PIUNCIPES DE DROIT PUBLIC

1° Théorie des trois pouvoirs. — D'après une première opinion, il y aurait trois pouvoirs distincts : le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire.

Les partisans de cette opinion (1) invoquent comme arguments : l'autorité de 3Iontesquieu les constitutions de 1791 et de 179.3, et enfin des raisons de principe.

Montesquieu s'exprime ainsi : « 11 y a dans chaque Etat trois sortes de pouvoirs : la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil. Par la première, le prince ou le magistrat fait des lois pour un temps ou pour toujours, et corrige ou abroge celles qui sont faites Par la seconde, il fait la guerre ou la paix, envoie ou reçoit des ambassadeurs, établit la sûreté, prévient les invasions. Parla troisième, il punit les crimes ou juge les difî'érends des particuliers. On appellera cette dernière la puissance de juger, et lautre, simplement la puissance exécutrice de l'Etat. »

La Constitution des .3-14 septembre 1791 et celle du 24 juin 1793 admettent formellement l'existence d un troisième pouvoir et leur esprit est passé dans les constitutions postérieures.

Enfin, dit on, si l'autorité judiciaire ne devait être considérée que comme une branche du pouvoir exécutif, il faudrait revenir à la conception ancienne de \a. justice retenue ; les juges apparaîtraient comme de simples délégués du gouvernement, qui pourrait en conséquence statuer à leur [.lace, en usant du droit d évocation ou casser leurs décisions

^° Théorie des deux pouvoirs (2). D'autres auteurs soutiennent au contraire qu il n'y a que deux pouvoirs distincts : le pouvoir législatif, ou pouvoir de faire les lois, et le pouvoir exécutif, ou pouvoir de les appliquer.

Seulement, le pouvoir exécutif à son tour se subdivise en trois branches distinctes : goicverne)iie)it, administration ei justice.

Le gouvernement comprend les organes supérieurs du pouvoir exécutif aiixquels"est confiée la direction des intérêts généraux du pays, soit au point de vue intérieur, soit au point de vue de ses relations extérieures.

M) Dans ce sens, Esmein, Elénienis de droit conslitulinnnel. p. 3l8etsuiv. ; Hauriou, Précis de droit administratif, \i. 11 et 12 ; .lacquelin, Principes dttninanl.s du contentieux administratif

(2/ En ce sens, Ducrocq. l 1. n° 34 ; Duguit, De la séparation des pouvoirs, p. 14 et suiv. ; M. Berlhélemy à son cours.

PRINCll'E DK LA SliPAUATION DES POUVOIRS U

Vadministî'otion comprend les organes inférieurs du pouvoir exécutif auxquels, dans une sphère moins élevée, sous l'autorité ou le contrôle du gouvernement, est confiée la direction des intérêts généraux du pays au point de vue intérieur.

Enfin, \a Justice est le pouvoir de trancher les conflits d'intérêt privé, qui s'élèvent entre les particuliers, et d'assurer l'application des lois pénales.

Comme argument en faveur de cette seconde opinion, on dit : on ne conçoit que deux moments dans l'existence de la loi: sa formation et son exécution.

Dès lors, il n'y a place dans un Etat que pour deux pouvoirs distincts : celui qui est chargé de faire la loi, et celui qui a pour mission de l'appliquer. En somme, le pouvoir judiciaire tend au même but que le pouvoir exécutif, à l'exécution et à l'observation de la loi.

Intérêt pratique de la question précédente. — La question desavoir, si le pouvoir Judiciaire est distinct du pouvoir exécutif ou s'il en est une dépendance, offre-t elle un intérêt pratique ? Les auteurs ne sont pas non plus d'accord sur ce point.

Les uns estiment que c'est là une discussion de pure théorie, sans aucune portée pratique (1).

Les autres, au contraire, en petit nombre, pensent que de la solution de cette question doit dépendre le mode de désignation des juges ; d après eux si le pouvoir judiciaire est distinct du pouvoir executif, les juges doivent être élus et non pas désignés par le pouvoir exécutif Cette opinion est généralement écartée ; on a fait observer avec raison que le mode de désignation des juges doit être choisi, non d'après le principe abstrait de la séparation des pouvoirs, mais pour des motifs tirés de la bonne administration de la justice (2).

Enfin, quelques-uns (3) rattachent à notre question la justification ou la condamnation des tribunaux administratifs. Avec la théorie des deux pouvoirs, disent ils, les tribunaux administratifs se comprennent : au contraire, ils constituent une anomalie, avec le système des trois pouvoirs Car, si le pouvoir judiciaire est indépendant, il doit avoir la plénitude de juridiction tant pour les litiges privés que pour les litiges administratifs.

,1, Beilliélemy, op. cil., 2" édilion. p. 13; Garsonnet, Traité de procrfhtre, 2« édition. I. ^4, p. 14.

■2; Diig:uit. Séparation des poiivoir.<i, p. 17.

;3j Jacquelin, o/>. cit., p. 2; M, Ctiénon, à son cours.

iO riuNCii'r.s de dkoit public

Conséquences de la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif — Indication de ces conséquences. — La séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif entraîne comme conséquences essentielles :

1° (Jue le pouvoir exécutif ne peut par ses décrets, ni interpréter, ni modifier, ni abroger une loi ;

3° (Jue le pouvoir exécutif ne peut, par voie de décrets, réglementer des matières pour lesquelles une loi est nécessaire; notamment, il ne peut établir de pénalités ni imposer à la propriété des obligations précises qui ne résulteraient pas d'une loi.

Limitations résultant du régime y arlenienJaire. — Cependant, les règles particulières au régime parlementaire apportent certains tempéraments au piincipe de la séparation des pouvoirs.

Dune part, en effet, le pouvoir exécutif participe à la confection des lois :

Par le droit d'initiative qu'il partage avec les membres des deux (Chambres (art 3, loi du 25 février 1875) ;

Parla faculté reconnue au chef de 1 Etat de demander aux Chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refusée (art. 7, loi des 16-18 juillet l.s75i.

D'autre part, le pouvoir législatif a une action directe sur le pouvoir exécutif :

Par le contrôle qu'il exerce sur les actes du pouvoir exécutif. et qui se manifeste sous forme de questions ou d interpellations :

Par la règle de la responsabilité politique, qui force les- ministres à se retirer devant un vote hostile du Parlement.

Empiétements du poxivoir exécutif sur le pouvoir lérjislaiif. — Historit/uement. des empiétements ont eu lieu de la part du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif :

1° Sous le premier Empire, de nombreux règlements ont statué sur des matières pour lesquelles il aurait fallu une loi (1).

2" Aux époques de transition, au moment d'un changement de régime ; le gouvernement provisoire exerce coucurremment le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, il fait des décrets lois.

Nous voulons parler des décrets rendus par le gouvernement provisoire, de février à mai 1848, par le Prince-pré>ident du

1 A citer notamment le décret du \{\ décembre 1811 relatif aux routes impériales, qui élablil des servitudes ù la charge des riverains. Sous la Restauralion, la légalité de ces décrets ayant été contesiée. la Cour de cassation lésa défendus, sous prétexte qu ils n'avaient pas été cassés par le ^^énat conservaieur. qui. sous I Fmpire, était le frardien de la Constitution.

l'iiiNcii'i; hv: i.\ .sti'AUA TitiN i)i:s l'uivuins I I

2 décembre 1851 au 29 mars 1852(1), et par le gouvernement de la Défense nationale en 1870 (2).

Actuellemenl encore, le pouvoir exécutif a le droit de légiférer en matière coloniale. Ce pouvoir est limité à certains points déterminés pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion (art. G, sénatus-consulte du 3 mai 1854). Il est, au contraire, général en ce qui concerne les autres colonies fart. 18, même sénatusconsulte).

Actes (i administration accomplis par le pouvoir h'fjislnllf. — Inversement, il y a empiétement du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif lorsque les actes d'administration individuelle ou des actes de tutelle administrative sont accomplis par les Chambres Il en est ainsi : lorsque le Parlement vote le budget, déclare l'utilité publique des travaux de lEtat, autorise un emprunt de la ville de Paris ou des surtaxes d octroi, etc. Le nombre des matières sur lesquelles l'intervention du pouvoir législatif est nécessaire a été restreint par les lois du 11 juillet 1898 et du 7 avril 1902, qui, pour les emprunts départementaux et communaux, ont substitué à la loi un décret rendu après avis du Conseil d'Etat.

Conséquences de la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir judic. aire. — La séparation du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire entraîne comme conséquences :

D'une part, que le Parlement ne peut faire aucun acte de juridiction.

D'autre part :

1° Que les tribunaux ne peuvent prononcer par voie de disposition générale et réglementaire, comme faisaient les anciens parlements (art. o, C. civ.) ;

2° Qu'ils ne peuvent refuser d'appliquer une loi, sous prétexte qu'elle est inconstitutionnelle (3).

1 Notamment le fameux décret-loi du 2.5 mars 1852 sur la décentralisalion administrative.

,2) Notamment le décret des .5-11 novembre 1870 sur la publication des lois

3; Le système contraire est en vigueur aux Etats-Unis ; là les tribunaux judiciaires peuvent refuser d'appliquer une loi pour cause d'inconstitutionnalito. (.ertains auteurs enseignent que cette solution est bonne en soi parce quelle institue le pouvoir judiciaire gardien de la Constitution etils estiment quelle ne viole pas le principe de la sépa'ation des pouvoirs parce que c'est à l'occasion d'un litige particulier, et par voie de décision d'espèce, que le tribunal ayant a choisir entre une loi constitutionnelle et une loi ordinaire, écarte l'application de cette dernière comme contraire à la Constitution Dans ce sens, Gahen, La loi elle règlement.

12 l'HlM.ll'tS UK DROIT PUBLIC

Exceptions. - Par exception, les r.hambres législatives participent à l'exercice du pouvoir judiciaire :

1° Pour juger le Président de la République, dans les cas où il est responsable ;

2° Pour juger les ministres, en raison des crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions ;

3'^ Pour juger toute personne prévenue d'attentat ou de complot contre la sûreté de l'Etat.

Dans ces trois cas, le Sénat, érigé en Haute Cour de justice, est compétent pour faire acte de juridiction ; de plus, dans les deux premiers cas, la mise en accusation peut être exercée par la Chambre des députés.

De la séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire, ou de Pautoritè administrative et de l'autorité judiciaire. - Nous renvoyons l'étude de ce principe à notre cmquième partie, relative au contentieux administratif. Nous serons à ce moment plus à même de le comprendre et d'en déduire toutes les conséquences.

, § 2. — Théorie des libertés publiques.

Énoncé général. — On entend par libertés publiques l'ensemble des droits qui appartiennent à l'individu à l'encontre de l'Etat, et qui mettent une limite salutaire à son omnipotence. , Elles ont été proclamées en 178U par l'Assemblée Constituante I dans la célèbre déclaration des droits de l'homme et du citoyen, I mise en tête de la Constitution des 3-14' septembre 1791.

Elle déclare que « les hommes naissent et demeurent libres ».

Puis elle ajoute :« La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui. L'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes sont déterminées par la loi »

La Constitution du 5 fructidor an III définit à son tour la liberté : « le droit de faire ce qui ne nuit pas aux droits d'autrui. ><

Diverses sortes de libertés. — La liberté apparaît sous plu sieurs formes On distingue: la liberté individuelle, la liberté du travail, du commerce et de l'industrin, la liberté de la propriété qui sont quelquefois rangées sous la dénomination de liberlH matérielles. — La liberté en matière religieuse, la liberté de réu-

TIlKOltlE MKS LIIIKI'.TKS l'CIU.IQUICS 13

uion et dassociatlon. la liberté de la presse, qu'on appelle quelquefois les libertés iiileUecluelles.

1° Liberté individuelle.

Définition. — On peut définir la liberté individuelle la faculté pour tout homme d'aller, de rester, de partir, sans pouvoir en être empêché par personne

Conséquences résultant de la liberté individuelle. — 4" Abolition du servage et de lesclavar/e. La première conséquence que la Révolution tira elle-même du principe de la liberté individuelle fut l'abolition du servage. Cependant, dans nos colonies, l'esclavage resta en vigueur, il fallut une nouvelle révolution, celle de 1848, pour faire disparaître de notre législation cette pratique si contraire à la nature, et en si formelle opposition avec la déclaration des droits de l'homme. Le décret qui '. proclame cette abolition est du 27 avril 1848.

2° Interdiction de toute servitude personnelle. — Pour que les institutions condamnées par laRévolulion de i789, telles que servage, corvées, etc., ne puissent renaître sous des formes nouvelles, ou se maintenir par la force de l habitude, les rédacteurs du Code ont prohibé toute convention qui pourrait présenter le caractère d'un lien de subordination continu d'un individu à un autre individu, comme l'ancien vasselage ou le servage.

Ainsi, l'article 686 du Code civil déclare qu'il est permis aux propriétaires d établir sur leurs terres ou en faveur de leurs terres, telles servitudes que bon leur semble, pourvu néanmoins que les services établis ne soient imposés ni à la personne ni en faveur de la personne.

On peut noter également que le législateur de 1804 dans la rubrique du titre III, a eu soin de ne pas réunir l'usufruit, l'usage et l'habitation sous la dénomination de servitudes personnelles qui leur était donnée de tout temps, de peur qu'elle n'éveillât dans l'esprit l'idée d'asservissement d'une personne à une autre.

C'est la même préoccupation qui explique l'article 1780 du même Code civil, d'après lequel on ne peut louer ses services qu'à temps ou pour une entreprise déterminée. Déjà une loi du 22 germinal an XI, dans son article 15, déclarait que l'engagement des ouvriers ne peut excéder un an.

Dans le même ordre d'idées on peut signaler le refus de la loi de reconnaître l'obligation résultant des vœux religieux tempo-

14 PRIXCIPKS DE OROIT rUBLIC

raires ou perpétuels, même à l'égard des congrégations religieuses autorisées.

3° Interdiction de toute arrestation et détention arbitraire. — « XuF homme, dllTa déclaration, ne peut être accusé, arrêté, ni détenu que dans les cas déterminés par la loi et selon les formes qu'elle a prescrites. Ceux qui sollicitent, expédient, exécutent ou font exécuter des ordres arbitraires doivent être punis »

Ce principe est sanctionné par les articles 114 à 12.3 du Code pénal qui réprime d'une façon rigoureuse les atteintes à la liberté commises par les agents de la force publique et par les articles 341 il 345 relatifs aux arrestations illégales et aux séquestrations de personnes.

Il en était bien différemment avant 1789 : le roi avait un pouvoir absolu sur les personnes, et par une simple lettre de cachet signée de sa main, sans autre forme de procès, il pouvait vous faire enfermer à perpétuité dans une prison d'Etat.

En Angleterre, depuis longtemps, les individus jouissent à cet égard dune garantie précieuse, par \'acl d'habeas corpus du 24 mai 1679. qui assure une protection efficace contre les arrestations arbitraires.

4° Absence de toute peine arbitraire . — Tandis que dans notre ancien droit la détermination des peines était laissée à 1 arbitraire du magistrat, qui faisait ainsi fonction à la fois de juge et de législateur, la Révolution a posé un principe contraire : « Nul ne peut être puni qu en vertu d une loi établie et promulguée antérieurement au délit. »

Cette règle est confirmée par l'article 4 du Gode pénal qui établit la règle de la non rétroactivité des lois, en matière criminelle.

3° Inviolabilité du domicile. — La maison de toute personne habitant le territoire français est un asile inviolable. Pendant le jour on peut y entrer pour un objet spécial déterminé par une loi, ou par un ordre émané d'une autorité publique. Pendant la nuit, nul n'a le droit d y pénétrer que dans le cas d'incendie, d inondation ou de réclamation faite de lintérieur de la maison 'art. 70, Constitution du 22 frimaire an VIII).

2" Liberté du travail, du commerce et de l'industrie.

Enoncé du principe. — Dans notre ancien droit, des entraves nombreuses étaient apportées au libre exercice des facultés de riiomme par l'organisation des corporations, des jurandes et des maîtrises, — dont les travailleurs devaient nécessairement faire

THÉOUIE I1H>^ LIBKHTÉS PLCLIQLES 13

partie, et où ils étaient hiérarchisés depuis l'apprenti jusqu'au maitre, en passant par le compagnon, et par la réglementalion minutieuse des procédés de fabrication, qui arrêtait l'essor des initiatives individuelles et par la constitution de grandes compagnies privilégiées.

I.a Révolution française a fait disparaître toutes ces entraves ; les maîtrises et les jurandes furent supprimées par une loi du 2 mars 1791, et la Constitution de 1793 proclame que : « Nul genre de travail, de culture, de commerce ne peut être interdit à 1 industrie des citoyens. »

Malheureusement, par une réaction trop violente, les lois révolutionnaires interdirent les associations libres entre travailleurs, dans la crainle de voir réapparaître les anciennes corporationsabolies ; et le Code pénal s'inspirant des mêmes préoccupations, punit comme délit de coalition l'entente entre patrons ou entre ouvriers pour amener ou mainlenir une cessation concertée du travail dans le but de forcer la baisse ou la hausse des salaires (art. 414 à 416, C. pén.).

On condamnait 1 ouvrier à lisolement, et on lui ùtait la ressource que procure lentente concertée des individus pour lutter avec égalité de force contre les exigences du capital.

Le délit de coalition a disparu par la loi du 25 mai 1864. La loi du 2! mars 18(S4 est allée plus loin en accordant aux ouvriers et aux patrons le droit de former des associations permanentes, sous le nom de si/ndica/s professioiniels.

Conséquences du "f7rincipe — Le principe de la liberté du travail, du commerce et de l'industrie entraîne les conséquences suivan'es :

1" Liberté pour tout individu d'exerceç la profession qui lui convient :

:2" Nullité de toute convention qui aurait pour résultat de porter atteinte à la liberté du travail : ainsi devrait être annulée la clause d'un contrat portant interdiction de travailler pour telle personne ;i perpétuité, ou la clause par laquelle le cessionnaire d'un fonds de commerce s'engagerait à ne pas se rétablir, sans indication ni de lieu ni de temps;

?>" Liberté dans les procédés de fabrication ;

'i" Liberté dans l'établissement du prix des marchandises (1).

(1, Cependanl, pour certaines denrées de premiiTe nécessité, telles que le pain et la viande, les municipalités tiennent de la loi le pouvoir détablir

Kl IMUNCll'ES ]>i: DltOlT PUBLIC

Limitations du principe. — On peut ramener à trois les limitations que la loi apporte au principe de la liberté du travail : les unes consist<nt dans les prescriptions établies dans un intérêt d hvgiène ou de sécurité, les autres résultent des conditions auxquelles la loi subordonne I exercice de certaines professions ; d autres enfin, sont la conséquence des monopoles.

i" Prescfiplioris^élqb/ies jdans un inlcrêt^ dliygVene et desalu brilé. — Les prescriptions résultent principalement du décr'et~du 15 octobre I81O sur les établissements dangereux, insalubres et incommodes, de la loi du 2 novembre 1892 sur le travail des enfants, des filles mineures et des femmes dans les établissements industriels et de la loi du 12 juin 1893 concernant l'hygiène et la sécurité des travailleurs. Nous renvoyons l'étude de ces lois au moment où nous étudierons dans notre quatrième partie le service d'hygiène.

2" Conditions exiqi'es pour l'exercice de Crriaines professions. — Certaines proTessTohs sont subordonnées pour leur' exercice à des conditions particulières. Telles sont, par exemple, la profession de médecin, de chirurgien- dentiste, de sage-lemme, de pharmacien, d'avocat.

Aux termes de la loi du 30 novembre 1892, nul ne peut exercer en France la médecine, nul ne peut exercer la profession de dentiste ou celle de sage femme, sans être muni du diplôme correspondant à chacune de ces professions fart. 1.2 3i. Pour assurer l'observatioii de cette règle dans la pratique, l'article 9 astreint les docteurs en médecine les chirurgiens-dentistes et les sages-fem mes à faire enregistrer leur titre, dans le mois qui suit leur établissement, à la préfecture ou sous-préfecture et au greiïe du tribunal civil de leur arrondissement

La loi du 21 germinal an XI subordonne également l'exercice de la profession de pharmacien à 1 obtention d un diplôme. Elle distingue deux classes de pharmaciens : ceux de première classe peuvent exercer leur profession sur toute l'étendue du territoire français ; ceux de 2'" classe ne peuvent s'établir que dans le département où ils ont été reçus. Us ne peuvent livrer et débiter des préparations médicinales ou des drogues composées f|ue sur ordonnance d un médecin ou d'un officier de santé.

Pour exercer la profession d'avocat, il faut être pourvu du di-

une taxe officielle que les commerçants et les consommateurs sont tenus d'observer Loi des 10-22 juillet 1791 .