LBS NÉGOCIATIONS. — LES CONGRÈS

1856-1878), quelques congrès ont eu pour objet d'arrêter de concert de» mesures applicables à des faits à venir, comme à Berlin en 1885, de tenter ou d'établir sur certains points une législation commune, comme le congrès tenu en janvier 1889, à Montevideo, entre les diverses républiques de TAmérique du Sud, ou d'essayer de fonder des unions douanières, monétaires, etc., comme le congrès panaméricain tenu à Washington du 18 novembre 1889 au 19 avril l890 (1).^

798. — Bluntscbli (no 108) constatait que l'institution de Congrès inter-. nationaux où délibéreraient en commun les représentants des Ktats sur les affaires d'intérêt général n'est encore qu'à la première phase de son développement — Henri IV et Sully avaient projeté le plan d'un Sénat européen composé de 60 représentants de 25 Etats. — En 1863, TEmpereur Napoléon III proposa de tenir un congrès général des Etats européens. Sa proposition fut repoussée. L'Europe craignit de voir ce congrès servir à fonder la suprématie de la France et À augmenter l'autorité morale et la considération de lEmpereur. — Elle n'a pas su avoir la même défiance à légard des ambitions de la Prusse et de l'Allemagne (18781885).

Les congrès futurs devront avoir pour but de fixer et de développer les règles du Droit international,de défendre et de protéger la liberté et les droits de tous les peuples, et non de favoriser la suprématie d'une puissance sur les autres Etats.

SECTION I. — Composition et procédure des congrès et conférences.

799. ~ I^a convocation à un congrès ou k une conférence est faite par une puissance intéressée à la solution des questions à soumettre au congrès, ou par une puissance médiatrice qui a offert ses bons offices à des Etats belligérants, ou sur le point de le devenir. — La convocation officielle est toujours précédée de pourparlers fixant le lieu de la réunion, la neutralité temporaire de ce lieu, les questions à résoudre, le but cherché, l'étendue des pouvoirs nécessaires aux ministres plénipotentiaires, l'inviolabilité de ces envoyés, etc., etc.

800. — Les Etats indépendants, en pleine possession de la souveraineté extérieure, peuvent seuls normalement prendre part aux congrès ou conférences [Aux conférences de la Paix delà Haye (1899- 1907), la Bulgarie,quoique vassale de la Turquie, a pris part aux délibérations.] — Mais devraient nécessairement y figurer les Etats, grands ou petits, puissants ou faibles,dont les affairts propres^ dont les intérêts doivent être discutés et réglés. C'est de la justice élémentaire. — Cette règle n'est cependant pas toujours observée en pratique. — Les grandes puissances s'arrogent le droit de statuer sur les intérêts et les droits des autres Etats, sans le concours de ceux-ci. Ainsi fit-on au congrès de Vienne en 1815, & celui de Laybach en 1821. — En 1869. la conférence, réunie à Paris pour examiner le désaccord survenu entre la Porte Ottomane et la Grèce k propos de l'Ile de Crète, ne comprenait

,1) Voir la Vie politique à Vétranger, année 1889, p. il 4 ; année 1890, p. 508.

que les représentants des cinq grandes puissances européennes et de la Turquie. Le plénipotentiaire grec ne fut appelé que pour répondre À centaines questions et non pour délibérer. Le prince Gortschakoff protesta vainement. — A la conférence de Ck)nstantinople, en 1877, réunie sur l'invitation de TAngleterre pour examiner les conditions de paix avec la Serbie et avec le Monténégro, les réformes à introduire dans Tadministration turque, la Turquie, la principale intéressée, dans la capitale^de laquelle se tenait .la conférence, ne fut pas appelée à y prendre part ! procédé évidemment blessant et attentatoire à l'honneur et à la dignité de la Porte Ottomane. — De même, ne furent point convoqués au congrès de Berlin de juillet 1878 tous les intéressés sur le sort et les droits desquels le congrès allait statuer. — [A la conférence de la Paix de 1907, tous les Etats constitués, même d*Asie et d*Amérique. grands et petits, puissants ou faibles, se sont trouvés réunis pour discuter les intérêts de Thumanité entière ; étaient seuls absents les Etats de l Afrique, dont Tun tout au moins, l'Abyssinie, aurait été digne de figurer dans rassemblée]

801. — Le même Etat est parfois représenté dans un œngrès par plusieurs envoyés. Un ministre public ne peut être tenu déposséder à fond toutes les connaissances humaines. Tel envoyé est plus familier avec les matières juridiques et historiques, tel autre avec la science économique et les relations commerciales des peuples, tel autre avec les questions militairt^s, tel autre sera un rédacteur lucide et précis, etc., etc.

802. — Les formalités de la tenue d'un congrès se sont, au XIX* siècle, bien simplifiées. On n'a plus recours aux cérémonies qui, aux siècles pré<'c dents, compliquaient les travaux des congrès. — Les rivalités qu^engendraient les questions de préséance ne se reproduisent guère plus. — A Berlin, lors du congrès de 1878, les plénipotentiaires, parmi lesquels figuraient les mi> nistres des affaires étrangères d'Allemagne, d'Angleterre, d'Autriche Hongrie, de France, de Russie, d'Italie, etc., prenaient place autour d'une table en forme de fer à cheval, d après Tordre alphabétique.

Le premier plénipotentiaire de l'Etat, sur le territoire duquel a lieu Li réunion, est habituellement choisi comme l^résident du congrès. Cest un acte de respect, de courtoisie et d'honneur envers l'Etat qui donne Thospitalité. [Il en a été autrement dans les conférences de la Paix de la llaye,où, par égard pour la Russie qui en avait été l initiatrice,le président fut un des plénipotentiaires russes.] — Les secrétaires sont pris, soit parmi des secrétaires d'ambassade, soit parmi les hauts fonctionnaires du ministère.

803. — A la première séance du congrès, les envoyés des divers Etats » échangent et vérifient les pouvoirs dont ils sont respectivement nantis. —

Un procès verbal de vérification est dressé et signé.

804. — Les délibérations sont directes et verbales. — Mais pour mettre l'ordre et la suite nécessaires dans la marche des discussions, pour conserver la trace des opinions émises et des arguments invoqués, pour fixer les résultats acquis, il est d.ressé à la fin de chaque séance un jr^cès-verbal^ oui depuis^ le conjj;rès de Vienne porte la dénominalion de projtocu^e. — C'est un résumé substantiel et précis des points importants qui ont fait l'objet de la discussion ; c'est un exposé des résultats obtenus et des résolutions prises.

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— Ce protocole est si^né ^r y^^^g ^gg jjénipotentmires et par Iq p^inîstre médiateur, si le congrès s'est ouvert sous la médiation d'une puissance tierce. — A Fouverture de chaque séance, il est donné lecture du protocole de la séance précédente. Il est fait mention de son adoption, avec ou sans réclamations.

805. — Les plénipotentiaires tiennent leurs gouvernements respectifs au courant des négociations, des discussions, des résolutions adoptées. Ils en reçoivent des instructions nouvelles ou complémentaires.

806. — Dans les congrès et conférences, l'opinion de la majorité des ministres plénipotentiaires ne fait pas loi. — La minorité n*est pas obligée de se soumettre au vœu ou à lavis de la majorité. -~ Un Etat, fût-il le seul, peut maintenir, avec pleine raison, son opinion dissidente. S'il était astreint à se soumettre à la majorité, son indépendance serait atteinte et amoindrie. Une délibération ne peut sortir à effet et avoir une valeur réelle, que si Tentente est entière et complète.

Le système des majorités serait plus que dangereux en présence de la diversité des constitutions politiques et de Tétat économique et social des divers pays Comment, sans une injustice criante, faire juger les intérêts de la Suisse, État républicain. État enclave, par TEmpire d'Allemagne, par TAngieterre, par la Russie, États monarchiques, ayant tous accès à la mer, etc. ?

807. — Le congrès ou la conférence se termine dans une dernière séance dans laquelle est signé le traité auquel ont abouti les délibérations, ou un protocole final, général, approuvant et confirmant tous les protocoles antérieurs.

807*. ~ [Les conférences de la Paix de la Haye de 1899 et de 1907 ont résumé leurs travaux dans un acte qu'on a appelé Acte final. — C est un simple procès verbal, que les Etats représentés peuvent signer sans s'engager vis à vis des conventions et résolutions dont il contient le texte. — L'insertion d'un texte dans un Acte final a touteFois une valeur morale. D'où, une question qui a été soulevée à la conférence de 1907 : peut-on y indiquer même les résolutions qui n'ont été prises qu'à la majorité ? ne fautil y mettre, au contraire, que celles votées à Tunanimité ? — Question délicate. — D'une part, si on admet que, s'agissant d'une conférence diplomatique, l'unanimité est nécessaire, il suffira de l'opposition d'un seul Etat, même le plus petit, pour qu'une convention ne soit pas mentionnée dans l'Acte final Go pourrait alors craindre,dans les conférences, une obstruction systématique. — D autre part,peut-on permettre que la majorité exige que sa volonté soit consignée dans l'Acte final ? Une conférence n'est pas un Parlement où la majorité fait la loi ; et, avec ce système, il se pourrait que des Etats ne voulussent plus assister à des conférences, afin de ne pas courir le risque d'une coalition leur imposant l'obligation morale de subir une règle consentie par la majorité.— On a parlé à la conférence de 1907 de « quasi-unanimité » : seraient insérées dans l'Acte final seulement les résolutions ayant obtenu la quasi-unanimité, et il faudrait entendre par \k les résolutions qu'auraient votées les Etats importants, eussent-elles été repoussées par plusieurs petits Etats : ce serait moins le nombre que Timportance

des votants qa*il faudrait alors prendre en considération. — Finalement, la difficulté n a pas été directement tranchée On Ta résolue par un biais qui n*en préjuge pas la décision : quand une résolution ne fut pas votée à l'unanimité» on a demandé aux gouvernements opposants s'ils consentaient à ce qu*elle fût indiquée dans TActe final malgré leur opposition ; les Etats ayant consenti, il n*y a eu aucun obstacle. C'est ce qui a eu lieu notamment pour la convention sur la Cour des prises et la déclaration relative aux ballons.]

SECTION H. ~ Principaux congrès des XIX* et XX* siècles (1).

808. — Congrès de Vienne (2). — Les séances en furent ouvertes le 13 novembre 1814. — L*acte final fut signé le 9 juin 1815. — Figuraient à ce congrès les souverains d'Autriche, de Prusse et de Russie, les représentants de TÂngleterre, de la France, de l'Espagne, du Portugal, de la Suède, etc.

Ce congrès a été considéré à juste titre comme la plus importante réunion diplomatique, qui ait été, depuis le traité de Westpbalie, chargée de régler les intérêts de l'Europe. — - L œuvre était d'autant plus considérable et d*autant plus délicate, qu'à côté de royaumes à reconstituer, de carte d Europe à remanier, s'imposait la nécessité de tenir plus de compte des idées et des principes répandus en Europe par la Révolution française que des appétits ou des rancunes des potentats.

Mais, comme le constate M. Pradier-Fodéré, les membres du Congrès de Vienne furent animés du plus étroit esprit de réaction. Nulle impartialité ; nul souci des nationalités : au lieu d'être rendus à leurs affinités naturelles, ethniques ou historiques, les territoires furent dépecés. La passion de la vengeance, l'esprit de représailles contre les principes de la Révolution française inspirèrent presque tous les actes du congrès (3). c A Vienne, dit M. Capeflgue, en pleine civilisation, la statistique en main, le congrès procéda k une répartition des peuples comptés par tètes, dans le troupeau un peu confus des nationalités perdues ou dédaignées t (4).

Voici le jugement de M. Thiers sur ce célèbre congrès : c La seule différence de conduite qu'on peut apercevoir entre les puissances coalisées et Napoléon, c'est qu'elles étaient quatre au lieu d'une et qu'il fallait bien que chacune s'arrêtAt où commençait l'ambition des trois autres. Tout ce qui n'était pas des quatre, ou ne les intéressait pas directement, fut partagé comme butin trouvé au milieu d'une ville prise d'assaut. Petits princes allemands, villes libres, biens de l'Ordre teutonique, biens de FOrdre de Malte, principautés ecclésiastiques, anciennes républiques, furent engloutis sans pitié pour constituer le territoire des vainqueurs ou de leurs clients. — De

(1) [Une lisle des congrès et cooférences internationaux tenus depuis 1826 jusqu'à nos jours a été publiée par TA. i., 1907, p. 808.]

(2) [V. Angebert, Le Congrès de Vienne, 1863 ; Capeague, Le Congrèede Viemie et lee traités de 1815 ; Pallain, Correspondance inédite du prince de Talleyrand eà du roi Louis XVI II pendant le Congrès de Vienne, 1881.]

(3) Pradier-Fodéré, Droit diplomat., i. H, p. 311.

(4) Capeflgue, Le Congrès de Vienne.

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politique, le congrès n*en eut qu*une, celle d'accumuler les précautions contre la France. Au lieu d*être replacée sous le sceptre des Bourbons, la France aurait été encore dans les mains du conquérant redoutable contre lequel on avait tant de représailles à exercer, tant de précautions à prendre, qu*on n'aurait pas agi autrement envers elle » (1).

En outre des remaniements de territoires et de l'établissement de la Confédération germanique, le congrès de Vienne traita des questions touchant aux rapports paciGques et réguliers entre nations, telles que la liberté de la navigation (V. n* 525), la traite des nègres (V. n« 402), les préséances diplomatiques (V. n» 669). — Les événements de 1866 et de 1870 ont emporté le système artificiel du congrès de 1815.

809. — Congrès d'Aix-la-Chapelle. — A ce congrès ouvert le 25 septembre 1818, figurèrent les souverains d'Autriche, de Prusse et de Russie, et les représentants de la Grande-Bretagne et de la France. — Bluntschli constatait que les cinq grandes puissances réunies à ce congrès comprenaient les trois quarts de la population de TEurope et possédaient plus des deux tiers du sol, que leurs forces militaires étaient considérables et que cependant ce congrès ne donnait qu'une représentation imparfaite de TEurope. Les Etats de race latine étaient trop faiblement représentés en comparaison des Etats

de race germanique (op. cit., art. 103).

L'objet du congrès était multiple. Abréger l'occupation du territoire français par les troupes étrangères ; compléter le classement des agents diplomatiques ; confirmer l'alliance étroite des cinq souverains ; faire connaître au monde que < les souverains, en formant cette union auguste, ont regardé comme sa base fondamentale leur invariable résolution de ne jamais s'écarter ni entre eux, ni dans leurs relations avec d'autres Etats, de Tobservation la plus stricte du Droit des gens t (Déclaration du 15 novembre 1818).

Ainsi se trouva constitué le concile des cinq, la pentarchie, qui s'est longtemps regardée comme la directrice suprême des affaires internationales de tous les autres Etats civilisés.

1^ CoicoRÈs DE Latbach, janvier 1821, eut pour objet les mesures à prendre à la suite des soulèvements qui avaient éclaté à Naples et en Piémont. L'Angleterre refusa d'y prendre part.

Le Congrès de Vérone (2), octobre et novembre 1822, fut provoqué par la révolution espagnole de 1820. Il fut suivi de l'intervention armée de la France en Espagne, malgré les protestations de TAiiglelerre (avril 1823).

810. — Le Congrès de Paris (3) fut tenu à la suite de la guerre de Crimée. Y furent représentés l'Angleterre, l'Autriche, la France, le Piémont, la Prusse, la Russie et la Turquie. Il s ouvrit le 24 février et se clôtura par le traité du 30 mars 1856. — Les délibérations du congrès furent importantes et le traité et ses annexes contiennent des stipulations qu'il importe de connaStre. — Les articles 1 à 5 sont relatifs à la conclusion de la paix. — L'article 7 décide que la Sublime Porte est admise & participer aux avantages du

(1) Tbiers. Histoire du Consulat et de V Empire, t. XVIII, p. 627. ;2) [V. ChAteaubriand, Le Congrès de Vérone.]

;3) IGeffckeo, Le Congrès de Paris du 30 mars 1856, R. D. I., t. XVII, p. 369 ; Gourdoo, Histoire du Congrès de Paris, 1837. j

droit public et du concert européens et les autres puissances s^engageat à garantir en commun et à respecter 1 indépendance etTintégrité territoriale de l*£mpire Ottoman. — D*aprës l'article 8, au cas de dissentiment futur entre la Sublime Porte et Tune des puissances signataires, Tune et Tautre devront, avant de recourir à l'emploi de la f«)rce. invoquer Faction médiatrice des autres puissances. — L'article 10 vise la règle relative à la clôture des détroits du Bosphore et des Dardanelles, et l annexe consacrée à la révision de cette règle. - La mer Noire était neutralisée par l'article il et l'article 13 interdisait à la Russie et à la Turquie d avoir aucun arsenal militaire maritime sur les rives de la mer Noire. Mais ces dispositions ont été modifiées depuis, par la convention de Londres du 13 mars 1871.

Les plénipotentiaires, signataires du traité du 30 mars 1856, se réunirent à Paris, en conférence, et adoptèrent la déclaration du 16 avril 1856 qui règle divets points de droit maritime {n^ 1522, etc.).

Les événements postérieurs n ont pas répondu aux espérances des négociateurs du traité du 30 mars 1856. L'édifîce qu*on avait tenté de construire a été renversé dans sa majeure partie par la convention de Londres (13 mars 1871) et par le traité de Berlin 13 juillet 1878) d).

810^ [En 1874 une conférence internationale s'est réunie à Bruxelles pour établir un Code des lois et coutumes de la guerre (2^ ; mais le texte adopté resta sans suite faute de signatures et fut repris et modiQé sur certains points par les conférences de la Paix de la Haye de 1899 et de 1907 (Voir ci-après n»' 814» et 814S.]

811. - CoNGKÈs DE Berlin (3). — La guerre russo-turque de 1877-1878 prenait fin. le 3 mars 1788, par le traité de San-Stefano, conclu entre la Russie et la Turquie. Les dispositions principales étaient : 1<» la reconnaissance de rindépendance du Monténégro, de la Roumanie et de la Serbie « 2^ la Bulgarie devenait une principauté autonome sous la suzeraineté de la Porte ; ses limites étaient portées jusqu'à Salonique, jusqu'à la mer Egée; 3* des réformes intérieures devaient être réalisées en Bosnie et en Herzégovine ; 4° la Turquie devait payer à la Russie une indemnité de guerre de 1,410 millions de roubles; mais vu lapénurie du Trésor ottoman, 1.100 millions étaient remplacés par des cessions territoriales comprenant Ardaban, Batoum, Bayazed et Kars en Asie, la Dobrutscha et le delta du Danube en Europe.

Len dispositions de ce traité excitèrent. un vif mécontentement chez 1 Autriche et chez T Angleterre. — La création d'une principauté bulgare s'étendant jusqu'à Salonique enlevait à TAutriche 1 espoir d'acquérir oe port important, qui lui donnerait un nouveau débouché sur la mer Méditernmée et faciliterait l'expansion vers 1 Orient du commerce allemand, grâce aux futurs chemins de fer de l'Asie Mineure et à la voie maritime du canal de

[\) [V. Milovanowitch, Let traités de garantie, 1888, p. 331 à 361] (2i [V. Lucas, La Conférence internationale de Bruxelles sur les lois et coutumes de la guerre ; F. de Marteos, La paix et la guerre^ 1901 .]

(3 [V. d'Avril, Négociations relatives au traité d*t Berlin, 1886 ; Bluntschli. Le Congrès de Herlin et sa portée au point de vue du droit international, R. D. L, t XI, p. i et p. 411 ; t. Xil, p. 276 et p. 410; t. Xlll. p. 571 ; Nulas, // Congresso di Berlino, 1878 ; De Mouy, Revue des Deux-Mondes, 15 octobre et t^^" novembre 1904. J