L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE LA MONARCHIE

L'administration centrale a pour organe la curia régis. En dehors de la famille régnante et des membres de la classe féodale, ecclésiastique et bourgeoise appelés à participer accidentellement aux assemblées géné> raies, la cour du roi se compose surtout de deux éléments permanents : 1<» les grands officiers de la com-onne; 2® les cunales ou palatins, laïques et clercs qui sont pourvus des offices inférieurs du palatium ou n*ont d'autre situation olïîcielle que celle de conseillers.

a. LES GRANDS OFFICES.

280. Gfrénéralités. — Sous les premiers Capétiens, comme sous les Carolingiens, les grands officiers de la couronne sont à la tête du ministerium regale. Le palais et TÉtat ne faisant qu'un, à l'origine, leur fonction comprend à la fois un service de haute domesticité auprès de la personne royale et l'exercice de l'administration publique. Mais les grands officiers de l'époque capétienne diffèrent de leurs prédécesseurs carolingiens en ce qu'ils no sont plus de simples fonctionnaires. Les charges du palais ne pouvaient échapper au mouvement général qui tendait à transformer toute fonction publique et toute délégation du pouvoir en une tennre féodale. Elles prirent donc le caractère de fiefs auxquels élaient attachés des droits utiles et des domaines*. On peut considérer ce fait comme la cause principale des vicissitudes subies par rinstitulion des ^^rands offices pendant les trois siècles qui ont suivi ravèn^MMeiil de Hugues (lapel. Leur histoire durant celte période résulte à la fois (les eiïorts tentés par les maisons seigneuriales, qui étaient en [)ossession de ces chnrges-fiefs, pour en faire des fiefs véritables et com- [)lets, c'est-àHliiv liéréclitaires, ci de la résistance de plus en plus iiiarc|uée que la royauté oj)posa A leurs prétentions. Trois phases sont à sit^naler.

1** Onzième siècle. L'institution des grands oflices est peu définie, mal

l. Nous avuiiî, cilô Instii. mouanh,, I, 10r>. noie 1 , des lexles où le caractère féodal de Toflice est formellement menlionné.

réglée, d'essence plus féodale que monarchique. D'une part, les oHiciers sont le plus souvent confondus avec les grands de Tordre laïque et ecclésiastique qui se trouvent réunis au palais pour prendre part au gouvernement. Les noms du sénéchal, du houteiller, du chambrier, du connétable, finissent par apparaître, à l'époque de Henri K, sur les diplômes royaux, mais généralement sans ordre et comme perdus au milieu des souscriptions desévéques et des comtes. De plus, la distinction hiérarchique entre les officiers supérieurs et les officiers inférieurs ne paraît pas encore bien établie en ce sens que les uns et les autres souscrivent les diplômes royaux ^ Il semble aussi que les attributions des grands officiers soient à peu prés indistinctes; du moins la détermination de leurs fonctions respectives est moins facilement saisissable qu'au siècle suivant. Enfin la tradition qui attachait l'investiture de certains grands offices à la possession de telle haute seigneurie ecclésiastique ou laïque, par exemple V archicancellariat à rarchevôché de Reims' et la fonction de comte palatin* au comté de Blois et de Chartres, demeure encore assez longtemps vivace et conserve à ces dignitaires une petite part d'autorité effective qui. plus tard, disparaîtra.

2° Douzième siècle. Dès la fin du règne de Philippe l'S l'institution tend à se régulariser. Sous leur forme normale, les diplômes royaux ne sont plus guère souscrits que par les cinq grands officiers énumérés dans un certain ordre, qui ne tarde pas à être fixe *. Une formule spéciale, inconnue avant le règne de Louis le Gros, dénote la situation de l'office qui se trouve dépourvu de titulaire*. L'importance des grands officiers, surtout du sénéchal et du chancelier, est considérable ; elle tient, pendant cette période, à la nature même de leurs fonctions et au titre dont ils sont pourvus. Hais en même temps les prétentions de ces hauts fonctionnaires à l'hérédité ou à l'indépendance complète s'accusent tous les* jours avec plus de vivacité. Elles finissent par éveiller les défiances et l'hostiHté des souverains. Louis YI, Louis VU et Philippe Auguste entrent en lutte avec leurs officiers et emploient divers procédés pour écarter le danger dont l'autorité royale est menacée : !•* dépossession violente de certains titulaires; 2° usage de plus en plus fréquent et prolongé des vacances d'offices; S"* attribution du pouvoir effectif, de l'influence réelle, aux officiers inférieurs placés sous les ordres des grands dignitaires, ces derniers ne conservant plus guère de leur fonction que le côté houori-

♦Sur cette dignité à l'époque [capétienne, voir BavssKi, Usage des fiefs, I, 573. — D'Arbois de Jubainvillk, Hist. des comtes de Champagne, II, 41'2. — Tahdif, Des comtes du palais, dans Positions des thèses des élèves des Ec. des Ch., an. 1848. — DucAXGK, Dissertation XIV sur l'hist. de St Louis : des comtes palatins de France, p%(^l suiv. Il est certain que les comtes de Toulouse se sont qualiliés aussi qucl- (juefuis comités palatini,

1. LccuAiRE, Instit. monarch., I, 164-165. *i. Ibid.. p. 18».

5. Ibid., Instit. monarch., I, 168, 170. 4. Ibid., p. 170, note 5.

5!2il LES INSTITUTIONS MONARCHIQUES.

lique et exlêrieur, avec certains droits lucratifs. Philippe Auguste n a fait que compléter, à cet égard, l'œuvre de ses prédécesseurs, et sanctionner leur politique *. Les progrès accomplis par le pouvoir royal, sous son règne, lui ont permis de supprimer en fait les deux grands olTices réputés les plus dangereux : le cancellariat à partir de 1185, le dapiférat à partir de 1191*.

0° Treizième siècle. Sur les cinq grands offices, deux ne sont plus représentés ; ils n'ont pas été formellement abolis, car, sur les diplômes solennels, ils sont toujours mentionnés comme vacants ', mais c'est le roi qui les tient en sa main. Les pouvoirs du sénéchal de France sont démembrés et passent, soit aux baillis et sénéchaux, soit aux officiers d*ordre secondaire chargés de diriger la maison du roi, soit au connétable. Les chanceliei's de France sont remplacés par des gardes du sceau^ et Tinstitution du cancellariat dénaturée, au point que, sous Philippe le liel, le sceau a été confié à des laïques. Les grands offices qui subsistent ont perdu leur importance et leur caractère primitif : leurs titulaires, qui sont parfois de très grands seigneurs, comtes et ducs*, continuent à jouir des prérogatives traditionnelles et des droits pécuniaires afférents à leur charge. On leur reconnaît même, dès 1^224, le droit de siéger et d*opiner dans les jugements relatifs aux pairs de France ^ ; mais ils ne possèdent plus en vertu de leur titre aucune action sur le gouvernement. Leur influence ivelle sur les affaires lienl'à leur situation personnelle, non à leur charge. D'une manière générale, la confusion qui existait au début entre le service privé du roi et l'administration publique tend à disparaître. Le palatium, composé de personnages qui étaient à la fois officiers domestiques et hauts fonctionnaires de la monarchie, a fait place h Vhôlel du roi (hcspitium régis), où se trouvent deux catégories de personnes: \^ les clercs et chevaliers constituant l'escorte militaire, le conseil intime et la ehapell«\ et fournissant une grande partie du persoimel gouverne-

1. Voii" sur ce point les réllexions très justes de Williston NValker, Philip Augustus, p. i:)5-ir)0.

2. ^ViLi.isTUN >Valkkii, p. ■42-45; L. Delislk, lufrod. au Cafal. des actes de Ph. Aug., \). i.xxxii et Lxxxvii.

r». Voir le Trésor de chronologie, de hk Mas-L.vtiuk., col. 2171.

i. Holiert II. duc de lUuirjfofdie, roi de Saloni'lue. était cliainbrier de France, en 1270; Louis b% duc de liourhon, en 1512.

r>. Louis Vlll esMiya, sans ^uccès durable, de relever les jjrands officiers du discrê<lil où Philippe Au{;iiste les avait lais>rs loud)er. Sur l'ai-nH de !22i, voir Boutaric, Actes du Pari, de Paris, I, ccaii. n" lô. « Pneterea cuin pares Francie dicerent qnod cancellarius, huticiUarius , camerarius , constahularius Fi'ancie, ministerinles hospitii domini régis, non debebaiit cuni eis inl<'iess«.' ad faciendunijudicia super pares Francie, et dicii niinistcriales hospitii domini re^MS e contrario dicerent se debere, ad usns et cnnsurludines Franci»* obseivatas, intcifs^^e ruin paribus FVancie ad jndicandum pai*es, judicatuni fuit ni cuiia doniini \W'/is, «piod niinisleriales predicli de hospitio domini Uegis debiMit inti'rrs^e cuni paribus Francie ad judicanduin pares, et lune judicaveruni foniitissaiu Flandria' niini»it«M-iales picdicti cuni paribus Francie, apud Parisins, anno Domini MCCX.MV.

mental; ti" les officiers simplemeiil domestiques répartis en métiers (niinisteria) (g 289). Enfin, pendant cette période, qui est marquée par un accroissement considérable du domaine et de lautorité monarchiques, apparaissent naturellement de nouveaux organes administratifs, soit dans la catégorie des offices domestiques (les maîtres de l'hôtel du roi), soit dans la catégorie des offices supérieurs de l'ordre militaire (amiral), ou financier (maîtres généraux des monnaies, maîtres généraux des ports et passages, trésoriers et souverain établi sur les trésoriers, etc.).

281. Le sénéchal*. — Le sénéchal {senescalcus, senescaUus, dapifer, quelquefois major regiœ domus, regni Franciœ procurator) représente à la fois : \^ l'ancien maire du palais, comme directeur général de la maison du roi et des jeunes nobles qui y sont élevés; 2** le comte du palais, dont il paraît avoir recueilli les attributions judiciaires; 3° Vinfertor du palais mérovingien, comme chef du service de la table. En réalité, il supplée la royauté dans toute l'étendue de ses prérogatives. C'est le second personnage du royaume après le souverain, une sorte de vice-roi^ investi de tous les pouvoirs. Il a des attributions administratives (la surveillance et le contrôle des fonctionnaires locaux, prévôts et autres agents du roi) ; miiitaires (il commande en chef l'armée royale, princeps militiœ régis ou Francorum) ; domestiques (il est l'intendant général de la maison du roi, préside au service de la table et surveille tout ce qui concerne la bouche) ; judiciaires (il remplace le roi comme président de sa cour de justice). Le nom du sénéchal apparaît pour la première fois, à l'époque capétienne, sur une charte de Henri P^ de 1047. Mais il n'est pas tout d'abord le plus important des grands officiers. Ce n'est qu'à partir de 1070 environ que sa souscription est mentionnée la première sur les diplômes royaux. Pendant la vacance de l'office, la fonction du sénéchal peut être remplie par un suppléant, qualifié en 1132 vices dapiferi possidens. Ce fut principalement sous les règnes de Philippe I" et de Louis VI, lorsque le dapiférat était aux mains des familles de Rochefort et de Garlande, qu'éclatèrent entre le roi et le sénéchal, au sujet de l'hérédité de cet office, des démêlés poussés parfois jusqu'à la guerre civile. A partir de 1152, la royauté ne confia plus les pouvoirs considérables du sénéchal qu'à de hauts barons apparentés à la famille régnante, Raoul ^^ comte de Yermandois, et Thibaud V, comte de Rlois. A la mort de ce dernier, survenue en 1191, l'office, considéré comme indéfiniment vacant, n'eut plus de titulaire. Les revenus de la charge, qui consistaient en une part des produits de chaque prévôté (senescalia)^ et en droits pécuniaires prélevés sur

* LuciiAiHE, Instit. monarch.^ 1, 167, 168, 177-185 ; Étude» sur les actes de Louis VIL p. 4i-46; Louis VI^ Introd. xi.iv-Liir, et Appendices, 505-301. — L. Delisle, Calai, des actes dcPhil. Aug.,\i. lxwi-lxxvii. — >Villiston AValkkr, p. 40-42. Cf. Duca.sge, au mot Senescalcus.

1. Voir sui' c<; i)oiiit Brussel, Usage des fiefs^ compte de 1202, p. 144 suiv.

522 LES INSTITUTIONS MONARCHIQl'ES.

le marché des grandes villes *, sur les évoques et les abbés appelés à prêter le serment de fidélité en cour du roi *, furent vei'sés au Trésor.

282. Le chancelier '^. — L'histoire de la chancellerie se relie intimement, en France, comme dans les autres pays, à celle de la chapelle royale. Le même personnage ecclésiastique est à la tête des bureaux où s'écrivent, se scellent et s'expédient les diplômes royaux, et dirige le corps des chapelains. Le chancelier (cancellarim) joignait d*ordinaire à ces deux fonctions : i^ Tadministration des afTaii^es ecclésiastiques; 2® des pouvoirs judiciaires analogues à ceux du sénéchal; 3** (au moins à partir du xii« siècle) la haute direction des relations avec les puissances étrangères. Au début de la monarchie capétienne, il faut distinguer la chancellerie honorifique exercée par l'archevêque de Reims (quelquefois par l'évêque de Paris) {summus cancellarim, archicancellarius) et la chancellerie réelle dont le titulaire, cancellarius (appelé parfois subcancellarim par rapport au chancelier honorifique et prolocancellarius par rapport à ses subordonnés, les clercs de la chancellerie, ou notaires), est aussi désigné dans les textes du xi" siècle sous les noms d'a}}ocri$iariuSy carligraphus, nignatory a commentariis. Ces dénominations de type carolingien ne subsistent plus au xir siècle. Il est question, sous le i*ègnc de Louis Vil, de chanceliers hors cadre non admis à signer les diplômes réguliers et créés spécialement dans des circonstances particulières, par exemple pour les voyages du roi. Au-dessous du chancelier en litre, le clerc qui était le plus élevé en grade et désigné pour succéder au titulaire porLiit le nom de subcancel larius, ou de vicecancellarius.

L'importance des attributions du chancelier et Fabus qu'il en faisait quelquefois au xn<^ siècle expliquent que les rois de cette époque aient témoigné au titulaire de la chancellerie une méfiance analogue à celle que leur inspiraient les autres grandes charges de la couronne. Sous

* I)rcA>«;K, (iioss. Int., au mot (Ianckilaiius. — Duchksne, Hht. rien Chanceliers. — l)K Mas Latuik. Trésor de chronoL, col. *2171. — pHSTF.n, Hhuirs sur ie r^gne de Hohrrf ic Picujc, liilnKl.. p. xxx xliv. — Liciiaiuk, InutH. monarch.^ 1, 18l>-10i: Lintis Vly a[)peii(l., i). r>t>.V50() ; Etudes aitr ies acte» de Louis VU, p. 52-5ÎK — L. Dkmslk. (Intui. des actes de Ph. Auy., Iiitrod., p. lx\xv-vi. — ^VILLlSTo^ Walskr. p. 42-40, iW). — K. Pktit, Louis VIII, p. IIK. — Houiakk:, La France sous philijtpe ir. liel, l<k>-108. — Uk.nan, (iuillaume de Soyarcf, dans Hist. liltér. de ta hr., WVIII. 208 siiiv. — A. Molimkh, Sur (iuiilauuie de Soyaret, chancelier de J'rani'cdiius llist. de Lan<j. t. X, iiole xi. — (irh>sAHD. Pierre de Mornay, ehaneelicr de France stnis Phifippe le Jtel, diiu^ liihi. de, l'Kc. des Ch,, t. V, p. 143; \v lUt^mc, Etienne dr Mornay, chancelier de France sons Louis le Hutin, ibid.^ V, 7)77». — Pêciikj K, Pierre de Latilhj, chancelier de France, dans Bull, de la N(>r. archcol. de Soissfnis, XXI, 218.