CHAPITRE III

Le suffrage universel est la base de nos institutions ; personne ne le conteste, et ceux même qui se plaignent ou s'effraient de la domination du nombre ne se flattent guère de nous ramener au suffrage restreint. Mais le suffrage n'est pas seulement universel, il est égal : tous les bulletins ont la même valeur. La loi électorale ne fait aucune différence entre le riche et le pauvre, entre le savant et l'ignorant, entre le père de famille qui représente une dizaine d'âmes, et le célibataire isolé qui ne représente que lui-même. Cette égalité nous paraît toute naturelle ; elle n'est cependant pas forcée. Les plus anciens législateurs de Rome avaient trouvé le moyen de concilier la prépondérance des citoyens riches avec l'universalité du suffrage. Tous les votes étaient comptés, mais tous ne pesaient pas du même poids.

Rien de plus contraire à nos idées modernes que cette sorte de démocratie censitaire. Aussi ne parlerons-nous pas de toutes les combinaisons qu'on peut imaginer pour donner plus de valeur aux suffrages d'une catégorie de citoyens. Mais il est un genre

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d'inégalité qui clioque moins, et qui résulte de ce que les circonscriptions électorales ne renferment pas le même chiffre d'électeurs. Si une circonscription possède dix mille citoyens actifs, et l'autre vingt mille, le droit de vote a deux fois autant de valeur dans la première que dans la seconde. Pour éviter entièrement cette anomalie, il faudrait ne tenir aucun compte, dans la formation des collèges, des divisions administratives. En France, tout arrondissement nomme au moins un député ; or il y a des arrondissements dont la population est très faible. Un habitant des Basses- Alpes jouit d'une part de souveraineté deux ou trois fois plus considérable que celle qui appartient à un habitant de la Seine ou duXord. Le scrutin de liste remédierait à cette inégalité, qui parait contraire à la nature même des Chambres populaires. A l'égard des Chambres hautes, le législateur se préoccupe moins de rendre tous les suffrages égaux. La Constitution de 1875 fait élire les sénateurs français par les communes bien plus que par les citoyens. Aux Etats-Unis, tandis que chaque Etat envoie à la Chambre des représentants un nombre de députés proportionnel au chiffre de sa population, chacun nomme deux sénateurs. Ainsi l'État de New-York, pour cinq millions d'habitants, a 33 représentants et deux sénateurs. L'Etat de Nevada, pour 60,000 habitants, a un député et deux sénateurs. Un Américain du Nevada influe donc quatre-vingts fois autant qu'un New-Yorkais sur toutes les décisions du Sénat, c'està-dire de la plus puissante des deux Assemblées. C'est que la Chambre représente plutôt le peuple de la

grande République, et le Sénat la Confédération des Etats. Aussi la démocratie américaine s'accommodet-elle sans difficulté de cette apparente bizarrerie.

Il ne suffit donc pas de proclamer le suffrage universel pour établir l'égalité politique absolue. D'ailleurs la composition du corps électoral n'est pas tout. Gomment le peuple crée-t-il et dirige-t-il son gouvernement '? L'action populaire peut s'exercer plus ou moins fréquemment, avec plus ou moins de précision et d^nergie. Entre la Constitution impériale, où le peuple n'apparaît que pour se donner un maître, et la constitution d'Athènes, où le peuple légiférait, jugeait, tranchait les questions de paix et de guerre, donnait audience aux ambassadeurs sur la place publique, on peut intercaler une infinité de nuances. Les philosophes ne se lassent d'imaginer des systèmes nouveaux, ni certains peuples de les essayer. On peut classer les constitutions de plusieurs façons, en se plaçant à divers points de vue. Nous ne parlons pas de la division vulgaire en Etats monarchiques et républicains, aristocratiques et démocratiques, division fondée quelquefois sur l'apparence bien plus que sur la réalité. A y regarder de près, on verrait qu'en dépit des formes extérieures l'Angleterre est une République avec un président héréditaire, et l'Amérique une monarchie avec un roi électif, îs^ous distinguerons plus utilement les constitutions historiques des constitutions factices, et les constitutions tempérées des constitutions absolues.

Les constitutions historiques sont celles qui naissent graduellement du choc des forces politiques et

delà succession des événements. Elles tiennent plus du droit coutumier que du droit écrit. Elles sont souples et constamment variables, quoiqu'elles varient en général sans secousse. Elles résultent d'une lente évolution, qui n'est jamais tout-à-fait suspendue. L'Angleterre seule possède aujourd'hui une Constitution véritablement historique; mais au moj'en-àge la plupart des Etats chrétiens étaient dans le même cas. Ce sont les progrès de la monarchie qui en France et en Espagne ont peu à peu substitué le despotisme pur, c'est-à-dire l'absence d'institutions, aux institutions historiques. Avant la Révolution française on trouvait encore en Hollande et en Suisse des exemplaires de ce type suranné, qui ne subsiste plus aujourd'hui, dans toute sa pureté, que chez nos voisins d'outre-Manche. Partout ailleurs les chartes sont écrites, elles ont une date fixe ; elles forment un texte précis qui se modifie par une révision solennelle, et non par une accumulation de précédents. Toutefois, dans certains pays monarchiques, la royauté et l'aristocratie sont encore des institutions historiques, parce qu'elles ne tiennent pas leur autorité et leurs privilèges des lois, mais de la tradition. On peut dire qu'en Prusse, par exemple, le pouvoir exécutif est fondé sur le droit coutumier, et le pouvoir législatif sur le droit écrit.

Quant aux Constitutions artificielles, qu'elles soient rédigées par un homme ou par une assemblée, qu'elles soient le produit d'une révolution ou d'une transaction, elles se partagent en deux classes, selon qu'elles ont pour but de limiter la souveraineté ou de la ren-

forcer. Il y a là deux façons entièrement différentes de penser et d'agir, deux écoles contraires de philosophie politique. Dans la monarchie tempérée, le roi étant considéré comme souverain, les chartes sont faites de restrictions à sa souveraineté. La plupart des articles le contiennent, le gênent, l'entravent. Il recueille les impôts, mais il ne les établit pas. Il sanctionne et promulgue les lois, mais il ne les fait pas. La justice se rend en son nom, mais les juges sont protégés contre ses caprices. Son action est infinie, mais elle ne s'exerce que par Fintermédiaire de ministres responsables. Il règne seul, mais il gouverne peu, ou ne gouverne pas.

En République, c'est le peuple qui est souverain. Tous les pouvoirs ont la même source. On ne peut donc pas opposer la volonté d'une puissance à la volonté d'une autre puissance. Mais on peut opposer la volonté permanente du peuple à ses volontés passagères. La Constitution qu'il s'est donnée peut l'obliger à créer des magistratures durables, des corps qui lui doivent leur naissance, mais qui jouissent d'une Indépendance relative, qui représentent auprès de chaque génération les traditions et les idées de la génération précédente, qui ne suivent que lentement les variations de l'opinion publique.

Supposez deux fleuves descendus de la même montagne. L'un, enfermé dans un lit rectiligne, s'élance vers la mer avec une force et une rapidité irrésistibles; parfois aussi, dans la saison chaude, il ne roule plus qu'un mince filet d'eau, ou tarit entièrement. L'autre traverse des lacs, s'y repose et s'y purifie;

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puis il s'attarde dans les méandres d'un cours sinueux ; des canaux et des réservoirs reçoivent son trop plein en temps de crue, soutiennent et raniment son débit en temps de sécheresse. Le premier fleuve est l'image d'une démocratie absolue ; le second d'une démocratie tempérée. Car il n'est pas nécessaire, pour qu'une démocratie soit tempérée, qu'il existe une aristocratie de naissance ou de fortune; il suffit que la Constitution, comme font la nature et l'art, ménage les pentes, creuse les réservoirs et les canaux, trace des circuits dans la plaine. C'est toujours la même eau, une eau qui vient du ciel et se dirige vers la mer. De même le suffrage universel peut s'élancer à la manière d'un torrent, ou s'acheminer vers son but avec une sage et régulière lenteur.

Si le législateur vise surtout à garantir ses concitoyens de l'oppression, de l'instabilité, des entraînements téméraires et des subites défaillances, il préférera sans doute une Constitution tempérée : le démagogue veut une Constitution absolue. Les courtisans d'autrefois disaient au roi que rien ne devait entraver l'exercice de sa volonté suprême, l'exhortaient à balayer tous les obstacles, à briser toutes les résistances, à détruire toute autorité qui n'émanait pas de lui, ou qui ne lui obéissait pas incessamment. Les courtisans d'aujourd'hui n'ont qu'à prendre modèle sur leurs devanciers, et qu'à persuader au peuple qu'il doit être obéi toujours, partout, sur-lechamp, quoi qu'il ordonne. Il faut qu'à toute heure et en tous lieux on sente la main du maître, l'impulsion actuelle et directe du suffratre universel. Exa-

minons à la lumière de ce dogme les principaux rouages de la Constitution. Rappelons-nous aussi que l'égalité est le principe de notre doctrine, et supprimons sans pitié tout ce qui tend à établir une aristocratie, fût-elle issue du choix populaire.

La première question qui se présente à nous est celle-ci : c< Faut-il deux Chambres ? » La réponse n'est pas douteuse. Il est vrai qu on ne voit nulle part un peuple bien gouverné qui n'ait qu'une Chambre. Mais, on Ta déjà dit, les exemples ne valent rien contre les principes. La Convention, en 1793, adopta une Constitution qui confiait le pouvoir à une Assemblée unique. La Constitution de 93 ne fut jamais appliquée ; c'est un mérite de plus, car elle joint ainsi le charme de la nouveauté à l'autorité des Montagnards qui l'ont bâclée, c'est-à-dire votée d'inspiration, dans un élan d'enthousiasme démocratique. La République de 1848 n'eut aussi qu'une Chambre, et ne vécut guère ; mais, comme elle fat renversée par un président trop puissant, il suffira, pour échapper à un semblable péril, d'organiser le pouvoir exécutif de telle façon qu'aucune usurpation ne lui soit possible. Ce n'est pas là un problème embarrassant, au moins en théorie.

On désigne habituellement les secondes Chambres sous le nom de Chambres hautes ; ce nom seul montre bien ce qu'il y a d'aristocratique dans une telle institution ; la seule étiquette est une condamnation. Si des conditions spéciales d âge ou de cens sont exigées, soit des électeurs, soit des candidats, le principe d'égalité est violé. Si les sénateurs sont élus par un

collège plus étendu quant au territoire, ou plus restreint quant au chiffre des électeurs, ils auront la prétention de représenter une volonté plus générale, ou d'être choisis avec plus de maturité S'ils sont nommés pour plus de temps, ils seront trop indépendants du peuple souverain.

Vous connaissez le dilemme d'Omar : a Si les livres de la bibliothèque d'Alexandrie sont conformes au Coran, ils sont inutiles ; sinon, ils sont nuisibles. Dans les deux cas ils sont bons à brûler, w Le même raisonnement s'applique à la seconde Chambre. Si elle est animée du même esprit que sa rivale, elle est superflue; sinon elle est dangereuse. Pour réfuter cette démonstration, il faudrait persuader au peuple qu'il doit se défier de lui-même et se donner des censeurs. Rien n'est plus contraire aux maximes de la démagogie.

Il y a toujours avantage, qrand on prend la multitude pour juge, à plaider la cause de la simplicité. Tout rouage, dont l'utilité n'est pas évidente au premier abord, choque le bon sens des masses, qui soupçonnent un piège et un péril. Les gens que le défaut d'expérience et d'instruction expose le plus à être trompés, sont précisément ceux qui ont le plus de confiance dans leur propre jugement. Le peuple craint qu'on ne le trahisse ; il ne craint pas qu'on l'égaré. Prendre des garanties contre soi-même, c'est la marque d'une rare culture d'esprit, ou d'une force de caractère plus rare encore.

En vain allèguerait-on, pour défendre la division du pouvoir législatif, que deux avis valent mieux

qu'un, et que la Chambre des Députés n'est pas inlailliLle. Pour que cet argument fût valable, on devrait supposer que cette Chambre eût un avis à elle, une volonté distincte de la volonté populaire. S'il en était ainsi, il ne faudrait pas deux Chambres, il n'en faudrait pas une. Mais la Constitution démocratique dont nous traçons l'esquisse n'admet pas l'hypothèse d'une pareille révolte. Les partisans d'une assemblée unique n'entendent pas investir cette assemblée d'une autorité assez indépendante pour dégénérer en tyrannie ; ils comptent bien la tenir en bride, la réduire au rôle d'exécutrice docile des décisions du suffrage universel. Les publicistes qui rappellent les excès de la Convention, pour engagpr le peuple à se défier d'une trop grande simplicité, perdent leur temps, non seulement parce que la Convention est plus admirée que connue, mais surtout parce que le souverain se promet de choisir des mandataires incapables de le mettre sous le j 012g.

Les membres de notre Chambre unique seront en effet des mandataires, et rien de plus. Dans les Etats où le principe d'égalité n'a pas encore produit toutes ses conséquences politiques, le représentant du peuple se considère comme investi d'une fonction qu'il remplit librement. Les électeurs choisissent parmi eux le plus respecté, le plus honnête, le plus instruit, ou du moins celui qu'ils tiennent pour tel, et remettent entre ses mains leur part de souveraineté. Ils le chargent de servir et de défendre de son mieux le pays et les institutions, d'assurer leur liberté, de ménager leurs deniers, mais ils n'entrent

pas dans le détail des lois à voter, des mesures à prendre. Ils ne se croient pas compétents en toute matière ; ils admettent que les hommes d'État en savent plus que la foule, que cinq ou six cents personnages choisis sur tous les points du territoire par la nation tout entière sont les meilleurs juges de ce qu'exigent la justice et l'intérêt public. Ils admettent aussi que la discussion parlementaire n'est pas une vaine formalité, que tout n'a pas été dit dans les journaux et dans les réunions électorales, que le législateur doit avoir les mains assez libres pour se décider au dernier moment, d'après l'opinion qu'il se sera formée au cours des débats. Dans ces conditions, le député est le premier citoyen de la circonscription. On ne l'a pas choisi parce qu'il ressemblait à ses électeurs, parce qu'il représentait la moyenne des idées en vogue et des passions régnantes, mais au contraire parce qu'on voyait en lui un homme supérieur par le caractère et par le talent, comme on choisit un général, non parce qu'il entend la guerre à la façon des simples soldats, mais parce quïi l'entend mieux.

Dans la démocratie absolue, les membres de l'assemblée nationale sont investis d'un mandat précis, détaillé, impératif. Ce sont des porteurs de cahiers. Ils se réunissent comme des plénipotentiaires qui ont leurs instructions en poche, non pour chercher où est l'intérêt général, mais pour constater et rédiger la volonté du suffrage universel. Quand ils prononcent des discours, ce n'est pas pour se convaincre les uns les autres, mais pour manifester à la tribune

et revêtir d'une forme oratoire les idées et les sentiments de leurs commettants. La perfection serait de légiférer sans phrases, en laissant à la presse et aux réunions publiques le soin de discuter les problèmes et de comparer les solutions. Quand le député prend possession de son siège, il doit avoir toutes ses solutions prêtes, et ne plus hésiter que sur les voies et moyens. S'il survient une question imprévue, il ne la tranchera point par les seules lumières de sa raison et de sa conscience, mais il en référera à ceux qui l'ont nommé.

Aussi n'est-il pas choisi pour sa capacité, ni pour l'estime qu'il inspire. Sans doute il faut qu'il passe pour un homme probe, et qu'on le croie incapable de trahir son mandat. Il ne lui est pas inutile de bien parler, pour attirer l'attention et capter les suffrages. Mais on préférera souvent, par amour de l'égalité, une médiocrité honnête à un écrivain, à un orateur dont le talent exciterait l'envie et la défiance. Le premier devoir du député étant de penser et de sentir en toutes choses comme la majorité de ses électeurs, un candidat aurait peu de succès si on le soupçonnait de penser par lui-même, ou d'avoir le cœur trop fier. Tous les souverains aiment à rivaliser avec le Créateur, à faire quelque chose de rien. Comme l'esprit de Dieu, le vent de la faveur populaire souffle où il veut. Un candidat désigné d'avance aux suffrages par une supériorité trop éclatante risque fort d'être écarté sans autre motif ; il ne sentirait pas assez son néant devant le maître ; il serait vite accusé d'indépendance et d'orgueil.

L'idéal de la démocratie pure serait de nouveau réalisé, si le peuple faisait lui-même les lois, et tirait les magistrats au sort, comme les Athéniens au beau temps de la République. Mais la France n'est pas une cité. Un peuple dont le territoire est si vaste, dont les intérêts sont si compliqués, peut du moins fixer les yeux sur cet idéal, et s'en rapprocher par degrés. Il peut discuter les lois avant l'Assemblée, et se réserver le droit de sanction. Quoique l'Empire ait fait grand tort au régime plébiscitaire, en le proclamant sans le pratiquer, la logique y ramènera, y ramène déjà plus d'un doctrinaire de la démocratie. L'analyse officielle des programmes électoraux n'est autre chose qu'un essai informe de plébiscite.

L'Assemblée doit être nombreuse ; plus elle renferme de membres, moins chacun d'eux possède d'importance. Elle doit être élue pour peu de temps. Peutêtre en viendra-t-on à déclarer inéligibles les députés sortants ; le titre de député sortant donne trop d'avantage à ceux qui le portent; il se forme ainsi une sorte d'aristocratie. Un homme qui est resté trop longtemps investi des mêmes fonctions devient accessible à l'orgueil et à l'esprit de corps. Le renouvellement partiel est inacceptable ; il crée dans les assemblées des traditions qui les empêchf^nt de subir docilement toutes les impulsions populaires. Chaque manifestation de la volonté nationale doit être irrésistible ; on ne peut admettre que le peuple vote sans produire de toutes pièces une majorité, ni qu'un mandat ancien soit opposé à un mandat nouveau. D'ailleurs les élections générales seront de plus en

plus rapprochées, jusqu'à ce qu'elles deviennent annuelles. Dans une des innombrables constitutions qu'ils se donnèrent, les Florentins bornèrent à deux mois la durée des magistratures. La France est trop grande pour que nous allions aussi loin. Le terme d'un an suffit pour que l'élu n'ait pas le temps d'aspirer à l'indépendance. Quand les assemblées seront annuelles, chacune votera son budget, ce qui permettra au suffrage universel d'intervenir plus directement dans les questions de finances.

Les députés ne seront pas seuls rémunérés. Toute participation aux affaires publiques doit être payée, afin que les citoyens pauvres puissent s'occuper de politique. Comme les indemnités de cette catégorie ne seront jamais trop élevées, ce ne seront ni les riches, ni les hommes engagés dans une profession lucrative ou dans un commerce prospère, qui auront intérêt à négliger ou à suspendre leur propre travail pour servir TEtat, le département ou la commune. Ce seront plutôt les déclassés ; la politique recueillera les épaves des autres carrières. Mais les gens qui ont mal gouverné leur propre destinée apportent dans les luttes politiques une ardeur et un esprit d'innovation qui ne contribunnt pas peu à accélérer le progrès démocratique ; aussi lépithète de satisfait est-elle d'habitude considérée comme une mortelle injure : se déclarer satisfait, ce serait s avouer indigne de la confiance populaire. Le monde est aux mécontents; or il n'est point de mécontentement plus légitime, plus amer, ni plus tenace, que celui qui prend sa source dans les déboires de la vie privée.

A Athènes, les citoj'eiis recevaient un salaire honnête pour assister à l'assemblée du peuple ; on devine que les assemblées étaient assez fréquentes. Nous n'avons pas, comme les Athéniens, des esclaves pour cultiver nos champs, et des tributaires jiour entretenir notre oisiveté. Pourtant un démagogue habile se souviendrait de cet exemple. Sans parler des conseillers généraux et des conseillers municipaux, des maires et des adjoints, qui devront être dédommagés de leur peine, on pourrait attribuer une légère indemnité aux membres des comités électoraux, des comités de surveillance, à tous les électeurs qui prendraient part à un vote, et même à ceux qui assisteraient à une réunion publique. Le 5 septembre nos, la Convention décréta, sur la proposition de Danton, que les sections parisiennes se réuniraient chaque dimanche et chaque jeudi, et qu'une indemnité de quarante sous serait allouée, à cette occasion, à tous les citoyens qui la réclameraient. Cette mesure était regardée par les Montagnards comme une des plus propres à exalter l'esprit révolutionnaire. Sans doute il ne s'agissait que de Paris ; d'ailleurs je n'examine pas ici les moyens de déchaîner et d'accélérer une révolution. Mais la Convention, lorsqu'elle exagérait volontairement l'application des idées démagogiques, marquait du moins la voie où devront s'engager ceux qui s'inspirent de ses maximes sans prétendre égaler ses exploits. Tant que les citoyens ne jouiront pas tous des mêmes loisirs, il sera utile de procurer, au moyen d'un salaire modeste, un loisir artificiel aux citoj-ens qui désireront consa-

crer à la chose publique une partie de leur temps.

On cherche en ce moment, dans certaines localités, le moyen d'établir le mandat impératif en dépit de la Constitution. Rien ne sera plus facile, le jour où la Constitution sera rigoureusement démocratique. A peine sera-t-il nécessaire de tenir en bride un législateur nommé pour un an. Au besoin le député serait déclaré déchu et soumis à une nouvelle élection, sur la demande d'un certain nombre d'électeurs de sa circonscription, ou d"un comité de surveillance, nommé en même temps que lui, et chargé de servir d'intermédiaire entre lui et le suffrage universel. A vrai dire le corps électoral est permanent; il n'abdique pas sa souveraineté, il ne la délègue même pas; il ne donne qu'un mandat limité, temporaire, révocable. Une bonne loi sur cette matière fixerait à un an la durée maximum du mandat législatif, mais permettrait à chaque collège d'abréger ce terme, et d'imposer à son représentant telles obligations qu'on jugerait à propos ; c'est ainsi que dans un congrès diplomatique chaque souverain peut donner à son envoyé des pouvoirs plus ou moins étroits, et le changer au cours des négociations.

On disserte beaucoup sur les mérites, ou plut(3t sur les défauts comparés du scrutin de liste et du scrutin uninominal. Le premier éloigne trop le mandataire de ses commettants, et lui donne trop de valeur personnelle. Le second fait du député un commissionnaire chargé de quêter des faveurs dans tous les bureaux ministériels. Il n'en sera plus ainsi le jour où l'administration sera décentralisée, où les minis-

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très n'auront pkis tant de faveurs et de places à distribuer. Toutefois le scrutin de liste offre à la démagogie certains avantages, au moins pour un temps. 11 accroit l'influence des grandes villes, et diminue celle des propriétaires ruraux. C'est donc un instrument qui peut servir, mais qu'on devra briser quand l'œuvre sera achevée.

Ainsi conçu, le mandat de député paraîtra moins désirable, surtout quand il sera incompatible avec toute autre fonction rétribuée. Le suffrage universel arrivera sans doute à être représenté par des législateurs dont le mérite et la situation cesseront de provoquer l'envie. Les institutions et les mœurs concourront à écarter de l'arène les âmes trop fières pour accepter un emploi subalterne et machinal, ainsi que les hommes qui ne voudront pas quitter leurs trayaux habituels, leur clientèle, leurs affaires, pour un honneur de peu de prix, de plus en plus commun. Les candidats se recruteront surtout parmi les citoyens à qui l'indemnité semblera considérable, et parmi ceux qui auront besoin de se mettre en lumière pour obtenir du peuple une charge moins précaire et, de façon ou d'autre, plus lucrative.

Je devine l'objection qui se présente ici à votre esprit. Vous pensez que je rabaisse trop la carrière politique, et vous craignez que la profession de démagogue ne devienne méprisable dans la société dont je vous esquisse l'image. Rassurez-vous. On peut faire fortune en prêchant le renoncement, et s'élever audessus de ses concitoyens en combattant pour l'égalité absolue. Plus l'idéal qu'on lui montre est lointain

et inaccessible, plus le peuple est disposé à s'abandonner à ceux qu'il a pris pour guides. Le plus sur moyen de lui inspirer une aveugle confiance est quelquefois de l'engager à se défier de tout le monde. Je ne TOUS trace pas le tableau de l'état politique et social où Yotre ambition prendrait le plus d'essor; je vous indique seulement les grandes lignes d'une doctrine qu'il vous sera utile de professer, sans espérer ou sans craindre un succès trop complet pour les idées dont vous serez le champion. Même dans les démocraties qui jouissent des institutions les plus conformes au principe de l'égalité absolue, il y a toujours p ace pour des favoris que le maitre soustrait à la rigueur du niveau. A Athènes, c'étaient les orateurs ; en France ce seront peut-être les journalistes. Le jour où ce sera n'être rien que d'être représentant ou même ministre, il y aura pourtant tel ministre ou tel représentant qui sera quelque chose. Jamais une loi ne supprimera la popularité avec tous les avantages et toutes les jouissances qu'elle procure.

Il semble qu'après avoir parlé du pouvoir législatif nous devions étudier l'organisation du pouvoir exécutif. Mais il faut d'abord savoir quelle sera la tâche du pouvoir exécutif, et pour cela dire quelques mots de la justice et de la décentralisation administrative. Le jury nous offre déjà Texeniple du peuple se jugeant lui-même : c'est une des rares institutions de ce temps qui soient conformes au principe du gouvernement direct. Pour que l'égalité règne, les jurés seront tirés au sort non sur une liste de capacités,

mais sur la liste des électeurs. La compétence de ce tribunal vraiment populaire sera étendue aux affaires correctionnelles et aux affaires civiles. Faudrait-il néanmoins conserver une magistrature? Ne pourraiton remanier les codes et réformer la procédure de telle façon que l'arrêt sortit naturellement du verdict, et qu'aucune place ne lût laissée à l'appréciation arbitraire du magistrat, après que le jury aurait prononcé ? Du moins il serait permis de réduire au minimum l'intervention du juge, uniquement chargé de faire connaître le texte de la loi, et de l'appliquer exactement. Ce fonctionnaire serait naturellement élu par le suffrage universel, et pour peu de temps : toute magistrature permanente et indépendante passe bien vite pour une aristocratie. On serait peut-être contraint d'exiger des candidats quelque teinture de science juridique, mais seulement une teinture, car si le corps des légistes n'était pas assez largement ouvert, il acquerrait promptement une autorité et une considération excessives. Le jury étant souverain, il n'y aurait pas de Cour d'appel, mais un ou plusieurs tribunaux de cassation, dont la tâche se bornerait à vérifier l'application exacte des lois et l'observation des formes. Encore les formes seraientelles peu compliquées ; la justice populaire est expéditive. Peu importent les dét -ils de la procédure une fois que le souverain s'est formé une conviction, et l'a manifestée. Les gouvernements absolus, qu'ils soient monarchiques ou républicains, haïssent la lenteur et la pointillerie. On ne se sent pas tout à lait maitre, quand on ne peut pas faire vite.

La législation doit être simplifiée, jusqu'à ce que tous les codes tiennent en un petit nombre de pages. Le peuple juge en équité. C'est dans sa conscience qu'il puise ses lumières. 11 souffre malaisément que la liberté de ses décisions soit asservie à des textes. Il croirait aliéner une partie de son indépendance, s'il était obligé de consulter sans cesse des hommes spécialement versés dans la connaissance des lois. Il n'imiterait pas volontiers ces barons du moyen-âge, qui conservaient bien le droit de justice, mais qui se laissaient dicter leurs arrêts par des clercs lettrés.

Les jugements rendus par le peuple seront sans doute très variables. Le jur3', bien que tenu en bride par les magistrats, nous donne déjà une idée des fluctuations de la justice populaire. Tantôt elle est sévère jusqu'à la cruauté, tantôt elle est indulgente jusqu'à la plus extrême complaisance. Aujourd'hui on tolère tout, demain on ne laissera rien passer. Aujourd'hui la foule s'attendrit sur le sort des infortunés que le besoin a poussés au vol ; demain elle sera prête à leur appliquer sans pitié la loi de Lynch. Cette instabilité ne saurait ni nous étonner, ni nous choquer. La loi n'est, après tout, qu'une émanation indirecte de la volonté et de la conscience du souverain ; les verdicts sont le produit direct de cette conscience et de cette volonté. Un jury criminel déclare fort bien que l'accusé n'est pas coupable, bien que le crime soit avoué ou prouvé; de même un jury civil déclarera que c'est Pierre qui a raison, bien que Paul ait pour lui tous les textes du monde. Le droit civil sera en somme, comme le droit criminel, remplacé par l'idée

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de la justice ; or nous savons combien cette idée varie sous l'influence des passions et des besoins de chaque jour. La magistrature est quelquefois partiale, mais elle est contenue par la précision des codes, par la hiérarchie des juridictions, par le sentiment de sa responsabilité, par ses traditions morales, par la majesté même de son r(31e. Le juré n'est pas responsable: il n'a pas de traditions; il n"a pas le temps, dans le court trajet de sa boutique ou de son atelier au prétoire, de bannir ses préoccupations habituelles, et d'oublier ses affections et ses haines. Les avocats lui montreront dans chaque procès particulier un épisode d'une lutte générale, de la lutte des pauvres contre les riches, du travail contre le capital, des bien pensants contre les mal pensants. Il se laissera persuader que rendre tel verdict, c'est prendre parti dans tel camp. Si la loi est d'abord gênante, on obligera le législateur à l'accommoder au besoin qu'éprouve le peuple de j uger à son gré. Mais en réalité la loi ne saurait être gênante pour un jury, car il est audessus. Les théoriciens de la démocratie pure prouveront sans peine que la partialité n'est pas injuste, quand c'est le peuple qui juge, parce qu'il n'y a point de droit contre lui, et que le plus grand crime est de lui déplaire. Il n'y aurait qu'à paraphraser cette maxime inscrite dans une loi qu'a votée une assemblée française, la loi du 22 prairial an II : « La règle des jugements est la conscience des jurés éclairée par l'amour de la patrie ; leur but, le triomphe de la République et la ruine de ses ennemis ». Si le peuple se montre partial, ce sera évidemment contre ses

ennemis, et il est juste que ses jugements servent à les ruiner.

Dans une société qui repose tout entière sur le suffrage universel, tous les fonctionnaires doivent être élus. S'il existait une hiérarchie administrative, les chefs seraient des aristocrates, et les fonctionnaires placés aux degrés inférieurs de l'échelle seraient dans la main de leurs chefs, échapperaient à l'action du souverain. Les intérêts de chaque localité seront gérés par les mandataires de cette localité ; les maires, les administrateurs du canton, de l'arrondissement, du département, seront élus à temps par leurs administrés. La force publique dont ils disposeront pour assurer l'exécution des lois; et des jugements sera aussi une force populaire, car la démocratie pure se défie de toute force publique permanente. Les lois et les jugements n'exprimant que la volonté de la majorité, la majorité doit renfermer en elle de quoi vaincre toute résistance. La décentralisation la plus radicale est donc une conséquence logique de la souveraineté du peuple. Ainsi le problème de l'organisation du pouvoir exécutif est en quelque sorte supprimé. Il y a des agents nationaux, des agents départementaux, des agents communaux : il n'y a plus à proprement parler de gouvernement ni d'administration.

Parcourons en effet la liste des ministères. Les relations extérieures sont peu de chose. La République est l'amie des autres États démocratiques ; elle conserve la paix avec les monarchies, mais ne forme avec elles aucune alliance. Elle a des consuls, et

point de diplomates. La diplomatie n'a plus de raison d'être, le jour où tout engagement à longue f^chëance est proscrit comme une diminution de la souveraineté du peuple, qui doit toujours être libre de suivre son inspiration. La majorité d'aujourd'hui n'a pas le droit d'engager la majorité de demain. L'armée permanente est remplacée par la garde nationale, et le rôle du ministre de la guerre, en temps de paix, se borne à l'entretien des forteresses et des arsenaux. Il en est de même du ministre de la marine. Les cultes sont inconnus à TÉtat. Le ministère de la justice est inutile, puisqu'il n'y a plus de corps de magistrature. Le ministre de l'intérieur a perdu presque toutes ses attributions par la décentralisation administrative et la remise aux communes du soin de leur police. Le ministère des postes n'est en réalité qu'une direction générale. Les ministères de l'agriculture et du commerce sont des rouages superflus, sous quelque régime que ce soit. Restent les finances, les travaux publics et l'instruction publique Encore ce dernier département sera-t-il réduit à peu de chose, quand tous les pouvoirs locaux feront leur devoir. Ainsi le pouvoir exécutif n'est plus dans la démocratie pure que l'ombre de lui-même. Il n'y a plus de cabinet qui forme en face de l'Assemblée une autorité à la fois rivale et subordonnée. Plus de corps de fonctionnaires qui opposent aux fluctuations de la volonté populaire leur force d'inertie, leurs traditions d'indépendance et d'aristocratie, leur mauvaise volonté sourde, et invincible. Des commissions renouvelables, choisies par l'Assemblée dans son propre

sein, gèrent les affaires d'intérêt général par l'intermédiaire de commis responsables auxquels on peut indifféremment laisser ou enlever le nom de ministres.

Mais ce n'est pas tout, et le problème n'est résolu qu'en apparence. Il ne suffit pas de montrer comment notre pays se gouvernera le jour où il n'y aura plus de partis, le jour où d'un bout à l'autre du territoire, toute la population marchera d'un même pas dans la même voie. Il ne suffit pas de décrire l'idéal de la démocratie triomphante : il faut aussi exposer la tactique de la démocratie militante. Nous sommes en France, et si le Français trouve mauvais qu'on se mêle de ses affaires, il tient à se mêler des affaires de son voisin. Le parti le plus libéral, dès qu'il arrive au pouvoir, croirait perdre le fruit de sa victoire s'il accordait à ses adversaires toutes les libertés qu'il se flattait naguères de revendiquer pour tout le monde.

Nous avons dit que l'application rigoureuse du principe d'égalité supposait l'élection de tous les fonctionnaires, et par conséquent la décentralisation administrative, car tout élu dépend de ses électeurs, et ne dépend que d'eux, ou peu s'en faut. Mais nous n'avons pas parlé de fédéralisme. Selon le système fédéraliste, la souveraineté réside dans le peuple de chacune des unités confédérées ; la souveraineté nationale est seulement l'ensemble des pouvoirs que les unités ont bien voulu abandonner en faveur du tout. Il s'ensuit que les pouvoirsconservés parles États restent entiers et inattaquables. La Confédération est comme une société à responsabilité limitée ; les ac-

HANUEL. 4 4

210 LA DOCTRLNE DEMAGOGIQUE

tionnaires n'y entrent que pour une portion déterminée de leur fortune ; le reste demeure intact entre leurs mains.

Tel n'est pas l'esprit de la démocratie française. Il n'y a chez nous qu'un souverain, qui est le suffrage universel national. On peut et l'on doit laisser les citoyens de chaque localité exécuter à leur manière, et par des agents de leur choix, la volonté générale du peuple souverain, mais ils n'ont pas le droit de se soustraire à cette volonté, quelle qu'elle soit, et la souveraineté s'étend à toutes choses. Ainsi quand il plaira au législateur, organe direct de la majorité des électeurs, d'instituer pour les enfants une éducation commune et uniforme, c'est en vain que la population d'un département protestera de sa préférence pour l'éducation libre et domestique ; c'est en vain qu'elle élira des magistrats locaux animés da même sentiment; il faudra qu'on l'oblige à se soumettre.

Yoici une autre hypothèse. Supposons que l'Assemblée établisse un impôt progressif sur le revenu. Il peut arriver que les habitants d'une ville ou d'un contrée trouvent cet impôt inique, vexatoire, ruineux, uniquement propre à faire émigrer le capital, à paralyser le commerce et l'industrie. Dans une république fédérale, ces dissidents s'imposeraient une autre taxe, mieux répartie à leur gré, qui fournirait une quote-part équivalente du budget national des recettes. Sous le régime actuel, une pareille entreprise serait impossible même à concevoir, puisque les impôts sont assis et perçus par les employés du pouvoir central. Sous un régime de démocratie pure, la popu-

lation dont nous parlons pourrait échapper en fait à la loi de finances qu'elle jugerait mauvaise ; il lui suffirait d'élre des répartiteurs et des percepteurs imbus de ses idées et de ses répugnances économiques, et résolus à les servir, puis des magistrats qui prêteraient main-forte à ces agents financiers ; s'il s'élevait des contestations, le jury les jugerait conformément à l'opinion locale. Le trésor public n'y perdrait rien, et recevrait toujours la même somme. Mais une telle conduite passerait pour factieuse, et serait considérée comme une révolte parle peuple souverain, inflexible et intraitable dès qu'il croit qu'on porte atteinte à sa souveraineté. Car en établissant tel ou tel impôt, le législateur ne se propose pas seulement de faire entrer dans la caisse nationale une somme déterminée : il vise plus haut et plus loin ; il veut appliquer une doctrine économique, sociale ou morale ; il veut favoriser une catégorie de citoyens, et en frapper une autre, peut-être même niveler les fortunes et ruiner les riches. Et de quel droit une fraction du peuple prétendrait-elle viser un autre but et suivre une autre doctrine ?

Un gouvernement tempéré se pique surtout d'être habile, et pourrait à la rigueur transiger sur ses droits, tolérer quelque diversité dans l'application des lois. La monarchie môme n'exclut pas une certaine dose de fédéralisme." Mais le peuple français prétend surtout faire régner la justice. Ce n'est pas au nom de son intérêt qu'il fait des lois ; c'est au nom de sa conscience ; l'intérêt marchande, accepte des compensations ; la conscience commande.

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Il y aura dans la République une volonté générale qui entendra être obéie à tout prix. Cette volonté sera sans doute variable, et changera parfois d'objet. Elle sera peut-être indifférente à ce qui regarde le maintien de l'ordre matériel, la sécurité des personnes et des biens. Dans d'autre temps elle sera au contraire inflexible sur ce point. Le désordre passe tantôt pour un signe de vie, tantôt pour un signe de mort. Un jour la multitude ouvre les prisons, délivre les voleurs de profession, les porte presque en triomphe comme des victimes de la tyrannie du capital; le vent tourne, le respect du bien d'autrui devient une passion farouche, et l'on fusillera pour une pomme. C'est le propre des foules d'être mobiles, et c'est le propre de tous les gouvernements absolus d'être excessifs dans la tolérance comme dans la répression. Ils n'excusent ni ne condamnent à demi. Cependant on peut supposer qu'en général le peuple souverain sera coulant sur les lois qui défendent la propriété, et souffrira qu'on les viole ouvertement, ou qu'on les élude par la complaisance du jury. Mais il tiendra fortement aux lois qui tendront à accélérer les progrès de l'égalité, qui appartiendront à un système de réformes sociales, qui intéresseront le principe même de la politique démocratique.

Il nous faut donc un pouvoir exécutif énergique et puissant. Mais le pouvoir exécutif, dans l'Etat que nous imaginons, jouera un rôle bien différent de celui qu'il remplit dans les Etats actuels. Chez les peuples qui ont le goût de la liberté, on estime que le gouvernement doit défendre l'intégrité du territoire, étendre

l'influence de la nation, maintenir le bon ordre, Yeiller à la sûreté des personnes et des biens, mais qu il peut abandonner aux citoyens, associés ou non, l'initiative du progrès intellectuel, moral et social; s'il devance parfois cette initiative, c'est à condition de ne pas la gêner, de ne pas l'étouffer, de s'arrêter devant certaines résistances. Dans notre démocratie, le pouvoir central s'occupera peu des affaires étrangères, laissera aux conseils locaux le soin d'organiser la garde nationale, aux polices locales et aux jurys locaux le soin de faire respecter la vie et la propriété des individus; mais il sera plein de zèle toutes les fois qu'il s'agira de favoriser le progrès, c'est-à-dire de faire triompher l'égalité. Il interviendra en maître dansles questions d'instruction publique, et son souci le plus pressant sera de régler les rapports économiques des Français entre eux. Il s'occupera surtout de ce que négligent volontiers les gouvernements tempérés, et négligera ce qui leur tient le plus au

cœur.

Mais notre pouvoir exécutif semble dépourvu de tout moyen d'action. Il ne possède ni un corps de fonctionnaires partout présent, ni une magistrature docile, ou du moins habituée à appliquer strictement les lois. Voici un problème intéressant à résoudre. Le peuple veut faire prévaloir certaines maximes qui ne sont pas partout également reçues, opérer certaines réformes qui se heurteront à d'énergiques résistances. Cependant il ne lui plaît pas de porter sur ses épaules le poids de la machine administrative qui assure dans les autres Etats l'exécution des

ordres du souverain. Il veut faire passer Topposition sous le joug, sans s'y astreindre lui-même. Il veut un gouvernement qui soit très fort contre la minorité, mais dont la majorité ne sente même pas la présence.

Les petites républiques de la Grèce antique et de l'Italie du moj'en-âge ont plus d'une fois donné à ce problème une solution radicale ; les vainqueurs supprimaient les vaincus par la mort ou par Texil. Mais l'expérience est peu favorable à cette méthode. On se lasse de tuer, et il n'est pas prouvé que les morts ne reviennent pas. Les. bannis sont dangereux. La Convention eut recours à la Terreur, et établit le gouvernement révolutionnaire. Parler de cette institution fameuse ne serait pas une pure digression. Aussi bien l'histoire de la Convention est-elle encore l'Evangile de la plupart des démagogues, et non des moins habiles.

La Révolution avait démoli de fond en comble Tancien gouvernement; le nouveau était faible, parce que la Constituante avait trop pensé à la liberté. Quand la Montagne voulut obtenir de la nation un effort désespéré, elle ne s"amusa pas à organiser une administration régulière et hiérarchique, comme fit plus tard le Premier Consul. Le temps manquait, et le personnel faisait défaut plus encore que le temps. La Convention ne renia point les doctrines des assemblées précédentes. Elle se contenta de créer, au-dessus des institutions libérales qu'elle avait trouvées en vigueur, et qu'elle laissait subsister pour la forme, un réseau de sociétés populaires reliées par l'affilia-

tion. Dli 31 mai au 9 thermidor, l'Assemblée nationale, dominée par les Jacobins, fit peser sa domination sur tout le pays par l'intermédiaire des clubs. Ce n'étaient plus les conseils élus ni les magistrats élus qui imposaient l'obéissance aux citoyens; c'étaient les volontaires de la parole et de l'action, qui dans chaque localité s'emparaient du pouvoir par le droit du plus zélé, faisaient trembler la masse de la population, échauffaient les indifférents par la peur, désignaient et arrêtaient les suspects. Les représentants en mission tiraient presque toute leur force de Tappui des clubs qui couvraient la France de leur réseau ; la dictature de ces proconsuls eût été impuissante et aveugle sans cette précieuse collaboration, car ils n'auraient su où frapper.

L'histoire de la Terreur nous montre comment le pouvoir exécutif peut balayer toute résistance dans un pays où toutes les institutions ont pour but de garantir la liberté. Au centre, une volonté énergique et sans scrupules affirme la nécessité de suspendre toutes ces garanties pour échapper à un péril pressant ; dans les provinces, les représentants du parti qui triomphe au centre se chargent de tout faire plier. Jamais il n'y eut moins de liberté que pendant cette convulsion, mais on ne renonçait pas pour cela à jouir de toutes les libertés ; on en ajournait seulement la jouissance pour mieux l'assurer. Le Consulat nous fit rentrer dans la tradition administrative de Fancien régime. Mais la Convention mit la France en état de guerre; le parti jacobin tenait garnison partout. Le gouvernement possédait ainsi une force

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iiTésistible, sans s'arroger des droits éternels. On vivait dans l'exception ; Tétat révolutionnaire était considéré comme purement transitoire.

Il s'agissait d'abord de sauver l'indépendance nationale, de repousser l'invasion, de vaincre Pitt et Cobourg, et leurs alliés de Tintérieur. Mais le territoire délivré, la coalition vaincue, la rébellion écrasée, la terreur ne se relâchait pas ; la guillotine exigeait chaque jour plus de victimes. C'est que les maîtres de la France ne se proposaient plus de purger le sol de la présence des étrangers; ils étaient férus d'une autre ambition. Après avoir défendu la Révolution, après l'avoir fait triompher, ils voulaient l'achever, transformer les hommes et les choses, extirper l'aristocratie, établir le règne définitif de l'égalité et de toutes les vertus Spartiates. On discute encore pour savoir si la Terreur a sauvé la France, si nos pères auraient eu assez de force sans cet accès de fièvre, si nous devons de la reconnaissance à Fouqaier-Tinville. Mais en thermidor, la question n'était plus militaire ; elle était sociale. Robespierre et Saint-Just, à cette date, visaient moins l'hydre de la coalition que l'hydre de la corruption ; s'ils faisaient toujours du couperet leur principal instrument de propagande, ce n'était plus pour pousser la jeunesse aux frontières, ni pour faire trembler les complices des émigrés, mais pour épouvanter les riches, et courber toutes les têtes sous le niveau égalitaire. Le 9 thermidor ne ralentit pas l'élan de nos armées, n'arrêta point le mouvement patriotique, mais le mouvement révolutionnaire. La chute des triumvirs ne sauva point les

alliés de la défaite, mais les riches de la destruction.

Entre le gouvernement terroriste, dont la force était prodigieuse, et le gouvernement thermidorien et directorial, qui étonna le monde par sa faiblesse, la différence essentielle consiste surtout dans la suppression des clubs. Ce pouvoir exécutif, qui avait fait des miracles, cessa tout-à-coup d'exister ; le jour où fut fermée la salle des Jacobins, il ne resta que des institutions libérales et une administration débile.

L'histoire ne se répète pas, et personne presque ne songe à prendre le régime de la Terreur pour un modèle. C'est pourtant un bel exemple, instructif par son exagération même, de ce que les passions populaires peuvent donner de vigueur au pouvoir, dans un pays où les lois ont presque réduit le pouvoir a néant. Le sentiment du péril, l'instinct de la conservation, la conviction que tout est légitime dans l'état de légitime défense, firent accepter cette usurpation. Avec un peu moins de violence, dans une situation moins critique, les démagogues peuvent obtenir du peuple, en le faisant trembler pour ce qui lui est cher, une sorte de dictature. De là Futilité des dénonciations, même téméraires. C'est aujourd'hui une doctrine reçue, et presque consacrée par des déclarations solennelles, que le gouvernement possède un droit supérieur de défense, c'est-à-dire le droit de se défendre comme il lui plaît, même en dépit des lois. Cette maxime une fois établie, il sera facile de montrer que la République a toujours des ennemis, et de faire croire qu'elle est toujours en danger. Le gouvernement aura quelque chose de révolutionnaire

tant que la Révolution ne sera pas achevée, et acceptée de tous.

Ainsi les lois sont infiniment respectueuses de la volonté du peuple et même de la volonté de chaque fraction du peuple, mais les contre-révolutionnaires sont hors la loi. Le pouvoir exécutif n'est pas chargé de protéger également tous les citoyens dans leurs biens et dans leurs personnes, mais de dompter la minorité. Le suffrage universel demeure souverain, dans la République, dans le département, dans la commune ; mais là où il résiste au mouvement qui entraîne la nation, c'est un souverain mineur ou fou, ou plutôt criminel ; on ne le conteste pas, on le brise. La liberté conserve tous ses droits ; elle n'est que suspendue, et elle n'est suspendue que chez les adversaires de l'égalité. Le gouvernement est un Janus ; il tourne vers ses amis une face bénigne et souriante ; vers ses ennemis une face terrible. D'un côté il est sans bras ; de l'autre il brandit un glaive et une massue.

Le jour où la Révolution sera achevée, le Janus n'aura plus qu'une face, et les démagogues n'auront plus rien à faire. Voulons-nous savoir si cet achèvement peut être entrevu dans un avenir prochain ou lointain ? Il nous suffira de mesurer [l'étendue des transformations que la société devrait subir avant que le principe de l'égalité fût pleinement appliqué. Nous verrons que la carrière est immense, et que dix générations de démagogues peuvent faire fortune avant que le but soit atteint. Car on doit compter sur une série de réactions qui permettront sans cesse à de

nouveaux tribuns de former de nouvelles entreprises. Le premier maréchal de Biron disait à son fils, qui proposait un moyen d'écraser l'ennemi : « Es-tu si pressé de voir finir la guerre ? Tu ne veux donc pas gagner le bâton à ton tour ? » Les futurs maréchaux de la démocratie n'ont pas à craindre que la guerre finisse trop tôt pour eux, et que l'occasion leur manque de gagner le bâton.