LIVRE TROISIÈME

L'EMPIRE

Lorsque la République céda la place au régime monarchique qu'on appelle également bien le principat ou l'Empire, il y avait longtemps que les partis travaillaient à Tenvi au renversement des institutions libérales. Depuis près d'un siècle, aucun favori du peuple ne s'était contenté des dignités ordinaires et constitutionnelles. Les Gracques rêvaient un tribunat perpétuel, débarrassé de l'intercession des collègues ; Marins, un consulat indéfiniment renouvelé; Pompée, un proconsulat illimité. Sylla, qui prétendait refouler la démagogie et ramener la constitution aux vrais principes, avait le premier fait entrer une armée dans Rome et pris le pouvoir absolu par un coup de force. Du reste, on sentait confusément que l'ancienne constitution, faite pour une cité, ne pouvait suffire à tout un monde. Depuis que le droit de cité était étendu à l'Italie entière, on ne pouvait plus considérer la foule qui votait sur le Forum comme étant vraiment le peuple romaine D'autre part, les provinces, pressurées par des gouverneurs qui venaient y refaire en un an leur fortune dépensée en manœuvres électorales, étaient toutes prêtes à accepter un maître qui fût en même temps celui des Romains.

César vint au moment où, avec de l'audace et des soldats, on pouvait tout faire. Il était dictateur perpétuel et il se demandait quel nom il allait donner à sa souveraineté lorsqu'il fut assassiné (44). Son héritier mit quinze ans à écarter tous les obstacles qui pouvaient s'opposer encore à l'établissement définitif du nouveau régime. Le 13 janvier de l'an 27 avant notre ère, sûr enfin de tenir dans sa main tous les ressorts du gouvernement, Auguste déposa le pouvoir constituant et prétendit <K remettre la chose publique au Sénat et au peuple romain' :»•

1. Suétone (Aug,,A6) rapporte qu* Auguste avait eu d*abord Tidée d*inviter les décurions des municipcs et colonies à envoyer leurs votes par écrit. C'était un expédient impraticable. Il eût fallu ie système représentatif, inconnu de l'antiquité.

3. Ce sont les termes mômes de ce qu'on peut appeler le testament d'Auguste : in cansulatu sexto (28) et aeptimo (27)... rem publicam ex mea potestate in senatus populique arbitrium transtuli (Mon. Anctr., 6, 12).

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La constitution impériale est une équivoque voulue, longuement méditée, prolongée avec art dans tous les sens et achevée au fur et à mesure dans le même esprit. Le système suivi consiste à conserver autant que possible les vieilles formes et les vieux mots, et à en renouveler le contenu. Il y a toujours des magistrats, un Sénat, des comices, mais dépourvus d'initiative, de pouvoir effectif, réduits à l'état de figurants. Une analyse habile et pénétrante a presque partout distingué entre le titre et la fonction : le titre est resté aux dignitaires qui avaient coutume de le pqrter ; la fonction, sous le nom de puissance tribunitienne, proconsulàire, censoriale, est allée grossir le faisceau de pouvoirs dont l'ensemble constitue l'autorité absolue, permanente, irresponsable du frince.

Il est à peine besoin de dire que, comme tout ce qui vit, l'Empire s'est transformé avec le teiaps. Il s'est constamment développé dans le sens de son principe, c'est-à-dire d^uae concentration de plus en plus complète de tous les pouvoirs. Nous devrons^ par conséquent, distinguer entre les diverses époques et ne pas identifier de tout point le régime inauguré par Dioclétien avec celui qui le précède. Cependant il ne faudrait pas non plus exagérer l'importance de modifications qui portent plut6t sur des questions de forme que sur l'esprit général de la constitution. C'est tomber dans cet excès, à mon sens, que de considérer le système créé par Auguste comme un gouvernement à deux têtes, une dyarçhie^ où le pouvoir de l'empereur a pour contre-poids celui du Sénat, et de ne faire commencer le régime monarchique qu'à Dioclétien. La réforme opérée par cet empereur a consisté principalement à éliminer des coutumes et des lois bon nombre des déguisements imaginés par Auguste, et à mettre la forme en harmonie avec le fond. Il est difficile de voir quel pouvoir effectif il a supprimé, de quelle entrave il a délivré Tomnipotence impériale.

En conséquence, au lieu de passer deux fois en revue tous les organes du gouvernement impérial, nous nous contenterons de faire, dans chaque article, les distinctions nécessaires. L'ordre le plus naturel est d'étudier d'abord ce qui reste de l'ancien ordre de choses. L'autorité de l'empereur étant faite de tout ce qu'il enlève aux magistrats, au Sénat, au peuple, elle sera déjà connue quand le moment sera venu de la définir.

1. Cette théorie est exposée avec beaucoup de logique par Th. Mommsen, dans Tétude magistrale qu*il a consacrée au principal {Staatsrechtf 11% p. 721-1112). £lle n^est pas fausse» mais je lui reproche de n'être vraie que pour un jurisconsulte.