles matériels », ajourne les élections pour Vassemblée constituante et annonce qu'une nouvelle date sera indiquée pour l'élection des membres de V assemblée constituante. Cette nouvelle date, c'est le décret du 29 janvier 1871 qui vient la fixer : « Les collèges électoraux sont convoqués à l'effet d'élire Vassemblée nationale pour le dimanche o février dans le déparlement de la Seine et pour le mercredi 8 février dans les autres départements » (art. 1). On ne dit pas une assemblée nationale, mais /'assemblée nationale, c'est-à-dire l'assemblée dont l'élection avait été ordonnée, puis ajournée, c'est-à-dire Vassemblée nationale constituante nommément désignée dans les nombreux décrets qui ont précédé le décret du 29 janvier et dont celui-ci n'est que le complément. Il est donc certain que le décret du 29 janvier 1871 convoquait les électeurs à l'effet de nommer une assemblée nationale constituante et que l'assemblée ainsi élue et qui a voté les lois de 1875 avait bien le pouvoir constituant.

j; 124. — LOIS (U)NSTITL'TIONNELLKS DE 1875 'i53

Le vote des lois de février a été le résultat d'une transaction entre dilFérents partis de l'Assemblée, transaction dont il faut bien connaître et comprendre les clauses, si l'on veut donner son véritable sens et sa véritable portée à l'art. 8 de la loi du ;2o février 1875, qui règle le mode de revision de la constitution actuelle. Cette transaction intervint entre les partis modérés de l'Assemblée, le centre gauche et le cenire droit ; elle fut le résultat de ce que dans la phraséologie de l'époque on appela la conjonclion des centres. Après le refus du comte de Chanibord d'accepter la couronne avec le drapeau tricolore (31 octobre 1873), l'Assemblée vota la loi du 20 novembre 1873 (loi du septennat) qui confiait le pouvoir exécutif pour sept ans au maréchal de Mac-Mahon. Invoquant cette loi, tous les monarchistes soutenaient que désormais l'Assemblée ne pouvait qu'organiser les pouvoirs septennaux du maréchal de Mac-Mahon et qu'.à l'expiration de ces pouvoirs il faudrait nécessairement procéder à une revision. Ils espéraient qu'à celte époque les choses auraient peut-être changé et que la monarchie serait possible. Les républicains, et notamment le centre gauche, soutenaient que l'Assemblée nationale pouvait et devait, par une constitution définitive, constituer la République comme gouvernement définitif du pays, et qu'en vertu de la loi du 20 novembre le maréchal de Mac-Mahon serait le premier président seplennal de cette République.

Quelques hommes politiques, et notamment les membres du groupe Wallon-Lavergne, essaient, aux mois de mai et de juin 187i, de négocier une transaction entre les modérés de la droite, le centre droit, et les modérés de la gauche, le centre gauche, sur les bases suivaiit(vs : le centre droit votera le principe de la république comme gouvernement définitif; mais le ceuti-e gauche en retour acceptera une clause de révision générale et toujours possible, afin que suivant les circonstances à tout moment la monarchie

bu* TriOlSIEME PAHTIE. CHAriTTiE IV

puisse être faite. Ce sont ces pourparlers, ces transactions plutôt tacitement consenties qu'expressément formulées, qui aboutirent au vote du 30 janvier 1875 où le groupe Wallon-Lavergne et le groupe Target assurèrent l'adoption de l'amendement Wallon, et par là l'échec du seplennal et l'établissement de la République.

Mais en retour le centre gaiicbe vota le principe de la revision (générale, illimilée et toujours possible. C'est bi le point essentiel et qui permet de comprendre le vrai sens de l'art. 8 de la loi consl. du 25 février 1875. Ainsi, à la différence de nos constitutions antérieures, qui avaient entouré la revision de toute sorte de conditions restrictives, la constitution de 1875 a voulu que la revision fût aussi facile que possible, qu'à tout moment les chambres pussent la faire et même changer la forme du gouvernement. Et faiblesse des prévisions humaines, cette constitution, que l'on voulait toujours révisable, que beaucoup de ses auteurs croyaient provisoire, devait avoir une durée notable^ blement plus longue qu'aucune des constitutions de la France au xix* siècle et se maintenir intacte pendant la période tragique et glorieuse que traverse notre cher et grand pays.

L'art. 8 de la loi const. du 25 février 1875 est ainsi conçu : « Les chambres auront le droit, par délibéralions séparées prises dans chacune à la majorité absolue des voi.K, soit spontanément, soit à la demande du président de la République, de déclarer qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles. Après que chacune des deux chambres aura pris cette résolution, elles se réuniront en assemblée nationale pour procéder à la revision. Les délibérations portant revision des lois constitutionnelles en tout ou en partie devront être prises à la majorité absolue des membres composant l'assemblée nationale ». Ce dernier alinéa a reçu de la loi const. du 14 août 1884 une addition dont il sera parlé au § 126.

ji 125. — l'assemblke nationalk de KEVISIO.N S.'J'i

Inilialive de la proposition de revision. — Elle appartient aux membres de chaque chambre et au gouvernement.

On s'est demandé si, lorsque l'initiative de la revision vient du gouvernement, le projet de résolution doitêtre présenté en même temps aux deux chambres. Il semble que ce serait la procédure la plus conforme à Fart. 8 de la loi du 25 février lH7o. En effet, il exige des résolutions votées séparément par les deux chambres, ce qui semble impliquer deux propositions faites simultanément aux deux chambres par le gouvernement et non point une proposition faite à l'une des chambres et suivie de la transmission à l'autre chambre du texte voté par celle saisie en premier lieu. En fait, on n'a pas procédé ainsi. En 188i, la proposition a été faite d'abord à la chambre; le texte volé par celle-ci a été transmis au sénat; en un mot, on a suivi la procédure des projets de loi.

Quelle que soit la manière dont les chambres sont saisies d'une proposition de revision, soit par le gouvernement, soit par leurs membres, il faut, pour que l'assemblée nationale se réunisse, que les résolutions votées par les deux chambres soient conçues dans les mêmes termes. Sans doute, ce n'est pas une loi; mais certainement, dans la pensée du législateur de 1875, il faut que ces résolutions soient identiques, il faut l'accord des chambres.

125. L'assemblée nationale de revision. — Elle se compose de tous les sénateurs et de tous les députés réunis en une seule assemblée. P^lle n'est pas une réunion de la chambre et du sénat, chaque chambre conservant son individualité; elle est une assemblée nouvelle, absolument distincte de la chambre et du sénal, composée seulement des mêmes individus qu'eux. Diverses conséquences vont résulter de cette proposition.

L'assemblée nationale se réunit de plein droit lorsque les chambres ont voté les résolutions de revision.

Elle détermine elle-même la durée de la session, et le présidentde la République ne pourra point prononcer la clôture. Il possède, aux termes de Tart. 2, ^ 1 de la loi const. du Iti juillet 1875, le droit de prononcer la clôture de la session des chambres; mais il n'y a plus de chambres, elles sont absorbées en quelque sorte par rassemblée nationale.

Pour la même raison, le président de la République ne pourrait point, en exerçant le droit d'ajournement qui lui est donné par l'art. 2, § 2 de la loi const. du 16 juillet 1875, enipêcher l'assemblée nationale de se réunir. A fortiori, ne le pourrait-il pas en prononçant la dissolution de la chambre des députés conformément à l'art. 5 de la loi const. du 25 février 1875.

Bureau. — L'assemblée nationale ne nomme pas son président, ses vice-présidents et secrétaires. En effet, aux termes de l'art. 11, § 2 de la loi const. du 16 juillet 1875, « lorsque les deux chambres se réunissent en assemblée nationale, leur bureau se compose des président, vice présidents et secrétaires du sénat ». Il n'est rien dit des questeurs. L'assemblée nationale aurait donc le droit de nommer ses questeurs. En fait, les fonctions de questeurs de l'assemblée nationale sont remplies par les questeurs du sénat.

Siège de Vasseniblée nationale. — ■ Elle ne se réunit pas à Paris, mais à Versailles, aux termes de l'art. 3, § 2 de la loi du 22 juillet» 1879, relative au siège du pouvoir exécutif et des chambres à Paris. Le législateur a pensé que, la réunion pouvant provoquer une certaine efTervescence dans le pays et surtout à Paris, il serait plus prudent que l'Assemblée nationale siégeât à Versailles. D'autre part, il n'y a pas à Paris de salle disposée à cet effet assez grande pour une assemblée de plus de 900 membres. L'assemblée nationale aurait cerlainenjent le droit de désigner elle-même une autre ville et même de décider qu'elle siégera à Paris.

Majorité spéciale. — L'art. 8, § 3 de la loi const. du

§ 126. — POUVOIRS DE l'assemblée de HEVISIOiN 557

25 février 1875 exige pour la validité des décisions de l'assemblée nationale une majorité spéciale : elles doivent être prises à la majorité absolue des membres composant l'assemblée nationale.

Beaucoup de constitutions ont exigé une majorité exceptionnelle pour la revision. I.e législateur de 1875 a exigé la simple majorité absolue ; mais cette majorité absolue doit se calculer sur le nombre légal des membres de rassemblée nationale, cest-à-dire sur la totalité des sièges de sénateurs et de députés, sans déduction des sièges vacants par mort ou par démission ou autre cause.

Observation. — Il importe de noter que malgré la similitude de nom et de composition, l'assemblée nationale réunie aux termes de l'art. 2 de la loi const. du 25 février 1875 et l'assemblée nationale réunie pour faire la revision sont absolument différentes. La première n'est pas une assemblée délibérante, mais simplement un collège électoral et devrait être appelée conqrès; la seconde est une assemblée constituante. a.l 111.

126. Pouvoirs de l'assemblée nationale de revision. — A notre avis, elle a tous les pouvoirs d'une assemblée constituante; elle peut faire une revision partielle ou totale; elle peut u)éme changer la forme du gouvernement. Cela résulte clairement des conditions dans lesquelles a été voté lart. 8 de la loi du 25 février et qui ont été expliquées au t; 124. Cependant ce point a soulevé beaucoup de discussions. De bons esprits, notamment M. Esmein {Droit const., 6*édit., 1914, p. 1073 etsuiv.;, soutiennentqu'au moins depuis la loi du 14 août 1884 l'assemblée nationale de revision n'a que des pouvoirs limités. Pour résoudre la question, il faut distinguer deux hypothèses différentes, qu'on a eu souvent le tort de ne pas nettement séparer.

A® hypothèse. — Les résolutions des chambres portent seulement ce dispositif : « Il y a lieu de reviser

ï);j8 TROISIKME PAlillE. — CHAIMTRE IV

les lois constiUilionnelles ■>. Nous estimons qu'en pareil cas les pouvoirs de l'assemblée sont certainement illimités, qu'elle peut faire une revision totale et qu'elle peut même changer la forme du gouvernement, faire par exemple la monarchie. Nous donnons cette solution parce que nous avons montré au ij 124 que l'art. 8 fut inséré dans la loi du 25 février 1875 précisément pour permettre au.\ chambres à tout moment d'abolir la république et de constituer la monarchie. L'art. 8 était la concession faite par la gauche au centre droit qui consentait à voter la république.

Mais on soutient que depuis 1884 l'assemblée de revision ne pourrait point changer la forme du gouvernement, parce que la loi const. du 14 août 1884 contient un art. 2 ainsi conçu : « Le ^i 3 de l'art. 8 de la loi du 25 février 1875 est complété ainsi qu'il suit : « l^a forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de revision... ». "Désormais donc, dit M. Esmein, la portée possible de la revision est limitée sur ce point » (loc. cit., p. 1074).

Nous estimons que cela n'est point certain et que la question ne peut être résolue par une simple affirmation. Dabord on fait observer que cette disposition a été votée par une assemblée nationale de revision, et que par conséquent elle peut être modifiée ou abrogée par une autre assemblée de revision, que par conséquent, si tant que ce texte existe l'assemblée nationale ne peut pas changer la forme du gouvernement, elle n'u qu'à l'abroger, et la chose faite, elle pourra très constilutionnellement changer la forme du gouvernement

D'autre part, il nous parait certain que la disposition de l'art. 2 de la loi du 14 août 1884 n'a pas pour but et pour efl'el de limiter les pouvoirs du congrès, mais bien les pouvoirs de chaque chambre. En efTet il est dit que la forme républicaine du gouvernement ne peut être l'objet d'une proposition de revision. Or les

§ 126. — POUVOIRS DE l'assemblée de REVISION 559

propositions de revision sont faites devant les chambres conformément à l'art. 8. C'est dès lors l'interdiction adressée au.\ chambres de discuter une proposition de revision tendant à changer la forme du gouvernement. Ainsi comprise, la disposition est très logique ; elle est l'aflirmation que la République est la forme constitutionnelle du gouvernement français ; il importait qu'une loi constitutionnelle le dît, puisque les lois constitutionnelles de 1875 ne le disaient pas. La République étant la forme constitutionnelle du pays, il en résulte que les assemblées législatives ordinaires ne peuvent pas mettre en question cette forme constitutionnelle. Mais l'assemblée nationale qui a volé cette règle peut évidemment toujours l'abroger.

2^ hi/potlirse. — Les chambres ont spécifié, dans le dispositif des résolutions votées, les articles sur lesquels doit porter la revision. L'assemblée de revision est-elle alors liée par ces résolutions ? Ne peut-elle reviser que les articles visés dans les résolutions des chambres ou au contraire même dans cette hypothèse, peut-elle faire une revision totale ?

Nous n'hésitons pas à répondre que l'assemblée n'est point liée par les résolutions antérieures des chambres. En effet, si nous avons établi que le congrès, toutes les fois qu'il est réuni pour faire la revision, est une assemblée constituante, il est certain qu'il Test et le reste alors même que les résolutions des chambres ont spécifié les points sur lesquels doit porter la revision.

D'autre part si l'on admet la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires, il paraît très difficile de comprendre comment le législateur ordinaire peut limiter les pouvoirs du législateur constituant. Tout au plus peut-on admettre que le législateur ordinaire prenne l'initiative de la revision. Sans doute la consl. de 1791 (titre VII, art. 7 et 8) et la const. de l'an III (art. 342) décidaient que l'assemblée de revi-

sion devait se borner à reviser les seuls articles constitutionnels visés par le corps législatif. Mais dans les lois de 1875 on ne trouve aucune Irace dune disposition semblable. Les auteurs des constitutions de 1791 et de l'an III avaient voulu soumettre la revision à toute sorte de condilions restrictives. Les constituants de 1875 ont voulu que la revision illimitée fût toujours possible. On ne peut donc invoquer les précédents de 1791 et de l'an III. Le caractère de notre congrès est totalement différent de celui qu'on attribuait en 1791 et en l'an III à l'assemblée de revision.

Promulgation des lois portant revision. — Bien qu'il ne soit rien dit dans la constitution, elles doivent certainement être promulguées par le président de la République; les lois du 21 juin 1879 et du 14 août 1884 portant revision des lois constitutionnelles ont été promulguées en la forme ordinaire (cf. § 114).

Mais nous croyons que l'art. 7 de la loi const. du 16 juillet 1875 est ici sans application. En effet, cet article est relatif au système d'équilibre et d'action réciproque que la constitution a voulu établir entre le président de la République personnifiant le gouvernement et les chambres. Or, cela n'a rien à faire ici, puisque le président de la République se trouve en présence du pouvoir constituant. En conséquence, le président de la République ne peut pas user du délai de trois jours ou d'un mois qui lui est accordé par l'art. 7 pour les lois ordinaires. Il devra promulguer la loi portant revision dans le plus bref délai possible. Il ne peut point user du droit de veto suspensif qui lui est conféré par le même article 7, § 2 : il ne pourrait point demander à l'assemblée nationale une nouvelle délibération. Le texie lui-ménie s'y oppose. Il porte, en efïet, que le président de la République peut demander aux deux chamhres une nouvelle délibération ; ici, la seconde délibération devrait être demandée à l'assemblée nationale.

Observation. — L'assemblée nationale de revision.

§ 120. — POUVOIRS DE l'aSSKMBLKK DK REVISION l'}C>\

constituée conformément à l'art. 8 de la loi const. du 23 février, pourrait certainement se déclarer dissoute et ordonner la convocation d'une assemblée nationale constituante qui, elle, ferait la revision. En effet, en agissant ainsi, l'assemblée de revision ne ferait que modifier les dispositions de l'art. 8. Or, elle peut certainement le faire, puisqu'elle peut faire une revision illimitée.

Pour la même raison, l'assemblée de revision pourrait décider que la revision qu'elle fera ou que fera l'assemblée constituante dont elle ordonne l'éleetiGn sera soumise à un référendum populaire.

Conclusion. — On voit, par tout ce qui précède, que dans le système actuel la revision totale est toujours possible par les députés et les sénateurs réunis en congrès. A chaque élection, les électeurs doivent savoir qu'en nommant députés et sénateurs, ils nomment peut-être les membres d'une assemblée constituante.

Théoriquement un pareil système semble dangereux pour la stabilité des institutions politiques. Il réduit au minimum la portée de la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires. Il est à l'opposé du système admis par nos constitutions antérieures, qui entouraient la revision de toute sorte d'obstacles. Cependant, depuis quarante-deux ans, notre constitution n'a reçu que des modifications de détail, le gouvernement fondé en 1875 a notablement dépassé la durée moyenne des gouvernements de la France au xix'= siècle, sans que la lettre de la constitution ait été violée une seule fois, et c'est sous son abri tutélaire que pendant la grande guerre la France a opposé aux barbares « l'union sacrée « de tous ses enfants, qu'elle a vaincu et châtié les bandits qui l'avaient envahie.

Bordeaux, le l^'juiti 1017.