ORGANISATION ADMINISTRATIVE UE LAKHUNDISSEME.ST
pluviôse an VIII, le Conseil d'arrondissement est actuellement régi, quant à son organisation, par la loi du 22 juin 1833, modifiée sur certains points par quelques lois postérreurès, ët^'quant à ses attributions, par la loi du 10 mai 1838.
La loi du 10 août 1871 sur les Conseils généraux est entièrement étrangère aux Conseils d'arrondissement.
j< 1er — Organisation.
Composition. — Le Conseil d'arrondissement se compose d^au- ^ tant de membres qu'il y a de cantons dans larrondissement, sansu (/l que leur nombre puisse être inférieur à 9. Si le nombre des can-/^ */y tons est inférieur à 9, un décret désigne les cantons qui auront à 7 élire plusieurs membres.
Elections. — L'élection se fait au suffrage universel. Les électeurs sont les mêmes que pour le Cônseri général.
Conditions d'éligibilité. — Pour être élu conseiller d'arrondissement il faut avoir ^5 ans, avoir la jouissance de ses droits civils et politiques, être domicilié dans l'arrondissement ou y payer une contribution directe.
Incompatibilité. — Nul ne peut être membre de deux Conseils d'arrondissement, ni d'un Conseil général et d'arrondi-sement.
Les fonctions incompatibles avec le mandat de conseiller d'arrondissement sont énumérées dans les articles o et 23 de la loi de 1833.
Contentieux des élections. — Juridiclion compélenle. — C'est le Conseil de préfecture qui est compétent pour statuer sur les contestafiôns" auxquelles donnent lieu les élections ; sa décision peut el're attaquée en appel devant le Conseil d'Etat qui statue sans frais et sans constitution davocal, dans la section du contentieux ou la section temporaire.
Le Conseil de préfecture doit statuer dans le mois. Si une question préjudicielle fondée sur l'incapacité de l'élu est soulevée, le Conseil de préfecture surseoira jusqu'à ce qu'il ait été statué par le tribunal civil de l'arrondissement.
Qici peut agir ? — Peuvent se pourvoir contre l'élection : 1° Tout électeur, soit à l'aide d'une réclamation inscrite au procès-verbal des élections, soit, d^s les cinq jours qui suivent l'élection, par une réclamation adressée au secrétariat de la sous préfecture ;
2° Le préfet, dans les quinze jours à partir de la réception du procès-verbal des élections.
94 AUTOKITÉS ADMINISTUATIVKS lOT CONSKILS ADMINISTKATIFS
Durée du mandat. — Le Conseil d'arrondissement, comme le Conseil général, est élu pour six ans et renouvelable par moitié tous les trois ans (art. 23. loiÏÏe fS^3).
En cas de vacance, par suite de décès, démission, option, etc., les électeurs sont convoqués dans le délai de deux mois. , Sessions. — Il n'y a qu'une seule session o^rdinaîre par an. «^ Elle est divisée en deux parties : Tune précède la session d'août du >J Conseil général, l'autre la suit. Cette division en deux parties s'explique par la nature des attributions du Conseil d'arrondissement. Il peut V avoir, en outre, des sessions extraordinaires (loi de 1838, art. 39). " ' "' "
Séances. — Le Conseil d'arrondissement nomme son bureau, composé d'un président, de vice- présidents et secrétaires (loi du 23 juillet 1870, art. 6).
Le sous-préfet a entrée au Conseil et peut se faire entendre quand il le veut.
Les séances ne sont pas pubUqugs, à la différence de celles du Conseil général et du Conseil municipal. Tout contribuable peut seulement decnander communication des procès-verbaux.
Suspension. — Dissolution — Le Conseil d'arrondissement peut être suspendu par le préfet, sous l'approbation du pouvoir central (art. 17. loi de t833j;il ne peut être dissous que par un décret du chef de l'Etat. Dans le cas de dissolution, les électeurs doivent être convoqués avant la session annuelle et au plus tard dans le délai de trois mois (loi du 6 juillet IS52, art. 6).
v^ 2. — Attributions.
Division. — Le Conseil d'arrondissement a trois ordres d'attributions:
1" Délibérations ;
2° Avis;
3° Vœux.
1" Délibérations. — Le Conseil d'arrondissement n'a un pou- Ivoir propre de délibération qu'en une seule matière : pour opérer au troisième degré la répartition des contributions directes entre les communes de l'arrondissement.
^T)ans la piiinitir paitle de sa cession,, le Conseil d'arrondissement délibère :
1" Sur les réclamations auxquelles donne lieu la fixation du contingent de l'arrondissenient dans les contributions directes.
ORGANISATION AOMIMSTRATIVK DIC LA COMMIN'K 95
2^* Sur les demandes en réduction formées par les communes en ce qui concerne leur propre contingent (art. 40, loi de 1838).
Dans sa session daoùt le Conseil général statue sur les décisions prises par le Conseil d'arrondissement.
Puis, dans la seconde partie de sa session, le Conseil d'arrondissement répartit entre les communes, le contingent assigné à l'arrondissement. Il est libre de faire cette répartition suivant les bases les plus justes, pourvu quil se conforme aux décisions du Conseil général (art. 4.o).
Si le Conseil d'arrondissement sécartait des décisions du Conseil général, le préfet, en Conseil de préfecture, opérerait la répartition d'après ces décisions (art. 46).
2" Avis. — Ils sont de trois sortes :
a) uoiigatoires, lorsque le sous-préfet est obligé de consulter le Conseil d'arrondissement. S'il rendait un arrêté sans prendre cet avis, l'arrêté serait entaché d'excès de pouvoir el pourrait de ce chef être attaqué directement devant le Conseil d'Etat (art. 41, loi de 1838 .
b) Facullalifs. lorsque le sous-préfet est libre de consulter ou de ne pas consulter son Conseil.
c) Spontanés : ce sont ceux que le Conseil d'arrondissement peut donner au sous-préfet sans être consulté (art. 42).
3» Vœux. — Le Conseil d arrondissement peut émettre des vœux sur 1 état et les besoins des divers services publics de l'arrondissement (art. 44). Il y a cette différence entre les avis spontanés et les yœux que les avis sont transmis au préfet par lintermédiaire du sous-préfet, tandis que les vœux sont adressés au préfet directement par le président du Conseil d'arrondissement.
*" IV*^ SECTIOiN. — ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE LA COiMMUNE
Triple caractère de la commune. — Comme l'Etat et le département, la commune présente trois caractères importants :
Elle constitue : 1" une circonscription territoriale ;
2o Une unité administrative ;
3° Lîne personne morale.
Dans cette première partie, nous examinerons la commune sous ses deux premiers aspects, et dans notre seconde partie, nous Tétudierons en tant que personne morale.
CHAPITRE PREMIER. — DE LA COMMUNE CONSIDEREE COMME UNITÉ ADMINISTRATIVE.
Organes administratifs. — Dans la commune l'administration active est confiée au maire et à ses adjoints.
L'administration délibérante au Conseil municipal.
Historique. — C'est encore la loi de pluviôse an VIH qui est la loi organique de la commune.
Mais cette loi a été modifiée par de nombreuses lois postérieures dans le sens de la décentralisation administrative.
L'organisation dïï*mairé et du Conseil municipal a été déterminée successivement :
1° Par la loi du 24 mars 18.31, qui a substitué le principe de l'élection pour les €ohsëiîs municipaux au régime de la nomination par le pouvoir central. D'après cette loi, le maire est nommé par le pouvoir central ; mais il doit être pris dans le Conseil municipal ;
2" Par la loi du .3 juillet 1848, qui établit le suffrage universel à la place du suflrage restreint :
3° Par la loi du 7 juillet 1848, qui permet au pouvoir central de nommer les maires même êriMebors du Conseil municipal ;
4° Par la loi du 5 mai 1855, qui refondit toutes les lois précédentes, et qui fut modifiée elle-même par plusieurs lois successives. D'après ces lois, le maire était nommé, suivant l'importance de la commune, tantôt par le Conseil municipal, tantôt par le pouvoir central .
Les attributions du maire et du Conseil municipal ont été régies :
1° Par la loi du 18 juillet 1837, qui leur donna un pouvoir propre de décision ;
2" Par le décret de déconcentration du 25 mars 1852, qui transporta du pouvoir central au préfet le droit d'approuver les délibérations du Conseil municipal dans des cas très nombreux ;
3° Par la loi du 24 juillet 1867, vraie loi de décentralisation, qui a supprimé la nécessité de l'autorisation pour un grand nombre d'alfaires.
Loi actuellement en vigueur. — La loi en vigueur est la loi du 5 avril 1884^, qui a un double caractère :
1" D'être une loi de décentralisation administrative ;
OHGANISATION AOMINISTKATIVK DK I.A COMMUNK 9"?
2° Détre un véritable Code municipal, qui a abrogé toutes les lois antérieures. """^ -.^-*--
Innovations principales de la loi du 5 avril 1884. — \" Le Riaire dans toutes les communes, sauf à Paris, est nommé par le Conseil municipal (li ;
"'"2oXe nomHre (^affaires sur lesquelles le Conseil municipal statue délinitivement est augmenté dans une large proportion : la Tutelle adminislralive est restreinte ;
3" Les séances des Conseils municipaux sont publiques.
L'autonomie communale a été encore augmentée par la loi du 22 mars ISIHI sur les syndicats de communes et par la loi du 8 juillet r.KiS sur la démision, la suspension et la révocation du maire et des adjoints.
***§ 1". — Le maire et les adjoints.
Division. — Le maire est le représentant de l'administration active dans la commune ; à cùté de lui sont placés des auxiliaires qu'on nomme adjoints.
Nous étudierons : 1" l'organisation ; 2° les attributions ; 3° les actes du maire ; 4° la sanction du pouvoir de contrôle et de surveillance de l'autorité supérieure.
1° Or g ani Hat ion.
Nombre d'adjoints. — H y a dans chaque commune un maire et un ou plusieurs ajoints élus parmi les membres du Conseil municipal.
Le nombre des adjoints varie suivant la population de la commune : il ne peut dépasser 12, sauf, nous le verrons, à Lvon, oîi il est de ITJ^) (art. 73, lofcte 1884).
Adjoini spécial . — Lorsqu'un obstacle quelconque ou l'élolgnement rendent difficiles, dangereuses, ou momentanément impossibles les communications entre le chef-lieu et une fraction de
(1) La loi de 1884 n'a pas enlièrement innové ; elle n'a fait (|ue reproduire sur ce point l'innovation contenue dans la loi du 29 mars 1882.
(2) D'après l'article 73, le nombre des adjoints est d'un dans les communes de 2.TM) habitants et au-dessous ; de deux dans celles de 2.500 à 10 000. Dans les communes d'une population supérieure, il y a un adjoint de plus par chaque excédent de 25.000 habitants, sans que le nombre des adjoints puisse dépasser douze, sauf en ce qui concerne la ville de Lyon où il est de 17.
98 ALTOHITÉS ADMINISTHATIVES ET CONSEILS ADMINISTRATIFS
commune, un poste d'adjoint spécial peut être institué sur la demande du Conseil municipal par un décret rendu en Conseil d'Etat. Cet adjoint est élu comme les autres adjoints : il est pris parmi les conseillers, et à défaut d'un conseiller résidant dans cette fraction, ou silest empêché, parmi les habitants de la fraction.
Il reçopjit les fonctions d'oflicier d'état civil et peut être chargé de l'exécution des lois el des règlements de police dans cette partie de la commune f^art. 75) (1).
**Election du maire et des adjoints. — D'après la loi de 1884 (2), le maire et les adjoints sont élus par le Conseil municipal dans toutes les communes de France, s-auf à Parts, lis doivent être pris dans le Conseil municipal.
L'élection a lieu au scrutin secret et à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n"a obtenu la majo-
(1)11 diffère des autres adjoints: I" en ce qu'il peut être nommé en deliors du Conseil municipal : 2" en ce qu'il ag-it en vertu d'un pouvoir propre et non comme délégué du maire (Simonet, p. 464).
(2i Exposé rapide des principaux si/stèmes de désignation du maire : — La désignation du maire est un problème très difficile à résoudre en raison du double caractère dont il est investi ; comme a.iient et représentant du pouvoir central,, d'une part, et d'autre- part, comme magistrat municipal et chef de lassocialion communale. Suivant les époques et les gouvernements, l'un des caractères a été sacrifié à l'autre.
il n'y a pas moins de six systèmes mis en vigueur en France depuis l'an
vni.
1° Désignation du maire parle chef de l'Etat, avec facullé de le prendre en dehors du Conseil municipal (Loi du 28 pluviôse an VIII, Loi du 5 mai 1855 :
2» Désignation du maire par le chef de l'Etat, avec obligation de le prendre dans le fonseil municipal Loi du 28 mars 1831 ;
3° Désignation du maire par le chef de l'Etat dans les villes de 6.000 habitants et dans tous les chefs-lieux d'arrondissement et de département, avec obligation de le prendre dans le Conseil municipal ; et éleclion du maire par le Conseil municipal lui-même, dans son sein, dans les autres communes Loi du 3 juillet 1848, art. tO ; :
4» Désignation du maire par le chef de l'Etat parmi les conseillers municipaux, dans les communes de plus de 20.000 habitants, et dans les chefslieux d'arrondissement et de département ; élection par le Conseil municipal, dans son sein, dans les autres communes Loi du 14 avril 1871, art. 9).
5" Désignation du maire par le chef de l'Etat parmi les conseillers municipaux dans tous les chefs-lieux de canton, d'arrondissement et de département ; élection du maire par le conseil municipal, dans son sein, dans les autres communes Loi du 11 août 1876) ;
6» Election du maire parle conseil municipal, dans son sein, pour toutes les communes de France (i.oi du 20 mars 188:i et loi du 5 avril 1884).
ORGANISATION AD.MINISTnATIVE DE LA CO.M.Ml'.MC 99
rite absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l'élection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité de suffrages le plus Agé est élu fart. 7(3).
La séance dans laquelle il est procédé à l'élection du maire est présidée par le plus âgé des membres du Conseil municipal.
JVjur toute élection du maire ou des adjoints, liL.çonvocation des membres du Conseil municipal contiendra la mention spéciale de l'élection à laquelle il sera procédé, afin que l'élection ne pïîTsse'pâ's avoir lieu par surprise. Et, afin que cette élection corresponde, autant que possible, au vœu de la majorité des habitants de la commune, la loi ordonne qu'avant cette convocation il soit procédé aux élections ([ui seraient nécessaires pour compléter le Conseil municipal. Après ces élections complémentaires, si de nouvelles vacances se produisent, le Conseil municipal procédera néanmoins à l'élection du maire et des adjoints à moins qu'il ne soit réduit aux trois quarts de ses membres. En ce cas, il y aura lieu de recourir à de nouvelles élections complémentaires. Il y sera procédé dans le délai d'un mois à dater de la dernière vacance (art. 11\
Les nominations sont rendues publiques par voies d'affiches dans les vingt-quatre heures et notifiées au sous-préfet (art. 78).
Contentieux des élections. — Il est soumis aux mêmes conditions, formes et délais que le contentieux pour les élections au Conseil municipal. Nous faisons un renvoi à cette matière.
Conditions d'éligibilité. — Pour être élu maire ou adjoint, il faut faire partie du Conseil municipal : il faut donc remplir les conditions requises pour être conseiller municipal.
Incapacités. — Ne peuvent être maires ou adjoints, ni en exercer même temporairement les fonctions :
Les agents et employés des administrations financières, les trésoriers généraux, les receveurs particuliers et les percepteurs :
Les agents des forêts, des postes et télégraphes, ainsi que les gardes des établissements publics et des particuliers ;
Les agents salariés du maire ne peuvent être adjoints (art. 80).
Gratuité des fonctions — Les fonctions de maires, adjoints ainsi que celles de conseillers municipaux sont gratuites. Elles donnent seulement droit au remboursement des frais que nécessite l'exécution de mandats spéciaux.
Cependant, les Conseils municipaux peuvent voter sur les ressources ordinaires de la commune des indemnités aux maires pour frais de représentation (art. 74).
100 AUTORITÉS ADMIMSTHATIVES ET CONSEILS ADMIMSTHATIFS
Durée des fonctions. — Les maires et adjoints sont nommés pour la même durée que le Conseil municipal, c'est-à-dire pour quatre ans. Ils continuent l'exercice de leurs fonctions jusqu'à rînstâîlatten de leurs successeurs. Toutefois, en cas de renouvellement intégral, les fonctions de maire ou d'adjoint sont, à partir de 1 installation du nouveau Conseil municipal jusqu'à l'élection du maire, exercées par les conseillers municipaux dans l'ordre du tableau (art. 81).
Délégation. — Principe. — Le maire peut, sous sa surveillance et sous sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empècbement des adjoints, à un conseiller municipal, sans être obligé d'observer à cet égard l'ordre du tableau. Les délégations subsistent tant qu'elles n"ontpas été rapportées (art. 83).
Cas parliculier. — Dans le cas où les intérêts du maire sont en opposition avec ceux de la commune, le Conseil municipal désigne un autre de ses membres pour représenter la commune en justice ou dans les contrats (art. 8.3).
Suppléance. — En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est remplacé dans la plénitude de ses fonctions par un adjoint, dans Tordre des nominations, et, à défaut d adjoint, par un conseiller municipal désigné par le Conseil, sinon pris dans l'ordre du tableau (art. 84). 11 V a alors suppléance et non délégation (1).
ÎDémission. — Loi du 8 juillet 1908. — La loi municipale de 1884 était muette sur la démission des maires et des adjoints. D'où grand embarras en pratique quand l'un d'eux voulait résigner ses fonctions. La loi du 8 juillet 1908 a comblé cette lacune en ajoutant un alinéa à l'art. 81 de la loi de 1884. Les démissions des maires et adjoints sont adressées au sous-préfet. Elles sont définitives à partir de leur acceptation par le pré-
■^ (1) Entre la délégation et la suppléance existent les différenees suivantes •*
1" J>a suppléance résulte de la loi, la délég-ation de la volonté du maire ;
2° La suppléance est attribuée aux adjoints suivant l'ordre des nominations, et aux conseillers municipaux, à défaut d'adjoints, d'après l'ordre du tableau, Uindis que pour les délégations le maire n'est pas astreint à se conformer à ces règles ;
.3° Le maire n'est pas responsable de son suppléant ; il répond de son délégué ;
4" La suppléance porte sur l'ensemble des attributions du maire, tandis que la délégation se réfère à une partie des attributions du maire seulement (Berthélemy, oji. cit., p. 197}.
OHOAXISATKI.V AD.MIMSTHATIVE ni". LA COMMIXK 101
fet, ou à défaut de cette acceptation un mois après un nouvel envoi de la démission constatée par lettre recommandée.
***2'' Attribiiliom. Xt
Division. — Les attributions du maire sont relatives à deux ordres de matières :
10 Dans V ordre civil on judiciaire, il, est officier de 1 état civil, officierde police iudi^ci a ire, chargé de rempTacerTecommissaire He porice^"^ comme ministère public, devant le tribunal de simple police ;
2" Il a des attributions administratives.
Attributions administratives du maire. — Comme le préfet, le maire, au point de vue purement administratif, a une triple qualité :
î"* 11 est l'agent du pouvoir central.
2° Il est le représentant de la personnalité civile de la commune ;
.S° II est magistrat municipal.
l ' Attributions du maire comme agent du pouvoir central. — En cette première qualité, le maire n'a aucun pouvoir propre. Il ne fait qu'e.xécuter les ordres du Gouvernement. Il n'a qu'à se soumettre ou à se démettre.
En cette première qualité, le maire est chargé :
1" De la publication et de l'exécution des lois et règlements ;
^1° De l'exécution des mesures de sûreté générale ;
3° Des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois : telles que,^âr' exemple, de présider la Commission chargée de réviser les listes électorales, de pulilier les rôles des contributions directes rendus exécutoires par le préfet, de présider la Commis:^ sigiî scjplaire et de dresser avec elle chaque année, la liste des enfants en âge scolaire, etc , elc.
2° Attributions du maire comme représentant de la personnalité civile de la commune. — Kn cette seconde qualité le maire n'a pas non plus un pouvoir propre : il n'est que l'exécuteur des délibérations du Conseil municipal.
iTês^ctes que le maire fait en celte qualité ne sont pas des acies danlorilè : ce sont des actes de cjestiun.
En cette qualité il est notanïnirênt rliariré de préparer le budget qui doit être voté par le Conseil municipal, de passer des contrats avec des tiers dans l'intérêt de la commune, de représenter la commune en justice (art. 90).
3° Attributions du maire comme magistrat municipal.
— En cette troisième qualité, le maire a' un pouvoir propre ; comme le préfet pour le département, il est, pour l'étendue de sa commune, dépositaire de -1 autorité administrative. Il n'agit pas pour exécuter les ordres du pouvoir central : il agit seulement sous la surveillance du pouvoir central. Enfin, il n'est soumis ni à l'autorité, ni au contrôle du Conseil municipal, qui peut seulement bien refuser les crédits qu'il a demandés.
Les actes du maire ne sont pas alors des actes de gestion^ mais bien des actes (tautoriié {\).
C'est en cette troisième qualité que le maire est chargé : 1° J3e la police municipale ; 2" De la police rurale ; 3" De la police de la voirie (art. 91).
Le maire se trouve ainsi dans sa commune, comme le préfet dans le département, à la fois officier àe police judiciaire, et chef de la police administrative.
1° Police municipale. — La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques au sein de la commune. L'article 97, après avoir donné cette définition de la police municipale, énumère dune façon détaillée toutes les matières qui y sont comprises. Nous renvoyons à la lecture de ce texte.
2° Police rurale. — La police rurale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques dans les campagnes. Cette matière fait l'objet de la loi du 21 juin 1898, qui doit former le livre III du Code rural.
Toute commune peut avoir un ou plusieurs gardes champêtres. Les gardes champêtres sont nommés par le maire ; mais ils doivent être agréés et commissionnés par le sous-préfet ou par le préfet dans l'arrondissement du chef-lieu.
Ils peuvent être suspendus par le maire pour une durée qui ne pourra excéder un mois. Le p^réfet peut seul les révoq^uer. En dehors de leurs fonctions relatives à la police rurale, les gardes
(1) C'est bien en qualité de chef de l'association communale que le maire exerce ses pouvoirs de police municipale, car c'est là une question d'or dre local (Dans ce sens, Berthéleiny, op. cit., p. 206. note 1). Certains auteurs ont cependant soutenu que c'était comme représentant de l'Etat. D'autres enfin, ont prétendu (jue les attributions de police du maire avaient un caractère mixte et ([uil les exerçait a la lois comme délégué du pouvoir central et comme magistrat municipal ^Ducrocq, I, p. .319).
ORGANISATION AOMlSrSTH ATIVE DE LA C.OMMINE 103
champêtres sont chargés de rechercher, chacun pour le territoire dans lequel il est assermenté, les contraventions aux règlements et arrêtés de police municipale (1 ). Ils dressent des procès-verbaux pour constater ces contraventions (art: 1021. — r^" Police de la voirie — Dislincliou. — Les pouvoirs du maire sont plus ou moins étendus suivant qu'il s'agit de la grande voirie, de la voirie urbaine ou de la voirie vicinale.
1" Grandi' voirie. — En matière de grande voirie, le maire a la police seulement en qui concerne la circulation. Far exemple, il peut, moyennaRt le paiement des dixirts lixés par un tarif dûment établi, donner des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique, sur les rivières, ports et quais lluviaux et autres lieux publics.
iMais les alignements individuels, les autorisations de bâtir, le droit d'ordonner la démolition des constructions qui menacent ruine rentrent dans les attributions du préfet (2).
2" Voirie urbaine. — En matière de voirie urbaine les pouvoirs du maire sont les plus étendus. Son pouvoir de police n'est pas limité à ce qui concerne la circulation. Il peut délivrer des alignements individuels, accorder l'autorisation de bâtir, ordonner la démolition des bâtiments menaçant ruine et accorder toutes sortes de permissions de voirie.
Si le maire refuse sans motif une permission de voirie, le préfet ne pouvait pas, avant la loi de 1884, l'accorder à sa place.
D'après la loi de 1884, article 90. les permissions de voirie à titre précaire ou essentiellement révocable, sur les voies publiques qui sont placées dans les attributions du maire, peuvent être accordées par le préfet, en cas de refus du maire non justifié par l'intérêt général.
]'oirie vicinale. — En ce qui concerne le droit de police du maire, les chemins vicinaux de la l"""^ et de la 2*^ classe sont assimilés à la grande voirie, les chemins vicinaux de la 3^ classe à la voie urbaine.
Organisation du personnel de la police. — Dislinclion. — La loi distingue les communes ayant plus de 40.000 habitants et les autres communes.
Dans les communes qui ont plus de 40 000 habitants, l'organisation du personnel, chargé du service de la police, est réglée,
(1) D'après les arlicles 9 et 16 du Code d'instruction criminelle, les gardes champêtres n'avaient dans leurs attributions que la police rurale.
(2) Mais le préfet doit prendre l'avis du maire.
sur l'avis du Conseil municipal, par décret du Président de la Republique.
Dans les autres communes l'organisation du personnel delà police est réglée par le maire.
Caraclère des dépenses. — Les dépenses relatives à la police sont obligatoires. Si un Conseil municipal n'allouait pas les fonds exigés par la dépense, ou n'allouait qu'une somme insuffisante, l'allocation nécessaire serait inscrite au budget par décret du Président de la République, le Conseil d'Etat entendu.
Xombiations. — Dans toutes les communes les inspecteurs de police, brigadiers, sous brigadiers et agents de police sont nommés par le maire avec l'agrément du sous-préfet.
Ils peuvent être suspendus par le maire, mais le préfet seul peut les révoquer. " '"
*** 3" Actes du maire .
Division des arrêtés du maire. — Les actes d'autorité du maire (1) sont appelés arrêtés municipaux. On peut les diviser comme nous avons déjà divisé les arrêtés du préfet et les décrets du cbef de l'Etat, en deux grandes classes :
1" Les arrêtés réglementaires ou généraux.
2" Les arrêtés spéciaux ou individuels.
1° Arrêtés réglementaires ou généraux. — Définition. — Ce sont ceux par lesquels le maire prend des mesures générales dans le but d'assurer l'exécution de la loi et des règlements de l'autorité supérieure, ou dans le but de pourvoir à l'ordre et h la tranquillité sur l'étendue de la commune. Le maire a le pouvoir réglementaire dans sa commune comme le préfet dans l'étendue du département, comme le chef de l'Etat pour tout le pays (art. 94).
Subdivision des arrêtés }-ég/ementaires. — Les arrêtés réglementaires du maire se subdivisent à leur tour en : o "^v 1" Arrêtés réglementaires permanents (2) ;
(1) Nous ne parlons ici que des actes d'autorité faits par le maire. Mais nous savons d'autre part que, comme repré'^entant de la personnalité civile de la commune, le maire peut faire des actes contractuels ou de gestion. En sorte que pour avoir une énumération complète des actes accomplis par le maire, on doit dire que le maire dans la commune, comme le préfet dans le département, a qualité pour faire les trois espèces d'actes dont nous avons donné la distinction fondamentale à la page .37 :
. 1° Des actes réglementaires; 2" Des actes d'autorité individuels :
3° Des actes contractuels ou de gestion.
(2) Exemples : Arrêtés du maire pour la tenue des marchés, sur les mesures à prendre contre la rage, sur l'enlèvement des immondices, etc.
OUGAXISATlu.N ADMINISTHATIVE DK LA COM.MUXK 105
2 Arrêtés réglementaires /em/wra/re.v (i).
L'intérêt de cette sous-distinction consiste en ce que les arrêtés temporaires sont exécutoires immédiatement, tandis que les arrêtés permanents ne sont exécutoire'? qu'un mois après la remise de l'ampliatiun constatée par les récépissés délivrés par le sous-préfet ou le préfet. Cependant, en cas d'urgence, le préfet peut autoriser I exécution immédiate des arrêtés permanents
(art. y:.).
Sanction pénale des arrêtés réglementaires. — Les arrêtés réglementaires du maire, comme ceux du préfet et comme les décrets du Président de la République, sont sanctionnés par l'article 471^J5jduJ^odepéaal, à laide d'une amende prononcée contre les conrréve7ufflTg''pS'l(*'le tribunal de simple police. Le tribunal a le pouvoir d'apprécier la légalité de l'arrêté, ainsi que nous lavons dit plus haut, par dérogation au principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire.
2 " Arrêtés spéciaux et individuels. — Ce sont ceux qui sont relatifs à une personne ou à un objet déterminés.
On peut les subdiviser en deux catégories :
i° Les arrêtés portant nomination ou révocation d'employés ;
2° Les arrêtés contenant autorisations, injonctions ou prohibitions.
Exemples : Arrêté portant autorisation de bâtir ; ordonnant la démolition d'un b;\timent menaçant ruine ; portant interdiction d'habiter un logement pour cause d'insalubrité, etc.
Règles communes à tous les arrêtés municipaux. — On peut les ramener à quatre :
l'3 Tmus les arrêtés du maire doivent être immédiatement adressés iii -ijii> pr.'l rt. (lu dans l'arrondissement du chef-lieu du département, au préfet,
2" Ils peuvent être annulés ou suspendus dans leur exécution par le préfet, et non moénfrés par lui (2).
3° Ils ne sont obligatoires que quand ils ont été gortés à la connaissance des intéressés.
1 Exemples : Arrêté du maire fixant le ban des vendanges, la ta.xe du pain, etc.
(2i La loi a voulu que l'arrêté demeurât l'ipuvre du maire et que celuici neiU pas sa responsabilité engagée par des modifications, adjonclions ou suppressions que le préfet lui ferait subir. Il est admis que le prétct ne pourrait pas, dans un arrêté municipal, supprimer certaines dispositions et en maintenir d'autres. « Ce serait moilifler l'arrèlé municipal, le refaires'exposer à en changer l'esprit, y créer des lacunes. » Ducrocq, Etudes sur la loi municipale, p. 10.
Ut6 ATTORITÉS ADMINISTRATIVKS ET CONSKH.S ADMINISTRATIFS
Pour les arrêtés réglementaires, par voie de publications et d'affiches ; pour les arrêtés individuels, par voie de notification individuelle. La publication est constatée par une déclaration certifiée par le maire. La notification est établie par le récépissé de la partie intéressée, ou, à son défaut, par l'original de la notification conservé dans les archives de la mairie.
4° Les arrêtés, ainsi que les actes de publication et de notification, sont inscrits, in extenso^ à leur date, sur le registre de la mairie (art. 90).
Cette formalité est simplement un moyen destiné à mieux assurer la conservation des arrêtés municipaux. Elle ne doit pas être considérée comme une condition sine qna non du caractère obligatoire de l'arrêté.
"Voies de recours contre les arrêtés du maire. — Les arrêtés réglementaires du maire, comme ses arrêtés spéciaux et individuels, sont susceptibles d'un recours gracieux devant le maire, lui-même, le préfet ou le ministre; ils sont également susceptibles d'un recours devant le Conseil d'Etat, pour incompétence ou excès de pouvoirr^'"""^'
Les arrêtés individuels ou spéciaux sont en outre susceptibles d'un recours contentieux proprement dit pour violation d'un droit.
***4° Sanclion du pouvoir de contrôle el de surveillance de l'autorité supérieure sur les maires et adjoints.
Aperçu général. — Le pouvoir de contrôle et de surveillance de l'autorité supérieure sur les maires et adjoints a pour sanction :
1° Le droit de suspension et de révocation ;
2° Le droit d annuler ou de suspendre les arrêtés municipaux ;
.3" Le droit pour le préfet d^ se substituer au maire.
1" Droit de suspension et de révocation. — De ijui elles émanent. — Les maires et les adjoints peuvent être suspendus par arrêté du préfet pour un temps qui n'excède pas un mois, et qui peut être porté à trois mois par le ministre de lintérieur.
Ils ne peuvent être révoqués que par décret du PrésjdeQt de la République.
La révocation, à la difîérence de la suspension, entraîne l'inéligibilité aux fonctions de maire ou d'adjoint, pendant une année, à partir du décret de révocation, à moins qu'il ne soit procédé auparavant au renouvellement général des Conseils municipaux (art. 86).
OltGAMSATlON ADMl.MSTltATlVE DE LA CO.MMC.N !; 107
Garanties nouvelles établies par la loi du % juillet 1908. — Cette loi a donné aux maires et aux adjoints des garanties précieuses contre les abus de pouvoir de la part du gouvernement.
1° Les maires et adjoints doivent être entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur seraient reprochés.
2° Les arrêtés de suspension et les décrets de révocation doivent être motivés.
3" Ces arrêtés peuvent être l'objet d'un recours contentieux devant le Conseil d'Etat ; ce recours sera jugé comme affaire urgente éîTans frais. Il est dispensé du timbre et du ministère d'avocat.
2" Droit de suspension ou d annulation des arrêtés municipaux. — Nous avons dit plus haut que le préfet avait le droit de suspendre ou d'annuler les arrêtés pris par le maire pour sa commune, dans la limite de ses attributions. Nous n'avons qu'à renvoyer aux explications que nous avons fournies sur ce point (1).
3° Substitution du préfet au maire (2]. — Enfin, dans certains cas et sous certaines conditions déterminées par la loi municipale, le préfet peut se substituer au maire et faire à sa place les actes ([u il refuse ou néghge de faire : soit des actes de gestion, soit des actes d'autorité individuels, soit des actes réglementaires.
A) Actes de gestion et actes individuels d autorité. — Principe général. — Le principe de la substitution du préfet au maire, au point de vue des actes de gestion et des actes administratifs, est posé par l'article S5 de la loi de 1884.
D'après cet article, lorsqiK' le maire refuse ou néglige de faire un acte prescrit par la loi, le préfet peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office par lui-même ou par un délégué spécial.
Pour que cet article s'applique, deux conditions sont nécessaires.
Il faut :
1" Que l'acte dont il s'agit soit spécialement et formellement prescrit par la \pi :
2° Que le maire ait été mis en demeure de l'exécuter, et, malgré cette injonction, ait refusé ou négligé de le faire.
Mais il importe peu qu il s'agisse d'un acte qui rentre dans les attributions du maire, comme agent du pouvoir central, ou d'un
(1 Voir supra, p. 104.
(2) Sur loulo cette matière, consulter Ducrocii, Elude sur la loi munieipale de 1884. p. 39 of !<uivantes.
108 AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET CONSKIl-W ADMIMSTHATIKS
acte que le maire doit faire comme magistrat municipal ou comme représentant de la personnalité civile de la commune.
Exemples : Un maire refuse de publier le rôle des contributions directes de sa commune ; un maire refuse de délivrer un alignement individuel sur une dépendance de la voirie urbaine.
Dans tous ces cas, comme il s'agit d'actes prescrits spécialement par la loi (1), le préfet pourra se substituer au maireet agira son défaut.
Il en résulte un pouvoir d'ingérence constant de l'autorité supérieure dans les affaires de la commune.
Il faut noter que le préfet est libre de désigner pour son délégué la personne qui lui convient, pourvu qu'elle soit française, majeure et jouissant de ses droits civils et politiques.
Cas parlicidiers : 1° Police des sépultures (art 93).— L'article 93 prévoit un cas spécial de substitution de lautorité supérieure au maire, pour l'accomplissement d'un acte administratif.
D'après cet article, à défaut du maire de la commune, le souspréfet pourvoit d'urgence à ce que toute personne décédée soit ensevelie et inhumée décemment, sans distinction de culte ni de croyance.
Cet article peut être considéré comme une application de l'article 85, avec deux différences, cependant :
a) Ici, c'est le sous^-.préfet^ et non le préfet, qui a qualité pour agir en raison de l'urgence ;
b) Ici, l'intervention du sous-préfet n'est pas facultalivey mais obligatoire. Le texte est impératif.
' '' 2" À uïorisalions cl permissions de voirie (art. 98, i; 4). — D'après l'article 98, l^j 4, de la loi municipale, le préfet peut accorder des permissions de voirie, à titre précaire ou essentiellement révocable, sur les voies publiques qui sont placées dans les attributions du maire, notamment pour l'établissement dans le sol delà voie publique des canalisations destinées au passage ou à la conduite soit de l'eau, soit du gaz, lorsque le maire s'y refuse, sans que ce refus soit justifié par l'intérêt général.
L'article 98 va un peu plus loin que l'article 85, Il confère, en effet, au préfet le pouvoir de faire, à la place du maire, un acte qu'aucun texte de loi ne prescrit au maire d'accomplir (2).
(1) Mais il ne pourrait pas se suljsliluer au maire pour l'exercice général d'une fonction : par exemple, au cas où le maire refuse d'exécuter une délibération du Conseil municipal, ou néglige d'administrer les biens communaux. Dans ce sens, Berthélemy, o/j. cit., p. 217.
(2) Le maire pourrait-il révoquer l'autorisation, accordée par le préfet,
ORGANISATION ADJUNISTKATIVE DE LA COMMUNE lOÙ
3" Ordonnancement des dépenses de la commune. — Enfin, d'après l'article 152 de la lorciê (884, si le maire refuse d'ordonnancer une dépense de la commune, le préfet peut se substituer au maire, et ordonnancer lui-même la dépense par un arrêté en Conseil de préfecture .
Pour qu'il en soit ainsi, deux conditions sont nécessaires. Il faut :
1" Que la dépense soit régulièrement autorisée ;
2° Qu'elle soit liquide, c est-a -dire qûerè montant en soit bien déterminé et la créance incontestable et incontestée.
B) Actes réglementaires. — L'article 99 de la loi municipale contient une inntivation considérable sur la législation antérieure.
Nous avons dit plus haut, en étudiant les attributions du préfet, que cet administrateur avait le pouvoir réglementaire pour toute l'étendue de son département, relativement aux mesures de sûreté générale et de sécurité publique.
Eh bien I en dehors de ce pouvoir de faire des arrêtés réglementaires déparlementaux, l'article 99 confère au préfet le droit de faire de véritables arrêtés réglementaires m.unicipaux sur des matières rentrant dans les attributions du maire (1), lorsque celui-ci n'y a pas pourvu, soit pour toutes les communes du département, soit pour plusieurs communes seulement, soit même pour une seule commune ; mais, dans ce dernier cas, la loi exigej que le préfet ait adressé au préalable au maire une mise en de-j meure restée sans résultat.
Il faut noter, en outre, que le pouvoir du préfet existe dans tous les cas, et non pas seulement, suivant l'article 85 ci-dessus expliqué, lorsque l'acte est prescrit spécialement et formellement par la loi. Il y a véritablement substitution du préfet au maire! pour l'exercice général de la fonction de police municipale. 1
**'§ 2. — Du Conseil municipal.
Division. — Nous nous occuperons : — I. De l'organisation du Conseil municipal ; — II. De ses attributions.
en son lieu et place ? Il faut lui reconnaître ce droit, peu dangereux en somme pour l'autorité préfectorale, qui demeure maîtresse de la situation par le droit qui lui appartient de suspendre ou de révoquer les actes du maire. Dansée sens, Ducrocq, op. cit., p. 59.
1 ! Il est vrai que le texte de larlicie 99 ne parte que « des mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques», au lieu d"emt)rasser toute la police municipale et rurale. mais il y a là une différence plutôt théorique (|ue pratique.
llO AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET CONSEILS ADMINISTRATIFS
