TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS

le jugement des affaires adcninistratives aux municipalités, aux directoires de districts, aux directoires de départements et au Conseil des ministres.

La juridiction ne fut distinguée de l'action et de la délibération^ que par la loi fondamentale du 28 pluviôse an VIII. qui créai un chef lieu de chaque département un Conseil de préfecture, f

Successivement furent établis :

Le Conseil d Etat, suprême degié de juridiction administrative, par la constitution du 22 frimaire an VIII ; la Cour des comptes, par la loi du 16 septembre 1807 ; et d'autres juridictions spéciales, telles que : la commission de plus-value, le conseil de révision, les conseils de Tinstruction publique.

Mais il faut arriver jusqu'à la loi du 24 mai 1872, pour voir le Conseil d'Etat investi d'un pouvoir propre de décision et constituer un véritable tribunal .

Jusque-là — sauf sous la République de 1848, en vertu de la\ loi du 3 mars 1849 — le Conseil d'Etat, même en matière contentieuse, nest qu'un Conseil consiiUatif. C'est le chef de 1 Etat, par décret en Conseil d'Etat, qui rend les décisions : la justice est retenue, non déléguée.

f .a Ifji |^f> IS79 a donc fait faire un pas décisif à l'organisation en France des tribunaux administratifs.

Cependant, il reste encore aujourd'hui des attributions contentieuses entre les mains de certains représentants de l'administration active: ministres, préfets, maires. Toute la justice administrative n'est pas déléguée (1).

L'évolution ne sera complète que le jour oîi ces attributions seront enlevées aux administrateurs qui les retiennent, pour être confiées aux tribunaux administratifs Nous verrons d'ailleurs que la nouvelle jurisprudence du (jonseil d'Etat sur le ministre-juge

(l) 11 faut encore noter que, dans l'organisation du Conseil de préfecture l'administration active conserve une prédominance trop grande. C'est ainsi que le préfet, qui en est le président de droit, peut le présider en fait en matière conlentieuse ; bien mieux, en «as de parlag-e, sa voix est prépondérante (art. 4, loi du 21 juin 18fl5) On a fait d'autre pari observer que le mode de recrutement des conseillers d'Etat et des conseillers de préfecture n'olTrait pas toutes les jjaranlies désirables so;is le rapport de l'impartialilé des juges administratifs, « ou bien ils sont recrutés dans l'administration active, ou bien ils aspirent à y entrer et y entrent en effet, il est donc naturel que. recrutés dans l'administration active, ou visant à en faire partie..., d'ailleurs révocables au gré du gouvernement qui les nomme ils soient imbus de son esprit et de ses tendances » (.lacquelir, op. cil., p. 203 et 205).

450 nu f;o.\Ti:xrii:ix f.t di;s thibunaux administiutifs

tend à restreindre à des cas de plus en plus limités le domaine de la justice retenue.

Justification des tribunaux administratifs. L'organisation de tribunaux administratifs, à côté des tribunaux judiciaires, s'impose pour trois raisons principales:

1° C'est la conséquence directe du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et de l'autorité administrative. L'indépendance nécessaire à Tadminislration eût été vainement proclamée si le contentieux administratif avait été confié aux tribunaux de l'ordre judiciaire (\) ;

2" Les procès ordinaires supposent un débat entre deux individus, égaux devant la loi. qui discutent sur lexistenceet la portée de leurs dioits respectifs. Au contraire, les litiges administratifs mettent en présence 1 autorité publique d'une part, et d'autre'' part, un simple parliculier qui proteste contre un ordre de l'autorité. Soumettre le jugement dun pareil litige aux tribunaux judiciaires aboutirait à faire de l'autorité judiciaire une autorité liiérarchiquement supérieure à l'autorité adminislrative i2).

On ajoute quelquefois à ces deux raisons les considérations suivantes, moins déterminantes cependant ;

3° Les litiges relatifs aux questions administratives nécessitent des connaissances spéciales et une tournure d'esprit toute particulière qui ne s'acquièrent que par la pratique des choses de l'administration. Notamment, le juge administratif ne doit pas perdre de vue que, dans le doute, l'intérêt privé doit céder le pas à l'intérêt général. I e juge civil gardien ordinaire des intérêts privés, pourrait difficilement se placer à ce point de vue ;

4° Les débats administratifs demandent une prompte solution et doivent être soumis à une procédure simple et rapide. Il est plus facile d'obtenir ce résultat avec des tribunaux spéciaux.

D'autre part, des tribunaux administratifs, distincts detadministratioH active, sont nécessaires pou'' mettre les particuliers à l'abri des abus de pouvoir de l'administration.

f^ritérium de la distinction des tribunaux administratifs et des tribunaux judiciaires Le critérium est des plus feimples et des plus faciles à appliquer. Tout tribunal qui relève ide fa Cour de cassation est un tribunal judiciaire. Est. au contraire, un tribunal administratif tout tribunal qui relève du Conseil d Etat.

(1) Ducrocq, I, n" 2.;G.

(2) Berlhélemy, op. cit., p. 845.

TniIiLNALX AD.MIMSTU.VTIFS 'h\\

De l'amovibilité des juges administratifs. A la diffé rence des magistrals de l'ordre judiciaire, les juges administratifs sopt amovibles, à l'exception des membres de la Cour des comptes.

Pendant longtemps on a considéré que cette amovibilité était Indispensable pour assurer l'indépendance de l'autorité administrative. Il serait bien inutile, disait on, d'avoir affranchi l'administration de l'autorité judiciaire pour la placer sous la domination déjuges administratifs inamovibles.

On avait même fait observer que celte dernière subordination serait plus dangereuse, parce que la spécialité de leur juridiction permettrait aux tribunaux administratifs de mettre plus d'esprit de suite dans leurs envahissements (l .

Dans ces dernières années un changement complet d'opinion s'est produit dans la doctrine, et la plu[)art des auieurs sont aujourd'hui partisans de linainovibilité des juges administratifs afin de garantir leur impartialité aux justiciables (2^

Division des tribunaux administratifs. — On fait pour les tribunaux administratifs des distinctions analogues à celles des tribunaux judiciaires

1° Trihunanx de première instance et h'ibunatix d'appel. - Le Conseil djj p^;t^re£j.j)ip P'^t toujours tribunal de première instance.

Le ministre tantôt statue en première instance, tantôt en appel.

Le Conse^^j^ji^t statue, tantôt comme tribunal d'appel, tantôt comme premier et dernier degré de juridiction, tantôt comme tribunal de cassation.

Enfin, la Cour des comptes, sauf un cas, statue comme premier f4 dernier degré de juridiction.

2° Tribunaux de droit commun et tribunaux d exception. — X)n entend par tribunal de droit commun celui qui est compétent pour toutes les affaires dont la connaissance ne lui a pas été enlevée par un texte spécial de loi.

Un tribunal d'exception est au contraire celui qui n'est compétent qu en vertu d un texte formel de loi.

En appel, le tribunal de droit commun est le Conseil d Etat ; ce point est hors de toute controverse. Il en est autrement pour le premier degré de juridiction.

Tribunal de droit commun au 1 ' degré de juridiction.

1) Aucoc, op. cit., I, n" 277.

(2) Dans ce sens, Jncquelin, op. cit., p. 712; Bertlinlemy, o/>. cil.

4a2 DU CONTENTIEUX ET DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS

— La question de savoir quel esl le iribunal de droit commun au I" de^ré de juridiction est très débaltue.

Ir* Opinion : Ces-t le Conseil de préfecl.ure.

Cette opinion s'appuie sur 1 exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse an VllI. œuvre de Rœderer (1 ).

Mais elle est combattue par le texte même de la loi qui a eu soin de déterminer dune façon détaillée les matières sur lesquelles pourrait statuer le Conseil de préfecture.

2" Opinion : C est le Conseil d E lai.

A l'appui de cette opinion, on invoque des arguments de texte et des arguments de principe.

Les arguments de texte sont tirés de la Constitution du 22 frimaire an VlII et du règlement du o nivôse an VllI (2) ; ces textes attribuent, dit-on, au Conseil d Etat tout le contentieux administratif, qui. jusque-là, avait appartenu aux ministres. pour le P' et le 2* degré de juridiction en verlu des lois révolutionnaires; et la loi actuelle du 24 mai 1872 n a fait que confirmer cette solution en déclarant dans son article 0 « que le Conseil d Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes en annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives ».

L'argument de principe est emprunté à la loi fondamentale du 28 pluviôse an Vlll. Si 1 on refusait de reconnaître au Conseil d'Etat le caractère de tribunal de droit commun, il faudrait avec les partisans de la 3' opinion l'accorder au ministre qui serait ainsi juge et administrateur. Or, il est contraire aux règles fondamentales établies par la loi de pluviôse an VllL qu'un organe soit en même temps autorité active et tribunal, et qu il y ait confusion de l'action et de la juridiction ; il en résulterait, en effet, cette conséquence fâcheuse que le juge serait à la fois juge et partie dans l'affaire. Aussi les partisans de ce système vont-ils jusqu'à

(Il Elle invoque en outre, en sa faveur, un défret en Conseil d'Etat du 6 décembre 1813 annulant larièle d un préfet) qui porte o que les Conseils de préferlure sont inslilués pour prononcer sur toutes les matières oonlentieuses administratives ». Le décret, dit-on, semMe bien èire une déclaïation de principe puisqu'il a été inséré au JJullelin des lois. Mais on a fait remarquer avec raison qu'il ne fallait voir là quune solution d'espèce et rien de plus.

2) I/arrèté du .t nivôse an V'III est ainsi conçu : Le Conseil d'Etat prononce sur les allaires contentieuses qui étaient précédemment soumises au ministre.