DES CONFLITS ENTRE MAGISTRATS

Cette théorie, qoi ne se trouve pas toute faite dans les auteurs, est un des points les plus délicats du droit public. Elle représente le résultat d'efforts continués durant des siècles pour combler les lacunes d*une constitution qui n'avait ni partagé les fonctions entre les magistrats collègues, ni attribué à chaque magistrature une compétence bien délimitée et excluant toute concurrence, ni introduit entre les diverses charges publiques une hiérarchie qui sauvegardât l'unité du pouvoir en évitant les tiraillements et les rivalités.

On a déjà fait remarquer plus haut que le principe de collégialité, qui est Tessence même du régime républicain à Rome, oi^anise pour ainsi dire le conflit à Tétat permanent. En vertu de ce principe, qui est fait de respect pour les coutumes antérieures et de défiance à Tégard des abus possibles de l'autorité, le pouvoir reste indivis entre les magistrats collègues et ne peut être exercé, en un moment donné et pour un acte déterminé, que par l'un d'eux. Ce système original multiplie les moyens d'action de l'autorité sans accroître ce qu'on pourrait appeler la somme d'autorité disponible : deux consuls n'ont pas plus de pouvoir qu'un seul, mais ils peuvent appliquer simultanément et tout entière à des actes différents l'autorité dévolue au consulat. Seulement, l'autorité ainsi maniée par plusieurs mains peut être opposée à elle-même par intervention ou « intercession » d'un collègue vis-à-vis de l'autre, auquel cas les forces étant égales et contraires s'annihilent réciproquement. La possibilité du conflit résultant de la par potestas date de l'institution même du régime républicain : la multiplication des magistratures fit nattre d'autres occasions de conflit entre magistrats de compétence diverse.

L'intercession étant considérée comme la sauvegarde des libertés publiques, il n'était pas question de la supprimer, mais d'en retenir les avantages et d'en éviter les inconvénients. On ne pouvait arriver à ce résultat que par des expédients, car toute mesure radicale eût emporté le principe que l'on voulait conserver. Il s'agissait, non pas de dépouiller un magistrat d'une part quelconque de sa compétence au profit de sou collègue, mais d'obtenir de lui qu'il renonçât par avance à élever le conflit soit pour un temps donné, soit pour une catégorie d'actes déterminés; en d'autres termes, de créer en fait la subordination ou le partage de compétence que n'admettait pas le principe de collégialité. Les expédients imaginés dans ce but se réduisent à deux, le roulement et le partage préalable des attributions.

• Bigenbrodt, De magistratuum Romanorum iuribusyquibus pro pari et pro majore poteatate inler se utebanlurt imprimisdetribunorumplebispotestate. Lipsiœ, 1875.

Chap. 1, § 3] DES MAGISTRATS EN GÉNÉRAL 41

Le roulement fut employé dès le début pour les consuls et probablement appliqué aux magistratures instituées plus tard. Il fut entendu qu*à Rome, les consuls se passeraient de mois en mois les insignes de l'autorité effective, c'est-à-dire les faisceaux et licteurs *; hors de Rome, le commandement en chef de l'armée alternait de jour en jour'. Ce système était plus simple que pratique. Appliqué rigoureusement, il pouvait être dangereux à l'armée, incommode à Rome, et peut-être le collègue momentanément privé du droit d'agir n'en était-il que plus porté à user de son droit d'empêcher. On posait ainsi, du reste, des occasions de conflit. Pour les consuls, l'honneur d'ouvrir l'année en prenant les faisceaux le premier mois^, celui de tenir les comice^ électoraux, parfois de faire la levée de la milice ou de dédier un monument; pour les censeurs, celui de dresser la liste des sénateurs ou de présider à la cérémonie du lustrutHy étaient comme des privilèges uniques, dont ils ne pouvaient pas jouir l'un après l'autre. Aussi le roulement tomba-t-il de bonne heure en désuétude : les consuls, surtout depuis que l'institution de la préture eut introduit à Rome d'autres faisceaux et supprimé du même coup ce qui rendait pour eux le roulement indispensable, prirent l'habitude de garder chacun leurs licteurs. César, durant son premier consulat (59), revint pour son compte à l'ancien système*, qui fut définitivement restauré par Auguste ; mais ce n'était plus alors qu'une question d'étiquette.

Le partage de compétence était depuis longtemps substitué au roulement. Ce partage s'opérait généralement soit à l'amiable (inter separare

i. {Poplicola) sibi collegamSp. Lucretium subrogavit suosque ad eum, quod erat major natu, lictores transire jussit insUtuitque primum ut singulis consulilms al~ ternis mensibus lictores prmrentf ne plura insignia essent imperii in libero populo quam in régna fuissent (Cic, Rep,y H, 31). Cf. Val. Max., IV, 1, 1. Liv., II, 1. Dion., V, 2. Denys suppose que les haches seulement passaient de Tun ù l'autre, mais on sait, au moins par Texemple des décemvirs (Liv., III, 33. Cf. SuET., Csm., 20), que le consul momentanément inférieur se contentait d'un simple domestique comme appariteur (accensus). Il est probable, mais non certain, que le consul pour>'u des faisceaux prenait le titre de major (Fest., p. 161, s. v.), celui de prior restant au premier élu.

2. Ceci n'est attesté qu'à partir de 418 (Liv., IV, 46. Cf. Liv.,XXn, 41. XXVIII, 9. PoLYB., III, 10) et les consuls étaient toujours libres de s'arranger autrement à l'amiable (Cf. Mommsen, Staatsrecht, I', p. 48).

3. La coutume était que le plus âgé des deux consuls prit le premier les faisceaux (Cic, Rep.y II, 31. Val. Max., IV, 1, 1. Plut., Poplic., 12. Liv., IX, 8. Cf. Gell., II, 15), à moins que celui-ci ne cédât de lui-môme son tour (Liv., II, 1); mais celui qui était élu le premier aux comices {consul prior) pouvait évidemment réclamer cet honneur. Cette question ne fut réglée par voie législative que sous Auguste, en 28 avant notre ère. Auguste fit passer en première ligne le consul ayant ou ayant eu le plus d'enfants; s'il y avait égalité de ce cOté, celui qui était actuellement marié; s'il y avait égalité encore, le plus &gé. Le privilégié restait toujours libre do céder so|i tour (Gell., II, 15).

4. Antiquum rettulit morem^ ut quo mense fasces non haberent, accensus anle eum iretf lictores pone sequerentur (Suet., Csu., 20). Cette discrétion parait singulière sous ce consulat a de Jules et de César », comme disaient les plaisants de Fépoque. Les licteurs marchant derrière pouvaient bien être une innovation.

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ou comparare) S soit par voie de tira^çe au sort {sortiri)^ le sort étant considéré comme l'expression de la volonté divine^. Les concurrents pouvaient aussi laisser au Sénat le soin de délimiter leurs ressorts respectifs (pravincim).

Cependant ni le roulement ni le tirage au sort ne rendaient les conflits impossibles, car aucune convention de ce genre n'enlevait à un magistrat le droit strict d'user de ses pouvoirs. Aussi voit-on les magistrats s'habituer de plus en plus à agir d'un commun accord, dans la mesure où la coutume rend la coopération possible. Les consuls, par exemple, ne pouvaient présider à deux ni au Sénat ni dans lés comices, mais il leur était loisible de signer de leurs deux noms les édits de convocation ou les projets de lois soumis aux assemblées. On remarque, en effet, que bon nombre de lois consulaires portent les noms associés des deux consuls. Néanmoins, cette collaboration était plutôt officieuse qu'officielle, et elle était interdite notamment pour les comices électoraux.

Comme on le voit, le dogme républicain de l'égalité des pouvoirs entre collègues rendait toujours le conflit possible : il dépendait des magistrats collègues, de leur sagesse et de leur patriotisme, de n'élever que des conflits utiles ^. Il était plus facile, en revanche, de réglementer les conflits entre magistrats d'espèce différente, le pouvoir supérieur devant prévaloir sur l'inférieur. .Cependant, là encore, les difficultés ne manquent pas. La principale tient à la coexistence au sein de la cité de deux pouvoirs d'origine différente, les magistratures dites patriciennes, issues du démembrement de l'autorité royale, et les fonctions plébéiennes. Le tribunat de la plèbe est toujours resté en dehors de la hiérarchie, d'ailleurs artificielle et peu cohérente, qui allait du consulat à la questure, et il était armé d'un droit d'opposition capable d'arrêter l'action des plus hautes magistratures. En outre, il est tels actes qui, même posés par un magistrat inférieur, ne peuvent être infirmés par un pouvoir supérieur et paralysent, au contraire, l'initiative de ce pouvoir plus fort. Tel est notamment le cas des signes célestes (ex cmlo) qui, observés par n'importe quel magistrat, empêchaient ce jour-là la tenue des comices, cas réglé, après bien des tâtonnements, par les lois sur l'obnonciation. Ce serait donc simplifier artificiellement ces questions que de réduire les conflits à deux catégories : les conflits d'égal à égal en vertu de la par potestas ou principe de collégialité, et de supérieur à inférieur en vertu de la major potestas : il vaut mieux faire rentrer cette classification dans une