CHAPITRE IV. — DE LA COUR DES COMPTES
Définition. — La (lour des comptes est une assemblée qui, comme le Conseil d'Etat et le Conseil de préfecture, est à la fois un tribunal administratif et un conseil consultatif.
Notions historiques. ~ \° Avant 1789. — Avant 1789, il existait à Paris et dans plusieurs provinces une Cbambre des comptes.
La Cbambre des comptes de Paris, démembrement du Conseil du roi, avait pour principale attribution dë''jîigerTes "comptes de tous les receveurs des deniers royaux ou communaux ; sa juridiction ne s'arrêtait pas au compte : elle portait sur la personne même du compiabte, qu elle pouvait juger et condamner pour faux, détournements, ou autres crimes commis dans l'exercice de ses fonctions.
Elle avait eu outre certaines attributions politiques : ainsi, elle/// < enregistrait les traités de paix, les lettres d'anoblissement, les contrats de mariage des rois, etc.
Enlin, elle avait la garde des titres du domaine et enregistrait tous les actes qui le concernaient,
La Cbambre des comptes avait été en lutte pendant longtemps avec le Parlemejit qui prétendait con"iia{fre en appef des décisions qînîlle avait rendues Cette lutte ne prit fin qu'au xvi^ siècle par une défense faite en 1520 par François \" au Parlement de connaître désormais des appels dirigés contre les décisions de la Cbambre des comptes.
2o pôriofle révolutionnaire. — L'assemblée constituante supprima la Cbambre des comptes; elle s'attribua le jugement des comptes-deniers ; le pouvoir législatif empiétait ainsi sur le pouvoir de juridiction. Un bureau de co//2/>/(2«/t/«. composé de quinze membres, préparait les décisions de 1 assemblée (Loi des 17-29 septembre l79l ).
Puis, sous la Constitution de l'an III et celle de l'an VIII, le jugement des comptes fut remis à une commission de coniptahilitê pnl)li'iue, qui statuait délinitivement.
Création de la Cour des comptf-s. — C'est par la loi du 16 septembre 1807 que la Cour des comptes a été créée.
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A côté de cette loi, qui a créé la Cour des comptes, il faut citer immédiatement un décret très important, dont il a été déjà question : le décret du 31 mai 1892, en 8b3 articles, porianl règlement généra/ sur la comptabilité publique.
i; 1'^'. — Organisation.
Composition. — l^a Cour des comptes comprend :
Vn premier président :
Trois présidents de chanibre ; / Dix-hurt conseilitTS-màTtres des comptes ;
L (^ <^atrp-vîngt six référendaires ou conseillers référendaires:
vinûf ■^ix de"»""* classe, soixante de 2'' classe;
Vin^t cinq auditeurs . quinze de 1"^ classe, dix de 2'" classe ;
\li\ procureur ^ciicral assisté d"un avocat^gjéûiîtaJ ;
La loi des finances du i6 décembre 1^08 réserve la moitié des places de conseillers référendaires de 2'' classe aux auditeurs de r® classe En dehors d'eux ne peuvent être nommés que les chefs ou sous-chefs du secrétariat de la Cour, après quatre ans, et les autres fonctionnaires publics, après dix ans de service (art. 40).
Uji- greffier en chef.
^ Inamovibilité. — Le premier président, les trois présidents
-1, de chambre, les conseillers maîtres et les conseillers référendaires 'sont inamovibles. Ce sont les seuls membres des tribunaux administratifs qui jouissi^nt de cette garantie d indépendance.
Division de la Cour descoinptes en trois Ohambres. — Rôle de ses divers membres. - La Cour des comptes est divisée en trois Chambres, dont chacune comprend: un président et six conseillers maîtres. Pour juger. la présence de cinq membres au moins est exigée La répartition des affaires entre les trois Chambres est opérée par arrêté du premier président.
Les présidents et les conseillers-maîtres ont seuls voix délibérative et composent à proprement parler le tribunal ayant mission de juger
Les conseillers référendaires sont chargés de vérifier les comples et de faire le ra})port aux trois Chambres indistinctement: teur travail doit toujours être vérilié par un conseiller- maître. Il s n ont jamais voix délibérative, même dans les affaires pour lesquelles ils ont fait rapport.
Les auditeurs ne font qu'assister les référendaires dans leur travail de vérification et d'instruction.
TIMlilNALX ADMINISTRATIFS HU
Cependant, quinze aud'\leurs. ayant quatre ans d'exorcice, peuvent être désignés nominativement par décret pour présenter le rapport : ils sont connus sous le nom d auditeurs -rap/jor/eurs et sont inamovibles.
Le procureur général est chargé d'assurer l'observation de la loi. tant par les comptables que par la Cour elle-même : il a le droit d assister aux audiences et d'y prendre la parole (art. 3, décret du 17 juillet ^^80),
En tin, le greffier en chef est préposé à la garde des pièces et délivre l'expédition des arrêts de la Cour. C'est lui qui tient la plume aux assemblées solennelles.
§ 2. — Attributions.
Principe fondameitfll de comptabilité publique. — Ordonnateu'S et compt.bles Le principe fcjntlamental de la comptabilité publique — déjà indiqué — est la distinction des administrateurs et ordonnateurs d'une part, des comptables d autre part.
Les administrateurs et ordonnateurs, chargés de l'élablisse-j ment et de la mise en recouvrement des droits et produits, ainsil que de la liquidation et de I ordonnancement
Les comptables, chargés de la réalisation des recouvrements! et des paiements (Décret du 31 mai 1862, art. 14). j
Nous rappelons que chaque ministre est, dans son département ministériel, lordonnateur supérieur : au-dessous sont placés les sous- ordonnateurs, chefs de service.
Les comptables sont de deux sortes: 1° comptables-deniers; 2° comptables -matières.
Les comp/ables deniers sont ceux qui sont préposés au maniement des deniers pulilics. On entend par deniers publics les deniers de I Etat des établissements publics et des associations syndicales autorisées ou forcées.
Les cnninlnhles matières sont ceux qui sont préposés à la garde des mligasms, âTeîTers'ôïï usines renfermant des objets appar tenant à l'Etat et destinés à être consommés ou transformés, pour le service de la guerre, de la marine et des travaux publics, etc.
les comptes présentés par les ordonnateurs sont appelés comptes d' ndminisi I alion ou cnmpies moraux ; les comptes présentés par les comptables sont des comptes de (jeslioti.
480 nr contextirlx kt dus tiubunalx administratifs
Division en trois classes des attr butions de la Cour des comptes. — La Cour des comptes a trois ordres d attributions :
■lo Un pouvoir propre djty?07^^£^wi à l'égard des „5^^^ deniers. A ce premier poinT^e vue7la Cour des comptes est un véritable tribunal administratif;
2" Un pouvoir de conlr'-lr i I (■-.irJ des ooinplables matières.
La Cour des comptes ici iie^t plus un tribunal administratif, mais une sorte de Conseil au.xiliaire du ministre compétent pour arrêter le compte ;
.'}" Mw pouvoir de contrôle à l'égard des prcjonnateurs. La Cour des comptes, en cette troisîèriiè qualité, n'est pas non plus un tri bunal administratif, mais une sorte de Conseil de gouvernement . auxiliaire du pouvoir législatif, qui règle définitivement le budget de lEtat.
L — Pouvoirs de juridicl'on à l'égard des comptes-deniers. Cour de comptes tribu nal administratif.
Caractère de la juridiction de la Cour des comptes. —
On peut ramener à quatreles traits qui caractérisent la juridiction de la Cour des comptes :
i" Elle statue comme unique decjré de juridiction ; sauf pour les comptes des communies et cTcs établissements de bienfaisance et des associations syndicales autorisées et forcées dont le revenu n'excède pas .30 000 francs: pour ces comptes, le Conseil de préfecture est juge du premier degré, la Cour des comptes juge d'appel ;
2" Sa juridiction s'étend à tout le territoire delà France ;
.S° i^es arrêts qu'elle rend ne peuv"eiîC être attaqués que devant le Conseil d' Etat, et seulement pour incompétence*"ou excès de pouvoir, violation ou fausse interprétation de la loi ;
4" Les séances ne sont pas jntù/iques et il n'y a pas de débat 07'al.
i" Quels sont les justiciables de la Cour des comptes. — Les justiciables de la Cour des comptes sont :
\o Les comptables-deniers régulièrement institués dans leurs fonctions et (ToïîTTe diîcrêriïe 1862 donne une énumération (article 37")) ;
2' Les comptables de fait on com.piables occultes. On entend par là ceux qui se sont i m misc^s dans rè' 'rnanTèrnent des deniers j)nblics, sans avoir qualité.
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Tel serait, par exemple, le cas dun maire qui percevrait des redevances pour la commune et s'en servirait pour acquitter luimême des dépenses communales.
Certains comjJlabltiS: jucuUxe^ , dont les comptes, par exception, soiiTjugés par la Cour des comptes.
Il en est ainsi par exemple, pour les comples-matières du ministère des postes et téléçrraphes, des manufactures de l'Etat (arrêté du 23 juin 1871 .
2° Formes de procédure. — 1" La Cour des comptes est saisie par le seul dépôt du nnmpfp. Tout comptable est en efl'et tenu, sous peiné"d amende, de déposer son compte dans un certain délai que la loi détermine (art 12, loi du 16 septembre 1807j ;
2° Une première vérification du compte est opérée par un conseiller référendaire ou un des quinze auditeurs rapporteurs.
Il lit son rapport écrit à la Chambre compétente et en fait le dépôt avec le compte et les pièces ;
3° Une deuxième vérilication a lieu par les soins dun conseiller-maître, désigné par le président de la Chambre compétente ; il examine le compte et le rapport du référendaire ou auditeurrapporteur ;
4° La Chambre compétente entend le conseiller référendaire ou l'auditeur-rapporteur ainsi que le conseiller maître chargé de la vérification ; puis elle rend son arrêt.
Mention en est faite en marge du rapport. La minute de l'arrêt, rédigée et signée par le référendaire ou l'auditeur-rapporteur, est revêtu de la signature du président de la Lhambre et du premier président
3° Des divers arrêts de la Cour des comptes. — La Cour des comptes rend des arrêts provisoires et des arrêts définitifs.
Elle rend des arrêts provisoires sur le vu du compte et des pièces : ces arrêts S(5Trr*'crrfîTriTÎu niques au comptable qui, pendant deux mois, peut fournir des explications. Passé ce délai les arrêts deviennent définitifs.
Les arrêts dé/ini(i/^, à leur tour, se subdivisent en trois classes, suivant la décision admise par la Cour :
1° Arrêts déclarant le comptable quitte, ou arrêts de r/uitus ;
2" Arrêts déclarant le comptable en débet ; daTiS^ce' câs^^fa Cour le condamne dans son arrêt, à remff^rser la somme dont il est redevable dans un certain délai au taux de o 0/0 ;
3° Arrêts déclarant le comptable en avance ; dans ce cas la Cour, comme dans le cas de quitus ^6^'C(ïfrténfté*de décharger le
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comptable : elle ne condamne pas 1 Etat à rembourser au comptable la somme avancée, car le ministre seul peut déclarer 1 Etat débiteur.
A la diiïérence de la Chambre des comptes de notre ancien droit français, la Cour des comptes ne peut juger le comptable qui s'est rendu coupable de détournement ou autres crimes Elle se contente de signaler les faits au ministre des finances qui en avertit son collègue de la justice, lequel fait mettre en mouvement l'action publique.
Cependant, la Cour des comptes est compétente pour prononcer une amende contre le comptable qui refuse de déposer son compte ou qui l'a déposé en relard.
4° "Voies de recours contre les arrêts définitifs de la Co ir des lompies :
1" Le recours en révision devant la Cour elle même ;
2" Le recours en cassation devant le Conseil d Hat.
1" jRfcovrs en révision — Ce recours ouvert devant la Cour des comptes elle même peut être exercé par le comptable ou par le procureur général près la Cour des comptes :
• l-*ar le comptable, en vertu de pièces justificatives qu'il a découvertes depuis le prononcé de l'arrêt ;
Par le procureur général, pour cause d'erreur, omissions, double ou faux euiploi au détriment du Trésor, lorsque ces erreurs ont été découvertes par la vérification d autres comptes (art. 420 décret de 18t)2).
La demande en révision est notifiée à l'adversaire et la procédure est coniradicloire La Cour rend deux arrêts : l'un sur 1 admissibilité du recours, l'autre sur le fond.
Il n'y a pas de délai pour le recours.
2" Rpcours en cassaiùm ileoanl le Conseil d Etal. — Le recours en cassation devant le Uonseil d Etat a lieu pour incompétence ou excès de pouvoir, violation ou fausse interprétation de la loi.
Le Conseil d Etat ne juge pas le fond. Il casse l'arrêt, s il y a lieu, et renvoie 1 affaire devant une autre Chambre de la Cour des onmptes.
II. — l'ouijoir de contrôle à Cêgard des compfes-watiiires. La Cour des com/jtes, conseil administrât tf, auxiliaire du ministre.
A l'égard des comptables-matières, la Cour des comptes n'a pas un pouvoir de juridiction ; elle ne juge f)as leur compte de gestion ; elle n'exerce qu'un pouvoir de contrôle destiné à éclairer
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le ministre, compétent pour juger et arrêter définitivement le compte 1 1).
Sont soumis à ce pouvoir de contrôle, les objets d'approvisionnement et autres objets destinés à être consommés ou transformés pour le service du ministère de la guerre, de la marine et des travaux publics, etc. Echappent, au contraire à tout contrôle, soit administratif, soit juridictionnel, les valeurs mobilières non destinées à être consommées ou transformées, telles, par exemple, que les meubles meublants des palais nationaux, les objets f'ontenus dans les musées ou les bibliothèques de l'Etat, etc., etc.
La loi du 16 septembre 1807 ne s'occupait pas des comptablesmatières. Ils ne furent soumis au contrôle de la Cour des comptes, après de nombreuses réclamalions, que par la loi du 6 |uin 184.3 et l'ordonnance du 2.1 août 1844.
Procédure. - Tout compt;ible doit chaque année, relever, dans un état qu il dresse, les faits d entrée, de sortie de transformation ou de perte des objets confiés à sa garde. Après avoir été contrôlés sur place par des agents spéciaux les contptes sont adressés au minisire compétent, qui les vérifie et les transmet à la Cour des comptes.
La Cour examine et vérifie de nouveau les comptes et rend une (Icclaraiion de couformit'-.
C/est le Tinnistre ensuite. qui sur le vu de cette déclaration, statue définitivement et arrête les comptes.
III. — Pouvoir de contrôle à l égard des ordotinatnirs. — la Cour des comptes, Coiiseil de ynuvenienii')it, auiiliaire du ])0uvoir lê(jistalif.
Rôle de la r^our. A l'égard des ordonnateurs, comme à 1 égard des comptables matières, la ( our des comptes n exerce pas un pouvoir de juridiction, mais un pouvoir de contrôle Ce sont
,1) On peut donner trois molifs pour expliquer le pouvoir restreint de la Cour des ciimplps en ce qui roiiccrne !•■.- compies niitliéres : 1'^ I emploi des matières, su. tout de la jiuerie ou »!•■ la tnanne. se railiuhe lri<p itiiimcmetil à l'artinn adriiini.''lrfitive ou pnliii(|iie pour qu'on alliibue à une juridiclion jouissant de l'iiianuiviliiliié le p()u\oir déjuger le.s <-omplahie.s et de les «•onslilucr en debei ; 2" la iraiislonniilioii on la ilepense des rnalérinux esl queNiuefois lelleineni urpi nie et .»ionda ne que le (■onipldi)!!" ne peu! olilenir un ordounauiemenl repulicr ; 3° les maleri.ux peuvenl périr pour ras forluit ou fori-e majeure. La Cour des couiples ne sanrail l'tre appelée \ apiuécitT r."Me perle ; son rôle se home à constater les entrées et les sorties et la différence entre les deux opérations (Batbie, p. 365\
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les Chambres qui jugent et qui arrêtent définitivement les comptes moraux ou comptes d'administration des ordonnateurs, par la loi des comptes portant règlement du budget du dernier exercice clos.
^ La Cour des comptes se borne à préparer le contrôle législatif, len rendant des déclarations de co;î/brm«7é.
/ Procéda e. — Tous les ans, chaque ministre dresse le compte d'administration ou compte définitif des dépenses de son département ministériel pour l'exercice expiré, avec les actes d'ordonnancement.
Le ministre des finances dresse le compte définitif des recettes de l'exercice expiré.
Enfin le ministre des finances présente le compte général do l'administration des finances, qui comprend le tableau d'ensemble de tous les diflérenfs services financiers de l'Etal, avec les opérations de l'année, résumant, d'un colé, les comptes des ministres et, d un autre cùté, les comptes des comptables.
Chaque Chambre de la Cour, suivant sa compétence particulière, examine s'il y a conformité entre les comptes des comptables et les lois d'une part, les comptes des ministres d autre part, et chacune prononce une déclaration partielle ou spéciale de conform ité
Puis la Cour, sur les conclusions du procureur général, les trois Chambres réunies, prononce en audience publique des déclarations (générales de conformité au nombre de deux : lune relative à la situation financière de l'année précédente sans distinction d'exercice, appelée déclaration générale sur les comptes de Cannée ; l'autre relative à la situation définitive de l'exercice clos, et appelée déclaration générale sur la situation définitive de t exercice de telle année.
IVe SECTION. — DE LA SANCTIOxN DU PRINCIPE DE LA
