CHAPITRE III

DROITS D*UN BELLIGÉRANT CONTRE L*éTAT ENNEMI ET SUR LE TERRITOIRE ENNEMI.

1166. — Le but direct et immédiat des opérations de guerre est d'établir la supériorité du plus fort des Etats en lutte. La guerre prend fin, quand l*Etat le plus faible subit, accepte les conditions dictées par le plus fort. — Tout ce qui contribue à établir cette supériorité est conforme au but de la guerre. — Tout ce qui n'y contribue pas s'éloigne de ce but et devient inutile et interdit. — De là, la distinction logique et .raisonnable des actes nécessaires et des actes inutiles ; nécessaires, ceux qui tendent à détruire ou à annihiler le plus rapidement possible les forces de l'adversaire ; — inutiles, ceux qui prolongent la lutte ou l'ensanglantent, sans détruire les forces de l'ennemi. — La nécessité d'établir la supériorité du plus fort n'oblige pas À tuer tous les soldats de l'armée ennemie, ni à anéantir tous les objets qui constituent les forces militaires de l'Etat ennemi. Mettre les hommes hors d'état de continuer la guerre, rendre les objets impropres aux opérations, «st suffisant pour atteindre le but.

Nous avons déjà constaté que le droit de la guerre est dominé par deux principes : celui de nécessité, et celui d'humanité, principes qui se combinent «t se pénètrent réciproquement pour la détermination des lois de la guerre. Leur combinaison, éclairée par l'entente exacte du but poursuivi, doit présider & toute étude des droits des belligérants (n^ 1009).

L'attaque dirigée par les belligérants, l'un contre l'autre, ne s'applique pas exclusivement à leurs forces militaires. Elle peut atteindre aussi les autres forces de l'adversaire résultant de ses ressources financières, de son domaine mobilier ou immobilier, de l'organisation de ses diverses administrations ; mais cette atteinte suppose que les armées de l'un des Etats belligérants ont envahi et occupent partie du territoire de l'autre Etat. — Quelle «st la nature de cette occupation ? quels en sont les effets ? quels sont les droits qu'elle fait naître au profit de l'Etat envahisseur ?

SECTION I. — Nature de roccupation du territoire ennemi.

1166. — Avant le XIX* siècle, les publicistes et les hommes d'Etat adoptaient l'opinion que la prise de possession du territoire de l'un des belligérants par l'autre conférait k ce dernier le pouvoir d'en disposer librement. Les biens appartenant k l'ennemi étant considérés comme res nullius, leur

acquisition immédiate par le seul fait de Toccupation matérielle paraissait admissible et justiûée. — Les thèses de plusieurs auteurs sont néanmoins assez confuses et la terminologie par eux employée manque souvent de netteté et d'exactitude. Heffter (op. cit., § 131, note 3) constate que plusieurs ont confondu la simple occupation avec la prise de possession déOnitive. Il ajoute que la pratique du XVIII* siècle a commis la même confusion et a fait découler de Tinvasion des conséquences, qui ne découlent que de la conquête définitive.

1157. — De nos jours, des principes plus exacts sont généralement admis. On ne confond plus Tinvasion du territoire avec son acquisition réelle et définitive.

L'occupation par Tun des belligérants de partie du territoire de Fautre belligérant est un pur fait. — C*est un état de choses essentiellement provisoire, qui donne au belligérant envahisseur le pouvoir et les moyens d'accomplir sur ce territoire des actes utiles aux fins de la guerre. A la conclusion de la paix, cet état de fait disparaîtra, ou se transformera en un droit définitif de propriété.

L'invasion, totale ou partielle, d'un territoire ne peut pas avoir pour effet direct et immédiat de remplacer le gouvernement vaincu par le vainqueur, aussi longtemps que la lutte se continue. Elle apporte seulement un obstacle de fait à l'exercice de l'autorité du vaincu, à l'accomplissement de ses ordres. — « On ne saurait prétendre, dit Heffter, que la conquête opère de plein droit une subrogation du vainqueur dans les droits du gouvernement vaincu » (op, cit., § 131 >.

[Ces principes ont été méconnus lors de la guerre sud-africaine de 1899- 1900 à la fois par les Boôrs dans leurs invasions des colonies anglaises, et par les Anglais quand ils occupèrent ies deux Républiques sud-africaines (V. R. D. ï. P., t. VII, pp. 669 et 700.]

1158. — L'Etat belligérant qui parvient à s'emparer du territoire ennemi, en tout ou en partie, a le choix entre plusieurs lignes de conduite. Il peut laisser subsister les administrations existantes au moment de son invasion et maintenir le statu quo, en se bornant à retirer les avantages matériels de son occupation militaire. Ou bien, et sans avoir l'intention bien arrêtée de soumettre d'une manière permanente et définitive le territoire envahi à sa domination, le vainqueur peut y instituer un gouvernement provisoire, destiné h servir ses intérêts pendant l'occupation, en exerçant (fe /o^to partie des droits et des attributions du pouvoir souverain. Le caractère et l'étendue des pouvoirs du gouvernement provisoire dépendent exclusivement du but que le vainqueur s'est proposé lors de son institution ; mais ses droits et ses devoirs sont aussi subordonnés à l'empire des lois de la guerre. — Ou bien l'occupant prend possession du territoire ennemi, avec l'intention bien arrêtée d'en faire la conquête définitive et d'en exclure atout jamais le souverain trahi par la fortune. En ce cas, il établit encore une administration, qui se signalera par l'exercice des divers droits de souveraineté au nom du conquérant. C'est ce que fit l'Allemagne en 1870, après la conquête de l'Alsace qu'elle était résolue de garder. Mais la position du vainqueur se fonde, encore dans ce cas, uniquement sur le fait de la possession : elle se renferme, comme le

dit M. GefTcken, dans les limites du pouvoir qu*il a d'exclure toute action d*autrui sur Tobjetde la prise de possession (1).

1169. — Quelque intense que soit le désir de conserver les territoires occupés et de les annexer, « avec quelque certitude que Tennemi puisse compter qu'il forcera son adversaire vaincu à consentir à la cession par un traité de paix, il n*a, jusqu'à la conclusion de la paix ou l'anéantissement de son adversaire, d'autres droits que ceux qui découlent de sa possession > (2).

Tant que dure la guerre, l'envahisseur n'est pas juridiquement substitué au gouvernement légal, au gouvernement de l'Etat envahi. Il n'est pas le souverain du territoire. Ses pouvoirs sont limités aux nécessités de la guerre. Quand celles-ci sont respectées et satisfaites, l'envahisseur doit, pour le surplus, laisser en vigueur les lois et les usages établis. Mais, à raison de sa détention de fait, il assume l'obligation de maintenir l'ordre, de ne pas entraver la vie sociale et de respecter les personnes. D'autre part, l'occupant a le droit et le devoir envers lui-même de prendre toutes les mesures afférentes à sa propre sécurité, de ne pas admettre une résistance de la population, qui pourrait mettre en péril les avantages par lui obtenus (n<^* 1152 et 1153).

1160. — Par suite, dès le début même de l'occupation du territoire envahi, s'impose la nécessité de faire leur part à chacune des deux législations différentes, le législation du pays envahi, la législation de l'Etat envahisseur. — Répartition toujours délicate et difflcile en pratique. — Mais c'est ce concours inévitable, cette application parallèle de deux législations différentes, qui donne à Yoccupatio bellica son caractère et sa singularité.

1161. — Les représentants des Etats, réunis à la conférence de Bruxelles en août 1874, examinèrent quand commencerait cet état de fait et quand il prendrait fîn. — Des propositions diverses furent présentées au nom de l'Allemagne, de la Russie et d'autres puissances. — La conférence opina pour une occupation effective. — L'article 1«» du projet dit : u Un territoire est considéré comme occupé, lorsqu'il se trouve placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie. L'occupation ne s'étend qu'aux territoires où cette autorité est établie et en mesure de s'exercer ». On rejeta la proposition du délégué allemand, M. de Voigts-Reitz, qui tendait à consacrer une occupation fictive. Une déclaration et un peloton commandé par un lieutenant auraient suffi, et l'armée envahissante eût pu continuer sa marche en avant, sans laisser derrière elle des forces suffisantes.

[C'est une règle identique à celle admise à la conférence de Bruxelles de 1874 qu'a consacrée la conférence de la Haye de 1899. L'article 42 de VActe de la Haye dispose en effet : m Un territoire est considéré comme occupé, lorsqu'il se trouve placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie. L'occupation ne s'étend qu'aux territoires où cette autorité est en mesure de s'exercer ».]

Dans le Manuel d'Oxford (1880), l'article 41 s'exprime ainsi : c Un territoire est considéré comme occupé lorsque, à la suite de son invasion par des

(1) Hefner-GefTcken, op. du, §$ 131, 185 et 180 et les notes.

(2) Lœning» L'administration de V Alsace-Lorraine pendant la guerre de Î870-Î87i, R. D. L, t. IV, p. 634.

forces ennemies, TEtat dont il relève a cessé de fait d'y exercer une autorité régulière et que TEtat envahisseur se trouve être seul à même d*y maintenir Tordre. Les limites dans lesquelles ce fait se produit déterminent retendue et la durée de Toccupation. »

A Bruxelles [et à la Haye], comme à Oxford, on a consacré Tapplication à la guerre terrestre du principe qui règle les blocus dans les guerres maritimes {Déclaration de Paris du 16 avril 1856, art. 4).

1162. — Voccupatio bellica n'existe donc que par la réunion des deux conditions suivantes : 1<* Le gouvernement légal doit être mis, par le fait de Tenvahisseur, dans Timpossibilité d*exercer publiquement son autorité ; — 2^ L*envahisseur se trouve en mesure d*y substituer Texercice de sa propre 4iutorité.

Dans rintérèt des habitants, il est à souhaiter que Tenvahisseur fasse connaître par une proclamation quelles sont les parties du territoire considérées comme occupées et les obligations nées du nouvel état de choses (Art. 42 du Manuel d'Oxford). — Dans la guerre de 1870, les Allemands publièrent en août, et en septembre à Versailles, une proclamation instituant la juridiction militaire dans toute retendue des pays occupés par les troupes •allemandes.

SECTION II. — Effets de l'occupation du territoire ennemi.

1163. — Les effets de Toccupation militaire doivent être examinés et indiqués aux divers points de vue suivants : 1*' législation ; 2^ administration de la justice ; 3^ fonctionnaires et administrations ; 4" presse ; 5<* biens de l'Etat.

g 1. — Législation.

1164. — Les lois civiles de TEtat envahi continuent à recevoir leur application sur le territoire occupé par Tennemi. L'envahisseur ne les modifie ou ne les remplace, que si elles sont incompatibles avec le soin de sa propre sécurité et le but poursuivi, ce qui arrivera rarement. Les lois civiles ne touchent, en général, qu'à des intérêts privés et la guerre n'est plus qu'une relation d'Etat & Etat, et non d'Etat ou d'individu à individu.

Rien ne s'oppose non plus au maintien des lois municipales. Les intérêts sociaux qu'elles ont pour objet de protéger et de réglementer seront difficilement, très rarement, en conflit avec les intérêts de l'occupant.

c La puissance conquérante prend simplement le système gouvernemental tel qu'il existe dans le territoire occupé et se charge de l'appliquer. C'est donc la législation du territoire occupé qui reste en vigueur jusqu'à la déci- :sion finale, à moins que le vainqueur n'en suspende quelques stipulations dans l'intérêt de la conduite de la guerre » (GefTcken sur Heffter, op, ri/., § 131, note i).

[Lors de la guerre hispano-américaine de 1898, les instructions du Prési- •dent des Etats-Unis déclarèrent relativement à Cuba que c les lois civiles du

DROITS D'UN BBLLIGÉRANT CONTRB L'ÉTAT ENNEMI 65H

territoire conquis en ce qui touche les droits privés, les personnes et les propriétés, et le châtiment des crimes seront considérées comme demeurant en vigueur, autant qu*elles seront compatibles avec le nouvel état de choses » ; de même, à Manille, le général Merrit prescrivait c le respect absolu des lois civiles et religieuses et des règlements municipaux > (R. D. I. P., t. V, p. 800). ]

L*occupant modifie les lois administratives ou financières dans leurs dispositions contraires à ses intérêts (art. 2 de la Déclaration de Bruxelles de 1874). — Ainsi Toccupant peut suspendre l'application des lois sur la comcrtplion et empêcher les hommes valides de quitter le territoire pour aller grossir Tarmée de l'adversaire . — Ainsi agirent les Prussiens en 1870. — Le 13 août, une proclamation du roi de Prusse déclara la conscription abolie et interdite dans tous les départements français occupés. — Le 15 décembre 1870, un décret, signé Guillaume, défendit aux habitants des provinces occupées de se rendre sous les drapeaux de la France, sous peine de confiscation de tous leurs biens et de dix ans de bannissement. Cette dernière disposition était inique et exorbitante. — Des peines comme la confiscation et le bannissement sont excessives ; car leurs effets ont une durée plus considé*rableque ne l'exigent les nécessités militaires.

1165. — L'invasion du territoire ne suspend pas l'application de la législation douanière, & l'égard des habitants du pays. Us sont toujours assujettis à leurs lois nationales. — Dès le commencement de la guerre de 1870, une circulaire de l'autorité allemande suspendit l'application des lois de douane sur le territoire français occupé : c'était une manière indirecte de le déclarer déjà annexé & la terre allemande. -^ Mais la jurisprudence française a déclaré que, malgré cette circulaire, les déparlements occupés à titre provisoire par l'ennemi, pendant la guerre de 1870-1871, n'avaient pas cessé de faire partie du territoire français et d'être régis par la loi française, spécialement en ce qui concerne les lois de douane. — [Lors de la guerre de 1898 entre l'Espagne et les Etats-Unis, les droits de douane furent modifiés après l'occupation américaine et immédiatement perçus pour le compte des Etats- Unis (R. D. I.P., t.V, p. 805).]

1166. — Le maintien des lois criminelles de l'Etat envahi est encore plus nécessaire que celui des autres lois. Des malfaiteurs peuvent être incités, par le trouble inhérent à toute guerre, à commettre des infractions, des attentats sur les personnes ou sur les biens. Ces attentats doivent être réprimés promptement. C'est un point incontestable. Or les habitants du. pays occupé ne sont pas soumis aux lois pénales de l'Etat envahisseur, sauf en ce qui concerne la répression des crimes ou des délits commis contre l'armée envahissante, ses officiers, ses soldats. — [11 en a été ainsi pendant la guerre hispano-américaine de 1898 (R. D. I. P., t. V, p. 800).]

1167. — La législation de l'Etat envahisseur doit, elle aussi, s'appliquer sur le territoire envahi, dans la mesure nécessitée par le besoin de pourvoir à la sécurité de l'armée et de tous ceux qui relèvent d'elle. L'occupant a le devoir envers lui-même, avons-nous dit, de prendre toutes les mesures afférentes & sa propre sauvegarde et au but de la guerre. — Si donc des

attentats, des crimes, des infractions, étaient dirigés contre son année, €*est sa propre loi qui sera applicable aux coupables : car il serait absurde de le déclarer tenu de demander aide, secours ei protection à la loi de son adversaire, sur un territoire dont il a chassé les armées. — Mais ce ne seront que les lois répressives de Toccupant qui pourront être ainsi applicables sur le sol envahi. — L*esprit imagine difficilement des hypothèses où il pût être question d*appliquer les lois civiles, ou purement administratives, de TËtat occupant, dans le but de protéger Tarmée, d^assurer sa sécurité ou ses succès. Mais, si le cas venait à se réaliser, nul doute que les lois de Toccupant ne fussent applicables dans la mesure du nécessaire.

1167 *. — [Le gouvernement de TEtat dont une province est occupée peutil émettre des décrets pour cette province en édictant des peines contre les contrevenants ? — La question 8*est posée pendant la guerre gréco-turque de 1897-1898 dans les conditions suivantes. Durant cette guerre, les marchandises importées en Thessalie acquittaient aux autorités ottomanes occupant le pays les droits de douane fixés par la législation grecque ; seules les marchandises venant de Turquie en étaient exemptées. Cette exemption eut pour résultat d'augmenter Timportation commerciale en Turquie : au lieu d'expédier les marchandises directement en Grèce, on les faisait passer préalablement par la Turquie, dont le tarif douanier est peu élevé, pour les faire entrer ensuite, franches et libres de tous droits, en Thessalie. Le gouvernement hellène chercha à remédier h cette situation, et dans ce but il publia, le 6 et le 22 mai 1898, avant la cessation de l'occupation ottomane, deux décrets qui édictaient des conditions pour l'importation des marchandises dans la province occupée et frappaient les contrevenants des sanctions de la loi. En agissant de la sorte n'excédait-il pas ses pouvoirs, ne méconnaissait-il pas les principes du Droit des gens ? Un auteur grec, qui a spécialement examiné la question, s'est prononcé pour la solution affirmative (1).

1167 '. — \VActe de la Haye de 1899 contient un article 43 ainsi conçu : < L'autorité du pouvoir légal ayant passé de fait entre les mains de l'occupant « celui-ci prendra toutes les mesures qui dépendent de lui en vue de rétablir et d'assurer, autant qu'il est possible. Tordre et la vie publics en respectant, sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le pays. »]

S 2. — AdmlDlslratlon de la JusUce (1).

1168. — Uoccupatio bellica, étant donné son caractère provisoire et de simple possession de fait, ne peut détruire le pouvoir juridictionnel des tribunaux institués dans le territoire envahi. Ces tribunaux conservent leurs attributions et leur compétence, car leur anéantissement n*est pas nécessaire pour atteindre au but normal de la guerre.

L'intérêt bien entendu de Toccupant lui commande de n'entraver en rien l'action ordinaire de la justice, toutes les fois qu'il n'est pas directe-

(1) [V. G. N. Philaretos, La question des marchandises importées pendant toeeupation turque en Thessalie (8 avril 1897-25 mai 1898) (en grec), 1899.]

(2) [Sur ce point, V. spécialement Lorriot, De la nature de Foecupation de guerre, 1903, — Petit, L'adfninistration de la justice en territoire occupé ^ 1900.]

DROITS D'UN BBLLIGBHANT GONTRB L'ÉTAT ENNEMI 655

ment intéressé. — De leur côté, les magistrats locaux doivent tenir compte de Tétat de fait, de Toccupation, et le souci de leur propre dignité comme rintérèt des justiciables leur commandent d*éviter tout conflit comme toute faiblesse envers Tennemi.

1169. — Au nom de quel gouvernement doivent-ils rendre la justice ? Au nom du gouvernement national, qui les a institués. Le simple fait de Toccupation n*a pas anéanti la souveraineté de TEtat qui les a investis de leurs fonctions. — Er 1870, les Allemands ne voulurent pas reconnaître le gouvernement de la République. Ils invitèrent la cour de Nancy à rendre la justice au nom de Napoléon 111. Ils obtinrent un refus. Us lui demandèrent alors de juger au nom des hautes puissances allemandes occupant l'Alsace et la Lorraine, Cétait vouloir transformer le fait de Toccupation en une souveraineté de droit, juridiquement déflnitive. — Cette exigence constituait, dit Calvo, un regrettable abus de la force et le plus étrange oubli des limites réelles du droit d*occupation. — La cour de Nancy, dans une délibération prise en assemblée générale, le 8 septembre 1870, refusa d*obtempérer à la demande et déclara suspendre provisoirement le cours de la justice.

A Laon, les Allemands firent une autre tentative auprès du tribunal civil. Les pourparlers furent longs. Les Prussiens demandèrent inutilement que le tribunal employât la formule au nom de l'empereur ^ puis celle de au nom de la loi, — Le tribunal, par une délibération très ferme du 15 octobre 1870, refusa et déclara que, pour éviter des conflits qui ne tarderaient pas à naître, il s'abstiendrait & Tavenir de rendre la justice (1). — L*exemple fut suivi par le tribunal de Versailles, le 31 octobre 1870. — i< Ces délibérations, dit Calvo, peuvent se passer de commentaires : elles posent la question de la souveraineté nationale et de Tindépendance de la magistrature sur une base juridique absolument irréfutable, et à Tégard de laquelle tous les publicistes ne peuvent que se trouver pleinement d*accord >i.

[Pendant la guerre hispano-américaine de 1898, les magistrats espagnols qui acceptèrent de rester en fonctions pendant Toccupation américaine continuèrent & rendre la justice et & la rendre au nom du gouvernement qui les avait institués : il en fut ainsi notamment à Santiago et à Manille (2).]

1170. — Mais une armée, en pays ennemi, a besoin de pourvoir à sa sécurité et à celle de toutes les personnes qui relèvent d'elle. On ne peut raisonnablement vouloir qu*elle demande aux tribunaux locaux la répression des infractions dirigées contre elle. — Un motif péremptoire. Outre qu*elle pourrait avoir à craindre l'absence d'impartialité, l'armée occupante, en agissant ainsi, s'inclinerait devant .l'autorité qui a institué ces tribunaux, et elle, émanation de la souveraineté de son Etat, elle subordonnerait cette souveraineté à celle de l'Etat envahi. C'est impossible.

Reconnaissons donc à l'armée d'occupation, à ses conseils de guerre, juridiction sur tous les individus, qui sont auteurs ou complices de crimes attentatoires à la sûreté des troupes. — Ce principe est universellement admis

(1) Le texte de ces remarquables délibérations, très fermes et très énergiques, est reproduit dans Calvo, op, cil, y t. IV, §§ 2186 à 2191. — V. Dalloz, Rec. pér., 71.2.57 et 71.3.39.

fôS CINQUIÈME PARTIB. — LIVRE 11. — CHAPITRE Ul

en Droit international public et par les lég^lations positives particulières. — En France, le Gode de justice militaire établit la compétence des conseils de ^erre, article 63. — Les crimes et délits sont énumérés dans ce même Gode^ aux articles 204 & 208, 217 à 225, 230 A 265.

1171. — Mais la compétence des conseils de guerre de Tannée d'occupation est-elle limitée et restreinte aux crimes et délits militaires ? S*applique-t-eUe aux crimes et délits de droit commun ? Ia Cour de cassation française a adopté raffirmative le 24 août 1865 [Dalloi, Rec. pér., 65.1.501), A Toccasion de Tempoisonnement de soldats français commis par un Mexicain, au Mexique.

1172. — Quant aux soldats et assimilés faisant partie de Tannée envabissante, ils ne peuvent être, pour les délits de droit commun comme pour les délits militaires, justiciables que de leurs conseils de guerre. Ils sont soumis A la loi pénale de leur propre pays. Emanation de la souveraineté de TEtat, Tarmée porte avec elle sa loi pénale.

1178. — A Tégard des habitants, deux systèmes sont en présence quant A la composition des juridictions militaires et aux formes de leur procédure. — Dans la pratique suivie par Tarmée française en Italie, au Mexique, etc., les habitants sont jugés d*après les mêmes formes et dans les mêmes conditions que les soldats de Tarmée occupante. Les conseils de guen« ont la même composition : la procédure est la même.

Le système pratiqué par les Allemands en 1870 est tout différent. L*armée envahissante rend la justice, sans être astreinte A des lois précises. La juridiction et la procédure sont abandonnées A Tarbitraire des chefs militaires. Leurs décisions déterminent les délits, fixent les peines, règlent la procédure bien sommaire. C*est le règne de la loi martiale, bien distincte de la loi militaire ordinaire.

La loi martiale,disait Wellington, n*est ni plus, ni moins que la volonté du général qui commande Tarmée. En fait, la loi martiale signifie absence de lois ; c^est pourquoi le général qui proclame la loi martiale et ordonne qu*elle soit appliquée, doit exposer nettement les règles, les principes et les limitations d'après lesquels sa volonté doit être mise & exécution. — Outre les formes de procédure pkis sommaires, il peut y avoir, d'après la loi martiale, des crimes, des délits, des peines, créés en vertu du droit de la guerre et non compris dans uni>)de de justice militaire (1).

Ijb système français, qui ne laisse pas de place à Tarbitraire, aux passions violemment soulevées, qui accorde A tous les mêmes formes protectrices de leur vie ou de leur liberté, ne doit-il pas être préféré ?

(1) Voir la proclamation du roi de Prusse, en août 1870, qui fixait les infractions et ne prononçait pour toutes qu'une seule peine, la mort, avec exécution immédiate. Les communes auxquelles appartenaient les délinquants et celles dont le territoire avait servi A Taction incriminée étaient passibles dans chaque cas d'une amende égale au montant de Timpêt foncier. — 11 est cependant difficile h un esprit tant soit peu juste d'admettre que des communes soient responsables de faits qu'elles n*ont pas le moyen de prévenir et de réprimer, puisque la police est aux mains de Toccupant. — Mais on voulait terrifier le pays et arrêter, par intimidation, toute velléité de résistance.

S 8. — Fonctionnaires et administrations.

1174. — L'occupation du sol exercée par Tannée envahissante place les fonctionnaires locaux dans une situation délicate. Ils ne cessent pas d*étre les délégués du gouvernement de leur pays et de lui devoir obéissance et fidélité. — Ils doivent conformer leur conduite & leurs instructions. Us abandonnent et résignent leurs fonctions, si leur propre gouvernement leur en donne Tordre. — En 1866, lors de Tinvasion de la Bohême par les armées prussiennes, les Autrichiens ordonnèrent & tous les fonctionnaires, même à la gendarmerie, d'abandonner le territoire que Tennemi se préparait à envahir. Bluntschli blâme cette mesure ((^, cit., art. 541, note).

En Tabsence d'un pareil ordre, les fonctionnaires doivent continuer à remplir leurs fonctions : mandat difficile, mais Tintérêt du pays et celui de leurs administrés doivent les guider. Tel est le principe.

Une distinction s'impose dans la pratique entre les agens politiques et les agents purement administratifs. — Les agents politiques, tels que gouverneurs de province, préfets, sous-préfets, etc., qui transmettent aux populations les ordres du gouvernement légal et dont la mission est ainsi essentiellement contraire aux intérêts de l'occupant, se retireront devant un ennemi qu'ils ne peuvent servir et qui ne leur laisserait point gouverner le pays. — Au contraire, les fonctionnaires purement administratifs, maires, adjoints, agents de police, fonctionnaires de l'enregistrement, des contributions, etc., etc., peuvent en général rester à leur poste et continuer à exercer leurs fonctions non politiques. Mais ils doivent ne jamais oublier qu'audessus des intérêts d'un département, d'une province ou d'une commune, se place Tintérêt supérieur de la patrie (Voir art. 45 du Manuel de l'Institut de Droit international).

Lors de la guerre franco-allemande de 1870-71, dans les départements envahis, les autorités préfectorales, absentes ou refusant leurs concours, furent remplacées par Tennemi. Le préfet prussien de Versailles voulut s'assurer le concours des employés de la Préfecture : mais ceux-ci refusèrent . Le préfet, M. de Brauchitsch, les frappa chacun d'une amende de 200 francs, et deux d'entre eux furent mis en prison.

Le Manuel de Droit international à l'usage des officiers dit : « Toutefois Toccupant s'abstiendra d'inviter personnellement les fonctionnaires à continuer leurs fonctions et ne réclamera d'eux ni consentement formel, ni serment... En principe, rien ne les oblige à continuer leurs fonctions, s'ils en jugent l'exercice incompatible avec les devoirs du patriotisme, et ils sont toujours libres de donner leur démission ». — [ c II est interdit, dit y Acte de la Haye, article 45, de contraindre la population d'un territoire occupé à prêter serment à la puissance ennemie > ; de même, d'après l'article 52 de cet Acte, « il est interdit de forcer la population d'un territoire occupé à prendre part aux opérations militaires contre son propre pays ». ]

§ 4. — Presse.

1175. — En temps de guerre, la presse constitue un péril sérieux parles

indiscrétions qu*elle commet. Si i*on veut assurer le secret des opérations militaires, il importe, à tous les belligérants, de prendre des mesures très sévères, applicables, non seulement aux journalistes qui accompagnent les armées (1), mais aussi & la presse nationale. Tout belligérant a un intérêt majeur & mettre un frein à Texcessive liberté d*allures des reporters de la presse. Les Anglais, pour lesquels cette liberté est un dogme, n*ont pas hésité en 1879, en Afghanistan, a édicter un règlement sévère, et ils s*en sont bien trouvés.

Si la prudence commande à chaque belligérant une attitude sévère envers la presse nationale, à combien plus forte raison, la presse, dans un territoire occupé, ne saurait-elle échapper & la loi du vainqueur ? Elle est pour lui un péril grave. L'occupant a le droit de restreindre la liberté de la presse, de la supprimer et d'interdire toute publication de journaux.

Les usages actuels de la guerre laissent au vainqueur une entière liberté d'action. S'il est éclairé, il n'en abusera pas ; mais la nécessité de pourvoir à la sécurité de l'armée envahissante et au secret de ses opérations doit être son unique guide.

g 5. — Biens de l'Etat et des établissements publics (t).

1176. — A. — Biens immobiliers. — Domaine public. — - Nul doute que l'occupant ne soit, en vertu du droit de la guerre, autorisé à s'emparer des biens immobiliers, composant le domaine public de l'Etat envahi. Mais le Droit international moderne admet de très justes distinctions, en s'attachant à la destination de ces biens.

Du droit qu'a l'armée envahissante de veiller & sa propre conservation et de faire disparaître les obstacles qui s'opposent à l'accomplissement de sa mission, il découle qu'elle a le pouvoir de s'emparer des forteresses, arsenaux, magasins, casernes, etc. Elle les utilise ou les détruit selon les nécessités de la lutte. Elle peut raser les ouvrages fortifiés, faire sauter les arsenaux, les fabriques d'armes, les ponts, les viaducs, barrer les canaux, dégrader les voies de communication, etc., etc., pourvu que ces mesures soient nécessitées par les opérations militaires. — Ce pouvoir indispensable est reconnu par Bluntschli, KlQber, G.-F. de Martens, etc.

1177. -~ Mais cette destruction ou dégradation est subordonnée à certaines conditions. — a) Elle ne peut émaner que de combattants ayant régulièrement le titre et les immunités de belligérants. Si d'autres individus accomplissaient ces destructions ou dégradations, ils seraient traités comme des brigands et non comme des prisonniers de guerre (Bluntschli, op, cit., art. 641. — Instructions pour les années des Etats-Unis, art. 84).

b) La destruction ou la dégradation de ces immeubles ne peut être effec-

(1) [Sur la situation des correspondants de journaux à la suite des armées belligérantes, V. Pillet, Le droil de la guerre, t. I, p. 218. — Lentner, Doi Reehi im Kriege, p. 05. — Pour la pratique suivie dans les conflits récents, V. Rolin-Jaequemyns, R. D. I., t. XVllI, p. 530 et R. D. I. P., t. 1, p. 60, t. III, p.80, t. IV, p. 698. v. aussiftiprà, n« 1121.]

(2) [V. Depambour, Des effets de t occupation en temps de guerre sur la propriété et la jouissance des biens publics et particuliers, 1900.]

tuée qu*en vertu d*un ordre écrit, émanant d*un commandant d*armée ou de corps d*armée (Loi du 21 brumaire an V).

c) Elle doit être imposée par les nécessités de la lutte. On ne peut anéantir que les constructions qu*on ne peut, ni conserver, ni abandonner à l'adversaire sans le renforcer.

1178. — Les biens immobiliers qui ne servent pas aux opérations militaires, qui ont une destination pacifique, ne peuvent être détruits, ni détériorés par Toccupant : le but de la guerre ne le commande pas. — Ainsi les églises, les temples, les hôpitaux ou hospices, les immeubles affectés à des établissements d*éditcati(m, collèges, et autres ayant une destination scientifique, doivent être respectés par Toccupant (Déclaration de Bruxelles de 1874, art. 8. — [Acte de la Haye, art. 56.] — Instructions américaines, art. 34. Manuel de l'Institut, art. 53).

Mais ces édifices et bâtiments pourront servir à des usages militaires. L'occupant pourra loger des soldats dans les écoles, établir ses ambulances pour les blessés dans des édifices religieux, organiser des magasins dans les locaux d*une université, etc., etc.

1179. — Les monuments publics, les palais, les musées, les bibliothèques, les archives, doivent être respectés comme les églises et les hôpitaux, c On doit, dit Vattel, épargner les édifices qui font honneur à Thumanité et qui ne contribuent pas à rendre Tennemi plus puissant... Que gagne-t-on à les détruire ? Cest se déclarer ennemi du genre humain que de le priver de gaieté de cœur de ces monuments des arts, de ces modèles de goût (1). »

En 1815, les Prussiens demandèrent la destruction de la colonne Vendôme élevée au lendemain dléna, avec le bronze de leurs canons. Blttcher, qui détestait la France, était tout disposé & leur accorder cette satisfaction ; mais le duc de Wellington s*y opposa. 11 sauva également le pont d*Iéna, que les Prussiens voulaient faire sauter, et y plaça des sentinelles avec ordre de s'opposer & toute tentative de destruction.

François-Joseph d*Autriche se vengea plus spirituellement de son ancien vainqueur. Il se contenta de faire placer sur Tare de triomphe du Simplon, à Milan, en face du bas-relief où il était représenté acceptant la paix dictée par Napoléon, un second baâ-relief représentant Tabdication de Napoléon à Fontainebleau.

Llncendie et le pillage du Palais d*Eté, lors de Texpédition de Chine en 1860, par les officiers et soldats anglais et français, furent des actes éminemment répréhensibles et contraires au Droit international.

1180. — Un acte particulièrement contraire au Droit international est la destruction ou Tenlèvement des richesses renfermées dans les musées, archives ou bibliothèques. Cette destruction ou cet enlèvement ne sont pas commandés par les nécessités de la lutte, ne facilitent en rien les opérations militaires de Tenvahisseur. Les œuvres d'art, les archives, etc., no ddivent pas être enlevées à TEtat vaincu, ni à TEtat envahi € parce qu*elles ne servent, dit Bluntschli, ni de près, ni de loin & faire la guerre, et qu'en 3*en emparant, on ne contraint pas l'ennemi à demander plus vite la paix.

(1) Vattel, op. cit., liv. 111, ch. IX, § 168.

660 CINQUIÈME PARTIE. — UVRB 11. — CHAPITRE lU

Les vendra, pour employer le produit de la vente & faire la guerre, est également contraire aux idées civilisées. » — [« Toute saisie, destruction ou dégradation intentionnelle de monuments historiques, d*œuvres d*art et de science est interdite et doit être poursuivie », dit Tarticle 56 de VActe de la Haye.}

Quelques auteurs cependant /lutorisent le vainqueur & emporter, comme trophée de sa victoire, les collections et œuvres d'art appartenant à TEtat vaincu. Mais cette opinion, trop imprégnée de Tancien caractère de la guerre, est repoussée par la majorité des publicistes (1).

En 1796, un certain nombre d*objets d'art, tableaux, vases, statues, des manuscrits avaient été transportés dltalie en France A la suite de conventions conclues avec le Pape à Bologne, avec le duc de Parme à Plaisance le 8 mai 1796, avec Venise le 16 mars 1797. — En 1815, lors de Feutrée des troupes alliées dans Paris, lord Gastlereaght réclama, au nom du Pape, du duc de Toscane, la restitution de ces richesses, enlevées, d*aprës lui, au mépris du Droit des gens. M. Talleyrand répondit en faisant observer que beaucoup d'objets d'art appartenaient A la France, en vertu de la cession qui lui en avait été faite dans des traités solennels. Et les commissaires français réclamèrent l'insertion d'un article spécial dans la convention militaire de la reddition de Paris. BlOcher et Wellington refusèrent. — Les alliés envahirent le Louvre et enlevèrent de vive force les objets réclamés. Des scènes regrettables se produisirent. — La conduite des alliés fut blAmée à la Chambre des communes d'Angleterre, le 10 février 1816, par sir Samuel Romilly. — Halleck la réprouve comme contraire au Droit international. — Bluntschli considère leur résolution comme égoïste et néanmoins comme un progrès, tout en constatant que le changement de propriété avait été sanctionné par les traités ! (op, ciLy art. 650, noie 2).

Constatons, avec M. Rouard de Card, qu'une distinction s'imposait entre les ouvrages d'art qui, enlevés A la suite de victoires, devaient être rendus A leurs légitimes propriétaires, car le droit ne peut les considérer comme butin de guerre, — et ceux qui, cédés régulièrement A la France par des traités, échappaient à toute revendication (2). — Nous ajoutons qu'il est préférable de ne pas exiger dans un traité de paix la cession de semblables objets et de respecter les richesses artistiques de la nation vaincue. C'est plus humain, plus digne du vainqueur, plus respectueux du génie particulier de chaque peuple.

En 1870, les Allemands ont respecté soigneusement les musées de Versailles, de Saint-Germain et les collections de Sèvres (3).

1181. — D0.MA1NE PRIVÉ. — Quant aux biens immobiliers faisant partie du ili^maine privé de l'Etat envahi, tous les auteurs modernes sont du même aviïjj ^'pccupant n'en devient pas, ne peut pas, par le seul fait de l'occupation, ei^ devenir propriétaire. 11 n'a sur ces biens qu'une simple jouissance

(1) Calvo, op. cit,, t. l\\ §§ 2212 et22i3. — GeiTcken sur Heffter, op. eù.,p, 133, note.

(2) Rouard de Gard, op. cit., ch. H, pp. 99 et s.

['M [Snunicr, I^s conquHes artisliques de ia Béiolutionet de t Empire; reprises et abandons des AUiés en tSiS ; leurs conséquences sur les musées d'Europe, 1Q02.J

{DéciaratUm de Bruxelles y art 7. — [Acte de la Haye^ art. 55.]). — Il peut en saisir et séquestrer les produits et revenus, afin qu*ils n*aillent point grossir les ressources de Tadversaire. Il peut louer les fermes et métairies, les pâturages, les vignobles, etc. — Il peut utiliser les bâtiments de ces biens domaniaux pour loger ses troupes, etc.

1182. — L*armée occupante peut user des bois et forêts de TEtàt et des communes pour satisfaire les nécessités de la guerre et ses propres besoins^ pour construire des baraquements, édifier des travaux de défense. — Elle peut pratiquer des coupes blanches sur les points où il est indispensable d^établir un découvert, de prévenir des surprises, de se maintenir dans une position, etc., etc.

Mais, sous la réserve des exceptions imposées par les besoins militaires, les forêts doivent être administrées conformément aux règles de Tadministration forestière. Quelles lois ? celles de Toccupant ou celles du pays occupé ?

— Bluntschli (op, cit.^ art. 646) pensait que Toccupant peut gérer d*après ses propres règles, pourvu qu*il ne dévaste pas. Vu sa qualité de simple jouissant, nous pensons qu*il doit appliquer, autant que possible, les règlements du pays occupé. — Ainsi il peut couper les bois taillis et les vendre à sa guise ; car il a un droit absolu sur les produits du sol ; mais il devra suivre Tordre et la quotité des coupes de Taménagement antérieurement établi. — De même, pour les parties de bois de haute futaie mises en coupes réglées. Les arbres de haute futaie, marqués en réserve et qui n'ont pas été soumis aux coupes, doivent être respectés par Tenvahisseur. Ils font partie intégrante du sol. Le propriétaire seul peut les faire abattre (1).

C*est la doctrine générale, celle de Vattel, G. -F. de Martens, Klûber, Heffter, Bluntschli, etc.

1183. — B. — Biens meubles. — Tous les biens mobiliers de TEtat, de nature à servir aux opérations de guerre, peuvent être saisis et confisqués par roccupant, qui est autorisé & se les approprier, sans être tenu & une indemnité.

Le matériel de guerre, qui comprend les armes, les chevaux, les munilions, les voitures, les approvisionnements, a été, par la volonté certaine des belligérants, exposé aux charges incertaines des batailles. Il est naturel que le vainqueur puisse le capturer et se Tapproprier. Il ne peut laisser à son adversaire les moyens de prolonger la lutte et de retarder la conclusion de la paix (Déclaration de Bruxelles de 1874, art. 6. — Manuel d'Oxford, art. 50.

— [Acte de la Haye de 1899, art. 53].)

D'après les règles généralement admises, TEtat a seul droit sur le butin

(1) En 1870, les Allemands ont violé ces règles à plusieurs reprises. Voir les faits dans Calvo, op, cit,, § 2207. ^ La Cour de Nancy, par un remarquable arrêt du 3 août 1872, déclara nulle la vente de chênes de haute futaie dans la Meurthc et dans la Meuse faite par les Prussiens h des banquiers de Berlin. Dans un protocole annexé & la convention additionnelle de 1871, le Gouvernement français refusa toute valeur légale, toute force obligatoire aux aliénations de coupes de bois consenties durant la guerre sur le territoire français par les autorités allemandes. Loin de protester contre cette déclaration, les plénipotentiaires allemands en donnèrent acte.

M2 CINQDliMB PARTIE. — LIVRE II. — CHAPITRE 111

de guerre fait par les troupes. Les drapeaux, les canons, les armes, les munitions, le matériel, le numéraire, etc. doivent être livrés A radministration militaire. — Parfois les soldats, qui ont fait la capture, reçoivent A titre de récompense une somme qui est allouée sur les ordres du général commandant Tarmée. — Pendant les guerres de 1866 et de 1870, les soldats prussiens ou allemands reçurent des gratifications variables suivant la nature de Tobjet capturé, drapeau, canon, etc. — Du reste, le point de savoir quels objets capturés appartiennent au soldat qui les a saisis, ou A TEiat, doit être résolu d*aprës la législation intérieure de chaque pays (1).(

1184. — G. — Chemins de fer (2). — L*importance du rôle joué par les chemins de fer dans les guerres modernes, a été suffisamment établie par la guerre d'Italie de 1859, par la guerre de Sécession dans TAmérique du Nord, et surtout par les guerres de 1866 et de 1870. — Les voies ferrées constituent un élément de lutte. Bien employées, elles contribuent puissamment A la réalisation de conceptions stratégiques hardies, comme en Bohême en 1866, et facilitent la victoire.* Elles doivent donc être exposées aux chances, heureuses ou malheureuses, de la lutte. — Dès qu'une armée pénètre sur le territoire de l'ennemi, ses chefs cherchent immédiatement A s'emparer des voies ferrées, des gares, du matériel, locomotives et wagons, afin d'assurer le transport des troupes et des vivres et de paralyser la défense du territoire envahi. — Quels sont les pouvoirs du belligérant ? — En 1870, les Allemands mirent sous séquestre et administrèrent les chemins de fer des départements par eux occupés. Ce fait a engendré des discussions sur l'intérêt, la légitimité et les conséquences de pareille mainmise.

Uintérétesi hors de doute : les chemins de fer constituent un élément militaire des plus importants.

La légitimité de la saisie est par suite indiscutable. C'est une des nécessités de la guerre.

Les conséquences de cette saisie doivent varier, selon la constitution et l'organisation particulières des diverses voies ferrées. Les chemins de fer, on le sait, ne sont pas régis d'une manière uniforme dans les divers pays d'Europe. — En Allemagne, en Belgique, les chemins de fer appartiennent A l'Etat ; en Angleterre, A des compagnies privées, qui exploitent sous la suprême surveillance de l'Etat. En France, la voie, la route qui supporte les rails fait partie du domaine public de l'Etat, qui use d'une ingérence parti-

(1) [Au mois de décembre 1900, A roccasion de roccupation de Pékin et des autres parties de la Chine par les puissances étrangères A la suite des massacres des Boxers (n» 143'^), le gouvernement français, dans le but d'éviter les inconvénients pouvant résulter de Texercice du droit de prise, a décidé que tous les objets appartenant soit au gouvernement chinois, soit à des particuliers, et autres que le matériel et les approvisionnements de guerre, dont ses troupes se seraient emparées, seraient restitués au gouvernement chinois. Dans ce but, il a fait arrêter, a leur arrivée en France, les caisses et colis renfermant ces objets.]

(2) Voir les écrits indiqués, p. 605. — fV. encore Budde, Die franzôsiichen Eiten» bahnen im Kriege 1870-1871 und ihre seithêrige Entwicklung in militariseher Hinsieht, 1877; Die franzôsisehen EXsenbahnen im deutschen Kriegsbetrieb 1870-1871* 1903. — Poinsard, Eludes de droit international conventionnel, 1894, pp. 183 et s.]

culîère & Tégard de compagnies concessionnaires, auxquelles appartiennent les gares, le matériel roulant.

1185. — Dans le pays envahi et occupé par une armée ennemie, les chemins de fer appartiennent-ils à TEiat, ils doivent être traités comme les autres biens du domaine public. L*eccupant peut évidemment les utiliser pour ses opérations militaires. Il peut exploiter le réseau du pays envahi, transporter des voyageurs et des marchandises. Les bénéfices de la gestion sont pour lui ; car ce sont des fruits civils, des produits. — L*occupant peut affermer Texploitation pour la durée de Toccupation ; il loue sa jouissance. Mais il ne peut aliéner le chemin de fer ; car il n*e8t pas encore propriétaire et ne le sera que par la conquête définitive.

Mais l'occupant devient-il maître absolu des machines, des wagons ? Peutil les aliéner ? peut-il les conduire à titre définitif dans son propre pays ? Le point est sujet à controverse. Bluntschli et M. Rouard de Gard sont pour Taffirmative. Ils voient dans les locomotives et les wagons un matériel de guerre. — Guelle (op. cit.,, t. II, p. 93) est d'un avis contraire ; avec lui, nous pensons que Tassimilation des locomotives et des wagons au matériel de guerre n*est pas possible, c Même quand ils appartiennent à TËtat, les chemins de fer sont créés premièrement, naturellement,^ pour faciliter les voyages, le commerce, les relations et les transactions de la paix. Ils ne servent & la guerre que par accident et cet accident ne saurait leur faire perdre leur caractère d'origine et leur destination primitive. Que provisoirement ils soient mis à la disposition du vainqueur, cela est inévitable, car il a le droit de faire directement et immédiatement tout ce qui peut hâter la défaite de son adversaire. Tant que le matériel lui sert, il peut donc le garder et l'employer; dès qu'il n'en a plus besoin et que la campagne est terminée, il doit le rendre, car ses droits cessent avec la cause qui les avait fait naître, et s'emparer en dehors d'une utilité de guerre de choses appartenant à l'ennemi est une véritable spoliation ».

C'est la solution adoptée dans l'article 51 du Manuel de l'Institut de Droit international.

1186. — Les chemins de fer appartiennent-ils à des compagnies privées (1) ? Ils constituent évidemment une propriété privée de destination et de nature essentiellement pacifiques. — Mais il est incontestable aussi qu'ils se prêtent à un emploi des plus efficaces en vue des hostilités. Bien que non créés pour la guerre, ils donnent aux belligérants des facilités spéciales pour les transports de troupes, de matériel, d'approvisionnements (Loi du 24 juillet 1873, art. 26) (2). — Cette utilité fait rentrer leur saisie dans la catégorie des mesures & prendre pour la bonne conduite des opérations de guerre. — Nul doute que l'occupant ne puisse, en droit comme en fait, séquestrer la voie ferrée et le matériel, les employer à son usage et même continuer l'exploitation commerciale, dont il percevra les produits d'après

(1) Méthodiquement, Tétude de cette hypothèse devrait être renvoyée à la partie consacrée à la propriété privée : mais nous croyons qu'il est plus utile d'exposer dans son ensemble la question des chemins de fer.

(2) Dans plusieurs Etats, le tracé de plusieurs lignes de chemins de fer a été fixé en vue des services à rendre en temps de guerre.

664 CINQUièMB PARTIE. — LIVRE II. — CHAPITRE III

les tarif», à charge d*en rendre compte, lors de la paix, aux . représentants des compagnies. A la paix, il évacuera les gares, et restituera à chaque compagnie son matériel roulant (1). Mais lui devra-t-îl une indemnité pour la privation momentanée de ce matériel et pour' les détériorations qu*il a pu subir ? La question est discutée.

En 1870-1871, les Allemands se saisirent en France successivement des chemins de fer de TEst, du Nord, d*Or]éans, de Paris-Lyo^-Méditerranée. — Ds paralysèrent ainsi la résistance de la France et facilitèrent les opérations de leurs armées. — Ils perçurent les produits procurés par le transport des voyageurs et des marchandises. Us promirent de tenir un compte exact des recettes, afin de pouvoir, à la conclusion de la paix, restituer les sommes dues à chaque réseau. — En exécution de ces promesses, une commission mixte fut, par convention additionnelle au traité de paix, chargée d*opérer la liquidation des droits des Ck)mpagnies (2).

1186 *. — [VActe de la Haye de 1899 a statué ainsi qu*il suit sur la question des chemins de fer : c Art. 53. Le matériel des chemins de fer, les télégraphes de terre, les téléphones, les bateaux à vapeur et autres navires, en dehors des cas régis par la loi maritime, de même que les dépôts d^armes et en général toute espèce de munitions de guerre, même appartenant à des sociétés ou à des personnes privées, sont des moyens de nature à servir aux opérations de la guerre, mais devront être restitués, et les indemnités seront réglées à la paix ». — c Art. 54. Le matériel des chemins de fer provenant d*Etats neutres, qu*il appartienne & ces Etats ou à des sociétés ou personnes privées, leur sera renvoyé aussitôt que possible ».]

1187. — D. — Postes et télégraphes. — Les voies de communication télégraphiques, téléphoniques ei postales, créées spécialement en vue de la paix, ont été, dans plusieurs guerres récentes, utilisées pour transmettre les ordres et relier entre eux les états-majors et les divers corps d'armée. — A rheure actuelle, toutes les nations militaires ont formé, organisé et exercé, dès le temps de paix, des corps spéciaux d'employés destinés à assurer promptement et efficacement au cx)urs d'une guerre le service des télégraphes et des postes. Ceux-ci sont des auxiliaires précieux pour les armées. — Il est donc normal que, dès son entrée en pays ennemi, une armée envahissante cherche à enlever à son adversaire ces voies de communication et à les enlever à son profit.

Dans presque tous les pays, les télégraphes et les postes sont des services de l'Etat et lui appartiennent : exceptionnellement, ils peuvent être la propriété de simples particuliers ou de compagnies privées. Pour détermhier les droits de l'occupant dans l'un et l'autre cas, appliquez les distinctions déjà faites à propos des chemins de fer. — L'occupant pourra faire couper les fils télégraphiques ou téléphoniques et ordonner toutes destructions nécessaires pour faire cesser les relations entre les divers corps d'armée enne-

(1) Guellc, op. cit., t. II, p. 96. — Massé, Le Droit commercial, etc., t. I, p. 133. — Morln, op. cit.. t. I, p. 442. ~ Rouard de Gard, op. cit., ch. IH, p. 152.

(2) [Sur la conduite qu'a tenue la Turquie h Tégard des chemins de fer grr«cs, lors de son occupation de la Thessalie, V. R. D. I. P., t. IV, p. 711.]

mis, ou pour empêcher les renseignements utiles aux défenseurs du territoire envahi (1) — [V. Acte de la Haye, art. 53, reproduit n» 1186 *.]

1188. — E. — Caisses publiques. — Plus encore en temps de guerre •qu'en temps de paix, Targent est pour les Etats une ressource indispensable. On dit vulgairement qu'il est le nerf de la guerre. — L'occupant peut donc, d'après les lois de la guerre, s'emparer, non seulement du Trésor de l'armée ennemie, mais encore de toutes les caisses publiques. — C'est là un droit incontestable, conforme aux fins de la guerre. Il est admis par tous les auteurs. — Mais l'Etat envahisseur doit respecter les fonds appartenant à des particuliers, les fonds de caisses d'épargne, de retraites, de secours mutuels, etc. ([Acte de la Haye, art. S3]). — Distinction évidente en théorie, mais «ouvent plus que difficile en pratique (2).

1189. — F. — Impôts et revenus de l'Etat. — Vider les caisses publiques <du territoire envahi est, au point de vue du but de la guerre, une mesure utile, mais insuffisante. L'occupant doit, dans son intérêt, veiller à affaiblir les ressources de l'adversaire en mettant la main sur les impôts et sur les revenus. — L'occupant a deux droits corrélatifs : a) le droit d'empêcher la perception de l'impôt au profit de l'Etat dont il détient une portion du territoire : b) le droit de percevoir l'impôt à sa place (Ordonn. prussiennes : Reims, 6 octobre 1870 ; 5 décembre 1870 ; Versailles, 17 janvier 1871). — Le premier droit est incontestable, puisqu'il a pour but et pour résultat de diminuer les ressources de l'adversaire. — Le second droit, reconnu à l'envahisseur, lui impose le devoir d'affecter les sommes qu'il percevra aux frais d'administration du pays. S'emparant des revenus destinés à faire face à ces frais, il doit y contribuer dans la mesure indiquée par les nécessités présentes et par les lois de finances en vigueur. Sur le produit des impôts par lui perçus, l'occupant doit réserver une part pour assurer, dans le territoire occupé, le fonctionnement des services administratifs locaux ; c'est là une condition de sécurité pour les habitants. — En droit, l'occupant ne doit pas affecter ce produit au besoin de ses armées. C'est par des procédés spéciaux, réquisitions et contributions de guerre, qu'il assure l'existence et l'entretien de ses soldats. Mais, en fait, il utilise les produits des impôts selon son bon plaisir, nul ne pouvant utilement réclamer.

L'occupant doit, en tant qu^impôts, se borner & percevoir les contributions directes ou indirectes établies par l'Etat dont il a envahi le territoire ; il ne peut pas légitimement créer des impôts nouveaux. — Les contribuables seront valablement libérés des termes acquittés entre les mains de l'occupant. Le gouvernement légal ne pourra pas plus tard les leur réclamer à nouveau {Déclaration de Bruxelles de 1874, art. 5).

1190. — Quant au mode de perception des impôts établis, l'occupant, en principe, suit les règles fixées par les lois de l'Etat envahi. Mais, fort souvent, les fonctionnaires, préposés au service du recouvrement des impôts,

(1) Rouard de Gard, op, cit., ch. Il, pp. 64 à 66. — [Fischer, Die Télégraphie und dos Volkerrecht, 1876. — Poiosard, op. cit., pp. 273 et 318. — Rolland, La poste et le télégraphe, 1901 .]

(2) [V. sur la conduite suivie À ce sujet parles Allemands en 1870 un article de M. Jules Roche, La Banque et la guerre, publié dans le Figaro du 26 juin 1807.]

666 CINQUIÈME PARTIS. — LtVIiB 11. — CHAPITRB III

auront résigné leur emploi ou auront suivi le vaincu dans sa retraite : il sera impossible à Toccupant d^improviser un personnel nouveau, qui puisse percevoir impôts indirects ou taxes en vertu d*un mécanisme parfois compliqué. Dans pareil cas, le vainqueur fera la perception par équivalence. On totalisera le rendement de tous les impôts directs ou indirects que devait produire le pays occupé d*aprës la loi de finances.

Cette somme totale sera répartie entre les arrondissements ou provinces, puis entre les communes de Tarrondissement ou de la province, et enfin entre les habitants de chaque commune (1).

1190 ^ — [L'Acte de la Haye de 1899 dispose à cet égard : c Art. 48. Si Toccupant prélève, dans le territoire occupé, les impôts, droits et péages établis au profit de TEtat, il le fera, autant que possible, d'après les règles de Tassiette et de la répartition en vigueur, et il en résultera pour lui Tobligation de pourvoir aux frais de Tadministration du territoire occupé dans la mesure où le gouvernement légal y était tenu > . — c Art. 49. Si, en dehors des impôts visés à l'article précédent, l'occupant prélève d'autres contributions en argent dans le territoire occupé, ce ne pourra être que pour les besoins de l'armée ou de l'administration de ce territoire ».]

1191. — G. — Créances de l'Etat contre des particuliers. — Quels droits a l'occupant sur ces créances ? La question a soulevé une vive oon-

(1) < Pendant la guerre de 1870-71, les Allemands, dit M. Rouard de Gard, ont, dans le principe, accompli toutes les prescriptions du Droit des gens ; mais, peu à peu, ils ont abandonné cette sage conduite et ils se sont rendus coupables de graves abus* ». Par une ordonnance du 17 novembre 1870, publiée dans l'Alsace et dans la Lorraine, le gouvernement ollemand annonçait qu'il percevrait les impôts échus ou h échoir postérieurement au 15 août 1870. d*aprës la cote des contributions directes fixée par le budget français. Mais comme il était difficile pour les fonctionnaires allemands de contrôler la rentrée des contributions indirectes, perçues à Toccasion de la consommation de certaines denrées, on décida pour tout simplifier qu'une prestation pécuniaire remplacerait tous les impôts indirects, (à Texception du produit du tabac, dont le monopole fut supprimé) et viendrait s'ajouter à l'impôt direct, établi d'après le tableau des répartitions des communes pour Tannée 1870. Cette conversion pouvait se justifier par des motifs plausibles. — L'impôt direct comprit donc : !<> la somme des contributions directes ; 2« comme équivalent des impôts indirects, une taxe fixée & 150 0/0 de la somme des contributions directes (arrêtés prussiens des 26 octobre 1870 et 23 janvier 1871). — Une partie de ces contributions furent employées en Alsace, en Lorraine, en Champagne, en Seineet-Oise, à l'administration du pays, aux traitements des instituteurs, des curés, des gardes champêtres, etc. — Mais, en 1871, les exigences des Allemands s'accrurent. Ils exagérèrent le chiffre des contributions. Des villes durent payer, sous la dénomination d'impôt ordinaire, des sommes égales, pour les deux premiers mois de Tannée, i quatre fois le montant des impôts directs. Nancy fut taxée à 327.000 francs par mois, Reims à 447.546 francs. Versailles subit une augmentation de li 0.000 francs par mois. — Les modes ordinaires de recourrement furent abandonnés. On établit sur les principaux contribuables un système de solidorité d'une criante injustice. Les maires et les conseillers municipaux furent chargés de recouvrer les impôts à leurs risques et périls. Les communes d*un même canton ou d'un même département furent déclarées solidaires entre elles. — Et tout cela, en dehors des contributions de guerre.

* Rouard de Gard, La guerre eoniinentale et la propriété, cb. Il, pp. 71 et 72. ^ Guelle, op, cit., t. II, pp. 100 et suiv.

troverse. — L^accord est néanmoins fait sur deux points : l**) L'occupant a incontestablement le droit dlnterdire tout paiement, toute prestation pécuniaire au profit de TEtat envahi. Il peut s'opposer au recouvrement des créances de cet Etat sur le territoire qu*il occupe. Il lui enlève ainsi des ressources utilisables dans la lutte (ordonn. du gouv. prussien d* Alsace du 29 août 1870). — 2^) L'occupant ne peut pas exiger le paiement des créances non échues. Les débiteurs de l'Etat envahi ne peuvent être déchus du terme qui leur a été concédé par un événement auquel ils sont étrangers.

1192. — 3®) Mais l'occupant peut-il recouvrer les créances de l'Etat envahi, qui sont ou qui deviennent, sur le territoire occupé, exigibles pendant la durée de l'occupation ? Question très controversée. — Calvo, Fiore, Guelle, Klûber, Heffter, Pradier-Fodéré (note sur Vattel), Rouard de Gard, etc., se prononcent pour la solution négative. — L'occupant, disent-ils en substance, n'est pas créancier, ni mandataire de celui-ci. Il détient les titres, il est vrai ; mais il n'est pas cessionnaire. Nulle novation n'est intervenue, qui l'ait substitué au créancier primitif. L'occupation est un simple fait, qui ne peut modifier des rapports essentiellement conventionnels et sanctionnés par la loi. Le débiteur reste tenu envers son créancier originaire d'un engagement, que n'ont pu atteindre les événements militaires (Rouard). — La simple détention d'un titre ne confère aucunement le droit d'en poursuivre l'exécution. — Si l'occupant peut percevoir les impôts, c'est que les impôts sont des revenus, des fruits civils. Les créances sont des capitaux. Toucher aux capitaux, c'est faire acte, non de jouissance, mais de disposition. — L'occupant ne pouvant exiger le paiement des créances, ne saurait avoir, a fbrtioriy le droit d'en faire ni cession, ni remise.

La solution affirmative a été admise par Vattel (liv. III, ch. V, § 77), par Bynkershoek (Qius$tiones juris publici, lib. I, cap. VII), par Lœning (1). — Toutes les raisons invoquées à l'appui de cette thèse ne sont peut-être pas bien probantes. — Mais la solution adverse, la négative, se concilie malaisément avec le droit généralement reconnu à l'occupant de s'emparer du contenu des caisses publiques. D'où provenait l'argent de ces caisses ? Des revenus de l'Etat, des impôts, soit ; mais aussi des dettes acquittées.

1198. — Les partisans de l'affirmative admettent, naturellement et logiquement, que, comme pour les impôts, les paiements faits entre les mains de l'occupant seront, une fois la paix conclue, opposables au gouvernement légal.

La question est discutée entre les partisans de la solution négative, pour le cas où l'occupant, outrepassant ses droits, aurait contraint par la force le débiteur à payer entre ses mains. — Quelques-uns, par tempérament d'équité, déclarent ce paiement libératoire : d'autres veulent qu'il en soit tenu compte à titre à'indemnité au débiteur, qui, astreint à payer deux fois, subirait un dommage occasionné par la guerre. D'autres enfin pensent que le débiteur doit rester exposé aux poursuites de l'Etat vaincu, sauf le cas

(1) [Lœning, L'administration du gouvernement général de l'AUaee pendant la guerre de 1870-1871, R. D. 1., t. IV, p. 106 ; Die Verwaltung des Generalgouvemements im EUats, 1894.]

aNQUIÊMB PARTIE. — LIVRE II. — CHAPITRE lU

OÙ le paiement a tourné au proBt de TËtat (1). Ils invoquent, à l^appui de leur théorie, plusieurs exemples empruntés à l'histoire.

Ces théories n*ont pas reçu de sanction pratique dans les guerres les plus récentes, la question n*ayant pas été soulevée (2).

1198 ^ — [D*après Tarticle 53 de VActe de la Haye de 1899, « Tarmée qui occupe un territoire peut saisir le numéraire, les fonds et les valeurs exigibles appartenant en propre à TEtat et, en général, toute propriété mobilière de TEtat de nature à servir aux opérations de la guerre.]

(1) Rouard de Gard, op. cit., eh. H, pp. 81 et s.

(2) [Sur le» principes appliqués par les Japonais en matière d*occupation militaire, lors de leur guerre de 1894-1895 avec la Chine, Voir Ariga, op. cit., pp. 148, 173 et s. — Lors de la guerre de 1897 entre la Grèce et la Turquie, la Thessalie fut occupée par les Turcs; M. Politis, dans son étude publiée R. D. I. P., t. IV, pp. 705 et s., a donné, à ce sujet, des renseignements détaillés : plusieurs questions nouvelles ont été agitées, notamment celle relative à Tinfluence de Toccupation sur le système monétaire du pays occupé (V. R. D. I. P., t. IV, p. 712, note i). «- Pour ce qui concerne la guerre hispano-américaine de 1898, V. Le Fur, R. D. I. P., t. V. pp. 793 et suiv. — Au sujet de la guerre Sud-afrîcaine de 1899>1900, V. Despagnet, R. D. I. P., t. VII, pp. 699 et s., t. VIII, pp. 162 et s.]