III. Formes de procédure

!5 1". — Organisation et mode de délibérer du Conseil d'Etat statuant au contentieux.

1" Historique de la matière. - On peut diviser cet historique en cinq périocies.

l" Del an VllI à 1831. — Les alTaires contentieuses sont toutes soumises à l'assemblée générale du Conseil d Etat, comprenant depuis l'ordonnance du Î3 août 18l'j. outre les conseillers en service ordinaire, des conseillers en service extraordinaire, les ministres et Ips membres du Conseil qui avaient concouru, dans les comités ou les ministères, à la préparation des décisions attaquées.

i/inslruclion de l'afTaireet le rapporta l'assemblée générale étaient confiés, à partir des décrets des 11 juin et 21 juillet 1800, à une commission du conlenlicn.r présidée par le ministre de la justice, dans laquelle entraient seulement des maîtres des requêtes et des auditeurs, et pas de conseillers d Etal

2° De 183J à I8i9. — Deux ordonnances du 2 février cl du 12 mars 1831 introduisent des réformes importantes :

1° Les aiïaires contentieuses "sont toujours délibérées par l'assemblée générale du (Jonscil d'Etat, mais elle ne comprend désormais, ni

TIIIBI N'AI X ADMINISrilATlFS iriO

les conseillers en socice cxlruordiniiirc, ni les conseillers en service ordinaire qui ont déUhéré sur les décisions attaquées ;

2" L'instruction est dirigée par le comité du contentieux, appelé fomité de juslù-e adiniiiisiralire, composi". depuis l'ordonnance du 18 septembre 1839, de conseillers en service ordinaire, de mailres des requêtes et d'auditeurs, sous la présidence du vice-président du Conseil d'Etat ;

3° Les séances du Conseil d'Etat délibérant au contentieux sont publiques ; les parties peuvent faire présenter des observations orales par des avocats au Conseil d Etat ; enlin le ministère piibltr composé" ~ dëTPÔÎs"TnàTfres des requêtes, commissaires du roi. est institué à l'effet de conclure dans toutes les affaires contentieuses.

La loi organique du 1!) juillet 18io consacre législativement toutes ces réformes. De plus, n lUs lavons vu (1), pour donner plus de garanties aux parties, elle subordonne à certaines conditions le droit pour le Gouvernement de rendre une ordonnance, au contentieux, contraire à lavis du Conseil d Etat

3'^ De 1849 à 18o2. — La loi du 3 mars 1849 établit deuv réformes importantes :

a) Elle confère au (Conseil d'Etat un pouvoir propre de décision en matière contentieuse f'2) ; ...~^.,^,,^^..^.-^.^ ■.. -,, .„ . ,^,.^^^...r,^

b; ElT?'~e'n16X^efô Connaissance des affaires contentieuses à l'assemblée générale du Conseil d'Etat et I attribue à la scclion du contentieux, composée de neuf conseillers d Etat, siégeant en-Tnidionfr publique et statuant sur le rapport dun de ses membres, apit - li>. plaidoiries des avocats et les conclusions du minislt-re public.

la garantie résultant de la double délibération, d abord dans la section, puis en assemblée générale, était supprimée ; d'autre part, la section du contentieux, de simple juridiction d instruction, était érigée en tribunal.

4** [)e 1852 à LS70. — Le décret organique du 2.j janvier 1832 supprime les réformes introduites sous la République de 1848, mais laisse subsister celles de la monarchie de juillet ; publi ité des séances, plaidoiries des avocats, conclusions du ministère public.

Deux innovations importantes lui sont dues :

1" La création de t fi^sinnldi'-e spi'-rjuli' du Conseil d'Etat di^libcrant au contentieux, conipn-'c ifr !,i -ci tiin du contentieux et de deux membres délégués par rhaciine dus .-^uclions administratives. En cas de partage, le président avait voix prépondérante ;

2° Le partage de juridiction entre 1 assemblée spéciale du contentieux et la section du contentieux.

Pour les affaires où des avocats étaient constitués, la section du contentieux était cbargéo de l'instruction, et c'était l'assemblée spéciale du contentieux qui délibérait.

(I) V. suprà, p. il'.).

2) V. Kiiprii. p. 'l'i'.l.

460 DU CONTENTIEUX KT DES TlUHl'NALX ADMlNlSTliATlFS

Pour les affaires où il i>"y avait pas constitution d avocat, c était la section du contentieux elle-même qui délibémit : mais 1 affaire était de droit renvuvée devant rassemblée spéciale du conlenteux, lorsqu'un membre de la section ou le ministère public demandait le renvoi .

5° De 1S70 « 1872. — On sait i!) que, pendant cette période, le Conseil d Etat fut remplacé par une commission provisoire. Le jugement des affaires conlentieuscs était partagé entre la section du contentieux et la commission tout entière, siégeant comme assembléc^du contentieux, suivant la distinction établie par la législation de 1832.

-l"" Législation actuelle : loi du 24 mai 1872: organisation et mode de délibérer en matière ordinaire — En

principe, les all'aires conlentieuses sont jugées dans une assemblée du Conseil d'Etat distincte des assemblées de section et de l'assemblée générale, et qu'on appelle Vasscj/ib/èe dn Conseil dŒlal délibérant au contenlieux . .,««-.«»——• "• -t-^--' —

-""LH l'Aie dé la seclion"du contentieux se borne à préparer la solution des affaires, en dirigeant l'instruction et en faisant le rapport à l'assemblée du contentieux.

Par exception, dans certaines affaires, la section du contentieux prépare l'instruction et juge elle-même le litige.

Ces affaires sont celles pour lesquelles la loi dispense les parties de la constitution d'un avocat. Il en est ainsi pour(2j huit classes d'affaires. Cependant si les parties constiiuent un avocat ou si un membre de la section ou le ministère public demande le renvoi à l'assemblée spéciale du contentieux, la section du contentieux ne peut plus statuer ; elle doit se borner à l'instruction de l'affaire qui sera jugée par I assemblée du contentieux.

Dans la pratique, à raison du droit de renvoi, la section du contentieux ne juge que les recours en matière de contributions directes et de taxes assimilées et d'élections qui forment le petit contentieux. Nous ferons connaître plus loin les modifications apportées sur ce point, par la loi du 26 octobre 1888.

1 1) V. suprà. en note.

{2) J.es aiïnires sont: 1" recours en maliore de contributions directes et taxes assimilées :

2» Recours en matière d'élections des Conseils généraux, d'arrondissement ou municipaux ;

•3" Recours apparienant aux membres des^Oonseiis déclarés démissionnaires d'oflice pour refus de remplir leurs l'unclions ;

4" Recours pour iiu'Oiripélence ou excès de pouvoir :

■i" Recours en matière de conlravention de grande voirie :

0" Recours pour li(iuidation de pensions ou refus de li(|uidalion.

THIBUNALX ADMlMSTltATlI-S 461

D'autre part, il est de jurisprudence constante que les recours en matière de pension, en matière de contravention de grande voirie, de démission d'office, et les recours pour incompétence ou excès de pouvoir doivent être de droit déférés à l'assemblée du contentieux bien qu'ils soient dispensés de la constitution d'avocat.

Composition de l'assemblée du Conseil d'Etat délibérant au contentieux. — L'assemblée du Conseil d'Etat délibérant au contentieux se composo :

1" De tous les menobres de la soi tina du contentieux ; soit huit membres en y comprenant le président de la section ;

2" De iuiit .cûn&eillers dEtat en service . ordiaiam' (- ) pris au nombre de deux dans chaque section administrative ; la durée de la délégation est en pratique de trois ans ; elle peut être renouvelée indéfiniment ;

3° Du vice-président du Conseil d'Etat, comme président. A son défaut ra^seinbN'c est [>i(''si(lée par le président de la section du contentieux (Loi du l' ' août l(S74, art. 1").

A défaut du vice-président du Conseil d Etat et du président de la section du contentieux, la présidence appartient au président de section ou au conseiller d'Etat, quelle que soit la section dont il fait partie, qui est le premier inscrit dans l'ordre du tableau (décision de l'assemblée du contentieux du II juin 1883)

A la différence de l'assemblée générale, l'assemblée du Conseil d'Etat délibérant au contentieux ne. peut pas être présidée par le ministre de la justice.

Les débats devant l'assemblée du contentieux ont lieu en au dience publique. Les parties sont représentées par des avocats au Conseil d État et à la Cour de cassation.

Le ministère public est représenté par des. maîtres des requêtes nommés par décrets du Président de la République et qui remplissent les fonctions de commissaires du gouvernement auprès de l'assemblée du contentieux, et auprès de la section du contentieux. L'assemblée du contentieux ne peut délibérer qu'en nombre impair : lorsqu ils se trouvent en nombre pair, le dernier conseiller dans l'ordre du tableau doit s abstenir. Elle ne peut délibérer valablement que si ueuf membres au moins ayant voix délibérative, sont présenta hJn cas d'absence ou d'empêchement

(1) Ou présidents de section. indifTéreinment Ces huit membres sont désignés par le vice président du Conseil d>Jat délibérant avec les présidents de section Loi de 1872. art. 17 .

162 DU CONTENTIELX KT DKS THIBUNAUX ADMIMSTUATIFS

d'un (»u pliisinurs conseillers il Elai. ils sont i'empla(u''s par d autres conseillers d Klal dans 1 ordre du tableau.

Composition de la section du contentieux. — Différences avec les sections administratives — Comparée aux / autres sections administratives, la section du contentieux pré- /' sente de nombreuses dilîérences :

' 1" Elle est divisée en deux sous-sections qui ont les mômes I pouvoirs que la section elle même (art. 24, ij 2. loi du 13 avril i 1".)00); j 2" Elle ne correspond pas comme elles à un ministère ;

3" Elle est composée de sept conseillers d'Etat, tandis que les sections administratives n'en comprennent que cinq ;

De douze maîtres des requêtes au lieu de cinq ;

De quatre auditeurs de l'« classe au lieu de deux ;

De dix auditeurs de 2'' classe au lieu de quatre ;

4" Parmi les douze maîtres des requêtes de la section du contentieux, quatre au moins, six au plus, ont le titre de commissaires du fîouvernement et font fonction de ministère public. Quatre auditeurs de l"^ classe sont commissaires suppléants. — Rien de senibfable ne se rencontre dans les autres sections ;

5° Elle ne comprend pas de conseillers d'Etat en service extraordinaire, ni de conseillers d'Etat en service ordinaire pourvus temporairement de fonctions publiques ;

6" Elle ne peut être présidée par le ministre de la justice ;

7" Elle entre tout entière dans la composition de l'assemblée du Conseil d'Etat délibérant au contentieux ; tandis que chaque section administrative n'y est représentée que par deux de ses membres ;

8" Tandis que les sections administratives ne peuvent délibérer valablement que si Irrns conseillers en service ordinaire sont présents, pour la section du contentieux il faut la présence de cinq conseillers, y compris le président

)° La section du contentieux est la seule dans laquelle le président n'ait pas voix prépondérante au cas de partage ;

Djû Les sections administi-atives ne statuent jamais après plaidoirie d'avocats, ni en audience publique. Au contraire, en ma- Uière d élections, de contributions directes et taxes assimilées, \d'après la loi du 26 octobre 1888, la section du contentieux peut ^latuer en audience publique dans les afl'aires dans lesquelles il y a constitution d'avocat.

\ Division en sous-sections. — Pour assurer le jugement ra-

TIUBU.NAUX ADMI.MSTHATII'S 463

pide des aflaires contentieuses, la section du couleutieux est divl sée en deux sous- sections composées; lune du président de la section et de trois conseillers ; l'autre de quatre conseillers, dont l'un fait fonction de président.

Les attributions de chaque sous-section sont les mêmes que celles de l'ancienne section du contentieux ; c'est-à-dire qu elle instruit les affaires qui doivent être jugées par 1 assemblée du contentieux et juge les pourvois en matière d'élections, de contributions directes et détaxes assimilées.

Si l'airaire est particulièrement délicate ou importante, un conseiller peut demander son renvoi à la section du contentieux tout entière qui en sera de droit saisie (Décret du 16 juilJet 1900).

Les sous-sections ne peuvent délibérer que si trois conseillers au moins sont présents. Si les membres de la section ou de la sous-section ayant voix délibérative se trouvent en nombie pair, le plus ancien des maîtres des requêtes présents est appelé à délibérer (art. 7, décret de J90U).

De la section temporaire du contentieux. — Dans le même but de rapidité, une loi du 26 septembre 1888 avait déjà autorisé le gouvernement à instituer par décret en Conseil d Etat une section temporaire du contentieux pour juger les afTaires d'élections et de contributions dirtctes toutes les lois que les besoins du service l'exigeraient

La loi du J 7 juillet 1900 a décidé que la section temporaire serait désormais composée d un président de section et de huit conseillers d'Etat pris dans les diflérentes sections du Conseil auxquelles ils continueront d'appartenir. Elle pourra être divisée en deux sous-sections qui auront les mêmes pouvoirs que la sec • tion elle- même.

La section du contentieux et la section temporaire ainsi que leurs sous-sections tiennent des séances publiques, lorsqu'il y a constitution d avocat ; des séances fermées, quand il n'y a pas d'avocat constitué (Décret du 4 août 1900;.

Le renvoi d'une aiTaire à l'assemblée spéciale du contentieux a lieu de droit quand il est demandé par un membre de la section ou par le commissaire du gouvernement.

v; 2. — Attributions du Conseil d'Etat en matière contentieuse.

Division. — Les attributions du Conseil d'Etat en matière contentieuse sont de trois sortes :

pel.

d'au

',,(]} DU Cd.NïE.NTlEL'X ET DES TUIBUNAUX .VnMlNlSTliATI l'S

1° Il est tribunal d'appel ;

2° Il est tribunal de premier et dernier ressort ; 3° Il est tribunal de cassation

1° Attributions du Conseil d'Etat coname tribunal d'apel. — Nous avons dit que le Conseil d'Etat était le tribunal ^pel de droit commun en matière administrative. En cette qualité, il connaît de tous les recours formés contre les décisions contentieuses non rendues on dernier ressort ; telles que les arrêtés des Conseils de préfecture, des ministres, des Conseils du contentieux des colonies et de certains juridictions spéciales.

2" Attributions du Conseil d Etat comme tribunal de premier et de dernier ressort. - L'étendue des attributions du Conseil d Etat comme tribunal de premier et de dernier ressort est ditîérente suivant Topinion que l'on adopte sur la question de savoir quel est le tribunal de droit commun au l" degré.

l'our ceux qui admettent que le Conseil d Etat est lé tribunal de droit commun, sa compétence s étend à toutes les matières qui n'ont pas été attribuées à un autre tribunal par un texte formel de loi.

Pour ceux, au contraire, qui ne voient dans le Conseil d'Etat qu'un tribunal d'exception, il ne pourrait connaîti^e que des affaires pour lesquelles une loi lui a conféré compétence. Ce sont par exemple :

1** l^es recours pour incompétence ou excès de pouvoir contre un acte de l'administration active ou délibérante ;

2" Les recours contre les décisions non contentieuses des ministres ;

'^" Les recours en interprétation des décrets du cbef de l'Etat avant le caractère d'actes administratifs ;

4" Le contentieux des élections au Conseil général (loi du 31 juillet 1875) ;

0° Les recours contre les arrêtés des préfets refusant l'ouverture d un établissement insalubre de 1'''' ou de 2'' classe (décret du 15 octobre 1820. art. 7).

3" Attributions du Conseil d Etat comme tribunal de cassation. — lin cette troisième qualité^ le Conseil d'Etat connaît :

f \° Des recours formés pour violation ou fausse interprétation de la loi contre les décisions contentieuses rendues en dernier ' ressort par certains tribunaux déterminés par un texte formel de loi.

TIUIlUNArX AD.MIN'ISTltATIFS ÎGo

Il en est ainsi pour les arrèls de la Cour des ooniptes (loi du 16 septembre 1807, art. 17), et pour les décisions des Conseils de revision (loi du 15 juillet 1889 sur le recrutement, art. 32) ;

2" Des recours pour incompétence ou excès de pouvoir formés contre les décisions contentieuses émanant des tribunaux administratifs statuant en dernier ressort ;

3*^ Des conflits de juridiction qui peuvent s'élever entre deux tribunaux administratifs.

Qui a qualité pour former le pourvoi en cassation ? — Du pourvoi dans l'intérêt de la loi. — Le pourvoi en cassation peut être formé devant le Conseil d'Etat par les parties intéressées.

Mais, en outre, chaque ministre a le droit, pour les affaires qui concernent son département, de former un pourvoi dans l'intérêt de la loi, dont le but est de faire redresser, au point de vue doctrinal, une erreur de droit commise par un tribunal administratif. On sait qu'un droit analogue appartient, dans l'ordre judiciaire, au ministre de la justice et au procureur général près la Cour de cassation.

Ce recours ne peut ni nuire ni profiter aux parties.

Ressemblances et différences entre le recours pour excès de pouvoir et le recours en cassation. — Le recours pour excès de pouvoir et le recours en cassation se ressemblent en trois points :

1° Ils sont portés devant la même juridiction, le Conseil d'Etat ;

2** Ils ne confèrent au tribunal que le pouvoir d'annuler ;

3" Ils sont formés sans frais.

Mais il y a entre eux des différences importantes :

1" Le recours pour excès de pouvoir s'applique aux actes d'administration, le recours en cassation aux actes dejuridiction ;

2° Le recours pour excès de pouvoir est admis par la jurisprudence dans le cas de violation de la loi ; tandis que, pour le recours, en cassation, la violation de la loi nest un cas d'ouverture du pourvoi que si un texte formel l'admet, comme pour les arrêts de la Cour des comptes ou les décisions du Conseil de revision ;

3" En cas de recours pour excès de pouvoir, le Conseil d Etat se borne à annuler l'acte attaqué, mais l'administrateur est libre de refaire l'acte ou de ne pas le reprendre , au contraire, au cas de pourvoi en cassation, le Conseil d'Etat renvoie devant un tribunal de même ordre qui est obligé de rendre un nouveau jugement, en se conformant à la décision du Conseil d'Etat (I);

(1 Dans le cas où il s'en écarterait on pourrait former un nouveau pour-

466 DU r.DNTKNTlKlX KT DK.S TRIBLIXAUX AD.MIMSTIIATIFS

4" En cas de recouis |)oar excès de pouvoir, la sentence d'annulation produit des efïets e^-gti omnes tandis que la décision du Conseil d Etat sur un pours^oi en cassation est soumise à la règle de l'autorité de la chose jugée.

ï; 3. — Formes de procédure.

Textes sur la matière. — Les textes qui règlent les formes de procédure sont : les décrets du 22 juillet 1806 et du 20 novembre 1804. la loi du 24 mai 1872 (art. 13 à 24) et le décret réglementaire du 2 août 1879 l'art. 19 à 2")).

Délai pour 1h recours et effets du recours. — Antérieurement ù la loi du 1.3 avril 1900. le délai du recours au Conseil d'Etat était de trois mois en principe, à partir de la notification de la décision attaquée. La loi du 13 avril 1900, voulant alléger la besogne du Conseil d'Etat, a décidé que le délai du recours serait réduit à deu.\ mois dans tous les cas où il n'était pas fixé à un autre délai par un texte particulier (art. 24).

Le recours au Conseil d'Etat est évolutif, mais n'est pas suspensif àe^ 1 exécution Cependant le Conseil d'Etat peut ordonner qu'il. sera sursis à l'exécution.

Caractères de la procédure. — La procédure devant le Conseil d'Etat, comme devant l^s autres juridictions administratives dlflère de la procédure devant les tribunaux judiciaires, par les caractères suivants : elle est dirigée par le tribunal lui-même et non par b s parties ou leurs représentants, elle est essentiellement écrite au lieu d être orale, peu compliquée, peu coûteuse,

Marche de la procédure oïdinaiie. — Voici les diverses phases par lesquelles passe la procédure ordinaire :

1° Le recours au Conseil d'Etat est introduit sous forme de ^j^eûw^ adressée aux membres du Conseil par un aN ocat au Conseil d Etat "et à la Cour de cassation et déposée au secrétariat général du Conseil d'Etat.

Dans certaines matières exceptionnelles, la loi dispense les parties du ministère d'un avocat ; dans ce cas, la requête est présentée par les parties elles-mêmes avec leur signature dûment légalisée.

On voit qu'à la différence de ce qui -e passe dans la procédure

voi devant le Conseil d'Etat qui casserait la nouvelle décision pour violation de la cho.se jugée ;(:. d'Etat, S juiOet lfl04, I). IOOG.3.33).

TIUBUNAUX ADMIMSTKATll'S 467

devant les tribunaux judiciaires, le demandeur s'adresse d abord au tribunal avant d'avoir donni'' connaissaiice de I araire au défendeur.

2" La requête est communiquée par le secrétaire général du Conseil d Etat au^xv^jdent de la section du contentieux.

3'^ Le président de la section du contentieux rend une ordonnance de soil comnuaiiqué. qui permet au demandeur d'assigner lF''ÏÏeTênÏÏêlrr;''en niè'mé te il nomme un rapporteur pour

l'a (Taire.

4" Notllii ation est faite, au nom du demandeur, par les soins de son avocat, au défendeur : 1" de la requête introductive d'instance ; 2" de l'ordonnance de soit communiqué.

Cette notification doit être faite dans les iWux mois qui suivent le jour où I ordonnance a été rendue. sou> peine de déchéance.

o" Dans les quinze jours à partir de cette notification, le défendeur doit constituer avocat et adresser par son ministère au de maudeur une i-e^uèie ou luéniQirp^çHj.lf'Jejj^^ç.

6° l,e dossier est communiqué au ministre au département duquel ressort lafl'aire dont il s agit ; "ir"donnc son avis.

7^ L'aiïaire est examinée par la section du contentieux cjui peut ordonner toutes les mesures d'instruction quelle juge convenables (enquête, expertise, etc., etc.' ■ ^

La période d instruction terminée, le rapporteur qui a été désigné et qui, suivant 1 importance de 1 afîaire, est un conseiller, un maître des requêtes ou un auditeur, donne lecture de son rapport à la section du contentieux : ce rapport se termine par la position des questions de fait et de droit que soulève I affaire, et par un nrijj et de décision qui est arrêté par la section du contentieux, co iîTr aclTc^Tjîi'efn Pn\ avec son rapporteur.

Le dossier est transmis au commissaire du gouvernement.

8° L affaire vient à l'audience publique de l'assemblée du Conseil d'Etat statuant au contentieux.

Après la lecture du rapport, les plaidoiries ont lieu, puis leconclusions du commissaire du gouvernement. In point important ù noter est que les avocats ne peuvent produire aucune pièci' nouvelle qui n'a pas été soumise à la section du contentieux, ou poser des conclusions différentes de celles qui ont été prises devant elle

Les débats terminés, l'assemblée du contentieux rend son arrêt.

Rèiiles particulières lorsqu'un ministre est demandeur ou défendeur. — Lorsqu un ministre est demandeur, le recours

est introduit par un rapport ou une simple lettre qu'il adresse au président de la section du contentieux. 11 n'y a pas d'ordonnance de soit communiqué ; le défendeur est prévenu par lettre.

Lorsqu'un ministre est défendeur, il n'y a pas non plus d'ordonnance de soit communiqué. Le secrétaire général envoie au ministre la requête et les pièces.

Formes des arrêts. — Comme les décisions émanant des tribunaux judiciaires, les arrêts du Conseil d'Etat comprennent trois parties :

1° Les qualités qu'on appelle visas, contenant les conclusions des parties, les pièces du dossier, et relatant les textes de lois. Cette partie de l'arrêt est rédigée par le rapporteur et soumise à la section du contentieux ;