CHAPITRE HT. — CONSEIL D ETAT

Double caractère du Conseil d'Etat. — Actuellement, le Conseil d Etat présente un double caractère :

1° C'est un Conseil consultatif, appelé adonner son avis en matière législative et administrative ;

2° C'est un tribunal administratifs ayant pour mission de statuer sur les contestations auxquelles peuvent donner naissance les actes administratifs.

Nous renvoyons à notre cinquième partie, consacrée au contentieux, pour tout ce qui est relatif à ce deuxième caractère du Conseil d'Etat.

Division. — Pour étudier le Conseil d'Etat, en tant que Conseil consultatif, nous diviserons nos matières de la façon suivante :

1° Notions historiques :

2° Organisation actuelle du Conseil d Etat ;

3" Attributions du Conseil d'Etat.

$ P'. — Notions historiques.

Origine historique. — Le Conseil d'Etat a une double origine : 1" le Conseil du roi antérieur à 1789 ; 2" le Conseil d'Etat de la Constitution du 22 frimaire an VIII.

En 1 789. le Conseil du roi comprenait cinq Conseils principaux : Conseil des affaires étrangères ; (Conseil des dépêches ; Conseil des finances ; Conseil du commerce : Conseil privé ou Conseil des /(^l C parties. '

Kaw

L'Assemblée Constituante supprima le Conseil du roi. La Constitution de l'an VIII le rétablit sous le nom de Conseil d'Etat.

Constitution du 22 frimaire an VIII — Sous cette constitution, le Conseil dEtat était investi dune autorité prépondérante. Il avait des attributions législatives, administratives et contentieuses.

Ses attributions lé<;islatives sont très importantes :

1° II rédige les projets de loi, les amende et les soutient devant Je Corps législatif ;

2" Il a le^gouvoii' d'interpréter la loi dune façon obligatoire pour les tribunaux et les p'articulîers.

Au point de vue administratif, son pouvoir consiste à rédiger les i::ùgi£nients d'a.diiiinisti:atjfl.ii4tublique. ^"^

Monarchie constitutionnelle de 1814 à 1830 ■- Ni la charte de 181 4, ni la charte de 1830 ne faisaient mention du Conseil d Etat. Il fut organisé par plusieurs ordonnances (ordonnances des 2 février-12 mars 1831 et ordonnance du 18 septembre 1839), et par une loi du 19 juillet 1845.

Le Conseil a perdu son ancienne prépondérance. Au point de vue législatif, il est privé désormais du pouvoir d'interpréter les lois obligatoirement (loi du 30 juillet 1828) ; en outre, il n'a plus le pouvoir de rédiger les projets de loi et de les discuter devant le Corps législatif. Il était descendu au rang d'assemblée purement consultative dont l'avis était purement facultatif.

Au point de vue administratif, il ne rédigeait plus les règlements d'administration publique ; il donnait seulement son avis sur les règlements faits par le roi.

Constitution de 1848. — Dans l'esprit de la Constitution, le Conseil d'Etat était destiné à servir de contre-poids au gouvernement du Président de la République et à contrôler ses actes. Ses membres étaient nommés par l'Assemblée nationale et pouvaient être pris dans sorTiêrh. Ses attributions sont augmentées d'une façon notable.

Au point de vue législatif, le Conseil d'Etat devait être çoiisu]j^é sur tous les projets de loi émanant de l'initiative gouvernementale ; il pouvait être appelé à donner son avis sur les propositions de lois émanant de 1 initiative parlementaire 'par un renvoi de l'Assemblée nationale. Mais, ni dans un cas ni dans l'autre, il ne pouvait être admis à prendre part à la discussion delà loi devant l'Assemblée nationale.

Au point de vue administratif, le Conseil d'Etat faisait seul les

OUGA.MSATIOX DU rOlJA'OIR CENTRAL 53

règlements d'administré tion publique provenant de la délégation spéciale de la loi. Quant aux autres règlements, le Conseil d"Etat se bornait à préparer seulement le règlement ; le chef de l'Etat approuvait et publiait fart. 75, (Constitution du 4 novembre 1848).

Constitution de 1852. — L'organisation du Consed d Etat est établie sur le modèle de la Constitution de l'an VIII Ainsi, c'est lui qui est chargé de rédiger les projets de loi et de les discuter devant le Corps législatif.

Législation actuelle. — Supprimé par le gouvernement de la Défense nationale et remplacé par une commission provisoire (I), le Conseil d'Etat a été rétabli par la loi du 24- mai £872 modifiée par la j.pj. du j.3 juillet 1879. Il faut joindre^ ces deux loisle décref réglementaire du 2 août 1879.

'* ;? 2. — Organisation actuelle du Conseil d'Etat.

Composition. — Le Conseil d'Etat se compose fart. 1", loi du 13 juillet 1879 (2) et art. 24, loi des finances du 13 avril 1900) :

i<> de 32 conseillers d'Etat en service ordinaire ;

2° de ^îTconseniers d'Etat en servTce*êxtraordinaire (3) ;

3<^ de ^ majîrés'âes requêtes ;

4" de 4irauditeurs, dont 18 de première classe et 22 de seconde classe.

Il comprend : un jitûâid.ent, qui est le garde des sceaux, ministre de la justice ; un vice- président nommé par décret du Président de la République parmi les conseillers d'Etat, en service ordinaire.

Enfin un secrétaire général, ayant le rang et le titre de maître

(1) Cette commission était composée de huit conseillers d'Ktat et de dix maîtres des requêtes, nommés par le gouvernement; douze auditeurs, nommés par la commission elle-m'me, y étaient adjoints. La commission était divisée en deu.x sections administratives et une section du contentieu.x (Décrets du 1.5 septembre et du 19 septembre 1870).

(2, Cette loi a augmenté le nombre des membres du Conseil d État. D'après la loi de 1872 il y avait 22 conseillers en service ordinaire. 15 conseillers en service extraordinaire, 24 maîtres des requêtes et 30 auditeurs.

(3 Deux lois rêcenles ont porté successivement de 18 à 2u le nombre de ces conseillers : la première, du .30 novembre 189.5. pour donner un représentant au ministère des colonies, la seconde, du 30 décembre lôOG, pour en donner un au ministère du travail et de la prévoyance sociale. En fait, ce dernier ministère compte deux conseillers en service extraordinaire, celui que possédait le ministère des cultes ayant été remplacé par un représentant du ministère du travail (Décret du 2"janvier 1907).

"il AUOTRITKS XD.MINlSTlîATIVKS ET CONSKU.S AnMINlSTBATIKS

desrequêtes, dirige les bureaux ; auprès de chaque section est un

secrétaire spécial

Nomination des membres du Conseil d'Et^it. — Conseillers d'Etal en service ordinaire. — D'après la loi de 1872 les conseillers d'Etat en service ordinaire étaient nommés et révoqués par l'Assemblée nationale, comme sous la Constitution de 1848. La Constitution de 1875 a modifié cette règle et a établi que désormais les conseillers d'Etat en service ordinaire seraient nommés et révoqués par décret du chef de l'Etat rendu en (conseil des ministres. La moitié des places de conseillers d'Etat est réservée aux maîtres des requêtes (Loi du 13 avril 1900, art. 24).

Conseillers d'Etat en service extraordinaire. — Les conseillers d'Etat en service extraordinaire, sont de hauts fonctionnaires de ladministration centrale nommés et révoqués par décrets. Ils perdent de plein droit leur titre de conseiller d'Etat, dès qu'ils cessent d'appartenir à l'administration active ; ils ne reçoivent aucun traitement (art. 5, loi de 1872i.

Pour être nommé conseiller d'Etat en service ordinaire ou en service extraordinaire il faut avoir trente ans accomplis (loi du 1" juillet 1888, art. 2).

Maîtres des requêtes. — Les maîtres des requêtes, le secrétaire général et le secrétaire spécial du contentieux sont nommés par décret, sur présentation du vice-président et des présidents de section. Ils sont révoqués par décrets individuels sur l'avis des présidents de section II faut avoir 27 ans accomplis pour être nommé maître des requêtes. La moitié dé'5"places de maîtres des requêtes est réservée aux auditeurs de première classe.

Auditeurs. — Les auditeurs de seconde classe sont nommés par voie de concours ; depuis 1879, les auditeurs de l""" classe sont nommés par décret, sur la présentation du vice-président et des présid(,'nts de section (art. 2, loi de 1879). Les uns et les autres ne peuvent être révoqués que par décret individuel, et après avoir pris l'avis du vice-président, délibérant avec les présidents de section l'arl o, loi de 1872).

Les auditeurs de 2'' classe ne peuvent rester que huit ans en fonctions, les auditeurs de l""* classe indéfiniment. Pour être nommé auditeur de 2' classe, il faut avoir au moins 21 ans et au plus 26 ans ; pour être nommé auditeur de 1^" classe avoir au plus .34 ans (art. 2, loi du l''"" juillet 1887 et loi du 30 janvier 1907, art. 80).

Délégation à une fonction publique. — D'après la loi de 1879,

ORGANISATION DU POCVOIR CIÎNTHAL 55

article 3, qui a modifié sur ce point la loi de 1872, les conseillers dEtat en service ordinaire, maîtres des requêtes et auditeurs de f" classe, peuvent, après trois années, être nommés à une fonction publique pour une durée qui n excédera pas trois ans, ï^ans perdre li ur rang Le nombre des membres ainsi nommés à des fonctions publiques ne pourra excéder un cinquième du nombre des conseillers, maîtres des requêtes ou auditeurs.

Incompatibililés. — Les fonctions de conseillers, ou de maîtres des requêtes sont incompatibles avec celles d'administrateur de toute compagnie privilégiée ou subventionnée (art. 7. loi de 1872).

Division du Conseil d'Etat en sections. — Nombre di.> sellions — D'après la loi de 1872 le Conseil d'Etat était divisé en quatre sections, une section du contentieux et trois sections administratives (ait 10).

La,lg,i, 4e i-87'J[. augmentant le nombre Jes membres du Conseil d'Etat, a augmenté le nombre des sections ; elle l'a porté à cinq :une sectioadu contentieux el quatre sections adminiatra.-. tivepiart. 4) (1).

Composition ries sections. — Cbaque section est composée d'un président de section, de 4 ou 5 conseillers d'Etat en service ordinâlrep), — sauf la section du contentieux qui en comprend 7 ; — d'un certain nombre de conseillers en service extraordinaire, de maîtres des requêtes, d'auditeurs de première et de seconde classe et enfin dun secrétaire (art. 4, loi de 1879).

Le président de section est nommé par décret du Président de la République et choisi parmi les conseillers d Etat en service ordinaire Le ministre de la justice peut présider les sections, sauf la section du contentieux.

1) Le décret du 2 août 1879, rendu en exécution de cette dernière loi, a réparti de la façon suivante les quatre sections administratives entre les divers ministères (art 1 :

1° Section de la législation, de la .justice et des affaires étrangères ;

2° Section de l'intérieur, des cultes, de rinstruction publique et des beaux arts ;

:}" Section des (inances, de la guerre, de la marine et des colonies ;

4» Section des travaux publics, des postes et télégraphes, de l'agriculture et du commerce.

(2 C est pour assurer l'exécution du décret du 16 juillet 1900, qui a porté de 0 à 7 le nombre des conseillers en service ordinaire de la section du contentieux, que le même décret a décidé que, suivant es nécessités du si-rvicft, une section administrative pourra n'être composée que d'un président et de (juatro conseillers en service ordinaire par décision rendue par le Président de la Hépubli((ue, sur rapport du ministre de la justice, après avis du vice-président du Conseil d'Etat.

56 AUTonniis administratives kt conseils administratifs

Ré}>artiiion entre les sections. — Les conseillers d'Etat sont répartis entre les diverses sections par décret du chef de l'Etat. Les conseillers d'Etat en service extraordinaire ne peuvent être attacjiés à la section du contentieux

Les maîtres des requêtes et les auditeurs sont distribués entre les sections par arrêté du ministre de la justice, suivant les besoins du service (art. 10, loi de 1872).

Tous les trois ans, il peut être procédé à une nouvelle répartition des conseillers d'Etat et des maîtres des requêtes entre les diverses sections. Cette répartition est faite par décret du Président de la République en ce qui concerne les conseillers d'Etat, et par arrêté du ministre de la justice, sur la proposition du viceprésident et des présidents de section, en ce qui concerne les maîtres des requêtes En dehors des époques fixées pour le roulement, les conseillers d'Etat ne peuvent être déplacés par décret du Président de la République, que sur leur demande et sur l'avis du vice-président du Conseil d Etat.

Chaque année, au 15 octobre, le ministre de la justice arrête, sur la proposition du vice-président, la répartition des auditeurs entre les sections (art. 5. décret du 2 août 1879).

Divers modes de réunion et de délibération du Conseil d'Etat. — Trois modes de réunion. — Le Conseil d'Etat se réunit et délibère de trois façons différentes .

1"^ En assemblée générale fermée ;

2" En sections ;

3° En assf-mblée publique du contentieux.

Nous réservons tout ce qui concerne la section du contentieux ■ pour en parler dans notre cinquième partie.

1° Assemblée générole fermée. — C'est la réunion de tous les membres du Conseil d'Etat. Pour délibérer valablement, elle doit comprendre au moins 16 conseillers d'Etat en service ordinaire (art. 0, loi de 1870) (1).

La présidence appartient au ministre de la justice, à son défaut au vice-président du Conseil d'Etat, et à son défaut au président de section le plus ancien dans l'ordre du tableau.

Les séances de 1 assemblée générale ne sont pas publiques. Le rapport est fait ù l'assemblée générale par un maître des requêtes.

Quant aux auditeurs, leur rôle consiste en principe à préparer l'instruction des afïaires ; ils peuvent être chargés de faire le rapport,

(1) D'après la loi de 1872. il suffisait de la présence de 13 membres.

OHGANISATION UIJ POUVOIH CENTUAL 57

Le président a la police de l'assemblée, il dirige les débats, résume la discussion et pose les questions à résoudre (art. 17, môme décret).

Ont voix délibi-rativc» à l'assemblée générale :

1" Les conseillers d Ktat en service ordinaire, toujours;

2" Les conseillers d'Etat en service extraordinaire, seulement dans les afîaires qui dépendent du département ministériel auquel ils appartiennent ; dans les autres affaires, ils n'ont que voix consultative ;

'.i'^ Les maîtres des requêtes, dans les affaires dont le rapport leur a été confié ; ils n'ont que voix consultative dans les autres affaires.

(Juant aux auditeurs, ils n'ont jamais ([ue voix consultative en assemblée générale et seulement dans les affaires dont ils ont été rapporteurs (art. Il, loi de 1872).

VjH cas de partage, la voix du président est prépondérante (art. 6, loi de 1879).

2" Assetnôlées de sections. — Pour délibérer valabU;ment, la section doit comprendre au moinsjrois conseillers en service ordinaire (art. 12, loi de 1872). La loi est plus exigeanti;,"" nous V\ verrons plus tard, pour la section du contentieux, l^a section est présidée par le président de la section ; et en cas d'empêchement, par le conseiller d'Ltat le plus ancien dans l'ordre du tableau.

Le ministre de hi Justice ou le vice-président du Conseil d'Etat peut toujours réunir à la section compétente, soit la section de législation, soit telle autre section qu'il croira devoir désigner fart. 2, décret de 1871J).

Lorsque plusieurs sections sont ainsi réunies, la présidence appartient, en l'iibsence du ministre d(! la justice, au vice président ou à celui des présidents de section (|ui est le premier dans l'ordre du tableau (art 12, même décret).

Les séances ne sont pas publiques.

Tout ce que nous avons dît? lii' le rôle des membres du Conseil d'Etat réunis en assemblée générale s'applique aux assemblées de sections. Une seule dilîérence existe» : c'est jjûUJLiSSrpâiid' leurs ; tandis qu'ils n'ont que voi.v consultative dans les afîaires (Ton t ils sont les rapporteurs, en assemblée générale, ils ont voix dèlihéraliiie pour ces afîaires, dans l'assemblée de section (art. 11, loi de 1872). * "■

Le président a voix prépondérante en cas de partage (art. 12, même loi).

08 AUTORITÉS AUMlMSrKATlVES KT CONSEILS ADMINISTRATIFS

§ 3. — Attributions du Conseil d'Etat.

Trois ordres d'attributions. — Le Conseil d'Etat a des attributions en trois ordres de matières :

1" En matière législative :

2° En matière administrative ;

3° En matière contentieuse (Renvoi à la cinquième partie).

Attributions en matière législative.— flôle consultatif. — Le rôle du Conseil dEtat en matière législative consiste adonner son avis :

1° Sur les projets d'initiative parlementaire que les Chambres jugent à propos de lui renvoyer ;

2° Sur les projets de lois préparés par le gouvernement et qu'up^ décret spécial ordonne de soumettre au Conseil d'Etat (art. S, loi dVl872)-. - ; - ^ ... . ' -'

Des conseillers d'Etat peuvent être chargés par le gouvernement de soutenir devant les Chambres les projets de lois qui ont été renvoyés à l'examen du Conseil.

Le Conseil d'Etat actuel a donc en matière législative des attributions moins importantes que le Conseil d Etat de l'an VIII, et que le Conseil d Etat de 1852 qui composaient un des rouages principaux de l'appareil législatif.

Mode de délibérer . — En matière législative, le (conseil d Etat délibère toujours, en section d'abord, puis en assemblée générale.

Attributions en matière administrative. — Rôle consultatif. — En matière administrative, le rôle du Conseil d Etat est aussi un rôle purement consultatif. Mais son avis est tantôt nécessaire, tantôt facultatif.

1" Avis nécessaire. — Le Conseil d'Etat doit être nécessairement appelé à donner son avis :

1° Sur les décrets généraux, portant règlement d'administration publique ;

2° Sur les décrets spéciaux ou individuels, rendus dans la forme des règlemei^ts d'administration publique.

11° Avis facultatif — Relativement à tous les autres décrets, le gouvernement est libre de demander lavis du Conseil dEtat ou de ne pas le demander.

Mode de délibérer. — En matière administrative. le Conseil d'Etat délibère : tantôt en assemblée de section, puis en assemblée générale ; tantôt en assemblée de section seulement.

ORGANISATION ADMlXISTliATlVE DU DÉPAKTEMENT 51)

En section, puis en assemblée générale :

1" Pour les décrets généraux portant règlement d'administration publique :

2" Pour les décrets spéciaux ou individuels rendus dans la forme des règlements d'administration publique ;

3" Pour toutes les nombreuses affaires énumérées dans l'article 7 du décret de 1879 modifié par un décret postérieur du 3 avril

11"^ SECTION. - ORGANlSATIOxX ADMINISTRATIVE DU DÉPARTEMENT

Triple caractère du département. — Le département a un triple caractère :

\^ C'est une circonscription territoriale ;

2° C'est une unité administrative, ayant une organisation propre qui absorbe celle de l'arrondissement ;

3° C'est une personne morale

Nous renvoyons 1 étude de ce troisième caractère à notre deuxième partie, consacrée aux personnes morales du droit administratif.

Le département considéré comme circonscription territoriale — Sur le département considéré comme circonscription territoriale, il suffit de faire observer qu'aucune modification ne

f)eut être apportée au territoire d'un département que par une oi. après avis d un Conseil général (loi du 18 août 1871. arl. "30) Une loi paraît être également nécessaire pour transférer le cheflieu du département. La détermination des chefs-lieux de tous les départements résulte, en effet, duneloidu 12 septembre 1791, et dès lors, il semble bien qu'une loi seule pourrait y apporter des dérogations. Cependant, une pratique contraire a été suivie sous le premier et le second Empire. Des changements de chef-lieu ont été opérés par simples décrets '

Le département considéré comme unité administrative. — Les bases de 1 organisation actuelle du département remontent à la loi du 28 pluviôse au VIII. Depuis cette loi, un seul organe nouveau a elecreériaXommîssion départementale, par la loi du 10 août 1871 sur les Conseils gént''ràu.\'"."'~~~"'

Dans le département, l'administi-ation active appartient au pré-

fet. assisté de certains auxiliaires, tels que le secrétaire général. Près du préfet, sont placés deux conseils représentant l'administration délibérante ou consultative : le Conseil de préfecture et le Conseil général.