LE MINISTÈRE

Le ministère est un trait d'union entre le souverain et le parlement.

I Histoire du ministère, distinction entre le conseil des

ministres et le conseil privé. — Reconnaissance sous Edouard II du principe de la responsabilité ministérielle.— Le ministère perdit sa liberté d'action sous les rois de maison de Tudor, et sa dépendance ne fit que s'accentuer sur les Stuarts. — Rôle du conseil pendant le prétectorat de Cromwell, sous Charles II et Jacques II. — Guillaume III fit le premier essai du gouvernement parlementaire en choisissant ses ministres au sein de la faction dominante.

II Composition du ministère, distinction entre le cabinet

et le ministère.

III Formation du ministère et rôle du premier ministre. — Le roi forme un gouvernement par l'entremise d'un de ses ministres connu sous le nom de premier ministre. — Origine de l'office de premier ministre. — Le chef du gouvernement peut-être choisi indistinctement dans les deux chambres. — Pouvoir et autorité du premier ministre.

IV Rôle du ministère et solidarité des ministres. — Le ministère agit comme un ensemble devant le pays et devant les chambres. — 11 tombe, ainsi qu'il a vécu, comme un seul et même tout. — Réunions du cabinet, secret de ses délibérations.

V Rapports entre le souverain et les ministres. — Le premier

ministre est l'intermédiaire obligé entre le roi et le cabinet. — Le roi ne peut avoir d'autre volonté politique que celle de ses ministres.— Il n'en conserve pas moins une large initiative et il prend connaissance de toutes

les décisions de son cabinet. — Cas de lord Palmerston. Dissentiments au ministère, nécessité de l'intervention du premier ministre. — Démission du gouvernement. VI Rapports entre le ministère et le parlement. — Rôle du ministère devant les chambres. — Opinion de M. De- Celles.— Le ministère est le chef politique de la majorité parlementaire et le parlement est le juge du ministère. — Division. — § 1ère. Le cabinet est chargé de la direction politique du 'parlement. — Les ministres doivent faire partie des chambres, mais ceux des ministres qui siègent à la chambre des communes à leur entrée en fonctions, sont obligés d'obtenir la confirmation de leur mandat ; exceptions.— Direction du parlement ; discours du trône, adresse en réponse à ce discours. — Conduite des travaux législatifs. — Initiative du ministère en matière de législation, droits des membres privés, bills privés. — Direction générale des chambres.— § 2ième Le parlement est le juge du ministère et ce dernier ne peut gérer les affaires publique, que tant q\C il jouit de la confiance des chambres. — Responsabilité ministérielle. — Deux genres de responsabilité, responsabilité générale ou collective, responsabilité directe ou particulière. — Le ministère ne subsiste qu'à la condition de posséder la confiance de la chambre des communes. — Interpellations. — Votes de non-confiance, chute du ministère. — Le ministère condamné par la chambre des communes peut donner sa démission ou dissoudre les chambres. — Conditions de la dissolution. — Responsabilité particulière des ministres, mise en accusation. — Responsabilité civile et responsabilité politique. — Exemples. — Conclusion.

Le roi, avons-nous dit au commencement de ce traité, est investi du pouvoir exécutif, le parlement conjointement avec le souverain de la fonction législative. Mais ce pouvoir exécutif, avons-nous ajouté, le souverain ne peut l'exercer que de l'avis de ses ministres et ceux-

ci ne peuvent conseiller le roi, qu'en autant qu'ils possèdent la confiance du parlement. Le ministère est donc le trait d'union entre le souverain, impuissant à exercer sans contrôle le pouvoir dont il est la source, et le parlement qui est incapable d'administrer directement les affaires publiques.

La doctrine de l'irresponsabilité personnelle du roi n'est pas nouvelle dans la constitution anglaise. Le souverain a toujours régné au-dessus des partis, sa personne était sacrée et inviolable, et quels que fussent ses abus de pouvoir, il n'était justiciable d'aucun tribunal terrestre. Mais pour agir, le roi avait besoin d'intermédiaires qui se constituassent les exécuteurs de sa volonté. Ces intermédiaires, le parlement pouvait les atteindre et le cas échéant, il visitait sur eux les actes arbitraires du roi. Telle a toujours été la théorie constitutionnelle et de tout temps le souverain a eu un entourage d'agents, de ministres, qu'on rendait bon gré. mal gré responsables de ses actes d'administration. Voilà l'origine et la nécessité primordiale du ministère dans la constitution anglaise.

Histoire du ministère. — Le parlement portait autrefois le nom de grand conseil, magnum concilium, et le souverain prenait ses avis surtout pour en obtenir les subsides nécessaires pour l'administration de la chose' publique. Mais il y avait un autre conseil qu'il consultait plus souvent et qu'il initiait dans un degré plus ou moins grand aux détails du gouvernement. Ce conseil a plus tard porté le nom de conseil privé, ses membres étaient choisis par le souverain, tandis que les membres du grand conseil ou du parlement étaient en partie du moins élus par les bourgades.

Les membres du conseil privé ont quelquefois siégé au parlement, où ils avaient pour le moins voix délibérative. Leur mission était de guider le roi dans le gouvernement du pays et dès le règne d'Edouard II, il a été reconnu que le souverain ne devait rien faire sans le consentement des membres de ce conseil et si ceux-ci ne pouvaient faire prévaloir leurs avis, ils avaient le droit de se retirer et d'abandonner leurs eharges.(l)

(1) Todd, vol. II, pp. 26-27.

Voilà presque une définition du gouvernement responsable tel que nous le connaissons. Et pour pousser la similitude encore plus loin, nous trouvons dans les annales anglaises plusieurs cas de ministres ou conseillers privés qui ont été démis de leurs fonctions sur pétition de la chambre des communes. Du reste, le roi devait compter dans son conseil les grands fonctionnaires de l'état tels que le chancelier, le lord trésorier, le garde du sceau privé, le chambellan et l'intendant (steward) de sa maison. En outre il v avait les archevêques de Cantorbery et d'York et dix ou quinze pairs ecclésiastiques ou séculiers.(l)

A l'événement de la maison de Tudor, le conseil perdit son indépendance et ne devint qu'un instrument assez servile entre les mains du roi. Extérieurement, cependant, tout se faisait par son entremise, ses comités ou commis-

(1) Ce qui mettait le roi sous la dépendance de ses ministres, c'est que le chancelier avait seul la garde du grand sceau (great seal) et que lui seul pouvait l'apposer à un document quelconque. Avant de le faire, il lui fallait un ordre par écrit du roi ; cet ordre devait être scellé du sceau privé (privy seal) qui était confié à un fonctionnaire de l'état. Or, sans le grand sceau, aucun document n'avait de caractère officiel, et les concessions du roi demeuraient sans effet tant que le chancelier et le garde du sceau privé n'y avaient coopéré. Ainsi ces deux fonctionnaires étaient forcément consultés et ils agissaient souvent avec la plus grande indépendance .

sions se divisaient l'administration des affaires publiques, mais le souverain tirait les ficelles et faisait mouvoir tout le rouage administratif. Cette dépendance ne fit que s'accentuer sous les Stuarts ; les conseillers cessèrent d'être les serviteurs du roi, pour devenir désormais ses complices, mais le parlement se montra de plus en plus récalcitrant et les conseillers pervers furent mis en accusation, voire même envoyés à l'écliafaud, comme l'infortuné Wentworth, comte de Strafford. Le parlement, on le sait, eut raison de l'autorité royale, la chambre des communes, au mépris de la constitution, décréta la déchéance du roi et l'abolition de la monarchie. Un conseil d'état de quarante et une personnes, exerça pendant plus de quatre ans le pouvoir exécutif. Il dut s'effacer devant Cromwell et le tout-puissant protecteur le remplaça par un conseil militaire qui se fit l'exécuteur complaisant de sa volonté. A l'événement de Charles II, le conseil du roi redevint ce qu'il avait été sous Charles 1er, il entra de nouveau en lutte avec le parlement et provoqua une crise qui amena la révolution de 1688.

On n'a pas toujours distingué le cabinet du

conseil privé qui aujourd'hui ne figure que dans les occasions solennelles et dans les cérémonies d'apparat. Sa création est due un peu à la force des choses, un peu à l'habitude que les souverains avaient contractée de consulter certains conseillers de préférence aux autres. Le nom même de cabinet lui fut donné sous Charles Ier parcequ'il se réunissait dans une chambre intérieure du palais donnant sur la salle du conseil. Cette innovation excita vivement la jalousie de la chambre des communes qui se plaignit amèrement de l'administration des affaires publiques par des conseils de cabinet. Aussi Cromwell s'empressa-t-il de les abolir. Sous Charles II, un comité du conseil privé, spécialement chargé des affaires étrangères, exerça réellement les fonctions du gouvernement, il est resté célèbre sous le nom de Cabal. (l) Ce cabinet dura quatre ans, on le remplaça par un conseil formé par sir William Temple, un des hommes d'état les plus en vue de l'époque. Le but du nouveau premier ministre, si nous pou-

(1) Des historiens ont prétendu que c'est là l'origine du mot cabal parce qu'on obtient ce mot en réunissant les initiales des cinq conseillers, Clifford, Arlington, Buckingham, Ashley et Lauderdale, que rentermait ce conseil. Ce ne fut toutefois qu'une curieuse coïncidence, car le mot était connu depuis longtemps.

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vous lui donner ce nom, était de réunir autour de la couronne les principaux officiers

de l'Etat, comme les chefs des partis au parlement. On ne connaissait pas alors le principe de la solidarité ministérielle et les conseillers conservaient toute leur indépendance d'action. Ce conseil, qui comptait trente membres, ne dura (pie peu, on lui .substitua un conseil particulier qu'on pouvait plus facilement réunir et qui gardait mieux les secrets du gouvernement. Cet état de choses subsista jusqu'à la révolution de 1688. Guillaume III aimait le pouvoir et ne souffrait pas l'intervention officieuse du parlement dans sa politique continentale, mais pour rallier la députation, il crut devoir choisir ses ministres au sein de la faction dominante. Ce fut le premier essai de gouvernement parlementaire. Une difficulté qu'on eut à combattre, c'était la répugnance de la chambre des communes d'admettre dans son sein des personnes exerçant quelque charge sous la couronne. On trouva enfin la règle moderne qui oblige les nouveaux ministres h se faire réélire après acceptation de leurs charges.

Cette règle ne paraît pas offrir aujourd'hui de grands avantages, mais la chambre des communes a toujours rejeté les propositions qui tendaient à son abolition.

Mais si Guillaume III avait compris qu'il valait mieux choisir ses ministres parmi les chefs du parti qui dominait aux communes, il ne sut aller jusqu'aux conséquences logiques de ce principe en changeant son ministère quand la composition politique de la chambre avait elle-même changé. Une nouvelle élection générale avait privé les ministres de la plupart de leurs partisans, mais on ne songea pas à les remplacer par leurs adversaires. La lutte entre la couronne et la majorité parlementaire recommença donc de plus belle.

Pourtant, on eût évité toute difficulté en décrétant le principe de la responsabilité des ministres à la chambre des communes. Ce n'est que plus tard qu'on le comprit et que le cabinet devint, comme on l'a dit, un comité du parlement chargé de l'administration des affaires publiques.

Voilà en quelques mots l'histoire de ce conseil qui, sans posséder une existence officielle et légale, est aujourd'hui la clef de voûte des

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institutions anglaises. Poussons plus loin notre étude et voyons ce qu'est le cabinet aujourd'hui.

Composition du ministère en angleterre. — Il faut nous mettre en garde contre nos idées préconçues en étudiant l'organisation gouvernementale anglaise, car le cabinet en Angleterre et le cabinet au Canada ne sont pas la même chose. En Angleterre, il y a un grand tout, le ministère, ou comme l'appellent les Anglais, the administration ; il y a de plus un conseil assez restreint en nombre, qu'on nomme le cabinet. Tous les membres du cabinet forment partie du ministère, mais tous les ministres ne pénètrent pas dans le cabinet. Le ministère, c'est l'ensemble des fonctionnaires politiques qui sont chargés de l'administration des affaires publiques. Le cabinet, c'est le groupe dirigeant ; il se compose nécessairement des principaux ministres et c'est lui, à proprement parler, qui est appelé à gouverner le pays. Les autres membres du gouvernement ne remplissent que des charges

subalternes et ils doivent subir la direction du cabinet. En dehors du cabinet, on ne fait partie du ministère qu'à la condition de remplir une charge publique, mais on peut se trouver dans le cabinet sans être investi d'aucune fonction ; on est alors ministre sans portefeuille et partant sans salaire.

Le ministère, nous ne parlons pas maintenant du cabinet, se compose en Angleterre des officiers suivants :

Le premier lord de la trésorerie ;

Le chancelier de l'échiquier ou ministre des finances ;

Les cinq principaux secrétaires d'état, c'est à savoir les secrétaires d'état pour l'intérieur (home secretary), pour les affaires étrangères, pour les colonies, pour la guerre et pour les Indes ;

Le premier lord de l'amirauté ;

Le lord-chancelier.

Ces officiers, ainsi que le lord président du conseil et le garde du sceau privé (Lord Privy Seal), font toujours partie du cabinet.

Voici maintenant la liste des autres ministres qui peuvent être du cabinet, mais qui n'en font pas nécessairement partie :

Cinq lords puînés de l'amirauté ;

Trois lords pûmes de la trésorerie ;

Le commissaire des édifices et travaux publics ;

Le chancelier du duché de Lancastre ;

Le président du bureau du commerce ;

Le maître-général des postes ;

Le paie-maître ;

Le président du bureau créé par la loi cou cernant le paupérisme (poor law board) ;

Le président du bureau de santé et le viceprésident du comité du conseil de l'instruction publique ;

Deux secrétaires de l'amirauté ;

Un secrétaire de la commission du paupérisme (poor law commission) ;

Cinq sous-secrétaires d'état respectivement pour l'intérieur, pour les affaires étrangères, pour les colonies, pour la guerre et pour les Indes ;

Le juge avocat-général ;

Le procureur-général et le solliciteur-général ;

Pour l'Ecosse, il y a le lord-avocat et le solliciteur-général ;

Pour l'Irlande, il y a le lord-lieutenant ou

vice-roi (que l'on choisit toujours parmi les pairs du royaume), le secrétaire principal (chief ' secretary), le lord-chancelier, le procureur-général et le solliciteur-général. Parmi les officiers qui dépendent du ministère, on compte aussi les principaux officiers de la maison du souverain.

Voilà pour la composition du gouvernement, qui comprend cinquante ou soixante personnes, le cabinet se limitant ordinairement à une quinzaine de ministres. Il va sans dire que plusieurs des charges que nous avons énumérées sont des sinécures et que la même personne peut être titulaire de deux offices. On peut aussi appeler au cabinet des lords ou des membres de la chambre des communes sans les investir d'aucune fonction publique. Tout cela est laissé à la discrétion du premier ministre qui compose son cabinet et son ministère comme il l'entend, (l)

(1) Les salaires dépendent de la charge et non de la qualité de ministre. Le premier ministre, le chancelier de l'échiquier et les principaux secrétaires d'état ont chacun £5,000 stg. par année, le premier lox'd de l'amirauté £4,500"et les autres ministres généralement £2,000 par année. Quand une même personne remplit deux charges, elle touche le salaire de la plus importante de ces charges. Quelques ministres ont en sus de leurs émoluments une résidence officielle.

Formation du ministère et rôle du premier-ministre. — Quand il s'agit de créer un ministère, le roi mande un des principaux hommes d'Etat de la nation, ordinairement le chef du parti qui domine à la chambre des communes, et le charge de la formation d'un nouveau gouvernement. Le premier-ministre ainsi désigné est d'une manière spéciale le ministre du roi et il choisit librement ses collègues, sauf l'approbation du souverain. Mais, de même que le cabinet, l'office de premier-ministre n'est pas reconnu par la constitution ; c'est une prééminence qui après avoir été accidentelle au début, est maintenant consacrée par la tradition. Autrefois, le roi présidait lui-même les réunions du cabinet. Mais Georges Ier, qui ne comprenait pas l'anglais, n'assistait pas à son conseil et l'un des ministres allait lui rendre compte de la délibération. Georges II ne se montra guère plus assidu et aujourd'hui on peut dire, telle est en Angleterre l'influence de l'usage et de la tradition, que la constitution ne sanctionnerait plus la présence du souverain au conseil. Donc, un

des ministres, ordinairement le plus influent, servait autrefois d'intermédiaire entre le cabinet et le roi. Du reste, dans le conseil, par la force des choses, une voix parlait avec plus d'autorité que les autres, un ministre jouissait plus particulièrement de la faveur royale. Ainsi Walpole, ainsi lord Chatham, ainsi lord North, par la puissance de leur volonté, autant que par la faveur du roi, ont dominé les autres ministres et ont décidé de la politique du royaume. A la fin, on arriva à la pratique moderne de laisser à un des ministres, appelé le premier ministre, le soin de choisir ses collègues et de dresser le programme du ministère.

Le premier ministre peut être un lord ou un membre de la chambre des communes. Il n'est pas même nécessaire qu'il soit revêtu d'une charge publique, bien que, suivant un usage immémorial, il ait exercé les fonctions de premier lord de la trésorerie (1). Il est,

(1) Lord Salisbury, quand il fut appelé au pouvoir comme premier ministre en 1885, dérogea à cette pratique en acceptant le porteeuille de secrétaire d'état pour les affaires étrangères. Cette conduite fut assez vivement critiquée, quoiqu'il y eut là plutôt une question de sentiment et de tradition que de principe. William Pitt avait pourtant exprimé l'opinion que le premier ministre devait être chargé plus spécialement de l'administration financière du pays, mais les relations de nation à nation ont pris une si grande impor-

comme nous aurons occasion de le faire remarquer plus loin, l'intermédiaire obligé entre le souverain et le conseil des ministres. Il possède, plus que ses collègues, la confiance de la couronne car tandis qu'il est le choix direct du roi, les autres ministres n'ont été désignés que par le premier-ministre. Le souverain peut exiger de lui des promesses quant aux questions qui agitent la nation, il ne peut lui en demander pour l'avenir et à l'égard de cas problématiques. De son côté, avant d'accepter de former un ministère, le premier ministre peut demander toutes assurances qui ne tendraient pas à restreindre l'initiative du roi, ou à entraver le libre exercice des prérogatives royales. Le correctif des exigences royales est la nécessité où se trouve le souverain de se faire entourer de conseillers qui possèdent la confiance du parlement.

Le premier-ministre est donc le pivot même du gouvernement. Tous les autres

tance de nos jours, que le chef du cabinet est appelé à leur donner une attention toute particulière. C'est ainsi que nous avons vu Cavour et Bismark à la tête du département des affaires étrangères et l'Angleterre ne peut que gagner à confier au premier de ses ministres le soin de diriger et de promouvoir dans le concert uropéen sa politique et ses intérêts.

ministres peuvent se retirer ; lui, restant, le gouvernement subsiste ; quand il disparaît, tout tombe. Il a plus de pouvoir réel que le roi lui-même, il choisit qui il veut pour l'aider dans le gouvernement du pays, il impose sa manière de voir et il peut exiger la démission d'aucun de ses collègues. Il n'a au-dessus de lui que le parlement, ou plutôt que la chambre des communes, mais il peut appeler de celle-ci à la nation. Il n'est peutêtre que le roi d'un jour, mais quelque éphémère que puisse être son règne, il n'en exerce pas moins une grande et bien durable influence.

Rôle du ministère et solidarité des ministres. — Une fois constitué, le ministère agit devant le pays et le parlement comme un tout. Quels que soient les dissentiments pendant la délibération au sein du cabinet, rien n'en doit paraître quand il s'agit de discuter devant les chambres la politique du gouvernement. Les ministres sont solidaires les uns des autres. La responsabilité ne se

divise pas ; on ne peut distinguer dans le groupe ministériel, le véritable coupable, c'est le ministère lui-même qu'il faut attaquer et c'est le ministère et chacun des ministres qui seront appelés à se défendre. Si un membre du gouvernement veut échapper à cette solidarité, il doit offrir sa démission. Tant qu'il reste au ministère, il ne peut combattre au parlement, la politique qu'il a combattue au conseil, il ne peut même laisser entendre qu'il s'y est opposé ; il doit mettre de côté tout dissentiment et défendre publiquement les mesures qu'on lui a imposées.

S'il est condamné par le parlement, le gouvernement tombe ainsi qu'il a vécu, comme un seul et même tout. Aucun ministre ne peut garder son portefeuille, la condamnation s'adresse à tous et à chacun. Non seulement le cabinet, qui au fond est l'auteur de la politique ou du projet de loi qui vient d'échouer, mais tous les autres membres du ministère, tous les chefs des départements disparaissent. On constitue un nouveau ministère et les anciens ministres font place à leurs adversaires. Même alors, ils sont liés par le secret, ils ne peuvent désigner du doigt ceux de leurs col-

lègues qui ont amené leur chute commune. Le principe de la solidarité les poursuivra toujours et partout et au fond ils ne pourront s'en prendre qu'à eux-mêmes, car en restant au ministère, ils ont réellement adopté, ils ont embrassé les opinions qu'ils voudraient maintenant incriminer.

Le cabinet se réunit ordinairement une fois par semaine, les convocations se faisant par l'entremise du premier ministre. On peut toutefois discuter telle ou telle mesure en petit comité, composé ordinairement des chefs des départements intéressés, sauf à mettre ensuite tout le cabinet au courant de la question. Même, quand le . cas est urgent et qu'il est difficile de réunir le conseil, le premier ministre peut, sous sa responsabilité, y aviser comme il croit bon, car s'il peut imposer sa volonté aux autres ministres, à plus forte raison peut-il, dans une circonstance critique, agir sans les consulter. Le cabinet prendra connaissance de tout en temps opportun et il ratifiera la décision du premier ministre où les dissidents donneront leur démission.

Il n'y a pas de procédure à proprement

DROIT PARLEMENTAIRE \'lb

parler pour les réunions du cabinet. Chaque ministre prête serment de garder le secret des délibérations, même à l'égard des autres membres du gouvernement qui ne font pas partie du cabinet et l'on ne permet à aucun secrétaire ou greffier d'y assister. Il n'y a pas même de compte rendu des délibérations du cabinet. Quand il s'agit de donner effet à la décision, on prépare une minute que l'on soumet au souverain et qui devient, par suite de son approbation, un ordre de la reine en conseil. Ces minutes ou ordres sont essentiellement révocables, à moins naturellement qu'il ne s'agisse de la mise en force d'une loi votée par les chambres. Quand un ministère disparaît, tout son système administratif tombe avec lui. Ses décisions d'ailleurs ne sont jamais irrévocables, au contraire elles varient et se modifient suivant les circonstances. Le cabinet et dans un certain sens le premier ministre tiennent le gouvernail de l'état ; bien souvent tout dépend du vent de l'opinion ou des écueils qui se cachent sous les flots. Cette direction secrète, éphémère même, mais toute puissante tant qu'elle dure, est une des curiosités, d'aucuns disent une des anomalies du système constitutionnel.

Rapports entre le souverain et les ministres. — Les relations entre le ministère et le souverain sont assez curieuses. On se rappellera que le roi est la source de toute justice et que le pouvoir exécutif est entièrement entre ses mains. Néanmoins, il est entouré de ses ministres responsables qui le guident et le dirigent dans l'administration de la chose publique ; le souverain peut accepter ou refuser les avis qu'on lui offre, sauf à conserver ses ministres ou à les remplacer par des conseillers plus dociles, mais il n'agit jamais que par leur entremise.

Entre le roi et le cabinet,le premier ministre est l'intermédiaire obligé. Pendant toute la durée du ministère, il s'engage entre le roi et son premier ministre une correspondance constante touchant les affaires de l'Etat. Les autres ministres, chefs de départements, ont accès à la personne du roi, mais la pratique constitutionnelle veut que le premier ministre ait connaissance des communications qu'ils lui font, quand il n'en est pas lui-même l'intermédiaire. En dehors du

ministère, le roi ne doit faire part de ses vues politiques à personne. Les pairs du royaume ont le droit de lui demander une audience ou de lui faire tenir leurs observations sur les affaires publiques mais, dans ce cas si le premier ministre n'est pas au courant de tout, le roi n'exprimera aucune opinion. Lorsqu'une crise grave agite le pays, lorsqu'une mesure ministérielle d'une importance majeure rencontre une opposition factieuse, le roi peut, du consentement de ses ministres, offrir des conseils aux pairs du royaume qui approchent de lui, mais il ne doit pas aller au-delà et il devra surtout se garder d'exercer aucune pression sur la libre détermination du parlement. Il faut se rappeler cette maxime fondamentale du droit constitutionnel que le roi n'a d'autre volonté politique que celle de ses ministres et que c'est à ceux-ci à défendre les droits de la couronne au sein des chambres.

Toutefois, si le roi ne peut avoir d'autre volonté que celle de ses conseillers, il ne s'en suit pas que ceux-ci puissent le traiter comme une espèce de mennequin politique et parler en son nom et annoncer la politique de son

gouvernement sans son consentement. Aussitôt que le cabinet a décidé d'adopter une mesure quelconque, le premier ministre doit en conférer avec le souverain et lui demander de signifier là-dessus son bon plaisir. Il va sans dire que le roi se rangera de l'avis de son gouvernement ou bien, sur démission de celui-ci, il devra trouver des ministres qui consentiront à appuyer sa décision. Mais le souverain a le droit de critiquer la politique adoptée par le cabinet et sa grande expérience donnera sans doute à ses observations un poids considérable. Pour n'avoir pas voulu consulter Georges III sur la question de l'émancipation des catholiques en 1800, William Pitt se vit retirer la confiance de la couronne et lord Addington, son successeur, faillit avoir le même sort pour avoir conduit, sans l'aveu du roi, des négociations pour la reconstruction du ministère. Cependant il n'est pas nécessaire, d'après la pratique suivie en Angleterre, de consulter le souverain sur les questions purement administratives qui ne constituent pas un changement d'action ou de politique ; pour celles-là on s'en rapporte ordinairement à la sagesse

du chef du département intéressé et il peut très bien se faire que le cabinet lui-même n'en soit pas saisi.

En Angleterre, quand la question à l'étude est importante, on prépare un mémoire ou minute que le premier ministre soumet au roi. Dans ce document, on donne les noms des ministres qui assistaient à la réunion du cabinet où la décision a été prise. S'il y a eu dissentiment, on doit expliquer sur quoi il a porté et nommer les dissidents. Mais on ne peut exiger que chaque ministre expose au roi sa manière de voir, le cabinet agit comme un tout et quand les dissidents ne se retirent pas, ils sont censés s'être ralliés à l'opinion de la majorité.

Ainsi, le roi sera pleinement au courant de chaque question, il se prononcera en connaissance de cause et les ministres devront ou bien suivre sa direction ou lui laisser pleine et entière liberté de les remplacer. On conçoit que le roi n'imposera sa volonté que dans un temps de crise, mais la constitution lui reconnaît ce droit tout en permettant aux ministres de sauver leur responsabilité en remettant leurs portefeuilles. On a voulu ainsi

concilier l'indépendance du souverain et la liberté de ses conseillers.

Ces principes reçoivent leur application surtout pour les relations du gouvernement avec les puissances étrangères. Toute dépêche, toute note diplomatique doivent être communiquées au souverain avant qu'elles soient transmises aux ambassadeurs qui représentent la couronne à l'étranger. Le premier ministre prend d'abord connaissance de ces documents et les transmet ensuite au roi. Si le secrétaire d'état pour les affaires étrangères néglige d'observer cette règle, le roi peut, sous la responsabilité particulière du premier ministre, le démettre de ses fonctions. Ce fut le sort de lord Palmerston, secrétaire d'état pour les affaires étrangères en 1851, son cas est intéressant à plus d'un titre.

Le prince Louis-Napoléon, président de la république française, venait de consommer son coup d'état du 2 décembre, par lequel il s'était emparé de la couronne impériale. En présence de ces graves événements, le gouvernement de la reine, présidé alors par lord John Eussell, décida d'observer la plus absolue neutralité et on communiqua officiellement

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cette décision à lord Normanby, ambassadeur de l'Angleterre à Paris. M.Walewski représentait alors la France à la cour de Saint-James el dans une conversation qu'il eut avec lord Palmerston, ce dernier lui exprima son entière approbation du coup d'état et de ses conséquences. Quand donc lord Normanby voulut communiquer au gouvernement français la décision du ministère de lord John Russell, on lui fit connaître les déclarations contraires de lord Palmerston. En face de cette contradiction, l'ambassadeur anglais crut devoir demander de nouvelles instructions à lord Palmerston. Au cours ordinaire des affaires, sa dépêche parvint jusqu'au premier ministre qui s'empressa de mettre lord Palmerston en demeure de lui fournir des explications. La reine fit aussi demander au premier ministre ce que voulait dire cet incident assez extraordinaire. Mais lord Palmerston parut ne tenir aucun compte des observations de son chef ; sans consulter le cabinet, il répondit à lord Normanby 3 se justifiant de son expression d'opinion et prétendant qu'il ne se mettait nullement en contradiction avec la décision du cabinet.

Copie de cette dépêche fut également remise au premier ministre, mais seulement après qu'elle eût été envoyée à lord Normanby. Lord John Kussell considéra que la conduite de lord Palmerston péchait tellement contre la doctrine et les précédents constitutionnels, qu'il dut conseiller à la reine de le révoquer. Le cabinet et la chambre approuvèrent la décision du premier ministre et on peut ajouter qu'aucun ministre ne voudrait aujourd'hui se rendre coupable d'un tel acte d'insubordination. (1)

Nous avons dit qu'il peut se soulever des dissentiments au sein du cabinet et qu'il est du devoir des dissidents de se soumettre à la décision de la majorité ou de se retirer du ministère. On a vu des ministres en venir aux mains, témoin le duel entre lord Castlereagh et M. Canning en 1809. C'est ici que le premier ministre doit intervenir et exercer son autorité prépondérante. S'il ne peut mettre un terme au conflit, il doit exiger que l'un des adversaires donne sa démission car rien n'affaiblit un ministère comme ces dis-

(1) On crut lord Palmerston coulé à jamais, mais il revint bientôt à la surface et eut, comme il le disait, son Ht for tôt avec John Russell.

sensions intestines. 11 remplacera le démissionnaire à sa discrétion et quand il agit ainsi comme juge et qu'il décide entre deux opinions contraires, il devra autant que possible faire triompher l'avis de la majorité du cabinet.

Enfin, dernière observation, les ministres offrent leur démission en remettant au roi les insignes de leur charge. Si le ministère luimême est renvoyé, un nouveau secrétaire d'état communique la volonté du roi aux anciens ministres. Si la démission est volontaire, l'usage veut que les ministres se réunissent au palais et qu'ils remettent là et alors leurs insignes au souverain. Dans l'un et l'autre cas, le roi confie à un membre de la chambre des lords ou à un membre de la chambre des communes le soin de former un nouveau ministère.

Rapports entre le ministère et le parlement. — Nous avons dit un mot déjà des relations qui existent entre le ministère et le parlement, mais le sujet mérite des

développements plus étendus. Car c'est au sein même des chambres que le ministère agit, c'est là l'arène où il doit défendre sa politique contre tout venant ; il y comparaît devant ses juges et pendant la durée des sessions, on ne lui accorde ni trêve, ni repos.

Sortir d'une bataille et combattre à l'instant,

c'est pour le ministère l'histoire de tous les jours, de toutes les heures. Et pendant ce temps, le cabinet joue toujours un double rôle. En dehors de la chambre, il administre avec une entière indépendance, les affaires du royaume ; sous les voûtes de Westminster, il ne se contente pas seulement de défendre ses actes, en tant que pouvoir exécutif, il doit encore prendre l'initiative des fonctions législatives qui appartiennent exclusivement au parlement. Il est donc à la fois la volonté qui statue et la main qui exécute. Il est le trait d'union entre la couronne et les chambres, car il exerce les prérogatives du roi en même temps qu'il guide et conduit l'assemblée des notables du royaume. C'est grâce à ce double rôle qu'on a pu tout concilier dans le passé et mettre un terme aux luttes presque séculaires

qui divisaient autrefois le roi et le parlement en Angleterre,

Un publiciste canadien d'un grand mérite, M.A.D. DeCelles, apprécie comme suit le rôle du ministère dans la constitution anglaise : " C'est au cabinet, dit-il, qu'appartient aujour- " d'hui, dans tous les pays de droit constitu- " tionnel anglais, l'initiative de la législation, " et s'il arrive qu'un député présente un pro- " jet de loi, il n'obtient la sanction royale " que si tel est le bon plaisir du cabinet qui " a concentré entre ses mains les privilèges " du parlement et absorbé les prérogatives " de la couronne dont il couvre la responsa- " bilité de nom et de fait. Par contre, le " parlement, qui, d'après la tradition doit " avoir l'initiative en matière de lois, s'est " attribué la surveillance de l'exécutif qu'il " cherche constamment à contrôler. Voyez " ce qui se passe maintenant même au " Canada pendant les sessions de la chambre " des communes ou de nos assemblées légis- " latives ? Tous les actes du ministère sont " soumis à une série d'enquêtes. On l'accable " de questions, d'interpellations sur tous les " faits et gestes administratifs. Aucune

' dépense, si minime qu'elle soit, n'échappe ' aux investigations de la chambre qui porte ' la lumière sur tous les points de la machine ' administrative. Le cabinet, durant la ses- ' sion, n'est plus qu'un comité de la chambre ' et se trouve entièrement soumis à ses ' ordres." (l)

Selon l'idée de M. DeCelles, le cabinet s'est attribué la fonction législative, apanage séculaire du parlement, et ce dernier a fait acte de représailles en s'emparant, au moins indirectement, du pouvoir exécutif. Poussons plus loin notre analyse car, indépendamment de cette question de changement de rôles, il y a, à première vue, contradiction apparente dans cette appréciation.

M. DeCelles nous montre d'abord un cabinet tout puissant " qui concentre entre ses mains les privilèges du parlement et absorbe les prérogatives de la couronne " et malgré tout cela, ce même cabinet, pendant la session, " n'est plus qu'un comité de la chambre " qui " cherche constamment à le contrôler." Cependant, l'idée n'est pas absolument fausse, au

(1) Voir l'article de M. DeCelles, La crise du régime parlemenaire, Nouvelles Soirées Canadiennes, mai 1887.

contraire. En écartant la doctrine ({lie le ministère pourrait faire refuser la sanction royale à un projet de loi qui a reçu l'assentiment des chambres, doctrine qui pêche évidemment contre le principe de la responsabilité ministérielle, (l) nous devons admettre et même poser comme axiomes de droit constitutionnel ces deux principes : lo. le ministère est chargé de la direction politique du parlement,surtout de la chambre des communes, 2o. le parlement, et principalement la chambre des communes, a le droit constitutionnel de manifester, au sujet des actes ministériels, soit son approbation, soit son blâme, et de donner sa confiance au cabinet ou de la lui retirer. Obligation du ministère, qui jouit de l'appui de la majorité parlementaire, de diriger cette majorité et partant la chambre toute entière, — droit

(1) Comme nous aurons occasion de le faire voir quand nous traiterons la procédure parlementaire, le ministère ne pourrait logiquement conseiller à la Reine de refuser de sanctionner un projet de loi adopté par les chambres. En effet, de deux choses l'une : ou bien le ministère s'est opposé inutilement à l'adoption du bill, et alors il a perdu la confiance de la chambre qui refuse de l'écouter, ou bien il a appuyé le projet de loi ou du moins laissé faire. Dans ce dernier cas, ce serait faire preuve d'inconséquence et de légèreté que de combattre au conseil une mesure qu'on a appuyée au parlement. Depuis près de deux siècles, il n'est plus question de veto en Angleterre. Le droit existe, mais il est tombé en désuétude surtout depuis la concession du gouvernement responsable.

de la chambre de contrôler les actes du gouvernement et de lui signifier, en temps de crise, qu'il ne doit plus gérer la chose publique ; tout le droit parlementaire est dans cette contradiction apparente qui renverse quelquefois les rôles et accorde au serviteur d'hier de pouvoir juger son maître demain. Le cabinet est le chef du parlement et le parlement est le juge du cabinet. Voilà le double aspect sous lequel nous étudierons la question si importante des relations qui unissent le ministère au parlement et le parlement au ministère.

§ 1. Le cabinet, d'après la théorie constitutionnelle, est chargé de la direction politique du parlement.

Pour bien diriger un corps quelconque, il faut lui appartenir du moins d'origine et cependant constituer un être à part et mener une existence séparée sinon indépendante, (l)

(1) Nous savons qu'on pourrait nous reprocher de baser notre théorie de l'autorité ministérielle sur la conception d'un pouvoir au sein d'un autre pouvoir, imperium in imperio. On voudra toutefois se rappeler que nous faisons du droit et non de la philosophie. Nous expliquons pour le moment ce qui est et non ce qui devrait être. Nous ne songerions du reste jamais à parler de l'autorité du cabinet, nous aimons mieux, vis-à-vis du parlement, désigner sotis le nom de direction le pouvoir que le gouvernement exerce.

C'est aussi la première condition, la règle constitutionnelle invariable que les ministres fassent partie du parlement. Il y a surtout deux raisons qui ont fait adopter cette pratique. D'abord, l'idée mère du gouvernement parlementaire, c'est d'associer le parlement au gouvernement du pays. Donc, on doit choisir les ministres au sein des chambres et exiger qu'ils en fassent partie tant qu'ils conservent leur portefeuille. De plus, il est nécessaire, pour assurer le contrôle du parlement, que chaque département du service public soit représenté dans les deux chambres par un chef responsable qui devra répondre de son administration et défendre les actes de ses subordonnés. En Angleterre, quelques départements n'ont pas encore de représentants au parlement et il s'en est suivi de graves inconvénients. Au Canada, on observe mieux la règle constitutionnelle, la seule exception que nous connaissons étant le surintendant de l'instruction publique en la province de Québec, officier qui, d'après la loi, est permanent dans sa charge et ne peut faire partie de la législature. Des raisons particulières ont motivé cette législation qui est naturellement exceptionnelle.

La pratique constitutionnelle exige, pour assurer l'indépendance du parlement, que l'acceptation d'une charge ministérielle par un membre de la chambre des communes rende vacant le siège du titulaire. Il est arrivé souvent que de nouveaux ministres n'ont pu se faire réélire et ont dû attendre quelques mois avant de prendre place à la chambre des communes. Une telle absence doit cependant être d'aussi courte durée que possible et si le sort persiste à se montrer défavorable au ministre, ce dernier devra offrir sa démission.

Pour rendre aussi complète que possible la représentation de chaque branche du service public au parlement, l'usage veut qu'elle ait, autant que faire se peut, un représentant autorisé dans chaque chambre de la législature. Ainsi, si le secrétaire d'état pour les affaires étrangères siège à la chambre haute, un sous-secrétaire aura un siège aux communes. Cette pratique ne prévaut pas ici et le ministre titulaire qui fait partie, disons du sénat, doit charger un de ses collègues de défendre les intérêts de son département devant la chambre des communes. On ne

pouvait, toutefois, .sans multiplier outre mesure le nombre des ministres, adopter la pratique anglaise.

On prend les membres du cabinet indistinctement dans les deux chambres, en donnant toutefois la prépondérance à la chambre des communes. Il n'en a pas toujours été ainsi. Le premier cabinet de Georges III (1760) comptait treize pairs et un seul membre de la chambre basse. Plus tard, William Pitt était le seul représentant des communes dans le cabinet dont il était le chef. La proportion ne changea pas notablement jusqu'au reform bill de 1832 qui naturellement augmenta le prestige de la chambre des communes. Aujourd'hui, c'est celle-ci qui compte le plus grand nombre de ministres faisant partie du cabinet. Il y a toutefois certaines charges dont les titulaires doivent nécessairement être des pairs. Ainsi, on prend dans la chambre haute le lord chancelier,(l) le lord président du conseille lordprivy-seal. Il en est de même des officiers de la maison du roi. Quatre seu-

(1) Le lord chancelier pourrait, ainsi que nous l'avons dit plus haut, ne pas faire partie de la chambre des lords, car il prend place sur le woolsack, qui ne se trouve pas dans les limites de cette chambre. Cependant on lui confère invariablement la pairie, s'il n'en est pas déjà revêtu.

lement sur cinq des principaux secrétaires d'état, ou des sous- secrétaires, peuvent siéger à la chambre des communes. Ordinairement le chancelier de l'échiquier, ou le ministre des finances, au moins trois secrétaires d'état, et les chefs parlementaires des départements de la guerre et de la marine, départements qui entraînent des dépenses très considérables, font partie de la chambre basse.

Les sous-secrétaires d'état sont les aides et les auxiliaires des grands officiers du ministère et principalement des cinq secrétaires d'état. Leur nomination n'entraîne pas la vacance de leur siège, car ils sont pas nommés par la couronne, mais par leurs chefs respectifs. Ils ne diffèrent que sous ce rapport des autres ministres et ils ont sur ceux-ci l'avantage de pouvoir siéger malgré leur nomination, sans aller demander à leurs électeurs la confirmation de leur mandat. Cependant, de même que la loi limite à quatre le nombre des secrétaires d'état qui peuvent siéger à la chambre des communes, de même les soussecrétaires d'état qui font partie des communes ne peuvent dépasser ce chiffre.

Les ministres doivent donc faire partie du

DROIT PARLEMENTAIRE Mo

parlement ; voyons maintenant comment ils conduiront ce corps composé d'éléments si hétérogènes.

La première chose qu'un ministère doit dire au parlement, ce sont les raisons qui ont amené sa convocation. Cela se fait par le discours du trône que préparent les ministres.

Ce document, malgré qu'il paraisse devoir compter parmi les formalités dont on entoure l'ouverture officielle d'un parlement, est cependant d'une importance capitale pour déterminer le programme de la session. C'est, pour nous servir d'une expression un peu triviale, le menu de la législation à faire ; le parlement peut naturellement accepter ce menu ou lui en substituer un autre.

Le discours du trône est donc l'énoncé des raisons qui ont déterminé le roi à convoquer le parlement. Le souverain a coutume d'assister en personne à l'ouverture d'un parlement, mais le discours du trône se prononce toujours en son nom par le lord chancelier. On indique dans ce discours en termes généraux les mesures qui seront soumises à l'attention des législateurs. Mais quand le parlement se réunit pour la pre-

mière fois, l'huissier de la verge noire convoque les communes à la barre de la chambre des lords ; ils y reçoivent instruction au nom du souverain de se choisir un orateur ou président, car Y orateur est l'organe de la chambre basse. C'est après l'accomplissement de cette formalité, que le chancelier donne lecture du discours du trône.

En réponse au discours du trône, chaque chambre vote une adresse qui en est ordinairement l'écho fidèle. Pourtant, on se contente de rester dans les généralités sans aucunement lier la libre détermination de la chambre quant aux mesures qui devront lui être soumises. On confie le soin de proposer et d'apjjuyer cette adresse à des députés qui ne prennent pas ordinairement la parole et qui y trouvent par conséquent une excellente occasion de débuter sur la scène parlementaire. Si l'opposition ne peut concourir dans les sentiments et expressions de l'adresse, ou si elle veut constater si le ministère à l'appui de la majorité de la chambre, elle propose un amendement à l'adresse ; au cas contraire, elle laisse passer sans protêt une adresse qui est généralement incolore et ne la lie en rien.

Après l'adoption de l'adresse en réponse au discours du trône, les travaux législatifs de la chambre commencent en même temps que le rôle dirigeant du ministère. Un publiciste canadien que nous avons déjà cité (l) dit que " c'est au cabinet qu'appartient aujour- " d'hui, dans tous les pays de droit constitu- " tionnel anglais, l'initiative de la législation " et il ajoute, comme l'expression d'un regret, que le cabinet a " concentré entre ses mains " les privilèges du parlement." Cette doctrine nous paraît irréprochable, mais nous avouons ne pas comprendre pour quelle raison la chose serait regrettable. Il est en effet très naturel, en même temps que très salutaire, qu'une assemblée nombreuse comme le parlement reçoive une direction quelconque aux mains de personnes responsables. L'absence de conduite a été une des causes des excès de tout genre que la convention a commis pendant la révolution française. Une assemblée nombreuse ne réfléchit guère, elle agit soit par passion, soit par panique ou légèreté, il lui faut une direction forte, énergique et sage, en qui elle ait confiance et en faveur de qui elle consente à se

M. DeCelles, supra pp. 135-6.

départir d'une partie de son initiative. C'est ce rôle que joue le cabinet anglais en matière de législation.(l)

C'est le droit et le devoir des ministres de soumettre au parlement les mesures qu'ils croient d'un intérêt général. Si le projet de loi peut affecter les prérogatives de la couronne, le souverain doit en outre autoriser le parlement à prendre la question en considération. Si le projet de loi affectant les droits de la couronne émane d'un simple député, la chambre devra, par une adresse au souverain, demander cette permission avant de voter la mesure en dernière délibération.

Sans rien nier des droits des simples députés, il est maintenant bien établi que le gouvernement doit proposer au parlement les mesures que peut nécessiter l'état du royaume et qu'il est responsable des projets qu'il présente, au point que le rejet d'un bill important peut entraîner sa démission. Il est nécessaire en effet que la législation soit le

(1) On ncras objectera peut-être qu'aux Etats-Unis le ministère n'exerce aucun contrôle sur la législation qu'on laisse entièrement entre les mains du congrès. Mais i1 s'en faut que ce dernier ptiisse législater à son gré. Tout projet de loi est soumis à un comité qui l'accepte ou le rejette. Si le ministère en Angleterre est un comité de la chambre, assurément la règle constitutionnelle anglaise ne diffère guère de l'usage adopté aux Etats-Unis.

fruit d'études systématiques et d'une direction réfléchie, but qu'on ne pourrait guère atteindre, si l'initiative des lois reposait uniquement dans le parlement. En cette matière, du reste, comme sur tous les autres sujets, le oouvernement agit comme chef de la législature et comme dépositaire d'une partie de ses pouvoirs ; les droits du parlement et surtout de la chambre des communes sont amplement sauvegardés, car ce n'est que tant que la majorité lui accorde sa confiance que le gouvernement peut exercer ces hautes fonctions. Jusqu'à un certain point, le ministère peut accepter certains amendements que la chambre a votés, même contre son gré, mais on ne peut lui demander de sanctionner des propositions qui changeraient la nature d'une mesure importante ; son devoir serait dans ce cas de demander la permission de retirer le projet de loi ou de donner sa démission.

Il va sans dire que les membres privés de la législature ont le droit de proposer des mesures mêmes importantes, mais il faut pour cela le consentement et la coopération du gouvernement, car tant que ce dernier possède la confiance des chambres, il a le

droit et le devoir de surveiller la législation et la majorité ne peut pas, sans lui signifier son congé, lui refuser les moyens d'accomplir ce devoir. La raison de ce contrôle effectif du ministère repose sur le grand principe de la responsabilité qui forme Yalpha et Y oméga du droit constitutionnel. Pas de pouvoir sans responsabilité, pas de responsabilité sans pouvoir, tout le droit parlementaire est dans cette simple énonciation.

Quant aux bills privés, le gouvernement n'a absolument rien à y voir à moins que l'intérêt public ne puisse en être affecté. Hors de ce cas, la chambre agit quant à ces bills sous sa propre responsabilité et n'a aucune direction à recevoir. En Angleterre, on dispense les ministres de siéger sur le comité des bills privés qui est une espèce de tribunal chargé de l'étude de chaque mesure.

Pour pouvoir discuter un bill qui pourrait entraîner la dépense des fonds publics, il faut une permission spéciale de la couronne. Donc pas d'initiative sous ce rapport aux simples députés ; si le gouvernement ne fait pas son devoir, on ne peut que le censurer. Tout ce que l'initiative particulière peut en matière

financière, c'est de proposer la diminution d'une charge publique déjà établie.

Le contrôle dont le gouvernement est investi en matière de législation, il l'exerce sur une plus large échelle quant à la direction générale du parlement. Certains jours lui sont réservés où ses mesures ont préséance sur les autres ordres du jour. Le leader de chaque chambre conduit la discussion des projets de loi présentés par le cabinet. C'est encore là une conséquence du devoir des ministres de prendre en main le travail de la législation ; leur accorder ce droit et les priver en même temps des moyens de l'exercer serait illogique et en général ne produirait que confusion au sein d'une assemblée qui est déjà assez difficile à conduire.

Voilà pour le rôle du ministère, rôle, nous ne craignons pas de le dire, qui a empêché le parlement anglais de tomber dans les excès de tout genre qui sont à la charge des assemblées populaires des autres pays. Tant que le ministère se montrera sage et ferme, on évitera de donner dans les précipices qui cotoyent de si près les institutions démocratiques. Le parlement doit pour son propre bien admettre

ce contrôle, car en sacrifiant une partie de sa liberté et de son initiative, il se met en garde contre la licence et l'arbitraire. Du reste, il peut, quand il le veut, reprendre l'exercice de ses droits et chasser du pouvoir le ministère qui abuse de son autorité. Ceci nous amène naturellement à notre seconde proposition.

§ 2. Le parlement est le juge du ministère et ce dernier ne peut gérer les affaires publiques que tant qu'il jouit de sa confiance.

En associant le parlement au gouvernement du royaume, on a voulu prévenir pour l'avenir les luttes qui avaient divisé la couronne et la nation surtout pendant la dynastie des Stuarts. Il s'agissait de choisir, ainsi que nous l'avons expliqué, les conseillers du souverain dans les deux branches de la législature et de leur confier la direction des chambres comme des affaires publiques. Mais en même temps, pour assurer une action harmonieuse, il fallait laisser au parlement la faculté de juger les ministres et de les remplacer au cas

où ils ne géreraient pas les affaires publiques suivant la volonté nationale. C'est pour eela que le gouvernement doit posséder la confiance du parlement et surtout de la chambre de* communes qui réprésente directement L'électorat du royaume.

Il y a deux genres de responsabilité en droit constitutionnel, la responsabilité générale et collective et la responsabilité directe et particulière. Dans le premier cas, l'existence de tout le ministère est en jeu, clans l'autre supposition, il s'agit de juger et, s'il le faut, de punir un ou plusieurs ministres pour des actes individuels. Parlons d'abord de la. responsabilité générale et collective du ministère, c'est à proprement parler la seule responsabilité qu'on puisse qualifier de ministérielle.

D'après la doctrine constitutionnelle, le ministère ne peut administrer les affaires publiques, que tant qu'il possède la confiance du parlement, ou, pour parler pratiquement, de la chambre des communes. Le vote contraire de la chambre haute ne peut entraîner la déchéance du ministère, si les communes lui accordent leur appui. C'est que la chambre

des communes représente directement l'opinion des électeurs qui sont en définitive les véritables juges du ministère et qui peuvent ratifier ou renverser la décision de la chambre basse.

Mais pour juger un ministère, il faut connaître sa politique. D'après la pratique constitutionnelle, le parlement peut exiger d'un ministère qui se présente pour la première fois devant lui, ou qui vient de se remodeler, des explications au sujet de la ligne de conduite qu'il entend tenir. Ces explications ministérielles, cependant, ne doivent se rapporter qu'à la politique générale du ministère. Mais là ne se bornent pas les pouvoirs inquisiteurs du parlement. Pendant la session, tout député peut, après un avis convenable, poser au ministère ou à l'un des ministres toute question qui pourrait former le sujet d'une proposition. L'interpellation doit être basée sur des faits refis et non hypothétiques, mais quand la question se rapporte à une matière importante, il est permis de demander au gouvernement comment il prétend la traiter. Les ministres repondent à ces interpellations comme ils l'entendent, se souvenant toutefois qu'ils parlent devant leurs juges.

Voilà donc le parlement renseigné sur le compte du cabinet tant par les déclarations ministérielles, que par les mesures qu'on lui propose. Le ministère, avons-nous dit, ne peut gouverner que tant qu'il possède la confiance de la chambre des communes. Or cette confiance, la chambre peut la lui retirer, ou bien par un vote direct de non confiance, ou bien par le rejet d'un projet de loi, sur le passage duquel le ministère à insisté, ou enfin par l'adoption d'une mesure ou d'une proposition contre le gré et volonté du gouvernement (l).

Quand il est manifeste que le ministère est en minorité à la chambre des communes, on a coutume de proposer un vote direct de non confiance. 11 n'est nécessaire de préciser aucun grief, il suffit de déclarer que le gouvernement ne possède pas la confiance de la chambre des communes. Le cabinet ne se trouve donc pas dans la position d'un prévenu qui a le droit d'exiger un acte précis d'accusation et à qui on ne peut refuser des movens de défense. Il est absolument soumis au bon plaisir de la chambre basse. 11 va

(1) Todd, vol II, pp. 394-395.

sans dire, toutefois, que les griefs de l'opposition lui sont bien connus et seront nettement articulés dans la discussion. Du reste, le ministère peut, ainsi que nous le verrons, en appeler à la nation et là surtout la lutte se fera sur un terrain bien exploré et bien connu d'avance.

Mais il arrive souvent que la défaite du ministère surprenne amis et adversaires. On discute un projet de loi d'une importance vitale, il s'agit d'une clause capitale de la mesure, l'opposition s'est réunie en force, le gouvernement refuse de céder, le vote se prend et la clause est rejetée. Voilà une marque non équivoque que la majorité de la chambre n'accorde plus sa confiance aux conseillers du souverain. Mais ce vote n'entraînera pas toujours le même résultat qu'une résolution générale de non confiance ; il se peut très bien en effet que sur tous les autres points le ministère soit appuyé par la chambre des communes. Dans ce cas, le gouvernement peut ou bien accepter le verdict de la majorité parlementaire, ce qui sera souvent un signe de faiblesse, ou bien exiger le retrait du vote, en mettant son existence

en jeu. Il appartiendra alors à la chambre de déclarer si elle veut un changement de ministère. Pour conserver son empire sur la majorité, le gouvernement jette ainsi bien souvent la question de sa démission dans le plateau. S'agit-il même d'une simple proposition d'ajournement, les ministres peuvent déclarer qu'ils regarderont son adoption comme une déclaration de non confiance, et la discipline resserrera les rangs ministériels et l'on votera pour ou contre le gouvernement.

La déchéance du ministère peut aussi arriver du dehors. Un simple député propose un projet de loi que le gouvernement refuse d'accepter. La chambre, en se prononçant sur la mesure, décidera réellement du sort du ministère. Du reste, il est à peine nécessaire d'insister sur cette conséquence. Toutes ces questions de confiance ou de non confiance se présentent toujours au fond de la même manière. Le gouvernement a-t-il conservé son empire sur la chambre des communes ? Si oui, il continuera de diriger l'administration des affaires publiques ; au cas contraire, il devra céder la place à d'autres ou eu appeler à l'électorat.

L'opposition, quand elle combat le ministère, doit envisager la situation avec calme et sang-froid. Peut-elle dans les circonstances assumer la responsabilité du pouvoir ? peutelle réunir autour d'elle une majorité de la chambre des communes ? Si la réponse était douteuse, ce serait de mauvaise politique que de renverser un ministère, pour vivre ensuite à la tolérance de ses adversaires. Il y a un an ou deux, M. Gladstone, ayant subi une défaite sur la question des droits sur la bière, surprit et désola en même temps ses adversaires victorieux. Il se démit du pouvoir et força les conservateurs de prendre les rênes de l'état à la veille d'élections générales qui devaient nécessairement tourner à l'avantage du parti libéral, à raison de l'extension du suffrage. Lord Salisbury fut obligé de faire ses conditions avec M. Gladstone qui comptait avec la majorité de la chambre des communes et son gouvernement, après une existence éphémère, disparut dans la tourmente électorale.

Mais le ministère a subi une défaite, que doit-il faire ? S'il est assez fort, il demandera aux communes d'annuler leur vote,

chose que son parti ne pourra guère lui refuser. Au cas contraire, il devra ou bien donner sa démission immédiate ou dissoudre les chambres. Mais un gouvernement ne peut pas toujours exiger du souverain ce recours extrême d'en appeler à la nation. De fréquentes élections sont une cause de désordres et de démoralisation. Aussi, les autorités en matière constitutionnelle ont-elles précisé avec soin les conditions et les circonstances qui peuvent amener la dissolution du parlement. Todd ( 1 ) énumère quatre cas de dissolution. 1 o Quand le souverain a renvoyé ses ministres et qu'il convient de soumettre le débat aux électeurs, comme en 1784, 1807 et 1834. 2o Quand, à la suite de nombreuses dissensions, il devient évident que les deux chambres ne peuvent plus s'entendre, Alors, si le pays soutient la chambre des communes, les lords devront céder. Ce cas ne s'est pas encore présenté mais, sans être prophète, il est facile de le compter parmi les éventualités de l'avenir. 3o Quand l'intérêt public exige que l'électorat soit consulté sur une question d'ordre majeur, où il manque aux

(1) Vol II p. 405.

ministres l'appui de la majorité parlementaire. 4o Quand le gouvernement a subi une défaite et qu'il a des motifs sérieux de croire que la chambre des communes ne représente plus l'opinion publique. ( 1 )

Il importe par dessus tout que le ministère puisse, en cas de défaite, compter sur l'infirmation de la décision de la chambre des communes. Autrement, le prestige de la couronne souffrirait de l'appel aux électeurs et il serait du devoir du souverain de se montrer inexorable.

Quand la dissolution est décidée, on en informe les chambres (2) et l'on procède immédiatement à transiger les affaires les plus urgentes. L'usage en Angleterre est de ne point voter les subsides de l'année, mais seulement un montant suffisant pour défrayer les dépenses du gouvernement jusqu'à la prochaine réunion du nouveau parlement. La dissolution suit aussitôt que pos-

(1) A chaque extension du suffrage, on dissout maintenant le parlement sur le principe que la chambre des communes ne représente plus l'électorat du royaume.

(2) Ce serait une violation des principes constitutionnels que de menacer la majorité d'une dissolution pendant la discussion ; il importe que le jugement de la chambre des communes soit libre et spontané.

sible et la discussion devant les électeurs se fait naturellement sur n'importe quelle question. La nouvelle chambre des communes décidera du sort des ministres qui peuvent al tendre la convocation de la législature, avant de donner leur démission, si le verdict populaire leur a été contraire. Car ce n'est qu'à la convocation des chambres, qui doivent se réunir au plutôt, que les élus du peuple peuvent exprimer constitutionnellement leur avis. Mais depuis quelques années, on se montre assez disposé à se soumettre d'avance à l'action inévitable de la nouvelle chambre des communes, afin de laisser aux vainqueurs le temps de préparer leur programme. C'est là, nous semble-t-il, le parti le plus sûr et assurément le plus digne.

Jusqu'à ce moment, nous nous sommes occupé de la responsabilité collective du gouvernement. Disons un mot de la responsabilité particulière et directe des ministres.

C'est une régie aussi vénérable que les institutions anglaises elles-mêmes, qu'en matière de responsabilité, la constitution recherche toujours le ministre qui a commis l'acte inculpé.(l) Malgré le principe de la

(1) Todd ib, vol. II, p. 376.

solidarité ministérielle, ce serait en effet absurde de rendre le cabinet tout entier responsable d'un acte qu'il n'a pas connu et qu'il n'a pas pu empêcher, surtout quand il s'agit d'un cas d'inconduite ou d'insubordination. Bien souvent, on a nommément désigné le coupable, sans chercher à jeter de blâme sur ses collègues et ceux-ci, à moins qu'ils n'eussent assumé la responsabilité de tout, n'ont aucunement encouru la censure de la chambre des communes. L'incartade de lord Palmerston au sujet du coup d'état du 2 décembre, 1852, dont nous avons parlé plus haut,(l) peut servir d'exemple de la responsabilité particulière de l'un des ministres. La chambre des communes, du reste, peut sévir directement contre tout ministre ou fonctionnaire de l'état par voie de mise en accusation (impeachment). On ne cite aucun cas de ce recours extraordinaire depuis la tentative dirigée sans succès contre sir Robert Walpole au siècle dernier. Mais le remède est toujours là et la chambre des communes peut quand elle le veut prendre en main le glaive de la justice pour punir tout abus de pouvoir.

(1) pp. 130-32.

DROIT PARLEMENTAIRE Mil

Quand un ministre a fait quelque acte d'administration qui pourrait entraîner la déchéance du gouvernement, il peut toujours sauver ses collègues en donnant sa démission. Ceux-ci doivent dans ce cas désavouer l'acte incriminé. Bien entendu, il s'agit ici d'un fait qu'ils n'ont pas sanctionné car, au cas contraire, l'honneur autant que les principes constitutionnels les rendraient solidaires les uns des autres. Ainsi, en 1855, lord John Russell, qu'on avait envoyé à Vienne, prit sur lui d'engager Le gouvernement à ratifier un traité de paix qui aurait mis fin à la guerre de la Crimée. Ses collègues désavouèrent le projet de traité et l'incident n'aurait pas eu de suites si les communes n'avaient pas eu vent de l'affaire. Pour éviter au ministère la probabilité d'un vote de censure, lord John Kussell offrit spontanément sa démission. Le ministère déclara alors qu'il avait désavoué le traité et l'on échappa ainsi à une crise ministérielle. Ce tempérament au principe de la responsabilité ministérielle n'est que raisonnable et il évitera bien souvent au pays la nécessité de

changer de gouvernement.

Une question très importante c'est celle de la responsabilité civile des ministres. Un gouvernement ne peut fonctionner sans léser de temps en temps des intérêts individuels. Le bien public même peut exiger le sacrifice d'avantages particuliers et de privilèges locaux. D'un autre côté, une infinité de personnes dépendent du ministère, les fonctionnaires publics surtout qui voient souvent dans la continuation de leur emploi l'avenir de leur famille et l'honneur de leur nom. La révocation d'un officier public, ou la suppression d'un privilège entraînera souvent un débat, où tous les torts peuvent très bien se trouver du côté du ministère. Il importe donc, pour la protection des uns comme des autres, que toute réclamation puisse être poursuivie devant un tribunal compétent.

En matière de responsabilité civile, il faut distinguer entre les actes illégaux et les actes simplement oppressifs des ministres. Quand un membre du gouvernement a violé la loi, on peut le poursuivre devant les tribunaux ordinaires. Un ministre ne peut, en aucun cas, commettre un acte illégal, il ne pourrait même invoquer pour sa justification, le com-

mandement exprès du roi. Sous ce rapport, les ministres sont absolument sur le même pied que le dernier des citoyens. Il en est ainsi de leurs agents et subalternes, mais si ces derniers ont agi d'après l'ordre de leurs supérieurs, le ministère doit les indemniser. Si dans un temps de crise, un ministre se trouve dans l'obligation de recourir à quelque action illégale, il devra, ainsi que nous l'avons dit, obtenir du parlement un bill d'indemnité. Donc, en résumé, pas de protection devant les tribunaux pour le ministre qui a violé la loi.(l)

Mais quelle que soit l'injustice de l'acte ministériel, les tribunaux du royaume refuseront d'en prendre connaissance, si le ministre s'est renfermé dans les limites de la loi et de la constitution. Le juge compétent dans ce cas, c'est la chambre des communes et c'est là qu'on doit exposer ses griefs. Un tribunal n'écoutera pas la preuve qu'on tenterait de faire des conseils qu'on a offerts au souverain et il refusera de tenir le ministre responsable de l'oppression et de l'injustice qu'il a pu

(1) On a décidé en Angleterre que le gouvernement ne peut pas d'office faire saisir des écrits séditieux. 11 est obligé pour cela de recourir aux tribunaux ordinaires.

causer. C'est ainsi que l'on a renvoyé une action qu'un nommé Gidley avait dirigée contre lord Palmerston. Le demandeur, ancien employé du ministère de la guerre, s'était retiré avec une pension votée par le parlement. Au lieu de lui servir cette pension, le secrétaire d'état pour la guerre, lord Palmerston, l'employa pour payer certaines dettes que Gidley avait contractées. Le tribunal refusa d'écouter la plainte du demandeur sur le principe que personne ne voudrait accepter une charge publique, si elle devait répondre de son administration devant les tribunaux civils. (1) Dans un cas comme celui-là, le plaignant doit recourir à la chambre des communes qui ne peut refuser de l'écouter et de prononcer sur ses griefs.

Voilà un exposé assurément fort incomplet du rôle joué par le ministère dans la constitution anglaise. Les ministres, avons nous dit, forment un trait d'union entre le souverain, qui est donc d'inviolabité et d'impeccabilité politique, et les électeurs qui disent toujours le dernier mot. Malgré leur influence et leurs pouvoirs, les ministres ne sont pas

(1) Gidley vs Lord Palmerston, 3 Bro. and Bingham, p. 287. Voir aussi les cas cités par Todd, vol. 1er, p. 302.

DROIT PARLEMENTAI!: K L65

l'autorité, ils .sont les conseillers tout puissants si l'on veut de l'autorité. La théorie constitutionnelle veut sauver le principe de l'autorité, tout en permettant à la critique d'atteindre les instruments du souverain. Le ministère seul est responsable et c'est pour cela que l'autorité irresponsable doit compter avec lui et se rendre à ses désirs. En face du parlement et du peuple, le cabinet joue le rôle d'un comité de la législature, mais ce n'est pas un comité ordinaire. Il a même des pouvoirs qu'on ne confierait jamais à aucun comité s'il fallait en faire l'expérience pour la première fois. Le ministère est en réalité choisi par le parlement, mais ce parlement à qui il doit tout, le gouvernement peut le dissoudre, tout en conservant, lui, tous ses pouvoirs, toute son influence. Il peut dire à la chambre des communes : vous qui prétendez me juger et me censurer, vous ne représentez plus le pays, vous ne représentez que vous-mêmes. La nation, elle, m'accorde sa confiance, elle décidera entre vous et moi.

Mais ce n'est pas tout ; la législature qui a nommé le ministère ne peut s'enquérir de ce qui se passe dans la salle du conseil. Les

ministres, comme nous l'avons dit, délibèrent en secret et quels que soient les pouvoirs inquisiteurs de la chambre, ils s'arrêtent, à moins d'une permission royale, au seuil de la salle des délibérations du cabinet. Les ministres se retirent dans l'ombre, la législature ne les connaît que par leurs déclarations et elle doit les juger d'après la connaissance imparfaite qu'elle en a. On dirait presque un conseil des dix délibérant au milieu d'une des assemblées les plus démocratiques du monde.

Le pouvoir du ministère anglais est donc immense, mais il n'est ni arbitraire, ni absolu. Il y a tant d'expédients dans la constitution anglaise, il y a tant d'élasticité dans ses préceptes, tant de fictions dans ses axiomes, qu'on ne saurait vraiment y trouver une situation sans remède. Autrefois, la chambre des communes se plaignait du gouvernement royal : pour la contenter, on l'a forcée de se charger elle-même, conjointement avec la chambre des lords, de l'administration du pays. Le ministère, tel qu'il existe aujourd'hui, est donc le résultat d'une transaction, d'un traité de paix entre deux forces rivales qui se livraient autrefois la guerre et qui,

aujourd'hui, ont l'air de faire assez bon ménage ensemble. Cette ingénieuse combinaison durera aussi longtemps que subsisteront en Angleterre le respect de l'autorité, l'amour de l'ordre, la force de la légalité.

La composition des deux grands partis politiques, qui se disputent la prééminence et le pouvoir depuis près de trois siècles, n'a pas peu contribué à la solidité des institutions anglaises. Assez forts pour absorber les groupes individuels, assez souples pour pouvoir réunir sous un même drapeau toutes les opinions qui n'étaient pas absolument irréconciliables, ces partis ont étouffé au sein du parlement l'esprit de faction qui est, avouonsle, le grand écueil des gouvernements démocratiques. Les chefs des organisations politiques étaient des hommes sages et éprouvés, le suffrage était alors très limité et la tendance essentiellement conservatrice de l'aristocratie dominante paralysait l'action dissolvante du radicalisme envahisseur. Quand les grands partis politiques se désagrégeront en Angleterre, et le jour n'en paraît pas très éloigné, il faudra peut-être inventer de nouveaux expédients, de nouveaux freins pour sauver de la ruine, la constitution anglaise.

Il est difficile de se défendre d'un certain sentiment de scepticisme en étudiant de près le fonctionnement de la machine constitutionnelle. 11 semble étrange qu'on respecte de vénérables fictions qui ne trompent plus personne, il est merveilleux qu'on tolère des institutions assurément fort utiles, mais qui jurent avec la loi positive et la doctrine parlementaire. Le peuple anglais ne demeure-t-il pas depuis deux siècles dans un château de cartes qui subsiste encore, parce qu'on a eu le bon sens de ne point le jeter par terre ? Voilà assurémeut un état de choses qu'on ne s'attendrait pas à trouver chez la nation la plus pratique du monde. Le respect, nous le répétons, a tout sauvé dans le passé ; mais il faudra beaucoup d'habileté chez les gouvernants, beaucoup de modération et de patience chez les gouvernés, pour assurer la stabilité des gouvernements de l'avenir.