Lois réglementant les chemins de fer d'intérêt local

i° Loi du 12 juillet 1865.

Le système des chemins vicinaux 2 fut inauguré en France en 1830 : il avait pour but de rattacher aux grands centres, où la vie se manifeste dans les formes les plus variées, les populations éparses sur tous les points du territoire. Le gouvernement compléta cette œuvre par la création d'un

1 A. C, -. Les Voies ferrées d'intérêt local.

2 Un chemin vicinal est un chemin qui sert de ei.ti-e plusieurs communes, villages ou hameaux v

réseau de chemins de fer d'intérêt local (qu'on nomme aussi chemins de fer vicinaux ou chemins de fer départementaux) lesquels sont aux grandes lignes d'intérêt général ce que sont les chemins vicinaux aux routes nationales.

Les chemins de fer d'intérêt local répondaient M bien à un besoin véritable (1) qu'ils se trouvèrent créés dans la pratique avant d'être établis par le législateur. C'est le Conseil Général du Bas-Rhin qui en 1859 demanda l'autorisation « d'employer les ressources extraordinaires de la vicinalité aux travaux de construction de chemins, classés comme lignes vicinales de grande communication, pour être ultérieurement convertis en embranchements de chemins de fer » ; cette autorisation lui fut donnée par la loi du 16 juin 1859. Le département contribua aux dépenses d'infrastructure pour 40% et les communes pour 60 %• Une loi du 1er août 1860 accorda sur les fonds du Trésor deux subventions.

Cet exemple, fait connaître M. Desbats dans son livre concernant les voies ferrées d'intérêt local, ne tarda pas à être suivi ; à la fin de 1864 on comptait 62 départements qui réclamaient des lignes nouvelles et six d'entre eux avaient voté des emprunts pour construire ces lignes à leurs frais sur le mode du département du Bas-Rhin.

Une Commission d'enquête,- instituée en 1861 par arrêté du Ministre des Travaux Publics, conclut à la généralisation de ce système ; c'est des travaux de celte Commission que sortit la loi du 12 juillet 1865 première législation organique des voies ferrées d'intérêt local, remplacée plus tard par celles des 11 juin 1880 et 31 juillet 1913.

La loi de 1865 posa en principe l'établissement de ces chemins soit par les départements et les communes, soit par des concessionnaires avec le concours des déparlements et des communes, suivant une direction adoptée par le Conseil Général et conformément aux traités arrêtés par le Préfet, l'intervention de l'Etat ne devant se produire que sous forme de subvention en capital :

Article premier. — Les chemins de fer d'intérêt local peuvent être établis :

1° Par les départements ou les communes, avec ou sans le concours des propriétaires intéressés ;

2° Par des concessionnaires, avec le concours des départements ou des communes.

Article 2. — Le Conseil Général arrête, après instruction préalable par le Préfet, la direction des cheminé de ter d'intérêt local, le mode et les conditions de leur construction, ainsi que les traités et les dispositions nécessaires pour en assurer l'exploitation.

L'utilité publique est déclarée et l'exécution est autorisée par décret délibère en Conseil d'État, sur le rapport des Ministres de l'Intérieur et des Travaux Publics.

I) André Dejean, déjàcité.

Le Préfet approuve tes projets définitifs, après avoir pris l'avis de l'Inairenchef, homologue les tarifs et contrôle ['exploitation.

A la différence de la loi dû 11 juin 1842 concernant les chemins de fer d'intérêt général voir I, note 11) qui dans un but d'inlérét général mettait une forte part de la dépense à la charge du Trésor public, la loi de 186."», créée pour satisfaire les besoins locaux, s'adresse aux ressources locales et fait peser la plus grande partie de la dépense sur les intéressés.

Du moment que l'exécution des chemins de fer d'intérêt local dépend uniquement du département et des communes qui doivent en supporter tout ou partie des charges, la construction et l'exploitation ne peuvent appartenir aux agents de l'Etat.

L'homologation des tarifs, aux termes de l'ordonnance du 11 novembre 1816 (voir I. note 22) relative aux grands réseaux, appartient au Ministre ; pour les chemins d'intérêt local c'est au Conseil Général — corps électif du département — qu'il appartient de fixer les tarifs (d'accord avec les Compagnies chargées de l'exploitation), que le Préfet homologue.

Les conditions et limites de l'intervention financière de l'Etat sont fixées ainsi qu'il suit par les art. 5 et 6 de la dite loi du 12 juillet 1865 :

Article 5. — Des subventions peuvent être accordées sur les fonds du Trésor pour l'exécution des chemins de fer d'intérêt local. Le montant de ces subventions pourra s'élever jusqu'au tiers de la dépense que le traité d'exploitation à intervenir laissera à la charge des départements, des communes et des intéres>

Il pourra être fixé à la moitié pour les départements dans lesquels le produit du centime additionnel au principal des quatre contributions directes est inférieur à -JO.OnO fr. et ne dépassera pas le quart de ceux dans lesquels ce produit sera supérieur à 40.000 fr.

Article 6. — La somme affectée, chaque année, sur les fonds du Trésor, au paiement des subventions mentionnées en l'article précédent ne pourra dépasser 6 millions.

L'art. 7 stipule que les chemins de fer d'intérêt local (1) qui reçoivent une subvention du Trésor, peuvent seuls être assujettis envers l'Etat à un service gratuit ou à une réduction du prix des places — comme le prévoit le titre V yart. 54 à 58) du cahier des charges des grandes Compagnies: 1 i du tarif légal pour le transport des militaires et marins, circulation gratuite des fonctionnaires ou agents chargés de l'inspection, du contrôle et de la surveillance du chemin de fer et des agents des contributions

(1) Soumis (art. 4 de la loi de 1865) aux dispositions de la loi du 15 juillet 1845

[, note 2î) sur la police des chemins de fer sauf que le Préfet peut dispenser

de poser des clôtures sur tout ou partie du chemin - u d'établir des barrières au

sèment des chemins peu fréquentés, alors que la loi de 1845 prévoit à son art. 4 que tout hemin de fer doit être clos des deux côtés et sur toute l'étendue de la voie et que partout où les chemins de fer croiseront de mv b rre

des barrières seront établies et tenues fermées.

indirectes et des douanes chargés de la surveillance des chemins de fer dans l'intérêt de la perception de l'impôt, transports de la poste, des télégraphes, etc.

La loi de 1865 a eu en vue la création d'affluents et non de lignes formant double emploi avec celles des grandes Compagnies ; cet esprit de la loi, le Ministre l'a défini dans sa circulaire du 12 août 1865 en posant en principe que « les chemins de fer d'intérêt local devront avoir pour objet de relier les localités secondaires entre elles ou avec les grandes lignes en exploitation » manifestant l'espoir que l'on ne verra pas se substituer à des chemins d'un intérêt réellement local des voies ferrées qui au lieu de former les affluents des grandes lignes viendraient détruire l'équilibre des réseaux créés par l'Etat.

2° Loi du 11 juin 1880.

La loi de 1865 ne donna pas les résultats qu'on espérait en tirer. Les concessionnaires des lignes d'intérêt local, au lieu de les construire économiquement, les établirent dans des conditions très onéreuses, ils les exploitèrent à grands frais et cherchèrent, par la réunion des lignes comprises dans divers départements à constituer (en usant de l'art. 89 de la loi du 10 août 1871 qui permet aux Conseils Généraux de se concerter pour l'adoplion des mesures d'intérêt commun) des voies de transit en concurrence avec les grands réseaux.

L'attribution de subventions en capital facilita la spéculation et les départements se trouvèrent dans la situation la plus fausse, les concessionnaires ne pouvant exécuter leurs contrats et aucun moyen efficace n'existant pour les contraindre à cette exécution. D'autre part, un certain nombre de tramways s'étaient établis sur les voies publiques et leur régime légal n'était pas déterminé.

C'est afin de remédiera cet état de choses qu'intervint la loi du 11 juin

Le rapport fait, au nom de la Commission chargée d'examiner le nouveau projet de loi, par M. le sénateur Labiche faisait ressortir :

a) Que la nouvelle législation aurait pour but d'assurer, par l'initiative des départements et des communes, l'exécution de lignes à construire dans certaines conditions de simplicité et d'économie, et destinées uniquement à servir d'affluents au réseau d'intérêt général ou à créer des relations vicinales des voies ferrées ;

b) Que ces lignes pourraient être construites, de même que celles d'intérêt général, sur des terrains spécialement aflectés au service de la voie ferrée ou sur le sol des voies dont l'aflectation à la circulation publique ne serait pas supprimée, la réglementation de ces deux espèces dévoies ferrées (intérêt local dans le premier cas, tramways dans l'autre cas) reposant sur les mêmes principes.

D'après l'art. 5 de la loi de 1865, c'était au pouvoir exécutif qu'il appartenait de décréter l'utilité publique et d'autoriser l'exécution des

lignes d'intérêt locai : le dernier paragraphe de l'art. 2 de la lui du II juin 1880(1; pose un des principes fondamentaux de la nouvelle législation : la substitution du contrôle et de l'autorisation par le pouvoir législatif au système prévu par la loi de 1865, la première phase de l'établissement d'un chemin de fer d'intérêt local, celle de la décision, appartenant toujours au Conseil Général ou au Conseil Municipal suivant la nature du chemin.

L'article 2 de la loi de 1865 attribuait aux Préfets le pouvoir d'homo-

Article 5. — Les taxes perçues dans lès limites du maximum fixé par le cahier des charges sont homol - le Ministre des Travaux Publies

dans le cas où la ligne s'étend sur plusieurs départements et dans le cas de tarifs communs à plusieurs lignes. Elles sont homologuées par le Préfet dans les autres cas.

Alors que la loi de 1865 était muette au sujet du transport éventuel d'un chemin de fer d'intérêt local du domaine public départemental ou communal au domaine de l'Etat, Part. 11 de la loi de 1880 prévoit le cas :

Article IL — A toute époque, une' voie ferrée peut être distraite du domaine public départemental ou communal et clamée par une loi dans le domaine de l'Etat.

Dans ce cas, l'Etat est substitué aux droits et obligations du département ou de la commune à l'égard des entrepreneurs ou commissionnaires, tels que ces droits et obligations résultent des conventions légalement autori-

L'art. 13 de la loi de 18X0 que complètent dans l'objet les art. 14 et 15 substitue à la subvention en capital autorisée par Part. 5 de la loi de 1865. une subvention sous forme de garantie d'intérêt:

Article 13. — Lors de l'établissement d'un chemin de fer d'intérêt local, on peut s'engager — en cas d'insuffisance du produit brut pour couvr: dépenses de l'exploitation et 5 o 0 par an jL, capital de premier établissement

tel qu'il a été prévu par l'acte de concession — à subvenir pour partie

au paiement de cette insuffisance, à la condition qu'une partie au moins équivalente sera payée par le département ou parla commune, avec ou sans le concours des intéressés.

La subvention de l'Etat sera formée :

1° D'une somme fixe de 500 fr. par kilomètre exploite :

. quart de la somme nécessaire pour élever la recette brute annuelle ts déduits) au chiffre de 10.000 fr. par kilomètre pour les lignes établies de manière à recevoir les véhicules des grands réseaux, 8.000 fr. pour les lignes qui ne peuvent recevoir ces véhic

Article 14. — La charge annuelle imposée au Trésor ne peut en aucun i L'utilité publique est déclarée et l'exéculiou est autorisé* par une loi.

cas, dépasser 40 i.OOO fr. pour l'ensemble des lignes situées dans un même département.

Article 15. — Dans le cas où le produit brut de la ligne pour laquelle une subvention a été payée devient suffisant pour couvrir les dépenses d'exploitation et 0 °/„ par an du capital de premier établissement,... la moitié du surplus de la recette est partagée entre l'Etat, le département ou, s'il y a lieu, la commune et les autres intéressés, dans la proportion des avances faites par chacun d'eux, jusqu'à concurrences du complet remboursement de cet avance, sans intérêts.

La loi de 1865 ne déterminant pas le régime légal des tramways la loi de 1880 répara cette omission, l'art. 26 de cette loi donne tout d'abord la définition du tramway :

Une voie ferrée concédée sur une voie publique que le fonctionnement de cette voie ait lieu à l'aide de rails plats permettant la circulation des voitures ordinaires et des piétons ou à l'aide de rails saillants pouvant faire obstacle à la circulation des voitures ordinaires mais permettant celle des piétons, que la traction s'opère au moyen de chevaux ou à l'aide de moteurs mécaniques.

Un chemin de fer d'intérêt local (1) peut aussi, dans certains cas, emprunter une voie publique, mais le tramway est toujours établi sur cette voie publique qui le plus souvent existait antérieurement, qui dans d'autre cas, a été ouverte pour servir d'assiette au tramway, mais qui toujours sera affectée ou est affectée à la circulation soit des voitures ordinaires, soit des piétons : c'est là le signe caractéristique du tramway.

C'est à la personne morale (Etat, département ou commune) qui est propriétaire des voies sur lesquelles le tramway doit être établi qu'il appartient d'accorder la concession ; quand les voies à emprunter ne sont pas de même nature, le droit de concéder appartient au plus éminent des propriétaires ; toutefois, si le tramway passe sur le territoire de deux communes, c'est au département qu'appartient le droit de concession, quand même les voies empruntées seraient uniquement des chemins vicinaux ordinaires ou des chemins ruraux.

L'art. 27 de la loi de 1880 dit en eflet :

Article 27. — La concession est accordée par l'Etat, lorsque la ligne doit être établie, en tout ou en partie, sur une voie dépendant du domaine public de l'Etat.

... La concession est accordée par le Conseil Général au nom du département, lorsque la voie ferrée, sans emprunter une route nationale, doit être établie, en tout ou en partie, soit par une route départementale, soit par un chemin de grande communication ou d'intérêt commun, ou doit s'étendre sur le territoire de plusieurs communes.

... La concession est accordée par le Conseil municipal, lorsque la voie ferrée est établie entièrement sur le territoire de la commune et sur un chemin vicinal ordinaire ou sur un chemin rural.

(1) Rapport déposé au Sénat le 18 mars 1880 par M. le Sénateur Labiche,

Comme pour les chemins de Fer d'intérêt local le pouvoir d'homologation des taxes à percevoir pour le transport des voyageurs ou des marchandises sar les tramwa; rvé au Ministre des Travaux Publies ou au Préfet, suivant le cas :

AftTfCLE 33. — Les taxes perçues dans les limites du maximum fixé par l'acte de concession sont homologuées par le Ministre des Travaux Publics dans le cas où la concession est faite par PEtat, et par le Préfet dans le^ autres cas.

L'art. 36 de la loi de 1880 fixe la subvention, à titre de garantie d'intérêt, que l'Etat peut accorder à une ceitaine catégorie de tramways :

Lors de l'établissement d'un tramway desservi par des locomotives et destiné au transport des marchandises ^n même temps qu'au transport des voyageurs, l'Etat peut s'engager — en cas d'insuffisance du produit brut pour couvrir les dépenses d'exploitation et 5 ° o par an du capital d'établissement — à subvenir pour partie au paiement de cette insuffisance, à condition qu'une partie au moins équivalente sera payée par le département ou par la commune, avec ou sans le concours des intéressés.

La subvention de l'Etat sera formée :

\° D'une somme fixe de 500 fr. par kilomètre exploité.

2* Du quart de la somme nécessaire pour élever la recette brute annuelle (impôts déduits au chiffre de 0.000 fr. par kilomètre.

... La participation de l'Etat ser.i suspendue de plein droit quand les recettes brutes annuelles atteindront la limite ci-dessus fixée (6.500 fr. par kilomè

3° Loi du 31 juillet 1913.

La loi du 11 juin 1880 a marqué une étape heureuse, la meilleure preuve en est fournie par le développement qu'a pris avec elle le réseau d'intérêt local : il était en etlet avant 1880 de 2.000 kilm. (en chiffre rond), en 1908, il atteignait plus de 13'.000 kilm. de lignes d'intérêt local et de tramways à voyageurs et à marcbandises et plus de 2.000 kilm. pour les tramways à voyageurs et à messageries ou à voyageurs seulement.

Mais cette loi « consacrait pourtant certaines erreurs, certaines imprévoyances, ayant eu pour effet de grever les finances de certains départe- La loi de 1913 s'est surtout appliquée à donner plus d'élasticité à la fôYme de la subvention de l'État en permettant de l'accroître en raison inverse de la richesse du département : elle a, dans un autre ordre d'idée et ce dans un but de simplification, supprimé la distinction que la loi avait établie entre les chemins de fer d'intérêt local et les tramways, l'art. 1er de la loi de 1013 dit en effet :

Article 1er. — L'établissement et l'exploitation parles départements ou >mmunes des al sont soumis aux dispositions

ei-aprè--, qu'il s'agisse de voies posées sur une plateforme spéciale, on

1 Rapport de M. le i ran.

pruntant en tout ou en partie des voies publiques préexistantes, nationales, départementales ou communales.

Le régime financier de la loi de 1913 est quelque peu différent de celui prévu par la loi de 1880, bien qu'ail été maintenu le principe de la limitation du sacrifice imposé à l'État pour l'allocation des subventions posé déjà par la loi de 1865 ; alors que l'art. 13 de la loi de 1880 substituait à la subvention en capital de la loi de 1865 celle de la garantie d'intérêt, l'art. 13 de la nouvelle loi prévoit que la subvention pourra être accordée en capital ou en annuités :

Article 13. — L'État peut, dans la limite du maximum fixé annuellement par la loi de fianances, allouer aux départements ou aux communes des subventions pour l'établissement des voies ferrées destinées au transport, en toute saison, des voyageurs et des marchandises de toute nature.

L'Etat donne ces subventions en capital ou en annuités. La loi déclarative d'utilité publique fixe le mode adopté et le maximum des sacrifices de l'Etat.

Conformément à la règle déjà posée par l'art. 36 de la loi de 1880, la loi de juillet 1913 ne réserve la subvention de l'État qu'aux lignes affectées simultanément au transport des voyageurs et des marchandises de toute nature, à l'exclusion de celles qui sont réservées au seul transport des voyageurs, les premières présentant un caractère suffisant d'intérêt économique pour mériter la subvention ; les secondes (1) dans lesquelles sont compris notamment les tramways urbains et suburbains répondant à des besoins purement locaux, ne justifiant pas un sacrifice de la part de la collectivité , aucune disposition législative n'interdisant d'ailleurs aux départements et aux communes de subventionner ces sortes d'entreprises.

L'art 14. prévoit le maximum de la jparticipation de l'Etat pour les départements suivant la valeur du centime par kilomètre carré, autrement dit cet article établi un barème basé sur la « valeur superficiaire du centime », c'est-à-dire sur « la valeur rapportée au kilomètre carré (2). »

Article 14. — La subvention à allouer par l'Etat est calculée d'après les charges annuelles du département, de la commune ou du Syndicat des communes correspondant aux dépenses de premier établissement, augmentées des dépenses faites pour les travaux complémentaires pendant les dix pre* mières années de l'exploitation, le tout dans les limites d'un maximum fixé par la loi déclarative d'utilité publique.

(.1) Lesvoies ferrées d'intérêt local, commentaire de la loi du 31 juillet 1013, Gabriel Desbats.

(2) Le centime départemental ou communal peut être apprécié d'après sa valeur rapportée au kilomètre carré, ce que l'on obtient en divisant son produit total par le nombre de kilomètres carrés du département; cette valeur réelle s'appelle le cent'.me superficiaire par opposition à la valeur personnelle rapportée à la population (par 100 habitants) qui porte le nom de centime démographique.

Cette subvention ne pourra, en aucun cas, dépasser les maxima fixés par le tableau ci-après :