QUATRIÈME PARTIE
Période monarchique. du XVIe siècle à la fin du XVIIIe siècle, de François Ie* à la Révolution française (1515 à 1789).
Etendue de la quatrième période, ses caractères généraux. — La quatrième période de l'histoire du droit français s'étend du xvic siècle à 1789, de l'avènement du roi François Ier à la Révolution française (1515 à 1789) ({).
Klle se distingue par les caractères généraux suivants :
1° Au moment où elle commence, l'œuvre de l'unité territoriale est bien près d'être terminée ; elle s'achèvera définitivement au cours du xvuc et du xvnr9 siècle.
2° L'autorité royale, lentement reconstituée sur les débris du régime féodal, va tendre de plus en plus à se dégager des dernières entraves que les Etats Généraux et les parlements mettent à son libre développement, pour aboutir, sous Louis XI V, Louis XV et Louis XVI, au régime de la monarchie la plus absolue.
(1) 3e ruas. — Capétiens (Suite),
i. — Branche des Valois- Anyoulème.
François 1er, 1515-1547.
Henri II, 1547-1559.
François II, 1559-1560.
Charles IX, 1560-1574, Henri III, 1574-1589.
Branche ou Maison de Bourbon.
Henri IV, 1589-1610.
Louis XIII, le Juste, 1610-1643.
Louis XIV, le Grand, 1643-1715,
louis XV, 1715-1774.
Louis XVI, 17741793.
3° C'est au cours de cette période que se produisent deux événements considérables de l'histoire : la renaissance des arts et des lettres, et la Réforme.
Division de la quatrième partie. — Nous diviserons la quatrième partie en trois sections :
Pe Section : Histoire du droit public.
IIe Section : Histoire du droit privé.
IIIe Section : Histoire externe.
lre SECTION. — HISTOIRE DU DROIT PUBLIC
Division. — Nous consacrerons un chapitre spécial à chacune des matières suivantes :
1° Organisation politique ; 2d organisation administrative ; 3° organisation municipale ; 4° organisation judiciaire ; 5° organisation militaire ; 6° organisation financière ; 7° organisation de l'Eglise.
Idée générale et division. — L'organisation politique delà France à partir du xvie siècle consistait dans une monarchie absolue. Les organes du gouvernement étaient :
1 ° Le roi ;
2° Les fonctionnaires supérieurs ;
3° Le conseil du roi ;
4° Les Etats Généraux ;
5° Les assemblées de notables. Chacun de ces organes fei'a 1 objet d'un paragraphe spécial.
§ 1er. — Le pouvoir royal.
Etendue de l'autorité royale. — A partir du xvie siècle,
ORGANISATION POLITIQIK 149
le pouvoir seigneurial a pour ainsi dire disparu, la souveraineté tout entière réside en la personne du roi.
1° C'est à lui qu'appartient l'exercice du pouvoir législatif. Nos anciens auteurs expriment cette idée par une formule assez énergique dans sa naïveté : si veut le roi si veut la loi, qui rappelle la phrase des Institutes de Justinien : Quod principi placuil legis habet vigorem (Ce qui plaît au Prince a force de loi).
2° Il est aussi le chef suprême du pouvoir judiciaire. Les légistes avaient formufiTcette règle en disant : Toute justice émane du roi.
Tantôt, il confie le soin de rendre la justice à des corps indépendants, auxquels il reconnaît un pouvoir propre de prononcer des décisions, tels les parlements. On dit alors que la justice est déléguée. Tantôt il se réserve le droit de statuer lui-même en son conseil ou d'agir de différentes façons sur le cours de la justice. On dit alors que la justice est retenue.
3° Il est enfin le titulaire unique du pouvoir exécutif. En cette qualité, il est le chef de l'administration du royaume, il est le chef de l'armée, il a seul le droit de faire la guerre et de conclure les traités avec les Etats étrangers.
En résumé, tous les pouvoirs sont confondus entre les mains du roi, monarque absolu. Cet absolutisme éclate surtout dans toute son ampleur à partir du xvne siècle lorsque les Etats Généraux ne sont plus réunis pour faire entendre leurs doléances et que la résistance des parlements est impuissante pour limiter les effets de l'autorité royale.
*** Les lois fondamentales du royaume. — Enumèration . — Il était cependant des règles qui s'imposaient au roi lui-même et qu'il ne pouvait modifier d'aucune sorte ; on les appelait pour ce motif les lois fondamentales du royaume. Elles formaient la Constitution de l'ancienne France.
1° La couronne se transmet héréditairement à l'aîné des fils du roi, ou, à défaut, à l'ainé des parents les plus proches de la ligne collatérale.
2° Les femmes et les héritiers mâles par les femmes ainsi que les bâtards, sont exclus de la succession au trône en vertu de la
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loi salique. Le royaume de France, disait-on ne peut tomber en quenouille.
3° Le roi ne peut modifier Tordre normal de la succession au trône par acte entre vifs ou par testament; et si le prince régnant ne laisse pas d'héritier pour lui succéder, le trône étant vacant, la nation recouvre son droit de désigner le nouveau roi.
4° Pendant la minorité des rois (1), la régence appartient à la reine mère ou au premier prince du sang.
56 Le domaine de la couronne est inaliénable et imprescriptible.
6° La puissance temporelle est indépendante à l'égard de la puissance spirituelle (2).
Sanction de ces règles. — D'ailleurs, c'étaient là des principes sans aucune sanction en fait, puisque nulle autorité ne pouvait empêcher le roi de les violer. Cependant, les parlements se considéraient comme les gardiens de ces règles en vertu d'une ancienne coutume, et ils usaient du droit de remontrances, en refusant l'enregistrement des ordonnances royales, toutes les fois qu'elles tendaient à les violer.
***§ 2. — Les fonctionnaires supérieurs.
Deux classes de fonctionnaires. — Pour l'aider dans le gouvernement du royaume, le roi se sert de deux sortes de fonctionnaires bien distincts : les grands officiers de la couronne et les secrétaires d'Etat.
Ils différaient :
1° Par leur origine ; les grands officiers de la couronne remontaient à l'époque de la monarchie franque, tandis que les secrétaires d'Etat étaient une création de la monarchie absolue.
(1) Pour éviter les trop longues régences, la majorité du Roi avait été fixée à 14 ans, sous Charles V, par une ordonnance de 1374.
(2) En dehors de ces règles précises il y avait une tendance à considérer comme règle fondamentale que la monarchie française est non despotique, mais réglée et modérée ; ce qui était très vague et laissait libre carrière aux remontrances des parlements (Esmein, op. cit., p. 518).
2° Par la nature de leurs attributions ; les grands officiers de la couronne avaient des emplois d'un caractère domestique dans la maison du roi en même temps que des attributions d'ordre politique dans l'Etat ; tandis que les secrétaires d'Etat s'occupaient exclusivement des affaires publiques.
3° Par l'étendue de leurs pouvoirs ; les grands officiers de la couronne appartenant à la haute noblesse; étant inamovibles et à vie, auraient pu porter ombrage au pouvoir royal ; aussi, le roi les attirait à sa cour, les comblant d'honneur et les dotant de riches pensions, mais ne leur laissait aucun pouvoir effectif. Au contraire, les secrétaires d'Etat, pris dans la petite noblesse ou dans la haute bourgeoisie, que le roi pouvait révoquer à sa fantaisie, avaient la réalité du pouvoir.
""Grands officiers de la couronne. — Enumèration. — Sous la période monarchique, les grands officiers de la couronne sont par ordre de préséance, d'après un édit de Henri III de 1582 :
1° Le connétable, qui continue, comme sous la période précédente, à &ïre le commandant en chef de l'armée. Mais son autorité se trouve successivement amoindrie par la création d'autres officiers militaires. Ce poste est supprimé en 1627. 2° Le chancelier, chef de la justice.
3° Le grand maître du Palais, ayant juridiction sur toute la maison du roi.
4° Le grand chambellan qui a remplacé le camerarius, supprimé en 1545.
5° Le grand amiral, supprimé en 1626. 6° Les maréchaux de France, qui existaient dès 1502 ; 7° Le colonel général de l'infanterie qui remonte à 1544, mais dont le titre officiel est de 158'i-, et qui est supprimé en 1661 .
8° Le grand maître des arbalétriers, appelé plus tard le grand maître de l'artillerie.
9° Le grand écuyer de France, ou « Monsieur le Grand » ; existant en réalité dès 1455, mais officiellement sous Henri IV seulement.
Le chancelier. — Le chancelier, dont les débuts avaient été mo-
destes, comme chef des notaires royaux, dispose d'une réelle autorité à notre époque.
Ses attributions étaient les suivantes :
1° Il était le chef de la magistrature royale.
2° Il préparait les ordonnances et les autres actes émanant du roi.
3° Il avait la garde et la disposition du sceau de France.
Gomme grand officier de la couronne, le chancelier était irrévocable. Lorsque le roi le mettait en disgrâce (en l'exilant dans ses terres, comme il Je fit du chancelier Maupeou) il conservait sa charge, mais la garde du sceau était confiée à un commissaire avec le titre de garde des sceaux.
Ajoutons encore que le chancelier convoquait le conseil du roi et le présidait en son absence. Enfin, il parlait à la place du roi aux Etats Généraux et au parlement dans les lits de justice.
La maison du roi. — La maison du roi ou hôtel du roi, fut organisé officiellement à partir du xvnc siècle. Elle comprenait une maison civile et une maison militaire.
Dans la maison civile figuraient . le clergé sous la direction du grand aumônier de France ; 500 officiers de bouche, dont le plus important était le grand échanson ; 700 officiers de la chambre, sous les ordres du grand chambellan ; les officiers des écuries, de vénerie ; le service des cérémonies, sous les ordres du maître des cérémonies et le service des postes.
La maison militaire comprenait : quatre compagnies de gardes du corps, les cent suisses, les mousquetaires, les grenadiers, les gendarmes de la maison du roi, les chevaux légers. On retrouvait une organisation analogue, quoique moindre dans la maison de la reine, du dauphin, de la dauphine et des enfants de France.
Tous les emplois étaient réservés aux nobles et pour y prétendre plusieurs quartiers de noblesse étaient nécessaires.
'''Secrétaires d'Etat. — Origine historique. — Les secrétaires d'Etat ont une origine des plus modestes. Ce sont au début des notaires royaux chargés de rédiger des diplômes sous l'autorité du chancelier, leur chef.
Au xive siècle, quelques-uns d'entre euxreçoiventdu roi des mis-
sions confidentielles sous le nom de clercs du secret. D'autres, sous le nom de secrétaires des finances, obtiennent le privilège exclusif de signer les lettres de finances, par lesquelles le roi faisait don d'une somme d'argent.
Au xve siècle, on en voit qui sont employés dans d'importantes négociations en qualité de secrétaires des commandements du roi.
C'est seulement à partir du xvie siècle qu'ils prennent le titre de secrétaires d'Etat (1) ; ils acquièrent dès ce moment un véritable pouvoir de décision.
Organisation définitive. — Au xvne et au xvnie siècle, il y eut quatre secrétaires d'Etat :
1° Pour les affaires étrangères ;
2° Pour la marine et les colonies ;
3° Pour la guerre ;
4° Pour la maison du roi et les cultes.
Il n'y avait pas de secrétaire d'Etat spécialement chargé comme aujourd'hui de l'intérieur. Le territoire de la France était divisé en quatre parties et chacune d'elles était administrée par un des quatre secrétaires d'Etat.
Employés supérieurs des finances. — L'administration financière a subi des transformations fréquentes. Jusqu'à François Ier ; l'administration centrale des finances était représentée par les quatre trésoriers de France préposés aux revenus du domaine, et les quatre généraux de finances chargés de l'administration des impôts. Mais, sous Henri II. en 1551, les trésoriers de France et les généraux de finances sont établis à poste fixe dans les généralités ; à partir de ce moment, l'administration centrale fut dévolue à un bureau composé d'intendants de finances dont le président prit le titre de surintendant des finances ; à côté de lui
(1) On a dit que ce titre aurait été pris la première fois au traité de Gâteau Gambrésis en 1539, par le plénipotentiaire français, Claude de l'Aubespine ; voyant les ministres espagnols prendre la qualité de secrétaire d'Etat, il en aurait fait de même, et le titre aurait ensuite passé à ses successeurs. M. Esmein déclare que c'est là une pure légende. Op. cit., p. 461.
10NARGHIQUE
était placé un contrô^ chatouilleuses » y 1 Y
Après la disgrâ supprimée ; en f; fut souvent le
Compositi dans le der lution fran
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Et le contrôleur général des finances.
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quet, la fonction de surintendant fut emplacé par le contrôleur général, qui nistre, témoins Colbert et Turgot.
tive du ministère. — En sorte que tat de notre ancien droit, à la veille de la Révo- , le ministère était composé de six membres : secrétaires d'Etat ;
Le Conseil du roi.
îtion. — Le conseil du roi est un corps politique établi u roi pour l'aider de ses lumières dans le gouvernement ys et pour exercer certaines attributions judiciaires. Il est notre ancien droit comme le prototype de notre conseil d'Eactuel.
Origine historique. — Le conseil du roi tire son origine hisique de la curia régis de la monarchie féodale. Nous avons vu que pendant la féodalité, aux xie et xue siècles, le roi avait coutume de réunir en conseil de gouvernement les grands vassaux de la couronne pour prendre leur avis sur les affaires du royaume. Mais, de bonne heure, il prit l'habitude d'appeler à siéger à côté des grands vassaux, des gens de métier, clercs ou légistes. Ils vivaient au palais et formaient une sorte de conseil intime, que le roi chargeait du règlement des affaires courantes d'administration. Ce conseil devait tendre à éliminer la curia régis et à la faire disparaître.
Tout d'abord, la curia régis ne fut plus convoquée que dans des circonstances exceptionnelles ; ses réunions s'espacèrent de plus en plus ; puis elle cessa de fonctionner.
C'est au xiv° siècle que ce résultat est obtenu ; à ce moment, la
(1) Loyseau, Des offices, I, IV, ch. n, n-
ORGANISATION POLITIQUE I ,'io
caria régis disparaît et le conseil du roi est définitivement constitué comme corps politique distinct.
Composition et fonctionnement du conseil du roi. — Trois phases successives. — L'organisation du conseil du roi a traversé trois phases successives :
La première va du xive au xvie siècle ;
La seconde s'étend du xvie siècle à la seconde moitié du xvue ;
La troisième, de la seconde moitié du xvne siècle à la Révolution Française.
lre Période : du XIVe au XVIe siècle. — Pendant cette période de début et de tâtonnements, le conseil du roi présente les deux caractères suivants :
1° Son personnel n'est ni fixe, ni permanent ; on peut seulement observer qu'il est dans l'usage d'y faire entrer les personnages les plus considérables (princes du sang, principaux seigneurs, grands officiers de la couronne), à côté des hommes de métier, légistes et financiers, qui forment l'élément essentiel et comme le ngyau du conseil du roi.
2° Le conseil est indivis. Sous les noms divers de grand conseil, de conseil étroit ou de conseil privé, il délibère indistinctement sur les affaires du gouvernement et d'administration, et exerce des attributions judiciaires.
2e Période : du XVI0 siècle à la seconde moitié du XVIIe siècle. — C'est une période de transition. Le personnel devient fixe et permanent ; et le conseil se divise en trois sections spécialisées :
\°Le personnel devient fixe et permanent. — Il comprend quatre sortes de membres :
a) Des membres de droit. — C'étaient : les princes du sang, les pairs de France, les grands officiers de la couronne, les secrétaires d'Etat, le surintendant des finances et le contrôleur général des finances ;
b) Des conseillers à brevet. — C'étaient des prélats et de grands seigneurs qui avaient reçu du roi un brevet leur donnant le droit de siéger, avec voix délibérative, au conseil du roi. C'était pour
K>l'> PÉRIODE MONARCHIQUE
eux un titre honorifique dont ils usaient peu en pratique, siégeant assez rarement ;
c) Des membres ordinaires, appelés conseillers du roi dans son conseil privé. Ils formaient la partie vraiment laborieuse et utile du conseil. Ils étaient attachés à la personne du roi, le suivant dans tous ses déplacements ; ils étaient appointés et le roi pouvait les révoquer à sa fantaisie ;
d) Des maîtres des requêtes (1). — Conseillers intimes du roi, investis de fonctions diverses et importantes, ils étaient spécialement chargés de préparer les dossiers et de faire des rapports en matière judiciaire.
2° Le conseil du roi se divise en trois sections, de la façon suivante :
a) L'une est spécialement chargée de délibérer sur les affaires politiques les plus délicates. On l'appelle successivement : conseil des affaires étrangères, conseil étroit, conseil secret, conseil des affaires du matin, enfin conseil d'État.
b) L'autre s'occupe des questions finançièr&S-
c) Enfin, la troisième, sous le nom de conseil privé ou de conseil des parties, a des attributions judiciaires.
3e Période : de la seconde moitié du XVIIe siècle à la Révolution. — C'est au xvne siècle que le conseil du roi reçoit sa forme définitive :
1° Personnel. — Son personnel ne comprend plus guère que des conseillers de carrière, qui prennent le titre de conseillers d'Etat (2), et les maîtres des requêtes (3). Il gagne donc en qua-
(1) Les maîtres des requêtes tirent leur origine des clercs, placés auprès du roi, pour recevoir et trancher d'une façon expéditive les requêtes et les plaintes qui lui étaient adressées directement. Leurs attributions étaient très variées : ils siégeaient au Parlement dans la chambre des requêtes, pour les requêtes du palais, au conseil du roi, et enfin ils entraient dans la composition d'une juridiction privilégiée, l'hôtel du roi.
(2) En 1673, les conseillers d'Etat sont ainsi répartis : trois conseillers d'Eglise, trois conseillers d'épée, douze conseillers de robe longne ordinaires, siégeant toute l'année, et douze conseillers semestres, ne siégeant que six mois. La charge de conseiller d'Etat ne fut jamais érigée en office, et, en conséquence, elle ne fut jamais vénale. Cependant, elle devint inamovible.
(3) Les maîtres des requêtes étaient au nombre de quatre-vingts : ils
lité par l'élimination des membres qui n'y figuraient qu'à titre honorifique.
Les conseillers à brevet furent supprimés par Louis XIV ; quant aux membres de droit, ils cessèrent deux-mômes de tenir séance, ne trouvant aucun intérêt aux travaux du conseil.
2° Division. — Le conseil du roi comporte un grand nombre de divisions dont quatre sections principales :
1° Le conseil d'en haut, conseil dEtal, conseil des affaires étrangères ou conseil du secret. — Il s'occupait des questions politiques de la plus haute importance, des relations avec les puissances étrangères, de la paix et de la guerre.
Parfois même, il rendait des arrêts, soit arrêts de règlement concernant l'administration intérieure, soit de véritables décisions de justice sur des litiges évoqués (1).
2° Le conseil des dépêches (2). — Il s'occupait de l'administration intérieure du royaume et statuait sur les affaires contentieuses, administratives, soit en premier ressort, soit par voie d'appel, des décisions des intendants de province. A ce double point de vue, il ressemble le plus à notre Conseil d'Etat actuel ; comme lui, en qualité de conseil administratif, il faisait des règlements administratifs, et comme tribunal administratif, il rendait des arrêts de justice.
Son nom lui venait de ce qu'on y lisait toutes les dépêches du dedans du royaume et qu'on y délibérait sur les réponses à y faire.
3° Le conseil des finances (3). — Il avait dans ses attributions
avaient \oix délibérative dans les affaires, dont ils présentaient le rapport. La charge de maître des requêtes était un office vénal et héréditaire. C'est là que le roi choisissait les intendants des finances et les intendants des provinces.
(1) Le conseil d'en haut était composé d'un nombre restreint de membres désignés parle roi. En faisait seul partie de droit, comme rapporteur, le secrétaire d'Etat aux affaires étrangères. Tout membre appelé à siéger à ce conseil prenait le titre de Ministre d'Etat, et conservait ce titre même après avoir cessé de faire partie du conseil.
(2) Le conseil des dépêches comprenait : les membres du conseil d'en haut, les quatre secrétaires d'Etat, en qualité de rapporteurs, le chancelier, et enfin les conseillers que le roi désignait pour en faire partie.
(3) Le conseil des finances fut créé en 1661 par Louis XIV, après la dis-
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l'administration des finances et des revenus de l'Etat. De plus, il statuait sur les recours en cassation formés contre les arrêts des cours des aides et sur la partie du contentieux en matière d'impôt et de domaine, qui échappait à la compétence des autres juridictions.
4° Le conseil privé ou conseil des parties, qui jouaient dans notre ancien droit le rôle de Cour de cassation, exerçant les attributions judiciaires du conseil du roi.
***Attributions judiciaires du conseil du roi. — Caractère. — Les attributions judiciaires du conseil du roi se rattachaient toutes au principe posé par les légistes que toute justice émane du roi ; elles constituaient, dans notre ancien droit, des applications remarquables de la théorie delà justice retenue. La forme même des arrêts du conseil du roi en portait la trace ; à la différence des arrêts du parlement qui étaient rendus, au nom du roi par le parlement, les arrêts du conseil du roi étaient libellés de la façon suivante : le roi, en son conseil, arrête, etc,
Composition. — Il comprenait: 1° le chancelier, président; 2° les quatre secrétaires d'Etat ; 3° les conseillers d'Etat en service ordinaire ; les maîtres des requêtes, rapporteurs.
Enumération. — Les attributions judiciaires du conseil du roi étaient de trois sortes : le droit d'évocation, le recours en cassation et les règlements de juges.
1° Le roi avait le droit d'évocation devant son conseil. C'était la faculté qu'il avait d'enlever une affaire à la juridiction compétente même une fois saisie, pour la porter devant une autre.
Cette pratique pleine de dangers pour les justiciables avait soulevé les réclamations fréquentes des parlements ; mais la royauté ne voulut jamais y renoncer.
2° Le conseil du roi statuait sur les recours en cassation (1)
grâce de Fouquet, pour remplacer la surintendance des finances. Dans sa dernière forme il comprenait : le contrôleur général des finances, le chancelier et des conseillers désignés par le roi.
(1) Une autre voie de recours rentrait aussi dans les attributions judiciaires du conseil du roi : la proposition d'erreur. C'était un recours formé pour cause d'erreur de fait contre les arrêts rendus en dernier ressort par
OllGAMSATfON POLITIQUE 159
des arrêts, rendus en dernier ressort par les cours souveraines, basés sur la violation des ordonnances et des coutumes. Le recours, formé par voie de requête au conseil du roi, était au préalable examiné par une commission de conseillers d'Etat qui le rejetait purement et simplement, ou le transmettait comme recevable au conseil privé. Cette commission faisait en somme l'office de la chambre des requêtes de la Cour de cassation actuelle. Après cassation, le conseil du roi renvoyait l'affaire devant un autre tribunal, généralement devant les maîtres des requêtes de l'hôtel du roi.
3° Enfin, le conseil du roi statuait sur les règlements de juges, c'est-à-dire sur les luttes de compétence qui s'élevaient entre deux cours souveraines il).
** $ 4. — Les Etats Généraux.
Division. — Nous diviserons l'étude de cette institution en cinq paragraphes :
1° Généralités ; 2° Composition ; 3° Fonctionnement ; 4° Attributions ; 5° Histoire des principales sessions.
\° Généralités.
Définition. — Les Etats Généraux étaient des assemblées politiques de notre ancienne France, formées par la réunion des représentants des trois ordres de la nation : clergé, noblesse, tiers état.
Origine historique. — Les Etats Généraux ont été convoqués
les cours souveraines. Lorsque terreur était admise par le conseil du roi, la Cour qui avait rendu l'arrêt était invitée à le réviser. Cette voie de recours fut supprimée par l'ordonnance de l.jfiT sur la procédure civile.
(1) Parfois le règlement de juges était tranché non par le conseil du roi, mais par une cour souveraine distincte, le grand conseil (V. infrà, tribunaux d'exception).
pour la première fois par Philippe le Bel en 1302, à l'occasion desa lutte contre le pape Boni face VIII.
Sous la période précédente, nous avons vu que les rois de France avaient l'habitude constante de prendre l'avis des barons et des prélats qui composaient leur cour, pour les aider dans le gouvernement du royaume.
L'institution des États Généraux réalisait sur les assemblées antérieures cette innovation considérable d'admettre les représentants des villes à siéger à côté des barons et des prélats, et d'appeler pour la première fois le tiers état à la vie politique.
Caractères de l institution . — D'ailleurs, il faut bien le remarquer, cette institution, pas plus que l'émancipation des communes dont il a été parlé plus haut, ne doit être attribuée à une pensée généreuse de la royauté. Elle a été comme le produit naturel des institutions féodales. La meilleure preuve en est qu'à peu près à la même époque, des assemblées de ce genre se rencontrent dans les principaux Etats de l'Europe, notamment en Angleterre. Seulement, sous l'influence du tempérament différent des deux peuples, alors que la féodalité tournait en France vers la monarchie la plus absolue, elle aboutissait de l'autre côté de la Manche, à l'établissement du gouvernement le plus libéral (l).
But de t institution. — Nous avons dit que la première convocation des Etats Généraux avait été faite dans le but de procurer au roi de France l'appui moral de la nation dans sa lutte contre le pape Boniface VIII. C'était, en effet, là une des raisons d'être des Etats Généraux. Mais ce n'était pas la seule, ni la plus importante. Le plus souvent, les Etats Généraux étaient réunis pour voter des subsides au roi.
"^ur1 ftë'flërhiër' pointTon avait utilisé les principes féodaux euxmêmes. Le roi ne pouvait lever un impôt que sur les terres dont il était resté le seigneur haut justicier.
Lorsque, au xive siècle, les ressources de son domaine étant insuffisantes pour lui permettre de mener à bien les entreprises d'ordre national que les circonstances lui inspiraient, le roi voulut faire
(1) Filon, Histoire comparée de France et d'Angleterre, p. 261.
contribuer le pays tout entier à la défense des intérêts généraux, il dut obtenir le consentement des seigneurs laïques, des seigneurs ecclésiastiques et des villes émancipées. Il lui parut plus commode de réunir leurs représentants dans une même assemblée, pour être autorisé à lever un impôt sur l'étendue de leur territoire respectif.
2n Composition.
Division en deux périodes. — La composition des Etats Généraux a varié: on peut distinguer deux périodes : l'une, qui s'étend jusque vers la fin du xve siècle, est la période des débuts ; l'autre qui va des dernières années du xve siècle jusqu'à 1789, est la période du développement définitif.
lre Période. — Dans cette première période, on ne peut pas dire que les Etats Généraux forment une assemblée élective et une assemblée représentative.
Ils ne forment pas une assemblée élective. — En effet, l'élection n'intervient qu'accessoirement dans la formation des Etats Généraux.
Pas d'élection pour la noblesse. Les nobles étaient convoqués personnellement par le roi, non en tant que nobles, mais en tant que seigneurs féodaux.
Pas d'élection, en principe, pour le clergé. Les hauts dignitaires ecclésiastiques, évèques, abbés, etc., étaient convoqués individuellement, en qualité de seigneurs ecclésiastiques. Il n'y avait d'élection que pour les chapitres et pour les couvents, personnes morales, qui élisaient des procureurs pour les représenter.
Au contraire, en ce qui concerne les villes privilégiées, le principe de l'élection s'appliquait pleinement. Chaque ville siégeait à l'assemblée des Etats Généraux par l'intermédiaire des représentants qu'elle élisait.
Ils ne forment pas une assemblée représentative. — En effet, une partie seulement du tiers état était représenté aux Etats Généraux, les bourgeois des villes privilégiées, mais les habitants des bourgs et des campagnes n'y avaient aucun représentant.
1t>2 PÉRIODE MONARCHIQUE
2e Période. — Dans leur forme définitive, les Etats Généraux constituent une assemblée élective et une assemblée représentative :
Une assemblée élective. Car le principe de l'élection qui ne s'appliquait au début qu'au tiers état avait été étendu aux deux autres ordres.
Une assemblée représentative de la nation. Parce que désormais les habitants des campagnes et des bourgs votaient comme les habitants des villes pour la désignation des députés du tiers état.
Cette double transformation paraît être opérée lors des Etats
Il est bon de noter que, même dans leur dernière forme ; les Etats Généraux conservèrent le caractère particulier d'être une représentation des groupes et non pas une représentation des individus.
Organisation électorale. — Nous étudierons le fonctionnement des Etats Généraux en nous plaçant à l'époque de leur complet développement.
Unité électorale. — L'unité électorale était le bailliage. C'était lui, et non ses habitants, qui était représenté aux Etats Généraux par les députés des trois ordres. Chaque bailliage avait le même nombre de députés indépendamment du chiffre de la population.
Système électoral. — L'élection était directe, c'est à-dire à un seul degré pour le clergé et la noblesse (1).
Avaient le droit de voter pour les députés du clergé : les titulaires de bénéfices ecclésiastiques et les représentants des corps ecclésiastiques.
Avaient le droit de voter pour les députés de la noblesse ceux qui étaient nobles et possédaient un fief dans la circonscription.
Pour le tiers état, l'élection était indirecte, c'est-à-dire avait lieu à plusieurs degrés.
(1) Le vote par mandataire était possible pour les deux premiers ordres ; ce procédé de votation s'imposait même lorsque l'électeur noble était une femme ou un mineur.
ORGANISATION POLITIQUE lt»3
Dans les villes, c'étaient les notables des différents quartiers, les délégués choisis par les corporations de métiers et les officiers municipaux qui formaient le collège électoral chargé de se rendre à l'assemblée de bailliage pour prendre part à l élection.
Dans les communautés rurales, tous 1rs habitants imposés à la taille élisaient les électeurs du second degré (1).
Les électeurs du second degré des communautés rurales et les délégués des villes se réunissaient au chef-lieu du bailliage.
Caractère du mandat. — Le député aux Etats-Généraux était I investi par ses électeurs d'un mandat impératif : les termes decer mandat résultaient des cahiers dé~cïbléahces qui étaient rédigés à la suite de chaque élection par des commissaires désignés dans l'assemblée électorale. Pour le tiers état, au dernier degré d'élection, il y avait fusion de tous les cahiers apportés par les électeurs délégués, de façon à ce que dans chaque bailliage il y eut un seul cahier de doléances pour chacun des trois ordres.
Le député était absolument lié par ces instructions, comme le mandataire en droit privé par les ordres reçus de son mandant. À tel point que si le roi appelait les députés aux Etats Généraux à délibérer sur des questions sur lesquelles les cahiers de doléances étaient muets, les députés étaient obligés de demander leur renvoi devant leurs électeurs pour recevoir de nouveaux pouvoirs de leurs mandants.
lien est différemment aujourd'hui; le mandat impératif est interdit (art. 13, loi du 30 novembre 1875). Pendant la période électorale, le député indique bien dans quel sens il votera s'il est élu sur les différentes questions à Tordre du jour. Mais une fois élu il reste maitre de son vote.
Paiement des députés. — 11 convient de signaler une autre particularité en ce qui concerne le paiement des députés. Aujourd'hui, le député, étant considéré comme le représentant
(1) Quelquefois même, par raison d'économie et pour partager les frais des élections, les électeurs du second degré d'une communauté rurale se réunissaient aux électeurs du second degré d'une autre communauté ou d'une petite ville voisine, pour désigner d'autres électeurs qui prendraient part à l'élection pour les uns et les autres.
du pays, reçoit une indemnité pécuniaire qui est supportée par la masse des contribuables Au contraire, le député aux Etats- Généraux était considéré comme le mandataire du bailliage, dès lors c'était le bailliage qui devait supporter l'indemnité payée au député, chaque ordre faisant les frais de ses députés.
3° Fonctionnement .
Absence de périodicité. — Convocation royale. — A la
différence de nos assemblées politiques actuelles qui, les unes siègent à peu près en permanence, les autres ont des sessions dont la tenue régulière est assurée par des dispositions impératives de la loi. les Etats Généraux n'étaient pas périodiques. Ils ne se réunissaient que quand il plaisait au roi de les convoquer.
Le lieu de réunion n'était pas non plus uniforme ; les Etats se tenaient là où se trouvait la cour, tantôt à Blois, tantôt à Orléans, tantôt à Tours, tantôt à Paris. Le lieu et l'époque de la tenue de l'Assemblée étaient indiqués par des lettres de convocation que le roi adressait à chaque bailliage.
Organisation des séances. — Vérification des pouvoirs. — Au jour et au lieu désignés, les députés se réunissaient, et séparément, par ordre, ils procédaient à la vérification de leurs pouvoirs, comme font de nos jours nos assemblées politiques ; puis, les députés, dans chaque ordre, toujours délibérant et siégeant distinctement, nommaient un président et des orateurs, en vue des séances royales.
Séances royales. — Cette formalité préliminaire accomplie, le roi ouvrait les travaux de l'assemblée par une séance qu'il présidait en personne ou qu'il faisait présider par son chancelier ; dans cette séance, le roi exposait le but de la réunion des Etats et ce qu'il réclamait aux Etats. Les trois ordres étaient invités à délibérer sur les questions qui leur étaient soumises par le roi. On appelait cette séance l'os aperlnm (la bouche ouverte) parce que, par là, il était censé ouvrir la bouche aux députés.
iïèunions et délibérations des trois ordres. — Les trois ordres tenaient leurs séances et délibéraient séparément (1).
(1) Cependant, dans deux circonstances la délibération en commun fut pratiquée : aux Etats de 1356 et de 1484-
Dans chaque ordre, il s'opérait une fusion des cahiers apportés parles députés de tous les bailliages, en sorte qu'il n'y avait que trois cahiers de doléances en définitive, un pour chacun des trois ordres.
Mode de votatïon. — Dans les assemblées de chaque ordre, on ne votait pas par tête, mais par bailliage, chaque bailliage ayant une voix, et c'était la majorité des députés de chaque bailliage qui décidait dans quel sens le bailliage se prononçait. La voix du bailliage était perdue s'il y avait partage d'opinion entre ses membres.
Il faut noter enfin que pour qu'une décision put être prise par les Etats Généraux, il ne suffisait pas de la majorité des deux ordres contre le troisième ; il fallait un vole conforme des trois ordres.
Clôture des travaux. — Pendant la tenue des États Généraux des séances royales avaient lieu au cours desquelles les orateurs élus des trois ordres exposaient les résultats de leurs délibérations.
Enfin, la clôture des Etats était prononcée par le roi dans une dernière séance où chaque ordre lui remettait les cahiers de ses doléances.
4° Attributions.
Attributions normales. — Bien que les attributions des Etats Généraux n'aient jamais été bien définies, on peut dire que, d'une façon normale, ils jouaient un double rôle : jls ; votaient les impôts et ils adressaient au roi des doléances.
Vote de l'impôt. — Au moment où les Etats Généraux furent convoqués pour la première fois en 1302, il était admis en principe qu'aucun impôt général ne pouvait être levé par le roi sans le consentement des Etats Généraux. A la fin du xive siècle, ce principe avait cessé de s'appliquer, par suite de l'existence d'un certain nombre d'impôts permanents. Mais il revint momentanément en vigueur par la force des choses pendant la lutte de Charles VII contre les Anglais : les Etats Généraux furent réunis! chaque année pour voter des subsides.
Cependant, les Etats Généraux abandonnèrent d'eux-mêmes, volontairement, leur prérogative quant aux impôts, en votant la permanence des aides à Tours en 1435, et la permanence de la taille à Orléans, en 1439. Celte abdication des Etats Généraux était assez conforme au vœu du pays qui ne voyait dans la réunion des Etats qu'une source de dépenses.
A la fin du xve siècle, aux Etats Généraux de Tours, en 1484, il y eut bien une tentative sérieuse pour faire triompher le principe libéral que l'impôt doit être voté par le peuple qui le paie. Les représentants des trois ordres ne votèrent l'impôt que pour deux ans, en le réduisant au chiffre qu'il avait eu sous Charles VII. Mais cette tentative échoua ; lorsque la royauté fut sortie des embarras de la régence, elle reprit ses anciens errements.
Au xvie siècle, les Etats Généraux ne réclamaient plus le droit de voter périodiquement les impôts qui, en fait, étaient établis d'une façon permanente, tels que la gabelle, les aides et la taille ; mais ils émirent la prétention qu'aucun impôt nouveau ne devait être levé sans leur autorisation.
Même ainsi réduite, la prétention des Etats ne fut pas admise par la royauté, qui avait désormais la faculté de lever de nouveaux impôts de sa seule autorité. Si, parfois encore, elle convoquait les Etats Généraux et leur demandait de voter des subsides, c'était par pure mesure politique et pour faire accepter plus facilement par la population des charges votées par leurs représentants.
Doléances. — Au début, les Etats Généraux étaient invités par le roi à formuler leurs avis sur les questions qui avaient été la cause de leur convocation. Plus tard, les Etats Généraux profitent de leur réunion pour exposer au roi leurs griefs et lui demander d'y donner satisfaction. Le roi y fait droit pour obtenir par voie de compensation les subsides dont il a besoin.
Enfin, au xve siècle, ce sont les électeurs eux mêmes, ainsi qu'il a été expliqué plus haut, qui dressaient des cahiers de doléances qu'ils chargent leurs députés de porter aux Etats-Généraux. Il y avait fusion, dans chaque ordre, des cahiers des députés de tous les bailliages, en sorte qu'il n'y ayait, en définitive,
qu'un cahier pour le tiers état, un pour la noblesse, un pour le clergé.
En droit, le roi avait la faculté de ne tenir aucun compte des réclamations des Etats. Et même quand le roi était très disposé à faire passer dans une ordonnance les réformes demandées, il y avait lieu de craindre l'opposition du Parlement au moment de l'enregistrement de l'ordonnance. Mais, en fait, il arriva souvent que les cahiers de doléances furent le point de départ des principales ordonnances rovales (1).
5° Histoire des principales sessions.
Énumération. — Les principales sessions des Etals Généraux ont été les suivantes :
1° Sous le règne de Jean te Bon, de 1355 à 1358. — Pendant la captivité du roi Jean, les Etats se réunirent fréquemment, et ils exercèrent des attributions analogues à celles d'un parlement moderne. Ils votèrent l'impôt rendu nécessaire par la guerre contre les Anglais ; et pour en assurer l'établissement régulier, ils nommèrent des délégués spéciaux, ou Elus, pour en opérer la répartition, et des receveurs pour en payer le montant aux armées.
2° Etais de 1484. — Ces Etats, convoqués à Tours, après la mort de Louis XI, pendant la régence d'Anne de Beaujeu, sont demeurés célèbres dans l'histoire en raison des théories empreintes d'un grand libéralisme, qui y furent développées par divers orateurs. Notamment, un orateur de la noblesse, Philippe Pot, député de la Bourgogne, exposa que les princes étaient institués, non pour s'enrichir aux dépens du peuple, mais pour oublier leurs intérêts, enrichir et faire avancer la chose publique. « Il n'y a que des flatteurs, disait il, qui attribuent la souveraineté au prince, laquelle n'existe que par le peuple... La chose publique est la chose du peuple ; c'est lui qui l'a confiée aux rois. » Ce sont les mêmes Etats qui protestèrent contre l'impôt permanent, et affirmèrent le droit de voter l'impôt par les représentants du peuple.
(1) Ainsi, l'ordonnance de Blois de loTH a été rendue à la suite des Etats de Blois de 1576.
3° Etals de 1614. — Les Etats tenus à Paris en 1614 sont les derniers qui furent réunis avant la Révolution française. Ils furent l'occasion de dissensions entre les représentants des trois ordres qui ne s'entendirent sur aucune des réformes à proposer à la royauté, la noblesse demandant l'abolition de la vénalité des charges, le clergé la publication des décrets du concile de Trente et le tiers état la diminution des pensions et des impôts.
Le temps se passa en discussions stériles sur les rapports du pouvoir spirituel du pape et du pouvoir temporel des rois de France. C'est au cours de cette session que le futur grand ministre de Louis XIII, Armand Duplessis de Richelieu, évêque de Luçon, âgé de vingt-neuf ans, se fit remarquer par son esprit politique et par son ardent désir d'arriver.
§5. — Les assemblées de notables.
Ressemblances avec les Etats Généraux. — Les assemblées de notables sont des assemblées politiques qui ressemblent à certains égards aux Etats Généraux, mais qui en diffèrent sur certains points.
Elles ressemblent aux Etats Généraux : 1° en ce que, comme les Etats Généraux, elles étaient composées des représentants des trois ordres, clergé, noblesse et tiers état ;
2° En ce que, comme les Etats Généraux, elles étaient convoquées par le roi pour lui donner aide et conseil.
Différences. — Elles différaient des Etats Généraux : 1° en ce qu'elles n'étaient pas électives comme les Etats Généraux ; les notables des trois ordres étaient choisis et convoqués individuellement par le roi, en sorte que le roi préférait recourir à la réunion des notables dont il avait moins à redouter les velléités d'indépendance.
2° En ce que, dans les assemblées de notables, on trouva toujours, à côté des représentants des trois ordres, des représentants des corps judiciaires, parlements et cours souveraines.
Principales réunions de notables. — Les principales réunions de notables ont été :
1° L'assemblée tenue à Cognac en 1526 et à Paris en 1527, qui déclara nulle la clause du traité de Madrid cédant la Bourgogne à l'Espagne.
2° L'assemblée tenue à Rouen en 1596, sous Henri IV, pour remettre Tordre dans les finances du royaume. Elle présentait cette particularité qu'elle était en partie élective ; les corps judiciaires et les villes avaient nommé des délégués. Elle prit des résolutions importantes en malière financière, au point de vue du vote de l'impôt, et organisa un contrôle sévère des deniers de l'Etat. Mais ces réformes eurent une portée éphémère.
3° Les deux assemblées de notables réunies sous Louis XVI, une première fois, sous le ministère de Caîonne le 12 février 1787, une seconde fois, sous le ministère de Necker, le 5 octobre 1788.
Exposé général. — L'organisation administrative à notre époque, est assez difficile à exposer, parce que d'une part, elle était complexe ; d'autre part, elle était loin d'être partout la même.
La division en bailliages et sénéchaussées avec leur subdivision en prévôtés existe toujours, mais elle est en pleine décadence. A côté des baillis et sénéchaux, dont l'autorité est sur le déclin, on voit apparaître, sous la monarchie tempérée, de hauts et puissants personnages, les gouverneurs ; une nouvelle division administrative se superpose ainsi à l'ancienne, la division en gouvernements qui est surtout une division militaire. A la veille de la Révolution, on comptait 40 gouvernements, dont 32 grands gouvernements ou provinces, et huit petits gouvernements (1). Enfin, sous la
(1) Les 32 gouvernements étaient : 1° l'Ile de France ; 2° la Flandre ; 3° l'Artois ; 4° la Picardie ; :ô° la Normandie ; 6° la Bretagne ; 7° le Maine ; 8° l'Anjou ; 9" la Touraine ; 10° l'Orléanais ; 11° le Nivernais : 12° la Champagne ; 13° la Lorraine ; 14° l'Alsace ; 15° la Bourgogne ; 16° la Franche- Comté ; 17° le Lyonnais ; 18° le Bourbonnais ; 19° le Berry : 20° le Poitou ; 21° la Saintonge et l'Angoumois ; 22° l'Aunis ; 23° le Limousin ; 24° l'Au-
monarchie absolue, les gouverneurs sont à leur tour atteints dans leur situation devenue trop menaçante pour le pouvoir central ; sans disparaître, ils s'effacent pour laisser l'exercice de l'autorité réelle aux intendants ; dès lors, aux divisions précédentes vient s'ajouter une division nouvelle, celle des intendances qui correspond à peu près à la division financière des généralités. En 1789, il existait 34 généralités et 32 intendances. Cette dernière division devait de plus se combiner avec une autre division qui existait à cette époque au point de vue financier, en pays d'Elections^ pays d'imposition et pays d'Etats, dont nous aurons à parler plus loin (1).
Division du chapitre. — Nous aurons donc, dans ce chapitre, après avoir dit quelques mots sur les prévôts et les baillis ou sénéchaux, à étudier les gouverneurs, les intendants de provinces, les Etats provinciaux ; enfin, nous exposerons les réformes tentées à la veille de la Révolution.
Décadence des prévôts, des baillis et sénéchaux. — Nous avons vu que, sous la période féodale, les prévôts, et, au-dessus
vergne ; 25° la Mar.-he ; 26° la Guyenne et la Gascogne ; 27° le Béarn ; 28° le Comté de Foix ; 29° le Roussillon ; S0° le Languedoc ; 31° le Dauphiné ; 32° la Provence. — Les 8 petits gouvernements étaient : 1° Paris ; 2° Metz et Verdun ; 3° Toul ; 4° Sedan ; 5° Boulogne et pays reconquis ; 6° le Havre ; 7° Saumur ; 8° la Corse (M. Maréchal, Histoire contemporaine, ,P- 32).
(1)11 y avait vingt généralités dans les pays d'élections: 1° Paris; 2° Alençon ; 3° Amiens ; 4° Auch ; 5° Bordeaux ; 6° Bourges ; 7° Caen ; 8° Châlons ; 9° Grenoble; 10° La Rochelle; 11° Limoges; 12° Lyon; 13° Montauban ; 14° Moulins ; 15° Orléans ; 16° Poitiers ; 17° Riom ; 18° Rouen; 19° Soissons ; 20° Tours. Ces vingt généralités étaient subdivisées en 175 élections. Il y en avait huit dans les pays d'imposition : 1° Alsace ; 2° Corse ; 3° Hainaut et Cambraisis ; 4° Lorraine et Barrois ; 5° Roussillon ; 6° Franche-Comté ; 7° Metz; 8° Flandre et Artois. L'Alsace, le Hainaut et le Cambraisis, la Flandre et Metz étaient divisés en subdélégations : Nancy, la Franche-Comté, l'Artois en bailliages ; le Roussillon en vigueries ; la Corse en juridictions.— Il y en avait six dans les pays d'Etats: 1° Bourgogne; 2° Toulouse ; 3° Montpellier ; 4° Aix ; 5° Bretagne ; 6° Pau et Bayonne. La généralité de Bourgogne était subdivisée en bailliages et élections ; celles de Toulouse, Montpellier et Bretagne en diocèses; celle d'Aix en vigueries. (E. Maréchal, op. cit., p. 32 et 33.)
d'eux les baillis et sénéchaux réunissaient entre leurs mains des attributions d'ordres divers : administratives, judiciaires, financières et militaires. Successivement, les prévôts perdent leurs attributions administratives, financières et militaires, pour ne conserver <]ue les attributions judiciaires, que nous préciserons plus loin.
D'un autre coté, les attributions financières des baillis ou sénéchaux passent aux receveurs royaux ; leurs attributions judiciaires sont dévolues aux lieutenants de bailliage ; les gouverneurs de province leur enlèvent leurs attributions militaires, et les intendants, leurs attributions administratives. Les baillis n'ont plus guère à s'occuper que de la convocation des Etats Généraux, qui ne furent plus réunis depuis 1614, et de la conduite de l'arrièreban, au point de vue militaire, dont les dernières convocations datent de 1674 et de 1689.
*** Des gouverneurs de province. — Leur origine. — Les gouverneurs furent institués au xive siècle, pour exercer le commandement militaire dans les provinces frontières. A la fin du xve et au commencement du xvi* siècle, on en institua dans la plupart des provinces, même à l'intérieur. Mais François Ie1 les trouvant déjà trop puissants, les supprima tous en 1542 ; il les rétablit peu après, en 1545, dans quatorze provinces. Leur nombre et leur influence augmentèrent au cours du xvi° siècle, pendant les guerres de religion. L'ordonnance de Blois de 1579 les réduisit bien à douze ; mais cela dura peu, leur nombre s'accrut I jusqu'à s'élever à quarante en 1789.
Leur apogée. — C'est au xvie siècle et au commencement du xvnc que les gouverneurs furent à l'apogée de leur puissance.
Ils n'avaient, en propre, que le commandement militaire, ce qui entraînait le commandement des troupes et le droit de réprimer par la force les émeutes, les rébellions et les résistances à la loi.
Mais, comme ils étaient en somme les représentants directs de la royauté dans les provinces (1), ils exerçaient encore normale-
(1) Ils s'intitulaient lieutenants-généraux du roi.
ment d'autres attributions d'ordre politique ; présidaient les Etats provinciaux, convoquaient les parlements et les corps de villes pour délibérer sur les affaires publiques.
En fait, leurs pouvoirs allaient plus loin encore. Abusant de leur autorité et au mépris des ordonnances, ils levaient des impôts, s'arrogeaient un pouvoir de juridiction, condamnant les personnes à des peines corporelles, même à mort, ou bien leur accordant la grâce pour l'exécution des condamnations prononcées par les tribunaux réguliers.
Cependant, les gouverneurs n'étaient pas en droit titulaires d'un office vénal et héréditaire ; c'étaient de simples commissaires révocables. En fait leur fonction était à vie et souvent elle passait à leur fils.
Leur déclin. — Cette situation porta ombragea Richelieu qui s'efforça de réduire les gouverneurs à leurs fonctions militaires. Louis XIV les attira à sa cour ; enfin, au xvme siècle, les gouverneurs, dépourvus de toute autorité, privés même du droit de résider dans leur gouvernement, n'avaient plus qu'un titre honorique, très recherché par la haute noblesse, et grassement rétribué.
*** Des intendants de provinces. — Origine. — L'origine des intendants de province a donné lieu à des opinions divergentes. Les uns, et c'est le plus grand nombre, attribuent le mérite de cette institution à Richelieu, qui les aurait établis par un édit de 1635. D'autres (1), au contraire, estiment que cette institution est plus ancienne et ils la font remonter à la seconde moitié du xvie siècle. D'après eux, le seul mérite de Richelieu aurait consisté à tirer merveilleusement parti de cette institution qu'il avait trouvée établie de toutes pièces.
Quoi qu'il en soit sur cette controverse, ce qui est admis par tous c'est que l'établissement des intendants a eu pour précédents immédiats : d'une part, les tournées d'inspection confiées à titre temporaire, sous le nom de chevauchées, à des maîtres des requêtes, et d'autre part, les commissaires extraordinaires envoyés sous
(1) Esmein, op. cit., p. 596 et 597.
Henri IV, dans les provinces, pour y rétablir l'ordre et y appliquer des réformes.
Cette double origine explique : 1° le mode de recrutement des intendants qui étaient pris dans les maîtres des requêtes près du conseil du roi ; 2° le titre officiel que portaient les intendants, et qui était : « Intendants de justice, police et finances et commissaires départis dans les généralités du royaume pour V exécution des ordres du roi. »
Notons encore ceci, au point de vue de l'origine des intendants ; c'est que la création de ces fonctionnaires nouveaux fut très mal accueillie par les parlements, qui avaient comme le pressentiment de l'autorité que prendraient les nouveaux agents du pouvoir central, et les luttes qu'ils auraient à livrer contre eux. Ils firent décider leur suppression par le roi en J 648, sauf dans certaines provinces ; mais cette décision fut rapportée. Mazarin rétablit les intendants en 1654 ; on en créa dans toutes les généralités.
Circonscriptions territoriales des intendants. — La circonscription territoriale à laquelle était préposé l'intendant correspondait à une autre circonscription, établie au point de vue financier dont nous parlerons plus loin, la généralité. Cependant, des intendants furent établis dans sept circonscriptions qui n'étaient pas des généralités, notamment, en Lorraine et en Alsace. En 1789, il y avait trente-sept intendants, gouvernant soit une généralité, soit une circonscription.
Attributions des intendants. — Pour caractériser le rôle de l'intendant dans notre ancienne France on ne peut mieux faire que de le comparer au préfet actuel dont il est le prototvpe immédiat. L'intendant était le chef suprême de l'administration (l) et le re-
(i) Il faut connaître à ce sujet la réflexion du financier Lavv au marquis d'Argenson, que reproduit M. de Tocqueville dans Y Ancien régime et la Révolution. « Jamais, disait-il, je n'aurais cru ce que j'ai vu quand j'étais contrôleur des finances. Sachez que ce royaume de France est gouverné par trente intendants. Vous n'avez ni parlements, ni Etats, ni gouverneurs ; ce sont trente maîtres des requêtes commis aux provinces, de qui dépendent le bonheur ou le malheur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité.
io
1 /ï PERIODE MONARCHIQUE
présentant direct du pouvoir central dans l'étendue de l'intendance, comme le préfet moderne l'est dans le département. Il convient seulement de remarquer que ses pouvoirs étaient plus considérables dans les pays d'Elections que dans les pays d'Etats, parce que, dans ces derniers, il était obligé de compter avec les prérogatives des Etats provinciaux.
Ceci expliqué, on peut dire que lés attributions des intendants étaient de quatre sortes. Elles se dégagent même directement du titre officiel qui leur était donné: intendants de justice, de police, de finances et commissaires départis dans les généralités du royaume pour l'exécution des ordres du roi.
1° Justice. — Au point de vue de la justice les pouvoirs de l'intendant étaient les suivants :
a) Il exerçait une surveillance étroite sur tous les magistrats de sa circonscription ; il avait Te droit de leur adresser des remontrances, il pouvait même les suspendre, sous réserve d'en référer au conseil du roi. .
b) Il avait le droit de siéger au milieu des cours et des tribunaux de sa circonscription ; il pouvait même les présider tous, sauf les parlements.
6#) Enfin, il était compétent pour juger, sans appel, avec l'aide d'un certain nombre déjuges ou de gradués endroit : les crimes contre la sûreté de l'Etat, les séditions, les entreprises et levées de troupes.
2° Police. — On entendait par police, dans notre ancien droit, l'administration en général. A cet égard, les attributions des intendants étaient nombreuses et variées. Nous n'en ferons connaître que les principales.
a) Ils avaient le pouvoir réglementaire comme actuellement les préfets. Ils partageaient cette attribution avec les parlements et les autorités municipales. Mais souvent, ils se bornaient à soumettre un projet de règlement au conseil du roi, qui arrêtait les termes définitifs du règlement, sous forme d'arrêt pris en conseil.
b) Ils exerçaient la tutelle administrative sur les municipalités et sur les communautés d'habitants, tout comme les préfets de nos
jours en autorisant l'exécution des délibérations des assemblées locales pour les actes les plus importants.
c) Ils exerçaient une haute surveillance sur l'agriculture et le commerce.
d) Ils réglementaient le tirage au sort de la milice, qui, à partir de Louis XIV, fut organisée par voie de conscription forcée sur les roturiers des campagnes, pour renforcer le contingent volontaire de l'armée active.
e) Enfin, ils organisaient le service des corvées destinées à assurer la construction et l'entretien des routes royales, par voie de journées de travail imposées aux habitants taillables des campagnes.
3° Finances. — Les attributions des intendants variaient, ainsi que nous aurons occasion de le rappeler plus loin, en étudiant l'organisation financière, suivant qu'il s'agissait des pays d'Elections, des pays d'imposition ou des pays d'Etats.
a) Dans les pays d'Elections, les intendants avaient compétence exclusive pour la levée et la répartition des impôts directs de création récente (xvne et xvm'' siècles), et pour la plupart des impôts indirects établis versla mèmeépoque. Au contraire, pourles impôts anciens, qui existaient avant l'institution des intendants, ceux-ci se bornaient à contrôler les autorités préposées à leur répartition.
b) Dans les pays d'imposition, c'est-à-dire dans les provinces annexées au xvne ef au xvnr5 siècles, où il n'y avait ni Etats provinciaux, ni Elections, l'intendant avaitunecompétenceexclusive tant pour les impôts anciens que pour les nouveaux impôts.
c) Dans les pays d'Etats, les pouvoirs des intendants étaient naturellement limités par les prérogatives reconnues aux Etats provinciaux que nous ferons bientôt connaître.
4° Commissaires départis, etc. — En cette qualité, l'intendant représentait le pouvoir royal dans l'étendue de sa circonscription.
Il était en communication avec Jes secrétaires d'Etat, le contrôleur général et le conseil des dépèches ; il recevait des ordres qu'il devait faire exécuter, et sur les affaires les plus délicates, il devait leur demander des instructions spéciales.
Les auxiliaires des intendants. — Subdélégués. — Pour suffire aux multiples exigences de sa charge, l'intendant se faisait assister par des agents appelés subdélégués (1). Les subdélégués n'étaient pas des officiers royaux (2) ; ils étaient de simples mandataires, nommés et révoqués librement par les intendants.
Ils n'avaient pas de pouvoir propre ; « ils avaient le droit de référer, non de décider », suivant les termes de l'ordonnance du 15 avril 1704. Ils ressemblent assez à cet égard à nos sous-préfets modernes. La circonscription à laquelle ils étaient attachés s'appelait département. L'étendue en était établie par l'intendant, qui pouvait la modifier à son gré,
***Etats provinciaux. — Définition. — - On entend par Etats provinciaux des assemblées provinciales composées des représentants des trois ordres ; les Etats provinciaux étaient, en petit, pour les provinces, ce que les Etats Généraux étaient en plus grand pour l'Etat.
Origine historique. — Les Etats provinciaux apparaissent à la même époque que les Etats Généraux, au xive siècle, et bientôt on les voit s'établir comme une institution générale, dans presque tou ■ tes les provinces. Mais, sous la monarchie absolue, les Etats provinciaux sont supprimés dans la plupart des provinces ; ils ne subsistent plus que dans quelques provinces privilégiées à la veille de la Révolution.
L'origine des Etats provinciaux est double : 1° dans certaines provinces.com me la Bourgogne, la Bretagne, la Provence, les Etats provinciaux ne furent que la survivance des assemblées qui existaient dans ces provinces, avant leur annexion au royaume ; 2° dans les provinces, qui, avant leur réunion, n'étaient pas dotées d'une semblable institution, les Etats provinciaux ont été une création de la royauté destinée à faciliter l'octroi et la répartition des aides. Elle avait trouvé un précédent utile dans les conseils que tenaient les baillis et sénéchaux (3), où se rendaient des prélats, des
(1) L'expression de subdélégués vient de ce qu'ils tenaient leurs attributions des intendants, lesquels étaient eux-mêmes délégués du prince.
(2) Sauf pendant une courte période, de 1704 à 1715.
(3) Rsmein, op. cit., p. 603 et 604.
seigneurs et des officiers municipaux pour discuter les affaires les plus importantes du bailliage.
Composition. — Les Etats provinciaux avaient une composition analogue à celle des Etats Généraux, sauf sur certains points.
Ils comprenaient les représentants des trois ordres, clergé, noblesse et tiers état. Mais, d'une part, l'élection avait peu de place dans la désignation de ses membres, et d'autre part, le tiers état n'était représenté que par les villes.
Pour le clergé, c'étaient de hauts dignitaires ecclésiastiques, archevêques, évèques, abbés, prieurs de la province, qui siégeaient en vertu d'un droit propre.
Pour la noblesse, c'étaient, dans certaines provinces, tous les seigneurs possédant un fief, dans d'autres provinces, un certain nombre limité de seigneurs, ayant droit de séance par la coutume.
Le tiers état était représenté généralement par les officiers municipaux des villes ; parfois à coté de ceux-ci la ville envoyait un député distinct.
Fonctionnement. — Les sessions des Etats provinciaux étaient périodiques, à la différence de celles des Etats Généraux. Elles avaient lieu régulièrement tous les trois ans en Bourgogne, tous les deux ans en Bretagne, tous les ans en Artois, dans le Cambra isis, en Béarn, en Languedoc, en Provence.
Toutefois, la session ne pouvait s'ouvrir que par une convocation du roi. Le président des Etats provinciaux était en général le gouverneur. Mais, de bonne heure, ce fut l'intendant qui servit d'intermédiaire entre le pouvoir royal et les Etats.
La délibération par ordre était suivie dans la plupart des Etats, mais quelques-uns d'entre eux avaient admis que le vote concordant de deux ordres lierait le troisième, sauf en matière d'impôts-
Attributions. — En théorie, les pouvoirs des Etats provinciaux étaient considérables; en fait, ils étaient limités par 1 omnipotence royale qui pouvait leur imposer sa volonté.
\° Les Etats provinciaux déterminaient le montant des impôts que la province verserait au trésor royal pendant le temps qui devait s'écouler entre deux sessions.
La somme ainsi fixée était répartie et perçue par des agents délégués des Etats, sous la surveillance d'une commission permanente qui fonctionnait dans l'intervalle des sessions.
2° Les Etats provinciaux votaient les crédits nécessaires aux dépenses propres de la province, notamment, pour l'exécution des travaux d'utilité publique, pour la construction et l'entretien des grandes routes.
Décadence des Etats provinciaux. — A partir de la fin du xve siècle, la royauté sentant sa force et ayant acquis le pouvoir général de lever des impôts sur tout le royaume, chercha à supprimer les Etats provinciaux et à les remplacer par des Elections.
Le Limousin, la Marche, l'Anjou, la Guyenne perdirent d'abord leurs Etats. Un peu plus tard, le Dauphiné, la Normandie et l'Auvergne eurent le même sort. D'autres suppressions furent encore opérées, de sorte que les Etats provinciaux ne subsistèrent qu'à titre de privilège dans quelques rares provinces.
A la fin du xvme siècle, les quatre Etats véritablement importants étaient ceux de Bretagne, de Bourgogne, du Languedoc et de Provence.
Projets et tentatives de réforme sous Louis XVI . — Préoccupations des économistes. — Au xvinc siècle, les économistes, plus préoccupés de la question des libertés locales et de l'établissement de l'impôt que de l'organisation des libertés politiques proprement dites, se mirent à l'œuvre pour essayer de rendre une certaine autonomie aux provinces dont la vie s'était retirée à la suite de la suppression des Etats provinciaux. Letrosne, d'Argenson et Turgot exposent dans leurs ouvrages des projets de réforme sur ce point.
Projets de Turgot. — Turgot proposait d'établir dans chaque province trois orcfres d'assemblées superposées, dont les unes procédaient des autres.
A la base auraient été placées les municipalités des villes et les communautés d'habitants des campagnes.
Au-dessus, il y aurait eu des assemblées d'élection, de bailliage ou de viguerie, formées de députés élus par les premières assemblées.
Enfin, au sommet auraient été des assemblées de province composées de députés élus parles précédentes assemblées.
A leur tour, ces assemblées de province auraient désigné des députés pour venir à la cour coopérer sous les ordres du roi à l'administration municipale de tout le royaume.
Tentative de Necker. — Turgot était tombé du ministère avant d'avoir pu faire aboutir ses projets de réforme. Plus heureux, Necker réussit à établir des assemblées provinciales dans plusieurs pays d'Elections, d'abord à Bourges, en 1778, puis en 1779 et en 1780, dans le Dauphiné, dans la Haute Guyenne, à Moulins et à Montauban.
Ces assemblées étaient formées de membres des trois ordres, le tiers état ayant le même nombre de membres que les autres ordres.
Le roi désignait une partie des membres de l'assemblée ; ceux-ci présentaient une liste de candidats sur laquelle le roi nommait les autres membres. Les membres étaient nommés à temps, ils se renouvelaient par tiers, par voie de désignation par le roi, sur une liste de candidats dressée par les membres restant en fonctions.
Ces assemblées avaient pour attributions : de présenter des vœux au roi, de répartir et de percevoir l'impôt, de diriger les travaux publics, notamment en ce qui concerne les routes et les canaux. Dans l'intervalle des sessions, un bureau intermédiaire demeurait en permanence ; il était composé de deux syndics généraux et d'un président.
Réforme générale réalisée par C èdil de 1787. — La tentative de Necker avait donné de bons résultats, mais elle fut emportée à son tour par la réforme générale réalisée dans l'édit du 22 juin
Cet édit établissait dans chaque province trois ordres d'assemblées superposées, suivant le projet de Turgot :
Des assemblées municipales ; — des assemblées de district ; — et des assemblées provinciales. — Les assemblées municipales comprenaient ileux membres de droit : le seigneur et le curé, et des membres élus par toute personne payant 10 francs d'impôt foncier ou de taxe personnelle.
Les assemblées de district étaient composées de membres désignés par le roi et de membres nommés dans les assemblées provinciales.
Les assemblées provinciales étaient composées de membres nommés par le roi et de membres nommés par les premiers.
Le rôle des assemblées provinciales était considérable : elles étaient chargées de la répartition et de l'assiette de toutes les impositions, tant de celles qui devaient être versées au trésor royal que de celles qui devaient servir aux dépenses locales. Dans l'intervalle des sessions un bureau intermédiaire et des procureurs syndics, qu'elles nommaient, avaient pour mission d'assurer l'exécution de leurs délibérations.
En fait, les assemblées provinciales furent instituées conformément à l'édit de 1787, et elles précipitèrent la marche des événements politiques vers la révolution désormais inévitable.
