LES CAISSES PUBLIQUES

Les Romains n*ont eu longtemps qu'un seul Trésor public, mais ils n'appliquaient cependant pas le système d'unification à outrance, qui consiste à verser au Trésor tout ce que reçoit l'État et à en tirer tout ce qu'il dépense. Les caisses des collèges sacerdotaux et des temples, comme plus tard celles des fondations alimentaires, étaient des annexes distinctes de Vxrarium^ eiVœrariumsanctius * constituait, nous l'avons vu, une sorte de recelte spéciale. Enfin les caisses provinciales, administrées par des questeurs, pourvoyaient d'abord aux besoins locaux et ne versaient au Trésor que l'excédent des recettes sur les dépenses. D'autre part, ils n'ont pas non plus poussé bien loin la méthode qui consiste à appliquer à un usage déterminé le produit d'une sorte d'impôt déterminé'.

L'affectation du produit de certaines sortes d'impôts à un usage spécial, et, par suite, à une caisse spéciale, date de l'Empire.

Auguste, lors du partage qu'il fit des provinces entre le Sénat et lui, laissa au Trésor public proprement dit {mrarium [Saturnt]) les revenus des provinces sénatoriales, et attribua kseuL corbeille > (fiscus) ou caisse particulière ceux des provinces impériales, administrés par ses procurateurs^. En outre, l'empereur, dépourvu de liste civile, avait sa cassette privée {patrimotltÊm Cœsaris -resprivata principis) où ses intendants {procuratores patrimonii-reij rationis privatœ) versaient Ijs revenu de ses domaines propres, y compris la totalité des impôts perçus dans les provinces dites procuratoriennes, les bénéfices réalisés par ses capitaux, et le montant des legs faits à son intention.

Nous avons donc à examiner le départ des attributions — recettes et

* Folkert van Heukelom, De aerario Romanorum. Lugd. Batav. , 1821. — S. Herrlich, De aerario et fisco Romanorum quaestiones. Berolini, 1872. — 0. Hirschfeld, Die ôffentlichen Kassen (Untersuchungcn, I [1876], p. 1-29). Die kaiserlichen Kassenbeamten (ibid., p. 30-52).

1. Ci-dessus, p. 243, 1. La dernière mention de Vœrarium sanctius est faite par Quintilien (X, 3, 3), mais dans une comparaison qui n*en présuppose pas l'existence actuelle : illic opes velut sanctiore quodam serarxo reconditas. il dut être supprimé par Auguste et remplacé par Vmrarium militare.

S. Le tribulum était exclusivement consacré aux dépenses militaires, mais ce n'est pas un impôt régulier. On a pu assigner à l'avance tout ou partie des contributions d*uno année aux travaux publics (ci-dessus, p. 223, 2), mais à titre de mesure exceptionnelle. La solidarité des recettes et des dépenses a dû être plus étroite pour les taxes prélevées sur les voies, égouts, aqueducs, etc.

3. Auguste parait avoir établi des /isct dans les diverses circonscriptions fmancières : c'est sous Claude seulement que ce service est centralisé et qu'on entend par fiicus la recette générale de Rome.

Chap. 3, § 1] ADMINISTRATION FINANCIÈRE 251

dépenses — opéré entre les deux Trésors, celui du Sénat et celui de . l'empereur, et à noter les modifications apportées au système, modifications qui ont eu pour but d'absorber Vierarium dans le fisc et de préciser les rapports, fort mal définis à l'origine, du fisc avec le patrimoine ou propriété personnelle de l'empereur.

I. Mrarium \Satumi onpopulï] *. — Le Trésor, laissé — en théorie du moins — à la disposition du peuple romain représenté par le Sénat, fut administré sous la République par les deux questeurs urbains, par deux préfets impériaux (priefecti lerarii Satumi)^ de rang prétorien entre 28 et 23 avant notre ère, par deux prsetores lerarii de 23 avant J.-C. à 44 après J.-C, par deux quœstores serarii Saturni, élus pour trois ans, de 44 à 56 ; enfin, depuis cette époque, par deux prssfecti lerarii Saturni de rang prétorien, comme au début du règne d'Auguste. Le but visé et atteint était de confier la gestion du Trésor à des délégués impériaux pris dans l'ordre sénatorial.

Le Trésor devait suffire à la majeure partie des dépenses administratives faites dans le domaine du Sénat, c'est-à-dire à Rome, en Italie et dans les provinces sénatoriales. Il était alimenté par le produit des taxes et octrois perçus à Rome et en Italie, ainsi que par le revenu des provinces sénatoriales. Autrement dit, il était à la fois la caisse municipale de Rome, la recette générale des domaines en Italie, et la caisse centrale d'un certain nombre de provinces. A ces trois points de vue, son histoire n'est qu'une déchéance ininterrompue. Mis à sec par les guerres civiles, il était si pauvre au début de l'Empire, qu'Auguste lui fit, à plusieurs reprises, des avances d'argent*, et que Néroal'assista encore, en 56, 5 pour conserver la confiance du peuple^ >. Ces accès de générosité, qui donnaient droit aux empereurs de s'immiscer dans la gérance du Trésor*, compensaient mal les pertes subies par le fait des envahissements du fisc.

D'abord, à la fin de son règne (6 ap. J.-C.)? Auguste détacha AeVsdra-

i. Le nom iVierarium Saturni signifle Trésor déposé dans le temple de Saturne, au pied du Gapitole ; II n*a été employé que pour distinguer Veerarium proprement dit de Yxrartum militare : œrarium populi est Tantithèse exacte de fiscu^ CsRsaris. Le Trésor public est la propriété du peuple romain ; le fisc, de César.

9. Auguste déclare dans son testament (Mon. Ancyr., Tah. III, 3^) avoir donné en quatre fois 150 millions de sesterces : Quater pecunia mea juvi aerarium, ita ut IIS miliens et quingentiens ad eos qui praeerant aerario detulerim.

3. Sestertium quadringenties aerario inlatum est ad retinendam populi fidem (Tac, Ann., XIII, 31).

4. Outre les changements énumérés ci-dessus et qui aboutissent à faire remettre la gestion du Trésor à des fonctionnaires impériaux, on cite des commissions extraordinaires nommées par Auguste en l'an Ô après J.-C, par Néron en 62, par Vesp<isien en 70, pour remettre en ordre la comptabilité, des IVviri nommés par Claude en 42 pour encaisser les reliquats dus au Trésor, un prêt gratuit de 100 millions de sesterces fait au public pour trois ans par le Trésor sur l'ordre de Tibère, etc. L'indépendance du SAiat était, ici comme ailleurs, purement nominale.

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rium la caisse des retraites militaires (serarium tnilitarey, constituée au capital de 170 millions de sesterces et alimentée par le produit de deux impôts, la vicesima hereditatium et la centesima rerum venalium^. Elle fut confiée d'abord à d'anciens magistrats (pr^toru) tirés au sort pour trois ans, plus tard à des préfets impériaux (prœfecti lerarii militaris)^ chefs hiérarchiques de tous les procurateurs chargés de la perception des dites taxes dans les divers districts de l'empire. L'empereur introduisit ses procurateurs même dans les provinces sénatoriales, pour gérer les domaines de l'État et percevoir certaines redevances^. Le produit des confiscations {bona damnalorum) depuis Tibère^, celui des déshérences** depuis Caracalla*, furent également enlevés au Trésor et transportés au fisc. Quant aux péages et taxes diverses dont le produit était destiné à l'entretien des grandes voies, elles revenaient de droit à celui qui se chargeait de l'entretien, c'est-àdire à l'empereur. Il se trouva même des empereurs pour empiéter sur les droits du Trésor considéré comme caisse municipale : Domitien, par exemple, avait imaginé de confisquer à son profit le revenu des aqueducs °.

Après les empereurs syriens, toutes les provinces étant désormais impériales, le Trésor public, tout en gardant son nom et ses préfets, n'est plus qu'une arca, la caisse particulière de la ville de Rome. A cette époque, ce qu'on entend d'ordinaire par lerarium^ ou plus précisément par œrarium majus^, c'est le fisc.

II. Le fisc et la cassette impériale. — Le fisc est la caisse spéciale sur laquelle le chef de l'État prélève les fonds nécessaires à la défense et à l'administration du territoire, par conséquent à l'entretien de l'armée, de la flotte, du matériel de guerre, des grandes voies militcaires,àlasolde des fonctionnaires, et, en général, à toutes les dépenses administratives.

* 0. Hirschfeld, Dos œrarium militarc und die Verwaltung der Heeresgelder in der rômischen Kaiseneit (Jahrbb. f. Philol., XCVII [1868], p. 683-697).

** G. A. Schmidiy De successione fisci in bona vacantia ex jure Romano. lenœ, 1836.

1. MoNUM. Ancyr., III, 35-39. Suet., Aug., 49. Dio Gass., LV, 2i.

2. Quelles redevances, on Tignore, mais le fait est certain. Tacite dit que Tibère remit aux Sardes pour cinq ansquanlum aerario aut fisco pendebant (Tac, Ann., II, -i?). De même, Stace (5t/v., III, 3, 90) compte parmi les revenus du flsc quod messibut Afris verrilur. Enfin il y avait un fiscus Asiaticus (Orelli, 3905, etc.) au temps de Domitien, bien que TAsic fût province sénatoriale.

3. Bona Sejani ablata serario ut in fiscum cogerentur (Tac, Ann.y VI, S).

4. Voy. ci-dessus, p. 2i6. Revenu perçu par les procuratores hereditatium,

5. Quem reditum... in Domitlani loculos conversum justitia divi NervK populo restituit (Frontin., De aquxd.f 118). Du reste, ceci n'était pas autrement scandaleux, le prince étant chargé de la cura aquarum,

6. Lamprid., Diadumen.., A. Aurélien écrit au Sénat : Siquid est sumptuunif datisad prsefectum sararii literis decerni jussi. Est prmterea vestrsR auctoritatis arca publicay etc. (Vopisc, Aurel.^ âO). Arca est ici Yterarium Satumiy et serarium le fisc, encore que le titre de prxfectus soit inexact. *

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y compris le service des postes. Qu'on ajoute à toutes ces charges Tintendance des travaux publics et le soin de Tapprovisionnement de Rome, et l'on se fera une idée de la capacité absorbante d'une caisse créée pour suffire à tant de besoins. Tout ce qui entre dans le fisc appartient au chef de l'État, qui en est le gérant irresponsable.

Le fisc percevait d'abord, on l'a dit déjà, les revenus des provinces impériales, puis certains revenus des provinces sénatoriales, les tributs payés par les États tributaires, le produit des confiscations, des déshérences, des monopoles, etc.

L'armée de procurateurs au service du fisc, receveurs et payeurs, a pour chef hiérarchique un procurateur central dont le titre change et la dignité grandit avec le temps. D'abord simple affranchi de l'empereur, ce ministre des finances n'est qu'un comptable (a rationibus)^ mais, à partir du règne d'Hadrien, on le choisit généralement parmi les chevaliers; il devient, sous le nom de procurator a rationilniSj le premier en dignité et le mieux payé des procurateurs. Vers le temps de Marc Aurèle, on lui adjoint un chef de service, le procurator summarum rationuniy et lui-même prend le iiire de rationaliSf qui l'élève au-dessus de la classe des procurateurs^ Enfin, depuis la réforme de Septime Sévère, il s'appelle rationalis summarum rationum, et, vers le milieu du quatrième siècle, il est remplacé par le comes sacrarum largitionum. L'administrateur en chef du fisc a sous ses ordres immédiats les divers bureaux {rationes), affectés à autant de services distincts, qui reçoivent chacun leur part du produit des impôts et ordonnancent les dépenses. Chaque province a de même sa caisse (fiscus provinciœ), rattachée au fisc de Rome et gérée par un procurateur provincial*, qui est pour la province ce que le procurateur central est pour l'empire entier.

On peut dire, d'une manière générale, que tout ce qui n'appartient pas au « Trésor du peuple romain » revient de droit à l'empereur. En ce sens, le prince dispose du fisc aussi librement que de ses propriétés privées^.

1. La distinction entre le proc. a raiionibus et le proc. summarum {ralionum) est établie par Hirschfeld (op. cit.f p. 33-36). Le titre de proc. fisci n*a jamais été ofTiciel. Le rationalis s. r. eut, à la fin du ni* siècle, rang de pcrfectissime.

2. C'est \e procurator Augusti provincix. Voy., ci-après, p. 258, 4.

3. Res enim fiscales quasi propria et privâtes principis sunt (Ulpiàn., Dig., XLIII, 8, % l 4). Au temps d'Ulpien, il n'y avait entre le fisc et la cassette privée que la différence exprimée par quasi. Cette doctrine était déjà acceptée au temps de Sénèque : CsRsar omnia habet: fiscus ejus privata tantum ac sua... in patrimonio propria (Sen., De Benef.f VU, G). Du reste, ces propriétés « privées » de l'empereur ne sont pas précisément acquises par des voies accessibles aux particuliers. Ainsi TËgypte tout entière appartenait à l'empereur, substitué aux Ptulémées : il en était de môme des régions dites provinces procuratoriennes, qui n'étaient pas censées réunies à Tempire. La plupart des mines et des ciirrières appartenaient au.ssi au domaine privé, où elles étaient entrées par application du monopole d'État (ci-dessus, p. 23!2). C'est également par suite de leur situation officielle qu'Agrippa et Livie avaient pu acquérir, l'un toute la Cliersonèse de Thrace, l'autre, toute une « toparchie » de Palestine, léguée par Salomé. Les dons et legs énormes faits à l'empereur étaient faits avant tout au chef de l'Ëtat. 11 était donc linpossible, en raisonnant ou point de vue de TÊtat, de considérer cette

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La distinction entre le fisc et le « patrimoine de César » était donc purement théorique, et les premiers empereurs, en commençant par Auguste, avaient pris à tâche de TefTacer. Ni dans les états budgétaires qu'il porta à la connaissance du public, ni même dans ses dispositions testamentaires, Auguste ne distinguait entre son avoir personnel et celui du fisc. L'un et l'autre étaient gérés par des procurateurs distincts, mais l'empereur était le p^ropriétaire irresponsable de tous les deux. Cette équivoque, qui ne permet ni de séparer ni de confondre absolument les deux recettes impériales, est tout à fait dans l'esprit du régime nouveau. Le fisc appcirtient à l'empereur, mais la fortune privée de l'empereur, en tant que particulier, se confond avec celle qu'il possède comme chef de l'État, avec le «: patrimoine de César», et ce patrimoine à son tour ne se distingue guère du fisc. On en peut conclure à volonté ou que le chef de l'État ne saurait avoir de fortune privée ou que tout ce qu'il possède comme chef de l'État est son bien particulier. De toutes manières, il y a solidarité intime entre l'empereur et l'État*.

Le système inauguré par Auguste supposait que la fortune privée du prince s'ajouterait de droit à ce qu'il possédait comme chef d'État, et que son héritier serait en même temps ^son successeur. Mais les secousses qui, après Néron, rendirent la transmission du pouvoir si incertaine étaient de nature à faire réfléchir les pères de famille élevés au principat. Antonin le Pieu^ transmit l'héritage d'Hadrien et tout l'avoir du chef dé l'État à son successeur, mais il réserva «son patrimoine privé » à sa fille ^. Pertinax et Didius Julianus, en acceptant l'empire, eurent soin d'émanciper leurs enfants et de partager entre eux leur fortune particulière^ qui, sans cela, eût grossi le «patrimoine de César». Pertinax se montra très décidé à changer sur ce point la jurisprudence : il déclara que les domaines impériaux étaient la propriété du gouvernement et non pas la propriété personnelle de l'empereur*. Ils sont ou doivent être inaliénables, tandis que les biens particuliers du prince sont régis par le droit commun et soumis aux lois ordinaires de l'hérédité. De là le partage, qui se fait sous le règne de S. Sévère ^, entre le domaine de la

prétondue « fortune privée » autrement que comme une sorte do domaine de la couronne, appartenant au successeur et non pas à Théritier du prince.

1. H y a débat sur ce point entre Mommsen {Staatsrecht, IP, 958 sqq.) et Hir8CH- FELD. Le premier supprime dès le début et l'autre maintient la distinction entre la propriété du chef de l'Ëtat et la fortune privée du prince. Cette distinction, Auguste voulut l'effacer, parce qu'il espérait rendre la dignité impériale héréditaire, mais elle était dans la force des choses et finit par s'affirmer en droit. La thèse de Mommsen est plus juridique, celle de Hirschfeld plus historique.

2. Capitolin., Anton. j 7. 12. Ces questions de fortune privée préoccupaient beaucoup Antonin, qui avait été obligé d'adopter pour successeurs d'autres que ses enfants. On cite de lui une constitution au sujet des legs faits au prince (Dic, XXXI, i, 56), une autre concernant les legs faits à l'inipcratrice (Dic, XXXI, 1, 57).