Spart I AN., Sever.y

Ghap. 3. § IJ

ADMINISTRATION FINANCIÈRE

couronne (patrimonium Cœsaris) et l'avoir particulier (res privata) de l'empereur, le premier administré par des procuratores patrimoniiy l'autre par des procuratores rationis privatSR. Cette distinction persiste jusqu'à la fin de l'Empire, mais elle continue à être plus apparente que réelle : peu à peu l'ancien patrimoine s'absorbe soit dans le fisc, soit dans la res privata^ qui est à la fois, tout comme le patrimoine avant Perlinax, la dotation et la propriété personnelle du chef de l'État*. Après Dioclétien, l'administrateur de la cassette privée {cornes rerum privatarum) est au même rang que celui du fisc (cornes stucrarum largitionum).

A cette époque, l'administration fiscale * est réorganisée de façon à identifier plus complètement encore qu'autrefois l'Empire et l'empereur. En dehors de l'entretien des armées et des fonctionnaires, services auxquels il est pourvu par des caisses spéciales confiées aux préfets du prétoire (arcœ prmfecturx prxtorianse), alimentées par des prestations en nature (annona), tout ce qui se dépense dans l'empire est «: largesse > impériale. L'empereur a sous la main deux Trésors, Vxrarium sacrum, dans lequel on reconnaît encore à peu près le fisc, et Vœrarium privatum, qui réunit le patrimoine de César et l'avoir privé de l'empereur. Le premier, placé sous la garde du cornes sacrarum largitionuniy absorbe le produit des contributions directes et indirectes, celui des mines, des carrières et manufactures impériales; l'autre, géré par le cornes rerum privatarum, encaisse les revenus de toutes les propriétés domaniales, quels que soient leur titre (fundi patrimoniales- fundi rei privatx -prxdia rei dominicx) et leur nature, terres arables, forêts, pâturages, etc., ainsi que le produit des confiscations et déshérences. Si les recettes sont fixes, les dépenses dépendent absolument du bon plaisir de l'empereur: les semces publics, dont le fardeau est rejeté presque tout entier sur les communes, sont censés n'avoir pas besoin de l'argent du maître, de sorte que les contribuables supportent double et triple charge. On sait à quels résultats aboutit ce système néfaste. Anastase, pour les mêmes raisons que jadis S. Sévère, rétablit la distinction entre le domaine de la couronne et la fortune privée de l'empereur. Gomme le premier s'appelait alors res privata, Anastase appela la fortune privée patrimonium sacrum, de sorte que le sens premier des deux termes était interverti. Justinien fit cesser l'équivoque en appelant l'avoir privé divina domus. Le « patrimoine sacré » ou « maison divine» était administré par un cornes.

* Nandet, Den changements opérén dans toutes les parties de V administration de V empire romain sous les règnes de ûioclétienf etc. y jusqu'à Julien. Paris, 1817. — £. Levasseur, De pecuniis publicis quomodo apud Romanos quarto post Chrisium ssRCulo ordinarentur. Paris, 185 i. — L. Boucnard (voy., ci-tlcssus, p. ^49).

1. Dès le début, le procurator rationis privatx prend le pas sur le procurator patrimonii et compte parmi les trecenarii. Il porte bientôt le titre de magister rei 'privatm, puis de rationalis summse rei privalse, enfin de cornes rerum privatarum. 11 n'est plus question du patrimonium depuis Caracalla.

Ai

256 LES FINANCES [Part, m

LA PERCEPTION DE L'iMPÔT

Les caisses publiques ayant chacune leur administration distincte, le mode de perception de Firopôt dépendait, dans une certaine mesure, non seulement de la nature des taxes, mais encore de la destination spéciale assignée au produit. Envisagés d'une façon générale, tous les modes possibles se ramènent à deux systèmes principaux : la perception directe par les agents de TËtat, ou la ferme des impôts. Le premier, qui exige une organisation savante des divers services et une comptabilité minutieuse, a encore Tinconvénient de ne pas permettre de fixer à Tavance le montant exact des recettes; l'autre, généralement plus onéreux pour les contribuables, décharge TÉtat des soucis de la perception et lui assure un revenu constant pour une période déterminée.

Sous la République, au temps où l'État n'avait, pour tenir sa comptabilité, que les bureaux des questeurs, et où il eût fallu renouveler tous les ans les pouvoirs des percepteurs, mandataires des magistrats, il ne pouvait être question d'appliquer le système de la perception directe. Tout impôt non affermé, le tribut des citoyens, par exemple, était perçu par des délégués des contribuables, et le produit net remis aux mains des questeurs urbains '. Il en était de même de l'impôt foncier levé sur les provinces^ : la somme à fournir était déterminée pour chaque province par le Sénat; le gouverneur la répartissait entre les districts, et son questeur en encaissait le montant, laissant aux autorités locales le soin de percevoir les contributions. Toutes les autres taxes et redevances, c'est-à-dire la rente du domaine public et les impôts indirects, étaient affermées à Rome sous le contrôle du Sénat.

Les baux et contrats entre l'Etat et les fermiers généraux — et en général avec tous les entrepreneurs et adjudicataires de fournitures publiques {publicani)^ — étaient renouvelés au début de chaque lustre

1 . Il est probable qu'avant 406, le tribut n*était môme pas versé au Trésor ; il était perçu et employé dans chaque tribu par les tribuni scrarii. De môme pour Vœs équestre et hordearium. Cf., ci-dessus, p. 2i6, 3, et ci-après, p. 285.

3. Exception faite, jusqu'au temps de César, pour les decumas de Sicile et d*Asîe, qui étaient aflermées. Cependant les publicains trouvaient moyen de s'interposer entre le contribuables et TÊtat, en faisant des avances aux communes et se chargeant de faire rentrer les prestations en nature.

3. Tout adjudicataire chargé d'un service public, qu'il s'agisse de revenus à percevoir (vectigalia) ou de dépenses à faire (ultro iributa)^ est publicanus (Cf. Liv., XXV, 3. XLllI, IC. Val. Max., V, 6, 8. Lex Julia municip., iig. 73). Mais les fermiers de l'impôt étant les plus en vue, l'espèce fut prise pour le genre dans le langage courant. Publicum devient synonyme de veciigaly et publicanus de vectigalium conductor ou redemptor.

Chap. 3, § 2]

ADMINISTRATION FINANCIERE

(Iti^^rum)^, par voie d'adjudication publique faite sur le Forum ^, sous la République par les censeurs, sous l'Empire par les délégués de l'empereur, revêtu personnellement de la puissance censoriale^. Le cahier des charges (lex censoria) spécifiait les conditions acceptées de part et d'autre, lasomme due par l'adjudicataire, les moyens mis à sa disposition par l'autorité publique, l'étendue du domaine de perception, l'assiette de l'impôt, la proportion des taxes ad valorem^ etc. Les censeurs affermaient les impôts, par espèce et par région, avec faculté de réunir plusieurs espèces en un même lot ou de diviser les régions^, de façon à rendre l'adjudication plus facile et plus productive. De toutes manières, les lots étaient trop considérables pour que les fortunes |)articulières, prises isolément, pussent offrir des garanties suffisantes à l'État en quête de cautions^. Il se constitua donc des sociétés par actions*, d'où les sénateurs étaient exclus ®, en raison même du contrôle que le Sénat devait exercer sur tout l'ensemble de l'administration financière. Chaque société était représentée vis-à-vis de l'État par un entrepreneur {rnancep8)y qui signait le contrat et fournissait les cautions; elle était administrée par un gérant résidant à Rome (magister), nommé chaque

»-Af

ft^

* Bonchaud, Mémoire sur les Sociétés que formèrent les publicains pour la levée des impôts chez les Romains (Mém. Acad. inscr., XXXVII [1774), p. 241-261). — Salkowski, Quaestiones de jure societatis, praecipue publicanorum. Regiomont., 1859. — XenopouloB, De societatum publicanorum Romanorum historia ac natura judiciah. Berolini, 1871. — M. Gohn, De natura societatum iuris Romani^ auae publicae vocantur. Berolini, 1870. — Zum rômischen Vereinsrecht (p. 155-231). Berlin, 1873. — A. Ledra, Des publicains et des sociétés vectigalium, Paris, 1876. — — Dietrich, Beitràge %ur Kenntniss des rômischen Steuerpachtersystems. Leipzig, 1877. — R. Prax, Essai sur les sociétés vectigaliennes, Montaubtin, 1884.

i. En vectu de ce principe, que les actes des magistrats ne lient pas leurs successeurs. Tant que les censeurs furent élus tous les cinq ans, les baux furent valables pour un lustre : plus tard, on maintint généralement cet usage, mais sans y être astreint en droit. Exception est faite pour les ^ propriétés affermées aux communes, qui en jouissent, sauf retrait du privilège, à perpétuité. Mais, le plus souvent, ces attributions ont été faites directement par les généraux après la conquête et ne tombent pas sous Tapplication du principe énoncé ci-dessus. Les baux couraient à partir du 15 mars. C'était là encore un usage qui pouvait être et fut changé. On a vu plus haut (p. 239) que Tannée financière commença par la suite au 1*' septembre.