RAPPORTS ENTRE LA COURONNE ET LE PARLE- MENT

Le parlement ne peut agir ni même se réunir que grâce à l'intervention de la prérogative royale.— Le parlement s'ouvre toujours par le discours du trône. — Le roi communique avec les chambres par des messages ou des discours, le parlement, au contraire, fait entendre ses remontrances ou ses avis au moyen d'adresses.

I Rapports entre la couronne et le parlement quant à V ad-

ministration des affaires publiques. — Le roi, aidé de ses ministres, administre seul les affaires publiques ; les chambres ne peuvent exercer le pouvoir exécutif, elles ne peuvent qu'approuver ou censurer ceux qui en sont les dépositaires.— Le parlement a le droit toutefois de faire entendre ses remontrances ou ses conseils. — Les actes administratifs du gouvernement n'exigent nullement l'approbation des chambres pour produire des effets légaux. — Comités spéciaux. — Renseignements que la chambre ne peut exiger des ministres.— Contrats publics.

II Rapports entre la couronne et le parlement quant à far-

inée.— Le droit de créer et de maintenir une armée régulière appartient exclusivement à la couronne. — Restrictions apportées à cette prérogative par lebill des droits, mutiny acts. — Le ministère est responsable aux chambres de la conduite des opérations militaires, mais on ne permet pas au parlement d'intervenir directement dans ces matières. — Loi martiale.

III Rapports entre la couronne et le parlement quant à V exercice de la prérogative de pardon. — Le souverain n'exerce la prérogative de pardon que par l'entremise du secrétaire d'état pour l'intérieur.— Cas de Lipski— Les

chambres peuvent s'enquérir des circonstances qui ont accompagné la condamnation d'un prisonnier, elles ne peuvent intervenir autrement.

IV Rapports entre la couronne et le parlement quant à V administration de la justice. — Quoique le roi soit la source de toute justice, ce sont les chambres qui pratiquement veillent à l'administration de la justice, elles exercent même sur les juges une juridiction extraordinaire, mais elles n'interviendront jamais dans une cause pendante. — Le souverain nomme les juges, durant bonne conduite, mais il peut les révoquer sur adresse du parlement.— Cas de révocation des juges et magistrats.

V Rapports entre la couronne et le parlement quant à la

distribution des dignités et des honneurs. — Le souverain nomme aux honneurs de l'avis de ses ministres, le parlement n'intervient pas ordinairement. — Votes de remerciments. — Droit de la couronne de créer des corporations, elle nomme aussi et destitue les fonctionnaires de l'état. — Fonctionnaires politiques et fonctionnaires civils.— Examens du service civil. — Pensions. — Toutes ces matières échappent à l'intervention directe des chambres.

VI Rapports entre la couronne et le parlement quant aux relations extérieures. — C'est le roi qui fait les traités avec les autres nations, la sanction des chambres n'est pas requise pour leur validité. — C'est encore le roi qui nomme et qui rappelle les ambassadeurs.— Le parlement est informé de tout ce qui est officiel.— Rapports entre le parlement et les puissances étrangères.— Intervention de la couronne dans les affaires des puissances étrangères.—Le souverain décide également de la guerre ou de la paix, les ministres en répondent au parlement.— Conclusion.

Malgré l'importance des trois chapitres qui précèdent, on ne peut les regarder que comme de simples définitions. Nous avons dit ce que sont le souverain, le parlement et le ministère

qui est le trait d'union entre les deux grands pouvoirs de l'Etat. Le roi, avons-nous expliqué, est investi du pouvoir exécutif, le parlement, de la fonction législative. Le ministère, vis-à-vis du souverain, est l'intermédiaire obligé de l'action royale ; vis-à-vis des chambres, il est le chef reconnu et le directeur souvent tout-puissant de la volonté parlementaire. Voilà donc tout le rouage gouvernemental. Il importe maintenant de voir comment les institutions anglaises fonctionnent, nous ne dirons pas sans friction, mais du moins avec une harmonie relative.

Le parlement, quelles que soient sa puissance et sa juridiction, puissance et juridiction disent les légistes qui n'ont pas de bornes, ne peut agir que grâce à l'intervention de la prérogative royale. Les deux chambres ne se réunissent qu'en autant que le roi les a convoquées, elles ne peuvent continuer de délibérer quand le souverain les a prorogées ou dissoutes. D'après la loi, il ne doit s'écouler plus de trois ans entre la dissolution d'un parlement et la convocation d'un autre, mais encore une fois, le roi réunit son parlement et le proroge comme il l'entend ou plutôt

comme ses ministres responsables le croient

bon.

Il y a plus, le seul fait de la convocation des deux branches de la législature ne leur donne pas le droit de prendre en considération les affaires du royaume. Le roi doit encore ouvrir le parlement et communiquer aux chambres les raisons qui l'ont amené à les appeler en session, ce qui se fait par le discours du trône. Avant que ce discours soit prononcé, les chambres ne peuvent exercer aucune juridiction, les communes ne choisissent même leur orateur, au commencement d'un parlement, qu'en vertu du commandement royal.

Pour nous servir d'une comparaison presque triviale, on pourrait assimiler le parlement à une locomotive prête à marcher. La force motrice existe bien, la vapeur est accumulée dans la chaudière, mais il faut encore que la main du mécanicien vienne mettre en mouvement tous les rouages compliqués du mécanisme. Quelle que soit la force de la vapeur comprimée, elle ne saurait d'elle-même sortir du réservoir où on l'enferme pour se jeter dans les cylindres. La machine pourra

sauter, mais elle ne s'élancera sur la voie qu'au signal voulu. Il en est ainsi de la constitution anglaise. Le parlement, qui en est la partie active et agissante, qui possède réellement tous les pouvoirs, est de lui-même absolument impuissant, il ne peut seulement pas se réunir tant que le fiât royal n'a pas été apposé à la proclamation qui le convoque. Même alors, le souverain doit venir lui faire connaître les mesures qu'il aura à discuter. Il y a plus, quand le roi veut faire cesser les délibérations des chambres, il fait tout comme le mécanicien qui veut arrêter sa puissante machine, il proroge le parlement et tout est dit. Le roi est donc le principal facteur du royaume, mais il n'est pas absolu, ainsi que nous l'avons dit dans le dernier chapitre.

Après la lecture du discours du trône, les chambres peuvent se livrer en toute liberté à leurs travaux législatifs. Elles ne sont pas obligées de prendre immédiatement en considération le message royal. Même, pour affirmer leur droit, elles font lire pour la première fois un bill quelconque avant que l'on propose l'adresse en réponse au discours du trône.

Le roi communique avec les chambres par des messages ou des discours ; celles-ci font connaître à la couronne leurs avis ou leurs remontrances au moyen d'adresses. Le ministère, tant comme directeur et chef du parlement, qu'en vertu de sa responsabilité des actes publics de la couronne, prévient toute collision et répond de tout abus de pouvoir.

Le roi ne donne force de loi qu'aux mesures que le parlement a votées et ce dernier ne peut changer la loi, ni même en suspendre les effets, que par un bill sanctionné par la couronne. Une résolution, même des deux chambres, ne peut valoir que comme l'expression d'une opinion, elle n'oblige personne et les ministres ne sont pas tenus de s'y conformer, tant qu'elle ne porte pas sur une question de confiance au ministère. Cependant, chaque chambre peut changer sa procédure et elle peut, par une résolution, déclarer que ses privilèges ont été violés, mais elle n'a le droit de punir les coupables que dans les limites des précédents constitutionnels.

L'exposition de ces principes généraux nous conduit naturellement aux questions de détail qui sont aussi nombreuses et variées que le

sont les actes de l'homme lui-même. Pour procéder avec ordre, nous les étudierons sous plusieurs chefs en considérant les diverses fonctions ou prérogatives royales. Car le roi administre les affaires de la nation, il fait des traités avec les autres puissances, il commande les armées du royaume, il pardonne les offenses contre la loi, il choisit les officiers publics, il administre la justice, par l'entremise des juges des cours royales, enfin il entretient avec les puissances étrangères des rapports journaliers au moyen de ses agents diplomatiques. Parlons d'abord des relations qui peuvent exister entre la couronne et le parlement quant à l'administration générale de la chose publique.

Rapports entre la couronne et le parlement QUANT A L'ADMINISTRATION DES AF- FAIRES publiques. — Le roi administre les affaires du royaume avec le concours des ministres. Le parlement ne peut exercer luimême le pouvoir exécutif ; il ne peut qu'en contrôler l'exercice et en censurer, s'il le faut.

les dépositaires ; il n'a pas le droit de prendre en ses mains la direction des affaires publiques. Pour rappeler de nouveau notre comparaison de tout à l'heure, le parlement est la force motrice, c'est la vapeur qui s'accumule dans la chaudière, le roi est le mécanicien qui presse un ressort et fait mouvoir la constitution.

Mais le parlement peut conseiller le souverain, il peut lui faire des remontrances, chaque chambre à ce droit et quand il s'agit de la chambre des communes, ces conseils et ces remontrances peuvent forcer le roi de changer de conduite et de s'entourer d'autres ministres. Le parlement, surtout la chambre des communes, a le droit de s'enquérir de tous les actes du gouvernement, il peut les censurer ou les approuver à sa volonté. Les communes ont la faculté d'offrir à la couronne des avis quant à l'exercice même des prérogatives royales, et si on n'écoute pas leurs conseils ou si l'on n'obtempère pas à leurs remontrances, ils peuvent refuser de voter les subsides nécessaires pour l'administration des affaires publiques et même mettre en accusation les ministres du roi. Cela évidemment ne pourrait arriver que dans un temps de crise, prati-

quement, et dans les cas ordinaires, le principe de la responsabilité ministérielle suffit pour sauver la dignité de la couronne et l'autorité du parlement.

Il suit de là que les actes d'administration du ministère ne requièrent nullement l'approbation du parlement pour produire des effets légaux. Les ministres agissent dans tous les cas sous leur responsabilité particulière et indépendamment des chambres législatives.

Celles-ci ne peuvent donner aucun ordre aux fonctionnaires de l'Etat. Leur contrôle pourtant, pour être indirect, est cependant très efficace, car il frappe à la source même du mal. Les ministres ne sauraient survivre à la censure de la chambre des communes, à moins de se faire approuver par la majorité de l'électorat. Tout est sauvé, et les droits des chambres, et la liberté de l'exécutif et l'on n'a pas devant les yeux le spectacle assurément fort triste d'une assemblée nombreuse conduisant d'après la fantaisie du moment et le caprice d'une majorité irresponsable l'administration de la chose publique.

La chambre des communes peut, suivant les règles de la procédure parlementaire, nommer

des comités spéciaux, sélect committees, chargés de s'enquérir de telle ou de telle branche de l'administration et d'en faire rapport. Ces comités font entendre des témoins et présentent à la chambre des recommandations souvent très utiles. Le Gouvernement favorise généralement ce mode d'enquête, car il offre l'avantage de lier ensemble amis et adversaires, comme il permet, sur une question qui divise l'opinion, d'arriver à une solution qu'on pourra facilement faire agréer par la majorité parlementaire. C'est ordinairement le ministère qui donne un effet pratique au rapport du comité en proposant un bill qui en rencontre les conclusions.

Il va sans dire que le gouvernement peut d'office nommer des comités du conseil privé pour l'examen des questions d'administration. Il faut ajouter que cette conduite est plus conforme à la constitution qui laisse au ministère la pleine et entière responsabilité de chaque département et de chaque section du gouvernement exécutif. On a recouru aux sélect committeesle plus souvent pour satisfaire l'opinion publique ou pour permettre au cabinet de résoudre, sans mettre son existence en péril, une question épineuse.

Mais tout en reconnaissant le droit du parlement de recevoir des renseignements complets sur l'ensemble comme sur les détails de l'administration de la chose publique, l'intérêt de la nation et la toute puissante raison d'Etat forcent quelquefois le gouvernement de refuser à la chambre les éclaircissements que celle-ci exige. Quant aux dépêches envoyées par le secrétaire d'état pour les affaires étrangères, on ne les communique jamais au parlement avant qu'elles aient reçu au moins un commencement d'exécution. Le ministère peut toujours, à sa discrétion et sous sa responsabilité, soumettre au parlement ces documents, mais les chambres ne sauraient en exiger la production, sans signifier au gouvernement qu'elles ne lui accordent plus leur confiance.

On peut en dire autant des rapports confidentiels que les officiers subalternes font aux chefs des départements. Du reste la même règle s'applique à cette matière comme a toute autre question administrative. Tant que la chambre appuie le ministère, celui-ci gouverne sans entraves, il exerce comme il entend le pouvoir exécutif qui appartient à la couronne. Le parlement ne peut jamais

se mettre à sa place et demander à pénétrer les secrets de l'Etat. S'il est mécontent, il censurera les conseillers du souverain et le gouvernement donnera sa démission.

Quant aux contrats nécessités par le service administratif ou pour la construction de travaux publics, la question peut offrir quelque difficulté. Car s'il est évident que le pouvoir exécutif repose uniquement dans les mains du ministère, il est d'un autre côté clair qu'aucune dépense des fonds publics ne peut se faire sans l'assentiment de la chambre des communes. Donc, quand le gouvernement fait un contrat, il exerce manifestement un droit, mais comme il faudra rémunérer les services stipulés, l'on doit de toute nécessité consulter la chambre des communes. L'usage veut en conséquence que l'on dise dans tout contrat que les services exigés du contractant seront défrayés au moyen de fonds à être votés par le parlement. De plus, en Angleterre, tout contrat doit être déposé sur le bureau des chambres, au moins un mois avant qu'il entre en vigueur. On n'exige pas un A^ote approuvant le contrat ; on laisse le tout, au contraire, sous la responsabilité du cabinet, mais l'on ac-

corde à la chambre l'occasion de protester, si elle le croit bon, contre le marché conclu. Le protêt de la chambre des communes n'affectera toutefois la validité du contrat que si cette condition a été expressément stipulée. Nous étudierons plus spécialement cette question de la validité des contrats publics dans le chapitre que nous consacrerons à la procédure parlementaire.

Rapports entre la couronne et le parlement quant A l'armée. — Puisque nous parlons des relations qui existent entre la couronne et le parlement, il ne sera pas sans intérêt de dire un mot de la prérogative incontestée du roi d'Angleterre de former, de maintenir et de commander une armée. Cette question n'est guère bien pratique pour nous, mais si nous voulons connaître le droit public de la métropole, nous ne pouvons la passer sous silence.

On n'a jamais songé à nier, excepté pendant le règne du long parlement, cette prérogative de la couronne. L'autorité militaire

repose nécessairement en la personne du souverain, telle a toujours été la doctrine constitutionnelle. C'est aussi la déclaration expresse de l'acte 13 Car. II, c. 6. Cependant, pour protéger la liberté du sujet contre l'exercice arbitraire de cette prérogative, il a été défendu par le bill des droits de créer et de maintenir une armée régulière dans le royaume, en temps de paix, à moins que ce ne soit du consentement du parlement. Donc, en temps de paix, pas d'armée régulière sans l'assentiment de la législature. On va même plus loin et l'on fixe chaque année par le mutiny act, qu'on adopte au commencement de chaque session, le nombre d'hommes que la reine pourra enrôler dans l'armée et dans la marine.

Ces règles, cependant, ne sont faites que pour la paix; en temps de guerre, la couronne augmente l'effectif de l'armée comme elle l'entend, sous la responsabilité des ministres et particulièrement du secrétaire d'état pour la guerre. La législation actuelle permet aussi la formation de corps volontaires.

Maintenant, quels sont les pouvoirs du parlement à l'encontre de l'exercice de cette pré-

rogative royale ? Il est évident qu'en matière militaire, comme sur toute autre question administrative, le ministère est responsable au parlement car, suivant le principe fondamental du droit constitutionnel, aucun acte du pouvoir exécutif n'échappe à l'application de la doctrine de la responsabilité ministérielle. Il est manifeste également que la majorité parlementaire ne saurait, quand il s'agit du contrôle de l'armée, exercer le pouvoir exécutif, pas plus qu'elle ne le peut en aucune autre circonstance. Mais la nature même des opérations militaires et de la discipline qu'il importe de conserver au sein de l'armée restreint encore les pouvoirs de la législature. Chaque chambre peut, sur ce sujet comme sur tout autre, offrir des conseils au souverain. Elle a également le droit de censurer le ministère pour tout abus de pouvoir ou pour toute négligence dans la conduite d'une guerre. Elle peut nommer des comités chargés de s'enquérir de l'administration militaire. Mais elle ne doit demander à connaître les instructions envoyées aux officiers ou les rapports provenant des autorités militaires : la raison d'Etat suffit pour

imposer silence au gouvernement. De plus, c'est le ministère qui, dans l'exercice de sa discrétion et sous sa responsabilité, choisit ou destitue les officiers militaires et veille au maintien de la discipline dans l'armée. Les droits de la chambre des communes sont suffisamment sauvegardés car elle peut censurer le gouvernement et même mettre en accusation le ministère qui a outrepassé ses pouvoirs.

Une autre prérogative très importante que possède la couronne, c'est le droit de proclamer la loi martiale. Arrive une insurrection que les autorités civiles ne peuvent supprimer, le souverain peut par une proclamation mettre en vigueur ce code de lois quasi barbare, puisqu'il ne repose que sur l'arbitraire et les besoins du moment. Là encore le ministère agit à sa discrétion et sous sa responsabilité générale. Le parlement peut demander pour quelle raison on a suspendu l'opération des lois civiles et punir s'il le faut ceux qui se sont laissé emporter par un zèle intempestif.

Rapports entre la couronne et le parlement quant a l'exercice de la prerogative

DROIT PARLEMENTAI RM 185

de pardon. — Comme le dit Shakespeare, la miséricorde est pour le monarque un plus bel ornement que sa couronne (l). Aussi la prérogative de pardon, est-ce une prérogative essentiellement royale. Du reste, c'est la reine qui poursuit les criminels, c'est donc à elle qu'il appartient de modifier ou de rappeler, s'il lui paraît que les fins de la justice l'exigent, la sentence de la cour. Mais pas plus dans ce cas que dans tout autre, le souverain n'exprime-t-il sa volonté propre. D'après la législation actuellement en vigueur (2), c'est le secrétaire d'état pour l'intérieur qui décide ces questions sous sa responsabilité particulière ; les autres ministres ne sont pas ordinairement consultés par lui et ils ne partagent pas sa responsabilité. Cet officier prend en considération les circonstances atténuantes qui peuvent militer en faveur du prisonnier et souvent même pèse avec soin l'opinion publique qui s'émeut facilement à la nouvelle d'une sentence extraordinaire ou d'une punition d'une sévérité excessive. Cette

(1) Itbecomes The throned monarch, botter than his crown.

(2) C'est l'acte 6 Geo. IV, c. 25.

fonction du secrétaire de l'intérieur est sans contredit une des attributions les plus importantes du pouvoir exécutif et c'est souvent celle qu'on discute avec le plus de passion. L'usage veut que le secrétaire d'état n'agisse que sur une requête de la part du prisonnier ou sur des renseignements particuliers. Il en confère invariablement avec le juge qui a présidé lors du procès et rendu la sentence. La constitution n'offre pas d'autre moyen d'en appeler à la miséricorde du souverain que par l'entremise du secrétaire d'état pour l'intérieur. On ne voit pas en Angleterre ces spectacles, qui se présentent parfois dans les monarchies plus ou moins absolues, d'une mère ou d'une veuve en pleurs qui vient se jeter aux pieds du roi pour implorer le pardon d'un pauvre condamné. Du reste, ce serait parfaitement inutile ; la reine doit taire son opinion personnelle, elle doit étouffer jusqu'aux sentiments de son cœur et signer le document qu'on lui présente, que ce soit un mandat d'exécution ou un ordre de pardon. Dans l'été de 1887, il est arrivé un cas qui a excité jusqu'à un certain point l'attention publique. Un étranger, du nom de Lipski,

avait été convaincu d'une offense capitale et condamné à l'échafaud. Son avocat s'adressa d'abord au secrétaire d'état pour l'intérieur qui crut ne pas devoir intervenir. N'écoutant alors que son zèle pour son client, il envoya directement à la reine une pétition dans laquelle il implorait le pardon de Lipski, mais Sa Majesté dut répondre à sa requête par l'entremise du secrétaire d'état car elle n'avait aucune discrétion à exercer (1).

Maintenant, le parlement peut-il prendre connaissance de la décision du secrétaire d'état ? Il n'est pas douteux que le parlement a le droit de censurer le ministère ou plutôt le home secretary relativement à l'ex-

(1) En parlant de ce cas, le Law Journal de Londres s'est exprimé comme suit :

" The appeal made to the Queen personally on behalf of the con demned person was a much more serious subject of regret in the case. It met, as might well hâve been expected, with the rebuff it deserved— that is, it was referred to the proper quarter like a misdirected letter. Any Personal interférence by the sovereign with the exercise of the prérogative of mercy is now altogcther unconstitutional. An invitation to Her Majesty, however well meant, and however palliated by the desperate nature of the occasion, to exercise her prérogative in accordance with her own Personal feelings, is to insuit the sovereign 's appréciation of her duties. Légal News, vol. X, p. 281.—

Nous expliquerons, dans la suite de cet ouvrage, notre législation particulière au Canada quant à l'exercice de cette prérogative de pardon.

ercice de la prérogative de pardon, comme il le peut au sujet de tout autre acte du pouvoir exécutif. Mais généralement les chambres n'interviennent pas. Macaulay a dit qu'il confierait plutôt la prérogative de pardon au pire ministère qui ait tenu les rênes de l'Etat, qu'à la meilleure chambre des communes qui ait jamais délibéré sous les voûtes de Westminster. Quoiqu'il en soit, il est admis aujourd'hui que le parlement ne doit intervenir dans un cas de ce genre que s'il est évident que les fins de la justice ont été frustrées pour un but inavouable.

Mais la chambre peut toujours exercer ses pouvoirs inquisiteurs et nommer un comité chargé de s'enquérir des circonstances qui ont accompagné la condamnation d'un accusé. On demande aussi quelquefois au secrétaire d'état, s'il entend conseiller au souverain d'intervenir pour commuer une sentence ou pour pardonner un criminel. Le ministre répond cependant comme il le croit bon. En général, donc, le secrétaire d'état exerce sans entraves ces hautes fonctions et la chambre soutient sa décision. Ce serait contraire à l'esprit de la constitution que de permettre au parlement de

prévenir le jugement de ce fonctionnaire et des tentatives de ce genre ont été uniformément repoussées.

Rapports entre la couronne et le parlement QUANT A i/ ADMINISTRATION DE LA justice. — Il est un vieux dicton qui dit que la couronne est la source de toute justice, mais il ne faut jDas absolument prendre cette maxime au pied de la lettre. Il est bien vrai que les tribunaux rendent leurs arrêts au nom du souverain, mais au point de vue légal et parlementaire, la justice prend plutôt sa source dans le parlement et le roi qui nomme les juges n'en est que le dépositaire. Les chambres ont pour devoir de veiller à ce que les tribunaux administrent la justice suivant les lois et la jurisprudence du royaume. Dans l'exercice de ce contrôle, elles ont sur les juges une juridiction extraordinaire. Sans rien nier de l'indépendance de la magistrature, il a fallu réserver au parlement, qui après tout est le premier pouvoir du royaume, le droit de citer devant sa barre les magistrats qui violent leur serment ou refu-

sent de se soumettre aux lois du royaume. La législature peut se contenter d'ordonner une enquête ou bien elle ira plus loin et elle demandera par adresse à la couronne de révoquer le délinquant ; elle peut même le mettre en accusation par voie à'impeachment. Mais le parlement n'interviendra jamais dans une cause qui se poursuit devant les tribunaux, la chambre des lords surtout qui pourra être appelée à se prononcer sur le litige en dernier ressort.

Il serait intéressant d'étudier ici avec quelques détails cette importante question des relations des juges avec le parlement. Le roi nomme les magistrats car il ne peut administrer lui-même la justice qui se rend en son nom, pas plus qu'il ne peut, sans l'intervention de ses ministres, exercer le pouvoir exécutif.

D'après la doctrine constitutionnelle et les termes de Yact of seulement, les juges sont nommés durant bonne conduite et la couronne peut les révoquer sur adresse votée par les deux chambres du parlement. Sauf cette réserve, rien ne vient affecter l'indépendance des juges, pas même l'autorité du souverain lui-même. Leurs commissions restent

en vigueur malgré le décès du roi et leur salaire est payable à même le fonds consolide.

Mais les juges ne sont pas au-dessus de la loi et du parlement. Si le parlement a le droit de demander à la couronne de les révoquer, celle-ci peut provoquer leur démission ou faire casser leur patente dans certains cas prévus par les lois du royaume.

Quels sont ces cas ? Il faut se rappeler que les juges sont nommés durant bonne conduite, during good behaviour. Ils ne peuvent donc exercer leur charge quand ils se sont rendus coupables d'inconduite et c'est même le devoir de la couronne de procéder contre eux dans ces cas. Est coupable d'inconduite, suivant l'opinion des légistes, lo le juge qui abuse des fonctions judiciaires, 2o celui qui néglige de remplir les devoirs de sa charge ou s'absente sans permission, 3o celui qui est convaincu d'une offense infamante propre à jeter du discrédit sur la magistrature, (l).

Maintenant la couronne peut dans ces cas recourir à deux moyens. (2)

(1) Todd, vol. II, p. 727 et autorités citées par lui.

(2) Nous parlons de l'Angleterre et des juges anglais; ainsi que nous lo verrons plus loin, la procédure est différente dans les colonies anglaises.

Premièrement, il y a le bref de scire facias, aux fins de faire casser la patente du juge incriminé, deuxièmement on peut procéder par voie de dénonciation criminelle, criminal information. Si le juge s'est rendu coupable d'un cas d'inconduite qui ne constituerait pas un délit, légal misdemeanor, on aura recours au bref de scire facias, tandis que s'il s'agit d'un délit, l'on devra procéder par dénonciation. Si le juge est accusé d'un crime, on pourra le citer à la barre de la chambre des lords par le moyen d'une mise en accusation régulière et enfin, dans tous les cas, le souverain peut révoquer tout juge sur adresse des deux chambres, (l)

La procédure que l'on suit ordinairement, cependant, c'est celle qui a été établie par Yact of seulement et qui permet au parlement de provoquer la démission d'un juge, en votant une adresse à la couronne. Le parlement se prononce naturellement sur l'urgence du cas, mais il ne procédera contre un juge que quand l'on a pu le convaincre d'inconduite grave, laissant tous les autres écarts des magistrats au libre jugement de l'opinion publique.

(1) Todd, roi. II, pp. 728-729.

Il résulte de L'étude des précédente en cette matière que le parlement ne prendra connaissance (rancune accusation contre un juge que si l'on se propose de faire voter une adresse au souverain et si les faits allégués sont assez graves pour donner lieu à cette mesure extrême. La procédure doit originer à la chambre des communes qui est plus particulièrement douée de pouvoirs inquisiteurs en sa qualité de grand inquest of the High Court of Parliament. (1)

Donc, quand on veut procéder contre un juge aux termes de Yact of seulement, il faut que l'adresse soit d'abord proposée dans la chambre inférieure. L'on y procédera soit sur des articulations de griefs, articles of charge, formulées par un député de son siège, soit sur le rapport d'un comité spécial ou d'une commission royale, soit enfin sur requête présentée par un particulier qui allègue des accusations graves contre un des juges du royaume. Les ministres doivent naturellement protéger les juges contre des attaques frivoles ou vexatoires et guider la majorité de manière à sauvegarder l'indépendance des

(1) Voir cas du juge Fox, Todd, vol. II, pp. 731-733.

tribunaux en même temps que les droits sacrés de la justice.

Pour cette raison, on ne permettra rien de vague dans l'accusation, rien qui ne puisse justifier la révocation du juge. Il faut aussi qu'on examine avec soin les faits de la cause, qu'on recherche avec diligence les preuves qui peuvent appuyer la plainte ou la faire rejeter, et cela en présence de la chambre toute entière ou en comité général. On signifiera au juge toute procédure produite dans l'instance et on lui permettra de comparaître à la barre de la chambre soit personnellement ou par conseil. Enfin, quand on sera décidé de voter l'adresse à la couronne pour obtenir la révocation du magistrat on y récapitulera avec soin les griefs prouvés afin de permettre au souverain de donner son assentiment ou de le refuser en connaissance de cause.

On applique ces règles en Angleterre non seulement aux juges supérieurs, mais aussi aux magistrats d'un ordre inférieur que le lord chancelier peut révoquer de son propre mouvement.

Rapports entre la couronne et le parlement QUANT A LA DISTRIBUTION DES DIGNITES

et des honneurs. — La couronne est également la source de tout honneur. Donc, c'est au roi qu'il appartient de distribuer les titres honorifiques qui sont son apanage particulier. Cependant, il ne peut exercer cette prérogative que de l'avis de ses ministres responsables et le parlement n'interviendra . que dans des cas extrêmes. On a vu, en Angleterre, la législature désigner à la couronne les noms des personnes dont les services éminents avaient pu passer sans récompense. Dans le cas des orateurs de la chambre des communes, le parlement a coutume, quand ils ont complété leur terme d'office, (l) de voter une adresse au souverain le priant de leur conférer quelque marque signalée de la faveur royale. En réponse à l'adresse, la couronne élève le ci-devant orateur, h la dignité de pair du royaume et recommande à la chambre des communes de voter au nouveau titulaire une

(1) En Angleterre on conserve souvent le même orateur pendant la durée de plusieurs parlements.

dotation qui lui permette de foire les honneurs de son rang.

Quant aux votes de remereîments aux officiers et aux autres personnes qui ont rendu des services signalés à la nation, l'usage en attribue l'initiative aux ministres. On ne les nomme pas quand ils n'ont pas le grade de général ou d'amiral, à moins qu'ils n'aient exercé le commandement lors du fait d'armes en question. On vote souvent des remereîments aux officiers, sous-ofHciers et soldats collectivement sans les désigner autrement. Il est cependant à remarquer qu'on ne signale jamais des exploits que lorsqu'ils ont été couronnés de succès. Les ambassadeurs ne reçoivent pas ce témoignage de mérite, car ils agissent sous les instructions du eouvernement, la seule exception ayant été celle de lord Ashburton qui négocia en 1843 le traité de Washington, mais les circonstances de ce cas étaient exceptionnelles, (l)

En Angleterre, la couronne peut créer des corporations, voire même des universités,

(1) Les titres de lord Ashburton à cette distinction unique ont été vivement contestés par l'opinion publique au Canada, car c'est lui qui fit perdre à la province de Québec toute la partie nord de l'Etat du Mnine.

comme dans Le cas de l'Université Laval donl la charte a été octroyée par la reine, sans l'intervention du parlement. Il va sans dire que nos gouverneurs ne sont pas dépositaires de

ce* pouvoirs royaux.

Quant aux fonctionnaires de l'Etat, il n'est pas douteux qu'i] appartient à la couronne, dans l'exercice du pouvoir exécutif, de les nommer ou de les révoquer. En Angleterre, le souverain peut créer des charges nouvelles, mais il faut l'assentiment du parlement pour allouer des appointements aux titulaires. Autrefois, et surtout pendant le règne de Georges III, la couronne a singulièrement abusé de cette prérogative de nommer et de destituer les fonctionnaires publics, mais depuis la reconnaissance du principe de la responsabilité ministérielle, il a été impossible de commettre de nouveau de semblables excès. Le parlement et l'opinion publique ne sanctionneraient guère la maxime qui commence à tomber en défaveur, même aux Etats-Unis : aux vainqueurs, les dépouilles !

Il y a deux grandes classes de fonctionnaires publics, les officiers politiques et les employés purement civils ; c'est là une distinction d'une

souveraine importance en droit constitution* nel. Dans la première catégorie, l'on compte les ministres ; ils siègent au parlement et ils sont tenus de se prêter main-forte les uns aux autres dans la discussion des mesures ministérielles. Nous en avons parlé dans un chapitre précédent. Ils disparaissent naturellement avec le ministère dont ils font partie.

Les fonctionnaires civils, au contraire, ne peuvent siéger au parlement et ils ne sont pas révocables à chaque changement de gouvernement. A l'exception des juges, qu'on peut très difficilement, il est vrai, classer parmi les fonctionnaires civils, ils tiennent leurs offices durant bon plaisir, mais la couronne ne les révoquera pas tant qu'ils remplissent dignement les devoirs de leur charge.

Comme nous l'avons dit, le principe américain, aux vainqueurs, les dépouilles ! n'a jamais trouvé d'application en Angleterre et les employés peuvent s'identifier avec leurs charges et rendre des services sérieux au public. Naturellement, chaque parti politique désigne les titulaires parmi ses amis plutôt que parmi ses adversaires, mais quand il s'agit de la marine et de l'armée, ainsi que de la

magistrature, on choisit ordinairement le candidat le plus digne, sans avoir égard à ses opinions politiques. Depuis quelques années, on a inauguré le système d'examens dans le but de qualifier les candidats pour le service civil, ce qui diminue encore l'influence des partis quant au choix des fonctionnaires de l'Etat.

Les employés publics ont pour premier devoir de s'occuper de leurs charges. Ils ne doivent pas se mêler de politique active et le ministère serait certainement justifiable de révoquer le fonctionnaire qui combattrait publiquement ses chefs. L'efficacité du service civil demande la soumission des employés pour tout ce qui regarde leurs fonctions, comme elle exige aussi chez les gouvernants une conduite sage et tempérée. Le ministère répond au parlement du choix des fonctionnaires et de leur révocation et nous pouvons ajouter que le sentiment public est la meilleure garantie contre l'arbitraire et le favoritisme.

En Angleterre, c'est le gouvernement qui fixe le montant du salaire des titulaires des charges publiques, sauf le droit de la cham-

bre des communes de refuser le subside nécessaire. Ce contrôle du parlement ne s'exercera toutefois que dans un cas extrême.

L'on travaille autant que possible, dans ces matières, à rendre les ministres indépendants de toute pression politique. C'est le treasury board qui décide s'il faut augmenter les salaires et les recommandations passent par les mains des chefs des départements et ne peuvent venir de députés ou d'autres personnages influents.

La couronne a toujours réclamé en Angleterre le droit de donner des pensions aux personnes qui jouissent de la faveur royale. Il n'est nulle prérogative, cependant, dont on ait tant abusé. Actuellement, la reine ne peut distribuer en pensions nouvelles plus de £1,200 par année. On met toujours le parlement au fait de l'emploi de cette somme. La chambre des communes vote tous les fonds nécessaires pour cette fin, année par année.

Enfin, une dernière remarque. Comme toutes ces matières entrent dans la catégorie des actes d'administration, elles échappent par là même à l'intervention directe des chambres suivant les principes que nous avons exposés

plus haut. La nomination et la L'évocation «les employés publics appartiennent uniquement au ministère. Tout ce que la législature peut faire, c'est de demander à la couronne par adresse de conférer telle ou telle charge, telle ou telle dignité à une personne désignée. La chambre, en effet, peut toujours offrir des conseils au souverain. Mais ces conseils, quel que soit leur poids, n'auront toutefois de suite que si le ministère juge à propos de s'y conformer. Pour le bon fonctionnement de la machine constitutionnelle, chaque branche de la législature doit se restreindre dans son rôle. Conseiller le gouvernement, c'est diminuer sa responsabilité et amoindrir son prestige et son influence.

Rapports entre la couronne et le parlement QUANT AUX RELATIONS EXTÉRIEURES.

— 11 reste une classe de droits régaliens qui concernent surtout les relations extérieures de la métropole, relations qui prennent tous les jours une plus grande importance. Les nations peuvent s'obliger comme les indi-

vidus, leurs contrats s'aj)pellent des traités et ils se rapportent soit au commerce, soit aux rapports journaliers, soit même à la guerre ou à la paix. Pour être obligatoires, ces traités doivent être ratifiés par le pouvoir souverain. Or dans la théorie constitutionnelle, quoiqu'il en soit pour la pratique, le pouvoir souverain, c'est encore le roi. Donc le roi seul peut obliger l'Angleterre et consentir en son nom un traité avec une autre puissance.

Le traité conclu n'a nullement besoin de la sanction du parlement, sauf le cas où il est stipulé que de nouvelles lois seront statuées et alors les chambres peuvent adopter ou rejeter la législation proposée. A cette exception près, le traité restera valide malgré la censure et contre le gré même du parlement. Celui-ci ne pourra qu'exprimer son opinion ou, s'il en est informé à temps, prier la couronne de refuser son consentement au traité projeté. La chambre des communes peut, bien entendu, censurer les ministres et même les mettre en accusation s'ils ont trahi les intérêts de la nation.

On n'a pas coutume de tenir les chambres au courant des traités qui se négocient. Les

questions que l'on pose au gouvernement à ce sujet rencontrent ordinairement une réponse évasive ou un refus direct de donner des explications. Ce n'est pas non plus l'usage de permettre à la chambre de discuter un projet de traité avant qu'il soit ratifié, bien que le gouvernement puisse, dans des cas bien exceptionnels, sonder l'opinion de ]a législature. Les pouvoirs du j^arlement dans ces matières se restreignent à des conseils, quelquefois à l'expression d'une opinion, mais sans s'immiscer nullement dans les relations extérieures de la nation.

Le gouvernement doit aussitôt qu'il le peut fournir au parlement l'occasion de discuter les traités qu'il vient de conclure. Car les chambres doivent connaître, dans tous leurs détails, les contrats qui lient la nation. Du reste comme le souverain n'a agi que d'après les conseils de ses ministres, ceux-ci répondront devant la majorité parlementaire des traités qu'ils ont consentis.

Si le souverain peut seul obliger la nation, il est encore le seul qui puisse parler en son nom. La pratique moderne veut que chaque pays ait en permanence des agents diploma-

tiques pour le représenter auprès des autres puissances. Ce sont des ambassadeurs, des envoyés extraordinaires, des chargés d'affaires et, pour les intérêts du commerce, des consuls. Les agents diplomatiques sont accrédités directement par la reine et ils ne sont accueillis que s'ils présentent des pouvoirs en bonne et due forme. Pour communiquer avec une autre nation, la reine peut ou bien envoyer ses instructions à l'ambassadeur ou chargé d'affaires qui la représente à la cour étrangère, ou bien s'adresser directement au ministre qui a été accrédité auprès de la cour de saint James.(l) Pour toutes ces communications, le secrétaire d'état pour les affaires étrangères est l'intermédiaire obligé. Tout se fait par écrit et copie de chaque dépêche est conservée au ministère. En temps propice, le parlement prend connaissance de tout, car les rapports extérieurs se font au grand jour en Angleterre. Les chambres ont ainsi l'occasion de conseiller et au besoin d'appuyer le gouvernement de toute la force de leur prestige. Nous avons dit que le parlement prend connaissance de tout, en ce sens que tout ce

(1 Le lecteur sait que c'est là le nom officiel de la cour anglaise.

qui est officiel, c'est-à-dire toute mesure diplomatique qui a reçu au moins un commencement d'exécution doit lui être soumis. Mais, ainsi que nous venons de le dire des traités, il est des matières que la raison d'état défend de faire connaître aux chambres et, conséquence naturelle, à l'univers tout entier. Les ministres agiraient souvent d'une façon indiscrète s'ils se montraient trop prodigues de détails. De son côté, la chambre ne peut raisonnablement demander d'autres renseignements que ceux qu'on a jugé à propos de lui communiquer ; aller plus loin, ce serait signifier au ministère qu'on ne croit plus en sa parole et qu'on ne repose aucune confiance en son patriotisme. Il en est de même des communications confidentielles provenant des ambassadeurs, elles doivent rester secret d'état.

On applique cette règle aux instructions qu'un souverain étranger a pu adresser à son ambassadeur et qui ont été portées à la connaissance du gouvernement de Sa Majesté.

Ce serait un manque de bonne foi que de leur donner une publicité à laquelle elles ne sont pas destinées.

Maintenant, le parlement peut-il s'immiscer

dans les questions qui concernent le service diplomatique de l'Angleterre ? Evidemment que non, ce sont des actes de prérogative et comme tels, ils échappent à sa juridiction. Le roi nomme et reçoit qui il veut ; le ministère bien entendu sera, au cas de malheur, le bouc émissaire, mais l'ambassadeur lui-même ne pourra être rappelé que du consentement des conseillers de Sa Majesté.

Quelquefois, une expression d'opinion de la part du parlement impérial a été communiquée à une puissance étrangère. Des procédés de ce genre exigent cependant une grande délicatesse, car la législature ne peut se mettre directement en rapport avec soit une législature étrangère ou une autre nation. L'usage veut qu'on exprime l'opinion dans une résolution ou adresse qu'on communique ensuite aux intéressés par l'entremise du secrétaire d'état pour les affaires étrangères. Cependant, dans chaque cas, on n'a pas manqué de déclarer que la proposition était extraordinaire et exceptionnelle et ne pouvait servir de précédent. (1)

(l) Au Canada, notre parlement a .souvent exprimé son opinion relativement aux affaires domestiques d'une puissance étrangère ou même de la métropole. Témoins, le vote de sympathie à la mort

DROIT PARLEMENTAI H H 207

Mais la couronne, elle, peut quelquefois intervenir dans les affaires des puissances étrangères, soit pour protéger ses nationaux, soit même pour empêcher qu'on ne dérange ce qu'on est convenu d'appeler l'équilibre européen. L'initiative en pareille matière appartient naturellement au gouvernement qui se servira à cette fin de son rouage diplomatique. Les chambres ne doivent pas intervenir autrement qu'en conseillant à la couronne de prendre part au débat ou de s'abstenir d'y figurer. Elles peuvent aussi censurer le ministère s'il a négligé de promouvoir les intérêts de la nation.

Il va sans dire que dans toutes ces questions qui sont d'ordinaire fort complexes, le devoir du gouvernement peut varier suivant les circonstances. Si l'honneur de la nation est engagé, il ne saurait y avoir d'hésitation. Mais si la question est purement politique, sans que les intérêts du royaume soient en jeu, les ministres doivent se garder d'engager la nation ou les chambres dans une discussion qui ne saurait aboutir, au cas où les représen-

de M. Garfleld, président dos Etats-Unis et la résolution, votée il y a quelques années, sur la question du Home Rule. Il faut dire que le ministre des colonies, dans ce dernier cas, a protesté vigoureusement contre la résolution du parlement canadien.

tations resteraient sans effet, qu'à une conclusion logique, la guerre. C'est ce dernier motif qui a inspiré la conduite du gouvernement de lord Palmerston, en 1864, lors de la question du Schleswig-Holstein. Même on était allé un peu loin et quand on eut à choisir entre la non-intervention et la nécessité de combattre la Prusse et l'Autriche avec seulement 20,000 hommes, il fallut reculer. Un ministère se montrera donc.' fort circonspect, se souvenant toujours que des menaces demeurées stériles mettent une nation dans une position absolument ridicule.

Il nous reste encore un point à considérer sur cette question des relations extérieures de l'Angleterre. Si la diplomatie a échoué, si l'honneur est engagé et qu'il faille en appeler au sort des armes, à qui appartiendra la responsabilité de la décision ? La réponse ne saurait être douteuse. En temps de crise, c'est l'autorité qui s'affirme, c'est donc la couronne qui, d'après l'avis des ministres, décidera d'entreprendre la guerre. Mais le gouvernement répondra au parlement et à la nation de sa décision. C'est la chambre des communes qui devra voter les subsides nécessaires et elle agira avec

DROIT FAKLExMENTAIRE 209

indépendance souvent, toujours avec patriotisme. Son consentement toutefois n'est nullement requis pour déclarer la guerre, pas plus que pour la conclusion d'un traité de paix. Dans les cas ordinaires, on lui annoncera officiellement la prise d'armes et elle pourra exprimer librement son opinion à ce sujet. L'influence de la chambre des communes ne laisse pas cependant que d'être très considérable. C'est elle qui en 1782 força le roi Georges III de mettre fin à la guerre américaine, en lui votant une adresse où ceux qui lui conseillaient de la continuer étaient qualifiés d'ennemis du roi et de la nation. Cependant, comme nous l'avons dit, le sentiment du patriotisme devra, à l'heure du danger, faire taire toute opposition. C'est le devoir du parlement de coopérer loyalement avec les ministres pour poursuivre la guerre, sauf à se prononcer plus tard sur son opportunité. Les hommes d'Etat n'ont pas manqué dans le passé de donner le beau spectacle d'une nation unie et résolue en face de l'ennemi et amis et adversaires ont toujours su oublier les dissentiments de la veille, pour ne plus songer qu'à l'honneur et au salut du royaume.

Nous pouvons clore ici la première partie de ce livre. Nous avons voulu y décrire la constitution anglaise telle qu'elle existe aujourd'hui. Nous avons mis de côté toute autre préoccupation, laissant à de plus autorisés à faire le procès de nos institutions politiques au point de vue social et philosophique. Pour nous, notre ambition a été de faire connaître le régime parlementaire. Nous ne }30uvons songer à changer notre constitution, nous devons au contraire chercher à en tirer le plus grand parti possible pour l'ordre et le bien de notre pays. N'oublions pas que nos institutions peuvent être une occasion de bien ou de mal, selon les idées et les principes qui guideront nos législateurs. Chaque fois qu'un électeur dépose un bulletin dans la boîte du scrutin, il accomplit un acte d'une importance capitale. Il est ou bien l'artisan de son bonheur et de celui de ses concitoyens ou le destructeur des libertés politiques et l'incendiaire de sa propre maison. C'est le plus grand des crimes de tromper les électeurs, ce serait la plus sainte des missions que d'entreprendre à les diriger dans le sens de la justice et de l'équité.