CHAPITRE PREMIER. — DU PREFET

Division du chapitre. — Nous étudierons successivement : 1° son organisation ; 2° ses attributions ; 3° les actes qu'il fait.

ij 1er — Organisation.

Place occupée par le préfet dans la hiérarchie administrative. — Représentant de l'administration active dans le département, le préfet forme le troisième degré de la hiérarchie administrative. Il est placé immédiatement au-dessous des ministres ; son supérieur hiérarchique le plus direct est le ministre de l'intérieur ; mais il est sous l'autorité de chacun des autres ministres et communique avec eux pour les affaires qui ressortissant spécialement de leur ministère.

Nomination et révocation. — Le préfet est nommé et révoqué par décret du Président de la République.

Aucune condition spéciale d'âge ni de capacité n'est exigée ; pour être nommé préfet, il suffît d'être citoyen français.

Résidence. — Le préfet doit résider au chef-lieu de son département. 11 ne peut s'absenter de son département sans une autorisation du ministre de l'intérieur.

Suppléance. — En cas d absence ou d'empêchement, le préfet peut déléguer ses fonctions, soit au secrétaire général, soit à un membre du Conseil de préfecture. Lorsque le préfet sort du département, la délégation doit être approuvée par le ministre. A défaut de délégation, c'est le membre du Conseil de préfecture le plus ancien dans l'ordre du tableau, qui, de plein droit, remplace le préfet.

En cas de vacance d'une préfecture, à la suite de mort, révocation ou démission, c'est également le plus ancien membre du Conseil de préfecture dans l'ordre du tableau, qui, de droit, est le suppléant du préfet (Ord. du 29 mars 1821).

Division des préfectures en trois classes. — Ancien syslème. — Les préfectures avaient été diviséese trois classes, sui-

OKGANISATION ADMINISTRATIVE DU UKPAKTEMENT 61

vant l'importance du département, parle décret du 27 mars 1832. Ces classes étaient territoriales et indépendantes de la personne du préfet. Le traitement variait avec la classe Un décret du 25 juillet 1855, remanié par un décret du 15 avril 1877, permettait seulement d'augmenter le traitement d'un préfet sur place (1).

Inconvénient. — Ce système présentait un grand inconvénient. . '^ /tCO' Un préfet ne pouvait être élu à la classe supérieure qu'en chan-') ' géant de département ; et ce changement avait lieu au momentTuT''» \ où, par la connaissance qu'il avait acquise du pays, il pouvait y rendre le plus de services.

Réforme réalisée par le décret du 5 novembre 1907. — C'est pour éviter cet inconvénient dans l'avenir que le décret du 5 novembre 1907 a supprimé les classes territoriales de préfectures et les a remplacées par des classes personnelles. Un décret postérieur dîTÎ^'' avril 1908 a fait une nouvelle répartition des classes de préfets, sous-préfets et secrétaires généraux (2).

15 2. — Attributions.

Textes en vigueur. — Régies tout d'abord par la loi du 28 pluviôse an VIII, les attributions du préfet ont été augmentées dune façon notable par deux décrets : le décret-loi du 25 mars 1852 et le décret du 1.3 avril 1861 , auxquels la loi du 10 août 1871 { et celle du 3 avril IS^TontfSrt d'importantes modifications.

Triple rôle du préfet. — Au point de vue de ses attributions administratives, le préfet est revêtu d'un triple caractère (3) :

(1) r^es préfets et les sous-préfets peuvent recevoir un traitement de disponibilité pendant une durée qui ne peut excéder six ans, ni la moitié de la durée de leurs services civils à l'Etat ; ce traitement ne peut dépasser six mille francs par an, ni la moitié du traitement moyen de la dernière année (Loi du 23 février 1901, art. 42).

(2) Voici cette répartition.

Préfets hors classe :

Préfet de la Seine 50.000 fr.

Préfet de police 40.000 »

10 préfets hors classe des départements 35.000 »

8 préfets de l^e classe 30.000 »

23 préfets de 2' classe 24.0u0 »

44 préfets de 3' classe . 18 000 »

Administrateur du territoire de Belfort 12.000 »

\3) Il faut noter que si, au point de vue territorial, l'autorité du préfet est moins étendue que celle du ministre, puisqu'elle ne dépasse pas les limites du déparlement, elle embrasse tous les services administratifs pro-

62 AUTORITÉS AkMlMSm.VTlVES ET CONSEILS AUMINISTHATIFS

1 0 II est l'agent du pouvoir central ;

2" Il est le dél('|j:ué et le représentant du pouvoir central ;

3" Il est le représentant des intérêts du département.

l" Le préfet agent du pouvoir central. — En cette première qualité, le préfet n'a aucun pouvoir propre ; il n'est que l'exécuteur des ordres du Gouvernement. On dit quil agit sous l'aulo?'ité du pouvoir central (1:.

Ses attributions sont de trois sortes :

a) Il a mission de faire exécuter les lois, les décrets et les instructions ministérielles ;

ô) Il est chargé de soutenir dans le département l'action politique du gouvernement et de lui fournir tous les renseignements dont il a besoin ;

c) Il sert d'intermédiaire nécessaire entre les particuliers et 1 Administration centrale, pour toutes les demandes quils peuvent avoir à lui adresser.

2"^ Le préfet délégué et représentant du pouvoir central. — En cette qualité, le préfet a un pouvoir propre ; il est dépositaire de l'autorité administrative. On dit quil agit sous le con- Irô/e et ia surveillance du pouyoir central. Le ministre ne pourrait pas se substituer au préfet et agir à sa place. Mais en vertu du pouvoir que lui confère la hiérarchie, il pourrait suspendre, annuler ou même réformer les actes faits par le préfet en cette qualité (art 6, décret-loi de 1852).

Ses attributions sont les suivantes :

Cl) Le préfet a la direction ou le contrôle de la plupart des services d^intérèt géiîéral. '

Ace point ïe viie il a une très grande variété d'attributions :

11 dirige les services d'hygiène, d'assistance et les services pénitentiaires, qui relèvent du 'ministère de l'intérieur. Au point de vue ni^ilitaire il préside le Conseil de révision et surveille les opérations'HiT'recrutement. Au point de vue de l'enseignemenj, il nomme les instituteurs et préside le Conseil départemental primaire. Au point de vue financier, il rend exécutoire le rôle nominatif des contributions "Sit^cfës* et statue sur les demandes en remise et en modération d'impôts. Au point de vue des travaux

preincnl dits, au lieu d'être restreinte à une spécialité comme celle des ministres.

(1) Il peu! «i^iren personne ou faire apir ses subordonnés : dans ce dernier cas, il opère une « procuration d'action », suivant l'expression de Rœderer dans l'exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse an VIII (Ducrocq, I, n" 107).

ORGANISATION ADMIMSTHATIVK DC HKPAUTKMKXT 03

publics, il prend l'arrêté de cessibilité dans la procédure d'expropriation, et autorise la servitude de fouille et d occupation temporaire.

h) Il exerce un pouvoir de contrùie ou de luitl/r vis-à-vis des tommunes ou des établissements publics :

Droit de suspendre un Conseil municipal, un maire ou un adjoint pendant un mois ; droit d'approuver certaines délibérations oïTTIonseîl municipal, droit d'annuler ou de suspendre les arrêtés du maire et même de se substituer à lui ; droit de révoquer les gardes champêtres ; droit de nommer une partie des commissions administratives des hospices et des hôpitaux, etc

c) Il est chargé de la police administrative pour tout le département ; il peut faire des règlements pour le maintien de la sûreté, de la salubrité et de la tranquillité

En sorte que, comme le maire dans la commune, ainsi que nous le dirons plus loin, le préfet, dans son département, est à la fois chef de la police adminislraiive et officier de police Judiciaire, aux termes de l'article 10 du Code d'instruction criminelle. ^

d] Il représente l'Etat en justice, devant tous les tribunaux de son département, soit en demandant, soit en défendant ; il passe en son nom un certain nombre d'actes de gestion, baux, aliénations, etc. (I ).

3" Le préfet représentant des intérêts du département. — Comme représentant du département, le préfet a un double rôle (art .3, loi de 1871):

Jo II est chargé de linstruction j)réalable des affaires qui intéressent le département

Il en résulte quéTe Conseil général ne peut statuer que sur les affaires dont il est saisi par le préfet. Il peut bien émettre le vœu d'être saisi de telle ou telle affaire, mais si le préfet refuse, le Conseil général ne pourra pas en délibérer. Il ne pourra que formuler une réclamation à l'autorité supérieure ;

2" Il est chargé de l'exécution des décisions du Conseil général et de la Commission départementale

Les actes que le préfet passe^êh^cetle qualité sont des actes de gestion delà fortune du département, considéré comme personne morale du droit administratif. Ainsi, c'est lui qui, en exécution des décisions du Conseil général et sous le contrôle de la Com-

{I) Un décret du 26 février 1907 autorise le préfet à déléguer le souspréfet ou le maire pour la passation des actes intéressant le domaine privé de lEtat.

64 AL'TOItlTÉS ADMl.N'ISTHATTVES ET CONSEILS ADMINISTRATIFS

mission départementale, contracte au nom du département; c'est lui qui le représente en justice, soit en demandant, soit en défendant ; c'est lui qui accepte les dons et les legs faits au département, etc.

liemarque imporlante : La qualité dominante chez le prél'et c'est sa qualité de représentant du pouvoir central et non celle de représentant du département. La prédominance de cette qualité apparaît, lorsque l'Etat est en procès avec le département : le préfet représente l'Etat, et c'est un membre de la Commission départementale qui représente le département.

XM. Berthélemy a exprimé cette idée d'une façon très ingénieuse en disanTqufe te préfet était un fonctionnaire prêté par l'Etat au département.

.î; 3. — Actes du préfet.

Division. — Le préfet peut faire deux sortes d'actes : des actes de gestion au nom de l'Etat ou du département, et des actes d'autorité, comme représentant du pouvoir exécutif.

Subdivision des actes d'autorité. — Les actes d autorité du préfet .sont appelés arrêtés préfectoraux. On les divise, comme les décrets, en deux classes:

1" Les arrêtés individuels ou spéciaux ;

2° Les arrêtés généraux ou réglementaires.

Les arrêtés individuels on spéciaux sont relatifs à une personne ou à un objet déterminé : ce sont, par exemple : les arrêtés portant nomination de fonctionnaires du département, ou accordant des autorisations, tels que les arrêtés d'alignement individuel.

Les arrêtés généraux ou réglementaires sont ceux par lesquels le préfet prescrit des mesures d'intérêt général pour tout le département.

Etendue du pouvoir réglementaire du préfet. — Le préfet a le pouvoir réglementaire dans l'étendue du département, non pas d'une façon absolue, comme on le dit à tort quelquefois, mais seulement dans les cas formellement prévus par la loi, notamment : d après la loi de janvier 1790 (1), pour le maintien delà sûreté, de la salubrité, de la tranquillité pîmliques d'après de nombreuses lois postérieures, en matière de cours d'eau, de

(1) Cette loi qui a été faite pour les administrations départementales de la période révolutionnaire s'applique aujourd'hui au préfet qui leur a succédé.

OUGANISATIÛN AliMIMSTRATIVE 1>U DKPAltTEMENT 05

chasse, de pèche, de chemins de fer, de chemins vicinaux, etc. ÏT^TîxeFoe ce pouvoir sous le contrôle du ministre •"celui-ci peut les annuler ou en suspendre l'exécution, mais il ne peut les modifier.

Conditions de légalité des arrêtés réglementaires du préfet. — Enumération. — Pour être légalement rendus, les arrêtés réglementaires du préfet doivent remplir les conditions suivantes :

4» Ne pas contredire la loi, ni les règlements du chef de l'Etat.

2'^ Présenter le caractère de mesures de sûreté générale et de sécurité publig^ue.

nâXbur de cassation a refusé de reconnaître ce caractère aux arrêtés fixant l'heure du balayage des rues, ou le mode de transport des animaux de boucherie '18 juin 1861.

3° S'appliquer également à toutes les communes du département, ou à plusieurs d'entre elles.

En résumé, dans l'exercice de son pouvoir réglementaire, le préfet ne doit empiéter, ni sur le domaine de la loi, ni sur le pouvoir réglementaire du Président de la République, ni sur celui du maire.

Substitution possible du préfet au maire. — Cependant nous verrons plus loin, en étudiant la commune, que la loi municipale du 5 avril 1884. dans son article 99, a permis au préfet de faire des arrêtés réglementaires, au défaut du maire, sous certaines conditions déterminées

Sanction pénale desarrêtés iféglementaires du préfet. — Elle est établie, comme pour les décrets réglementaires du chef de l'Etat, par l'article ,4^1.1^ 15, du Code pénal. Elle consiste dans une amende de 1 à o francs, pi'ononcée contre ceux qui contreviennent aux arrêtés légalement faits. Le tribunal de simple police a le droit de jugerlà légalité de l'acte, par dérogation au principe de la séparation de l'autorité administrative et de l'autorité judiciaire.

"Voies de recours contre les arrêtés du préfet. — Les arrêtés réglementaires du préfet, comme les arrêtés spéciaux et individuels, sont susceptibles d'un recours gracieux devant le préfet lui-même et d'un recours hiérarchique devant le ministre : ils sont également susceptibles d'un recours devant le Conseil d'Etat pour incompétence ou excès de pouvoir.

Les arrêtés individuels et spéciaux sont, en outre, susceptibles d'un recours proprement dit, devant le Conseil de préfecture ou devant le Conseil d'Etat, suivant les cas.