CHAPITRE IV
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733. — Les consuls sont desjgenls officiels qu'un Etat établit dan^^s villes ou dans des ports de pays étrangers, avec la mission de veiller à ses intérêts commerciaux, de grêler^ assistance et d'accorder protection à ses nationaux, commerçants ou voyageurs, de remplir à leur égard des foncfions administratives (ou judiciaires), d'exSïèr la police de la marine marcban<ïe, de surveiller Texécution des traités de commerce et de navigation, de fournir des renseignements sur les productions agricoles et industrielles et sur le mouvement commercial des pays étrangers, etc. Les consuls ont pour mission de représenter à l'étranger les intérêts intellectuels, commerciaux, industriels (non les politiques) de leur pays et de protéger les régnicoles de l'Etat qui les délègue fPradier-Fodéré, Traité de dr. intem,y t. IV, n«2Û34).
SECTION I. — Historique.
734. — Lés consulats figurent parmi les plus anciennes institutions commerciales et internationales. — Leur origine remonte au moyen Âge. — A cette époque, le mot consul désigflair uiTfohclîonnaîre local, généralement élu, tous les aïîsTpSr les membres dés corporations des marchands et par ies marin Sers, "cbargé d'exercer la iuridiction commerciale dans les villes colBQI6VQI1!Tëâ;'et dans les ports de la Méditerranée Sa compétence embrassffnSTcobffîts élevés entre marchands locaux," ou entre négociants locaux et étrangers. I^s statuts de Pise mentionnent ces constdes marinariorum et mercatoriutn .
Lors des croisades, les marchands d'Amalfi, Venise, Raguse, Gênes, Pise, MarseîUe, Montpellier, Barcelone, etc., se rendent en Asie Mineure, en
436 TKOISIÈMK PAHTIE. — LIVRE PRKMIEH. — CHAPlTRfS IV
Syrie, en Palestine, en Egypte. Pour faciliter leurs opérations, iis fondent des comptoirs commerciaux, des /acloteries. Ces entrepôts, si utiles, son généralement exempts de droits fiscaux et, comme ces dépôts de marchandises doivent jouir d'une suffisante sécurité, des jruarft'er< spéciaux dans chaque ville sont assignés pour rétablissement des comptoirs, et pour là ré-' sidence des négociants et employés d'une môme nation^uTiine même cité. ^ Le système de la personnalité des lois exerce encore son empire : le marchand, même habitant en pays étranger, doit observer la coutume commerciale nationale envers ses compatriotes. Chacun de ces négociants, établis en terre byzantine ou levantine, doit être jugé d'après sa loi personnelle. De là. la nécessité de faire exercer la juridiction en pays étranger par un juge ou magistrat connaissant cette loi personnelle et apte à l'appliquer. Ce magistrat, choisi parmi les négociants d'une même nation ou d'une même cité, c'est le consul d'outre-mer, chef de la petite communauté génoise, vénitienne ou marseillaise et juge des litiges.
735. — En 1060, l'empereur grec de Constantinople accorde aux Vénitiens le droit d'envoyer des magistrats pour juger leurs concitoyens en matière civile et criminelle. — La Bulla aurea de l'empereur Alexis III, en 1199, confère aux Vénitiens le privilège exorbitant de faire juger par leurs propres magistrats leurs diiïérends avec les sujets mêmes de l'Empire grec. — En 1204, les Génois obtiennent la permission d'occuper exc/ii^it^meii^ sous l'autorité de leurs magistrats particuliers, un faubburg de Constantinople, d'où ils étendront leurs relations commerciales et leurs comptoirs sur les côtes méridionales de la mer Noire.
Les croisades ont semé, sur toute la côte du Levant de semblables colonies, autorisées par une concession du pouvoir local, des rois et des princes latins d'Orient. Les pon suis sont les chefs et les juges de ces petites colonîes. — Là est l'origine des consulats actuels (i).
736. — Lors de la conquête des royaumes chrétiens par les musulmans, la cpnd ition des^factoleries ne fut pas changée. I^s colonies de marchands conservèrent leurs franchises. Leurs consuls acquirent même des droits plus étendus. — Rien d'étonnant en soi que les Etats et villes de chrétienté, désireux de conserver un commerce lucratif, aient cherché à maintenir ou à renouveler la situation autonome et spéciale, reconnue par les empereurs grecs ou par les princes latins. — Des raisons nouvelles et urgentes les y poussaient encore. D'après le Coran, les hommes qui sont en dehors de l'Islam sont habitants de la maison de guerre. Avec eux, l'état de guerre est d'obligation perpétuelle, à moins qu'il ne soit suspendu par une trêve, par une garantie {aman). Ainsi, à cause de cette haine constante, de ces
(1) Marseille se fait concéder le droit d'établir des consuls par Montferrat, s(>i. gneur de Tyr, et par Jean d*Ibelia, seigneur de Beyrouih (Béryte) en 1223. — De même Narbonoe, d'Andronic IK, empereur de Coastantiaople (1340), des chevaliers de Saint-Jean de Jérusalem à Rhodes (1351 et 1356), à Alexandrie d*£gypte (1377). — Montpellier a un consul et une rue aiïeclée à ses marchands, à CÔnstantiaople, à Antioche, à Tripoli (1243), dans le royaume de Chypre (1254), à Alexandrie (1267), à Rhodes (1356). — Saint-Louis stipule du Sultan d'Egypte Pt>tablissement de deux consuls, à Alexandrie et & Tripoli (1251).
sentiments d'hostilité inspirés par le Coran aux populations musulmanes contre les chrétiens, les habitants des quartiers latins et des factoteries d'Orient eurent besoin de voir leurs privilèges et leurs droits plus fermement garantis que sous la domination des princes chrétiens de Palestine ou de Syrie. — Les Turcs et les Arabes avaient peu de goût et de capacité pour le commerce maritime dont ils appréciaient cependant Tutilité, les services et les avantages. Aussi, loin de repousser et de molester les colons chrétiens commerçants, ils furent enclins à les protéger et k leur octroyer des faveurs étendues. — De ce doublç courant d'idées et c^e besoins naquirent \e&capitulf^' lions, obtenues des chefs des Etats barbaresques,8ultan, vice-roi d Egypte, etc., par Amalfi. Florence, Gènes, Pise, Venise, Barcelone et par les rois de France. Ces eapituUtions reconnaissent aux membres des factoteries le droit de faire le commerce, de trafiquer, de conclure des marchés en territoire musulman, de se faire rendre entre eux justice d après leurs lois nationales par leurs consuls. — La compétence, de j?es consuls s'étend successivement des procès civils aux affaires criminelles et administratives. — Le consul est le chef de lajpojice du quartier latin, irésl le protecteur et le représentant de ses nationaux devant Tautorilé locale.
' Y37. — L'institution des consuls ne fut pas circonscrite au bassin de la Méditerranée. — A partir du XIll* siècle, les' républiques italiennes, Marseille, Barcelone, Valence ont des consuls dans les ports du littoral de rOcéâir, de Ta mer du Nord, de la Baltique et pareillement les cités des Flandres, Ie8vill^han8éati<][ues fondent sur Tes rives de TOcéan ou sur celles de là itéditerranée, des établissements commerciaux, ré^is par des autorités spéciales, investies de fonctions judiciaires, dénommées aldermen, conservateurs, nréteurs^ consuls, etc. — Ces établissements jouissent de privilèges spéciaux octroyés par les souverains territoriaux ( 14*
738. — Dans cette première période de l'histoire des consulats, période municipale^ le souverain n'intervenait pas pour nommer les consuls. Ceuxci nëtaient que les délégués d'une agglomération plus ou moins considérable de négociants. Us n'avaient pas de rapports officiels avec le gouvernement de leur pays d'origine. — Vis-à-vis du pouvoir local, leurs attributions variaient selon les concessions faites à la colonie.
Pareil état était inconciliable avec le développement, l'extension de Taulorité monarchique et avec la conception moderne de l'Etat. Aussi l'institution se transforma-t-elle au XVI* siècle. Le pouvoir de choisir et de nommer les chefs des factoteries et les juges consulaires fut revendiqué par l'Elat. — Le rôlèTiïi consul se modifia. Il cessa d'être le délégué d'un groupe de marehands, d'un corps de ville ; il devint l'envoyé du gouvernement, le délégué officiel de r Etat.
789. — Mais une seconde transformation s'opéra bientôt. Les légations diplomatiqnes permanentes firent leur apparition et tendirent ensuite à se
(1) Des consuls italiens ont été institués dans les Pays-Bas, & Londres, en 1402. Ils exerçaient, même au criminel, les fopctîoas judiciaires.— Les Catalans avaient ^ consuls en pays divers. — Au XV* siècle, des consuls anglais sont institués aux Pays-Bas, en Suède, en Norvège, en Danemark, à Pise en 1485.
généraliser à partir de la paix de Westphalie. L'institution de ces légations fournit une meilleure représentation aux intérêts généraux du. pays., — Leja consuls ne furent plus chargés de remplir des fonctions diplomatiques.
740. — Une troisième transformation se réalise encore. — La juridiction d*un consul étranger est une usurpation sur la liberté et sur Tindépendance de la souveraineté territoriale. A mesure que la notion de TEtat se précise, se développe et se forliûe en Europe, la puissance de TEtat tend à soumettre À la justice et aux lois locales les personnes résidant ou même transitant sur le territoire. Le principe de la personnalité des lois perd de son empire et de son étendue d'application. — Les Etats européens n'admettent plus que les consuls aient des pouvoirs de juridiction, ni civile, ni criminelle. Ceux-ci n auront plus qu'une mission de surveillance, de police et de protection à l'égard de leurs nationaux.
Ainsi s'établit une démarcation tranchée entre les consuls institués et envoyés dans les Etats chrétiens de 1 Europe et de TAmérique et les cx>nsuls résidant en Turquie, en pQrse, en Chine (1). Ceux-ci ont conservé leur ancien caractère et les attributions judiciaires conférées par les capitulations et par les traités. — Dans les Etats chrétiens, l'objet principal des consulats est la sauvegarde des intért^ts relatifs ati commerce et à l'industrie de leurs pays. Dans les Etats musulmans ou semi barbares, les fonctions consulaires sont parlieUement diplomatiques et les consuls sont des agents politiques, veillant à la sécurité des intérôls généraux de leur propre Etat.
741. — Un phénomène remarquable se produit dans la seconde moitié du XIX» siècle. Le nombre des missions diplomatiques a une tendance à décroître ; celui des consulats est en augmentation. — Les consulats sont établis dans un plus grand nombre de localités et le rôle des consuls acquiert chaque jour plus d'importance. C est un symptôme de l'accroissement des relations économiques et sociales entre les divers peuples. L'extrême facilité des communications, la fièvre des voyages et de l'émigration, l'extension inouïe du commerce d'importation et d'exportation ont. dans les soixante dernières années, profondément modifié l'institution des consulats (2).
SECTION 11. — Les conBuls dans les pays de chrétienté.
742. — La dénomination de consul est actuellement appliquée à des agents différant entre eux par leur origine, par leur préparation à leurs fonctions, par la nature et l'étendue de leurs attributions, par les prérogatives qui leur sont reconnues. — Les consuls sont, ou électif ou niissi,
!« Lps<;9psii^ffff[f;{^' (quoique nommés actuellement par les gouvernements mais autrefois élus), <yn^^j3 marchands^ sont choisis, soit parmi les régnjcoles je rEtat jjui ^ç livrent au commerce dans une ville ^ou une contrée étrangère, soit même parmi les ressortissants de la souveraineté locale. En
(1) fAu Jnpon, des traités, conclus depuis 1804 avec les divers Etats, ont supprimé, à partir de 1800, la juridiction des consuls étrangers (V. R. D. I. P., t. I, p. 562j.;
(2) [Lehr, Hé formes à apporter dans l'organisation du corps consulaire, R. D. I., t. XXll, p. 439.]
LBS CONSULS
ce dernier cas ils restent, sous tous les rapports, les sujets de TEtat dont ils sont les nationaux et les habitants. Ils sont mandataires du gouvernement qui les nomme : mais ils ne sont pas ses fonctionnaires . — Ils n'exercent aucune sorte de juridiction. Ils ne peuvent remplir ni les fonctions de notaires, ni celles d'offlcier de l'état civil à 1 égard des régnigpJes^e J^tat dont ils sont les consuls. — Ils son j seulement, en général, autorisés à déiïvrer des passeports, à donner des visas de légalisation, à recourir à certaines mesures conservatoires en cas de naufrage d'un navire ou de décès d'un ressortissant du pays qui les a nommés, à rendre à ces ressortissants de bons offlces, etc. (ord. franc, du 26 octobre 1833). — Comme ils sont commerçants, il ne leur est pas toujours aisé de tracer une exacte et juste séparation entre les intérêts de leur négoce et leurs devoirs consulaires : c'est un inconvénient sérieux. Aussi, dans les enquêtes faites aux Etats-Unis en 1833 et en Angleterre en 1838, presque tous les déposants se prononcèrent-ils contre la nomination des consuls négociants.
2* Les consuls de carrière, missi consules^ spnt dj^, envfiyéa^.des./owg^Qnimirey de FEtat qui les nommç Us ont subi des examens et des épreuves (1). Ils ont fait un stage et reçu une éducation appropriée. — Ils sont hiérarchisés. — Fonctionnaires rétribués, ils ne peuvent se livrer à des opérations commerciales (2). Cette interdiction a pour but de les soustraire aux préoccupations des affaires personnelles et d éviter surtout qu'ils puissent avoir des intérêts en opposition avec ceux des négociants de leur nation. — Cette défense contribue à faire ressortir le caractère public de ces consuls. — Ils conviennent mieux que les electi aux fonctions consulaires, plus indépendants à la fois envers les autorités locales et envers leurs nationaux.
Gomme il est fort dispendieux de placer des consuls, missi, de carrière en un très grand nombre de villes ou de régions, les petits et même plusieurs grands Etats ont adopté un système mixte et emploient les deux sortes de consuls.
En outre des consuls, il existe des agents consulaires (que le vulgaire appelle improprement consuls* généralement subordonnés à un consul, souvent nommés par lui, parfois désignés directement par le ministre des affaires étrangères ou de la marine, dans les lieux où il n'y a pas de poste consulaire. — Ces agents consulaires n'ont aucun caractère public. — Leurs attributions sont des plus restreintes. — En général, ils sont subordonnés à un consul.
Plusieurs Etats, la France notamment, ne nomment que des consuls ou vice consuls de carrière. Les simples agents consulaires^ seuls, sont pris parmi les négociants locaux. — Les Etats-Unis ont une classe toute particulière d'officiers consulaires, chefs de poste, permanents : ce sont les agents commerciaux. Ils sont nommés par le président et peuvent exercer leurs fonctions sans avoir obtenu à'exequatur (n° 752). Mais les Etats étrangers ne les assimilent point aux consuls proprement dits*
(i) [Pour la France, voir notamment les décrets du 10. juillet 1880, du 14 octobre 1890, du 12 novembre 1891, du 15 octobre 1802, du 20 novembre 1894, du 24 décembre 1896. du 6 décembre 1899, du 24 avril 1900. du 10 juillet 1902.]
(2) Ordonn. franc, du 20 août 1833. art. 34.
§ 1. — Organisation des consulats.
743 . — L'organisation des consulats n'est pas établie, pas plus du reste que la situation juridique des consuls, d une manière uniforme, ni dans les législations des différents Etats, ni dans les conventions consulaires. — Les unes et les autres présentent des lacunes. — Néanmoins Torganisations des consulats est assez bien déterminée dans la loi allemande,du 8 novembre 1867, complétée par les instructions du 6 juin 1871 [et du 22 février 1873, dans la loi du 10 juillet 1S79 sur la juridiction consulaire et les instructions du 10 septembre 1879J, — dans la loi espagnole du K mars 1883, — dans le statut italien du 28 janvier 1866 et le règlement du 7 juin 1866, — dans la loi belge du 3i décembre 1851, -- et surtout dans et par la législation française (1). — Dans ce Manuel^ nous nous référons de préférence à l'organisation des consulats de France (2;.
Dans presque tous les Etats, les consuls sont placés sous la direction du ministre des affaires étrangères. C'est le seul système qui soit logique et rationnel. — Bien que leurs fonctions les appellent à s'occuper de matières ressortissant aux divers ministères de la marine, du commerce, des finances ou delà justice, la correspondance directe et exclusive des consuls avec le minisire des affaires étrangères de leur pays s'impose par des considérations déterminantes (3).
744. — A. — Hiérarchie. Les classes des membres du corps consulaire ne sont pas déterminées, comme celles des agents diplomatiques, par un règlement international universel. Chaque Etat les fixe à sa convenance. — La plupart des Etats ont des consuls généraux, des consuls^ des vice-consuls, des consuls suppléants^ des élèves consuls et de simples agents consulaires.
A côté et sous les ordres du consul, existe un fonctionnaire spécial important, le chancelier du consulat; puis \es interprètes ^ les drogmans^\es commisde chancellerie, les élèves chanceliers (4) .
(1) Ordonnance de la marine de 168t, édit du 3 mars 1781, ordonnances ravales des 20 août, 23,24, 25, 26 et 29 octobre, 7 et 28 novembre 1833 ; 26 avril 1845 ; 4 août 1847 ; — décrets des !•' décembre 1869 ; 27 mars 1875 ; 21 février. 10 juillet et 18 septembre 1880 ; 31 mars 1882 ; 20 décembre 1890 : 17 janvier 1891. 12 mai et 12 novembre 1891 ; [15 octobre 1892 ; 19 avril. 25 octobre et 20 novembre 1894 ; 8 février 1896 ; 6 décembre 1899 ; 24 avril 1900 ; 29 décembre 1901 ; 3 novembre 1906 ; —lois des 9 novembre 1901 et 21 juin 1903.]
(2) M. Ernest Lehr, dans son Manuel théorique et pratique des agentx diplomatiques et consulairesj indique Torganisation de l'Allemagne, de fAutricho, de TAngleterre, de TEspagne, des Etats-Unis, de Pltalie, de la Russie (n»* 1387 à 1545}. — II donne Ténumération des traités les plus récents conclus par la France m*" 1546 à 1599), la liste des postes diplomatiques et consulaires de France à Tëtranger et celle des Etats étrangers en France (d«" 1600 à 1708). •— M. (arnazza-A mari, dans son Traité de Dr. int., analyse la loi consulaire italienne, le Code df la marine marchande et le règlement consulaire italiens, t. Il, section Hl, ch. VUI à X. — Les points de ressemblance avec la législation française sont nombreux.
(3) De Clerq et Vallat, Guide pratique des consulats, 1. 1, ch. Il, § 3.
(4) Pour la France, voir les décrets des l«r décembre 1869, 12 décembre 1877. 18 septembre 1880, 31 mars 1882, 24 juin 1886, 17 janvier 1891, 12 novembre I89U etc.
LES CONSULS 44t
745. — B. — Territoire. Tous les consulats d'un même Etat, plaçéji jansune même contrée étrangère, Torment un établissçri^ailSQSlSUlêix^ sous la surveillance de la légation diplomatique ou d'un consulat général chargéde centrâTTsér les senTces. — Le consul général est ainsi le chef d'une circonscriptîon. Il exerce un droit de contrôle et un pouvoir de surveillance surtes consuls et sur les vice-coosuls : mais, en général, il ne les dirige pas. — S'il n y a pas de consul général dans la contrée, la surveillance est exercée par la légation diplomatique.
746. — La circoDscription du consulat général est divisée en arrondissements. de manière à ce qu'aucune partie du territoire étranger ne soit endehors de lajgrotê^sn, consulaire. — A la têle de chaque arrondissement est un consul. Un arrondissement consulaire peut, en fait, être restreint à une ville ou À un port. — Des sous-arrondissements ont des vice-consuls, placés sous les ordres du consul. ~ Celui-ci peut désigner des délégués, agents consulaires^ en divers lieux où se fait sentir le besoin d'avoir des représenUnts (Ordon. fr. du 20 août 1833, art. 39 et 43).
747. — Les localités où résident les consuls et les vice-consuls, l'étendue des arrondissements consulaires sont fixées d'un commun accord entre l'Etat qui envoie les consuls et l'Etat qui les accueille sur son territoire. — Celuici est libre de se refuser à admettre les consuls dans telle ou telle localité. Ce refus tient presque toujours à des motifs d'ordre politique. — Les traités de commerce et les conventions consulaires contiennent fréquemment la Clause, que lesjarlies contractgotes aurout réç.iproq^uemont le droit de nomme'r Jes consuls dans les villes et les ports ouverts aux autres Etats. ^48. — Presque tous, sinon tous, les Etats d Europe et d'Amérique se sont réciproquement concédé la faculté d'avoir des consuls. Aussi le nombre des conventions consulaires, plusieurs fois renouvelées du reste, est-il des plus considérables. — Ce Manuel n'en comporte pas la nomenclature. Lawrence, dans son commentaire sur les Eléments de Wbeaton (tome IV, pp. 51, etc.), indique et analyse tous les traités conclus par les Etats-Unis et quelques-un» de ceux consentis par d'autres Etats d'Amérique et d'Europe.
S 3. — NomInatiOQ dos consuls.
749. — Seuls^Jes Etals souverains nomment des consuls. — En principe» leur choix est libre. — Un étranger peut-il êlre investi des fonctions consulaires? Pour la France, la négative si myôseï lie français sont des
fonctionnaires puHtTcs : nul ne peut être fonctionnaire, sans jouir de la qualité de citoyen français. L*ordonnance du 20 août 1833 veut que les chance* liers soient français ; comment exiger moins de garanties des consuls que aes chanceliers 7 Seuls, les simples agents consulaires peuvent^ à défaut de citoyens français, être cEôTsIsbai-ml les étrangers. Ce point est textuellement prévu par l'article 2 de la convention consulaire conclue entre la France et la Grèce, le 7 janvier 1876.
11 est évidentjaue les Etats, qui ont recours aux consuls e/ec/<j admettent naturellement que des étrangers puissent être désignés pauc^CûUUxlLL les looclîoas consulaires. *-^ Peut-on alors conférer la qualité de consul à un
sujet même de l'Etat auprès duquel il doit exercer? Rien ne s'y oppose, si l'Etat dont il est le ressortissant consent à l'agréer ; mais dès que ce citoyen, nommé dans son propre pays par un gouvernement étranger, aura reçu Vexequalur du gouvernement local, il sera placé, mais limilalivement sous le rapport de t exercice de$ fonctions consulaires y dans la même situation que les autres consuls.
750. — Les règlements consulaires de plusieurs Etats interdisent à leurs consuls d'accepter les fonctions de consul d'un autre Etat. La défense était formulée dans l'ordonnance française du 3 mars 1781. — Les inconvénients de ce cumul sautent aux yeux. — Cependant, dans des cas d'urgence, la pratique admet qu'un consul peut provisoirement confier la protection de ses nationaux et le dépôt de ses archives au consul d'une puissance amie.
751. — Choisi et désigné, le consul est muni de lettres ^e provision, patente^ signée du chef de l'Etat indiquanl^ le titre et les alJribuliQns (Je ce fonctionnaire. L'original de la patente est communiqué par voie diplomatique au gouvernement étranger. Celui-ci peut refuser d'agréer telle ou telle personne, et à plus forte raison est libre de subordonner l'exercice des fonctions consulaires à certaines obligations spéciales, alors surtout que le consul nommé est un de ses sujets. — La pratique offre quelques exemples de refus. L'Angleterre refusa d'agréer le major Haggerty que le général Grant avait nommé consul des Etats-Unis à Glascow (Ecosse). Le général Grant reconnut qu'il ne pouvait exiger l'admission d'une personne désagréable et hostile (août 1869).
752. — La nomination agréée, des lettres d'exequatur {jlteral dans les pays mahométans) sont délivrées au consul par le gouvernement local : acte de reconnaissance officielle, qui garantit au consul le bénéfice de quelques préroifatives, et qui enjoint aux autorités du lieu de sa résidence Je luî^^rèter assistance (1). — La délivrance et l'entérinement des lettres d'exequaiur varient selon les législations ou les coutumes des Etats. — En France, elles sont lues à une audience publique du tribunal du lieu de la résidence (2). — Tant que Vexeguatur n'est pas accordé, le consul doit s*abstenir d'exercer ses fonctions.
Vexquqtur j^eui être retiré à raison delà conduite du consul (3). Le
(1) [Quels sont les droits appartenant u l'Etat prolecteur en ce qui concerne la coricessiun de Voxpquatur aux consuls étrangers sur le territoire du pays protégé ? Nous savons (n** 749) que la nominnlion, et de même la réception, d'un consul, étant un attribut de la souveraineté extérieure, ne peuvent être faites que par un Etat souverain ; TEtat protégé ne saurait donc agir qu'avec rautortsation de l'Etat protecteur. C'est ce qui se produisait dans les lies Ioniennes, alors qu elles étaient sous le protectorat de l'Angleterre C'est ce qui a lieu aussi en Annam, pays soumis au protectorat de la France. La même solution devait être donnée dans les rapports de la France et de Madagascar, quand ce dernier pays était vis-à-vis du premier dans les liens du protectorat. La question de Vexequalur des consuls à Madagascar a toutefois engendré des difficultés de la part du gouvernement malgache, et ce sont ces difficultés qui ont en partie été la cause de Texpédition française de 1804-1895 dans la grande tie (V. à ce sujet R. D. I. P., 1. 1, p. 287, et t. II, p. U4]).
(2) Convention entre France et Brésil, 10 décembre 1860, art. I ; France et Espagne, 7 janvier 1862, art. 9; France et Autriche, 11 décembre 1866. art. 1.
(3) [En 1895, le gouvernement du Paraguay a retiré Vexequatur au consul de
retrait est une mesure plus grave que le refus. — Aussi le retrait ne doit-il être prononcé que pour causes extrêmement sérieuses. LAwrence, dans ses Commentaires sur Wheaton, en cite plusieurs exemples (t IV, pp. 31 et s.). En pratique, fort souvent on prie l'Etat étranger de retirer son agent : le procédé est plus gracieux. — Quelques traités spéciOent les cas dans lesquels Vexequatur peut être retiré (i).
Au cas de changement dans la forme du gouvernement local ou dans celle du sien propre, le consul reçoit un nouvel exequatur.
S 3. — Caractères et immunités des consuls.
753. — La jurisprudence internationale et la doctrine sont encore indécises quant à la détermination du caractère des consuls et des immunités à eux conférées.
Les consuls, même ceux qui sont négociants et sujets de TEtat sur le territoire duquel ils résident, à plus forte raison les consuls de carrière, ont un caractère public. — C'est là un point incontesté et incontestable. Jjs sont, en effet, des mandataires officiels, chargés d'une mission d'intérêt public.
Mats les consuls de carrière, qui sont de véritables fonctionnaires, ont-ils, €n ot^^re. ^ie caractère diplomatique, le caractère représentatif? Faut-il les considérer comme des mmiyrcs publics? — Cette question a soulevé une très vive controverse entre les publicistes des XVII', XVIII' et XIX «^ siècles, ^affirmative est adoptée par Steck, de Cussy, Pinheiro Ferreira, de Clercq et Vallat, etc — Quelques auteurs, moins absolus, voient dans les consuls une catégorie spéciale de ministres publics d'un ordre inférieur. Ainsi pensent G.-F. de Martens (§ 148), Heffter (§ 246», Riquelme (t. II, p. 494), Bluntschli (art. 249). — Un plus grand nombre de publicistes et de jurisconsultes enseignent que les consuls n'ont pas le caractère diplomatique, tout en reconnaissant qu*ils ont un caractère public donnant droit à des égards particuliers. Telle est l'opinion de Dudiey-Field, de Klûber. Fœlix, Ch. de Martens, Neumann, Pradier-Fodéré, Travers Twiss, Vattel, Wheaton, etc., etc.
La jurisprudence française dénie nettement aux consuls le caractère représentatif (2). I^ pratique de la plupart des Etats européens et américains leur refuse le caractère de ministres publics. — Mais le gouvernement français attribue à ses consuls et reconnaît à ceux des autres Etats un caractère public, qui tend à élargir le cercle de leurs privilèges. Ce caractère, l'Angleterre le dénie aux consuls des autres Etats ; mais elle réclame pour ies siens le traitement accordé à ceux de la nation la plus favorisée.
France à Assomption. M François, pour immixtion de celui-ci dans les affaires intérieures du pays (R. D 1. P., t. Il, p. 482. — V. d*autres cas cités, ibid.).]
(!) [Des traités de 1894 entre le Honduras, le Nicaragua, le Guatemala et le Salysdor autorisent chacun de ces Etats à retirer Vea;equatur aux consuls de l'autre, A la condition d'indiquer les motifs du retrait (V. R. D. I. P.. t. III, pp. 601,604 et 605.]
(2) Paris, 28 juin 1883 et 8 janvier 1886. — Cass.,9 février 1884 (J. I. P., t. X, p. 303 ; t. XI, p. 61 ; t. XIII, p. 77).
754. — Immunités. — Mais si les consuls n'ont pas le caractère représentatif et diplomatique, ne faut-il pas leur attribuer quelques immunités san» lesquelles il leur serait très difficile de remplir leur mandat? — Les publicistes ne s accordent pas sur cette concession .
lies uns pensent, avec M. Engelhardt, qu'il n'est pas possible de refuser aux consuls de carrière la plénitude du bénéfice de linviolabilîté personnelle* Les consuls sont des fonctionnaires étrangers, investis par une délégation émanée de leur propre souverain, délégation dont le gouvernement territorial a reconnu Tautorité et la valeur par Vexequatur accordé. — Bynkersboek, Galvo, de Garden, Geffcken, Holtzendorff, KlUber, G. -F. de Martens, Vattel, Wicquefort dénient, en principe, aux consuls les immunités diplomatiques et notamment Timmunîté de juridiction : mais, à raison des fonctions publiques par eux exercées,ils leur concèdent certaines fa veurs,telles que Texemption des impôts directs et personnels, des charges municipales, du logement des troupes et autres charges qui pourraient gêner ou restreindre la liberté de leur action officielle. — Les internationalistes de Técole italienne refusent presque toute immunité aux consuls.
755. — En droit positif, les exemptions, immunités, prérogatives des consuls sont déterminées par les législations intérieures des Etats ou par les conventions consulaires. Quelques-unes de ces conventions fixent avec toute la clarté désirable les droits des consuls. Peu vent être citées, comme d'excellents modèles à cet égard, les conventions conclues par la France avec l'Espagne {7 janvier 1862), Tltalie (26 juillet 1862), le Portugal (il juillet 1866), l'Autriche (11 décembre 1866], la Russie (!«' avril 1874), le Salvador (5 juin 1878). — En vertu de divers traités, les consuls d'Allemagne, d'Espagne, de Suède, du Japon, jouissent en Autriche des prérogatives accordées aux consuls de toute autre puissance.
Le plus grand nombre des conventions consulaires de la seconde moitié du XIX» siècle, liant la plupart des grands Etats d'Europe et plusieurs Etats de l'Amérique, confèrent partiellement aux consuls de carrière Vinviolabiliié personnelle (1), soit expressément, soît en stipulant le traitement de.la nation la" plus favorisée. — Les consuls ne peuvent être arrêtés ou emprisonnés que pour crimes graves ou aïroçesi
756. — Juridiction. — Mais rinviolabilité personnelle n'entraine pas l'exemption de la juridiction répressive. Les tribunaux locaux peuvent con> naître des crîmes,délits ou contraventions commis par les consuls étrangers. Telle est la doctrine générale des criminalistes français, Fau8tin-Hélie,Morin,. Ortolan, Le Sellyer, etc., etc. — Cependant les consuls de carrière ne devraient ils pas être exempts de toute juridiction locale répressive ? Toute procédure criminelle ou correctionnelle n'implique-t elle pas atteinte à l'indépendance? — Néanmoins, en Allemagne (loi du 27 janvier 1877, art. 21). en Autriche, en Angleterre, en Belgique, en Danemark, en Espagne», aux Etats-Unis, en Portugal, dans l'Araérique du Sud, etc., les consuls étrangers sont soumis à la juridiction régressive des tribunaux locaux.
(f) fLea ^QQsu^dQivpLèlie respectés dans leur personne. V. Irages portes contre des consuls étrangers, in/rùy n* 77», ndle.]
757. — Sont- ils aussi subordonnés à la juridiction des tribunaux civils ou commerciaux de leur résidence ? — Sans Tombp d'un doute, le consul ne peut être cité devant la juridiction civile locale, ,à. ^'qQca^yRj.àlBLSSlS^ accomplis p^ar^ lui en sa qualité pjflçjjgjje.eidans les limitÇS.dft^lSiyjjgjJvoirs. Ces actes sont la manifestation publique de la volonté de son gouvernement et celui-ci ne saurait être soumis à un pouvoir étranger (Cass., 30 juin iS84). — Quant aux actes non officiels du consul, nul traité (à notre connaissance) ne fixe la limite exacte du pouvoir juridictionnel des tribunaux civils ou de commerce. — Pour la France, il n'existe que de simples instructions ministérielles. — En principe, dans le droit ^cluel^ le consul est justiciable de la juridiction civile locale jour les actes de sa vie non officielle.
758. — Témoignage en" justice. — Un certain nombre de conventions con- "N sulaires dispensent expressément les consuls de comparaître comme témoins [ devant les tribunaux. On doit aller recueillir leur déposition à domicile. — | D autres, au contraire, les astreignent k comparaître en personne comme | témoins dans les procès criminels.
La dispense de rendre en personne témoignage à la barre des tribunaux a suscité en pratique des difficulléSfà raison des dispositions spéciales de certaines législations. Les Etats-Unis se sont efforcés d'y remédier dans les conventions qu'ils ont conclues avec Tltalie (8 février t868), la Belgique (5 déc. 1868), i'Âu triche-Hongrie (il juillet 1870). — Voir aussi les conventions conclues entre la France d'une part, et l'Espagne, l'Italie, la Russie d'autre part, entre l'Allemagne et la Russie, etc.
759. — Exemption d'impôts. — En France^^ les consuls étrangers (sauf ceux d'Angleterre) sont, en vertu de conventions ou du principe de réciprocité, exempts Ses contributions personnelle, mobilière, des portes et fenêtres ; mais non de la contribution foncière s'ils possèdent des immeubles, ni de' la patente s ils sont commerçants, ni des taxes de consommation, droits d'octroi ou de douane. — Ils sont exempts des taxes locales et de logements militaires. — L'exemption des diverses taxes est stipulée dans presque^log les les co.nvenlions conclues par la France, par les Etats-Unis, par la beig'ique^ etc., etc. " 7 BU. — Archives consulaires. — L'inviolabilité des archives est^njprincipe reconnu et admis par tous les Etats, excepté l'Angleterre. — Cesarcliives ne peuvent' èlreToBj'et^ ni 3'âucune perquisition de la part de la police locale, ni d'aucune saisie judiciaire. — Mais elles doivent être séparées et distinctes des papiers personnels du consul (comp. n^ 695). — Au mois de décembre 1887, un incident est survenu à Florence au sujet des archives du consulat de France : un préteur florentin viola ces archives (1).
Un très grand nombre de conventions consulaires sauvegardent les chancelleries ; quelques-unes môme, la demeure du consul. — Une des plus formelles, conclue entre la France et les Etats-Unis, le 23 février 1853, dit : H Les chancelleries et habitations consulaires sont inviolables. Les autorités ne pourront les envahir sous aucun prétexte » (2).
(!) Sur cet incident, voir J. 1. P, t. XV. p. 53 et t. XVf, p. 273. — Archives diplomatiques, mars 1890. — Gabba, LUncident consulaire franco-italien à Florence^ n. D. L, t. XX, pp. 229 et 505. — Voir encore les articles cités plus haut, p. 433.
(2) Voir presque tous les traités conclus par les Etats-Unis avec d'autres Etats,
Le droit positif et conventionnel n^admet pas que les demeures des consuls jouissent du droit d'asile. La plupart des conventions consulaires sont formelles sur ce point.
761. — EcussoN. — Les consuls ont le privilège honorifique de faire placer, au dessus de la porte extérieure de leur demeure, l'écusson des armes de leur nation et d*arborer le pavillon de leur pays aux jours de fête publique. Les conventions consulaires passées par la France renferment des dispositions formelles à cet égard (1).
§4. — Attributions et fonctions des consuls.
762. — Les Tonctions des consuls, leurs attributions, leur droits et leurs devoirs doivent être envisagés au double point de vue de leur situation envers la nation étrangère, et de leur position vis-à-vis de leur propre Etat.
A. — Vis-à-vis de la nation étrangère sur le territoire de laquelle il exerce ses fonctions, les droits et les devoirs du consul sont déterminés par les traités, par la coutume, ou par les dispositions contenues dans Vexeoual^r délivré. — Dans les pays de chrétienté, n*étant pas agents diplomatiques, les consuls ne jeuvent conférer qu'avec les autoritésjdu lieu de leur résidence. S'ils croient utile ou nécessaire de faire parvenir une protestation ou une réclamation au gouvernement central de l'Etat, ils doivent s'adresser au représentant diplomatique de leur pays.
Les consuls de divers Etats, établis dans une même ville ou région, agis* sent quelquefois collectivement pour donner plus de poids aux réclamations relatives à des points d'intérêt commun. Us peuvent se concerter au cas de troubles publics, de guerre civile, etc., pour arrêter par un commun accord des mesures collectives, dans l'intérêt de la protection des étrangers.
[Il va de soi que, comme les agents diplomatiques (n<> 683), les consuls doivent s'abstenir de toute offense vis-à-vis de l'Etat étranger et de ses institutions (2).]
763. — B. — A l'égard du pays qui l'a délégué et envoyé, les fonctions du consul sont réglées par les lois, les décrets, les règlements adminislratifs ou même par de simples instructions ministérielles. Les attributions sont multiples et variées. Seul fonctionnaire de son pays dans l'arrrondissement consulaire, le consul de carrière réunit en ses mains les attributions de presque tous les officiers publics de son pays : chef, défenseur, conseil, arbitre, notaire, officier de l'état civil, etc. — Pour déterminer avec précision les fonctions des consuls, il est indispensable de combiner la législa-
Lawrence sur Wheaton, op. cit., l. IV, pp. 34 et s. ; les conveolions passées, par la France avec de nombreux Etats, et avec Tlialie le 8 décembre 1888.
(1) [L*Institut de Droit international, dans sa session de Venise, au mois de septembre 1896, a élaboré un règlement sur les immunités des consuls et des agents consulaires dans les pays de chrétienté {Annuaire de l'Institut, t. XV, p. 272. — V. Du puis, L'Institut de Droit international^ session de Venise {septembre 1806;, R. D. 1. P., t. 111, p. 664),]
(2) [Le gérant du consulat de Turquie à Genève, M. de Richtofen, s'est livré en Suisse à un véritable espionnage politique ; il en est résulté une vive émotion dans ce pays, qui se traduisit en 1002 par Pexpulsion de M. de Richthoren du canton de Genève. V. R. D. I. P., t. X, p. 106.)
tion particulière de leur pays avec les dispositions des traités conclus par ce pays avec les autres Etats .
MM. de Clercq et Vallat, F. de Marlens, G. -F. de Martens, Lehr, Pradier- Fodéré, etc., nous fournissent chacun Ténumération des attributions consulaires. En voici le résumé. — Dans les pays de chrétienté, ces attributions peuvent se ramener aux chefs suivants.
764. — I — f^rolecnonjiénérale^^uçon^merce et de lanffngûUjon. — Veilller à la stricte observation des traités de commerce et de navigation, — dresser des mémoires et rédiger des bulletins périodiques sur la situation de la navigation et du commerce de leurs nationaux, sur les importations et sur les exportations des principales marchandises, sur le cours du change, sur le coût du fret maritime et des assurances, sur forgaiiisation et la marche des paqffi^ts, etc., etc. ; — donner les résultats de toutes les recherches et investigations, qui peuvent fournir des renseignements éclairés et précis sur la situation commerciale, industrielle, financière et économique de la contrée où réside le consul. — Il a été créé en Angleterre, Belgique, France, Italie, etc des recueils ou bulletins consulaires par lesquels sont portés à la connaissance du public les rapports des consuls (Voir circul. franc., 19 mars 1868, 15 janvier 1877, 15 mars 1883, 24 avril et 30 juin 1884).
Les consuls de France à Tétranger ont qualité pour dresser des procès-verbaux des usurpations des marques commerciales et de fabrique (L. 26 novem-> bre J873. art 5 ; — circul. 9 août 1873 et 17 août 1874). - Ils ont des attributions spéciales relatives à la pèche de la morue (Décrets des 26 décembre 1851 et 16 juin 1853).
765 . — II . — Surveillance Générale de la navigation nationale, — Déliyrance des patentesiie santé aux navires nationaux et visa de la patente délivrée par Tautorité locale aux navires à destination de leur pays. — Visa donné au port de relâche sur la patente délivrée au port de départ, relatant l'état sanTlaîre de la résidence (décret du 22 février 1876, art. 14 et 15). — Constatation à bord des navires nationaux des délits et contraventions en matière d*opérations d'engagements et de transport d*émigrants (L. 30 juin 1860). — Tenir la main à ce que le pavillon national ne soit employé que conformément aux lois. — Exercer la police de la navigation nationale dans les ports et rades, où ne se trouve pas de bâtiment de la marine militaire efsuppléer les administrateurs de la marine. — A Tégard des navires èni^ marins (fe la marine marchande, les attributions des consuls, relatives à 1 arrivée, au séjour, au départ des navires, au rapatriement des matelots, h l'extradition des marins déserteurs, à larrestation des marins pour crimes commis en mer, au sauvetage des navires naufragés ou échoués et de leurs cargaisons, à la constatation des avaries, à la vente des navires, aux emprunts à la grosse, etc., etc., ces attributions très nombreuses exigeraient de trop longs détails. On consultera les ouvrages spéciaux. — Mentionnons seulement que la juridiction des consuls sur les navires de la marine marchande, la remise au consumes marins déserteurs, les attributions en matière jie aauvefaige sont réglementées par de nombreux traités (1) (Ordon. franc, du 29 oclobre f833 et décret du 22 septembre 1854).
(1) Lawrence sur Wheatoa, op. cil,, t. IV, pp. 71 et s. ; pp. 290 et s.
