CHAPITRE PREMIEK. THEUHIE GENERALE UE LA

DOMANLA.LITÉ PUBLIQUE.

Division. — Nous essaierons tout d'abord de dégager les caractères constitutifs de la doman'alit-î j)ublique, puis nous ferons rénumération des différences fondaii)t:i!a!es qui si'-parent le domaine public du domaine privé ; enlin mius traiterons delinaliénabilité et de l'imprescriptibilité du domaine public.

■*' «:; l". — Caractères constitutifs de la domanialité publique

Siège de la matière. — Le siège de la matière est 1 article îJ.'ÎS du Code civil, qui s'exprime ainsi :

« I es chemins, routes, à la charge do l'Klat, les lleuves et rivières navigables et flottables, les rivages lais et relais de la mer), les ports, havres, les rades, et géiiéralenœnt (ouïes les parlions du territoire français qui ne son/, pas susceptibles de propriélé privée, sont considérés comme dc^ dépendances du domaine public »

184 Dl DOMAINE HE l'ÉTAT, DU DKPAUTKMENT, DE LA COMMUNE

Les caractères constitutifs de la donianialité publique se dégagent nettement de ce texte. On peut les ramener à trois (1) :

1" « Etre non susceptible de propriété privée par sa nature physique ;

2° « Etre une portion du territoire français ;

3° « Etre affecté à un î/sa^e public et non à un service public.»

1" Cahactère : « Etre non susceptible de propriété privée par sa nature physique. » — La domanialité publique n'est pas l'œuvre arbitraire de l'administration ; elle ne résulte pas des arrêtés de classement ou d'affectation ; elle résulte de la nature même des choses. L administration ne la crée pas ; elle se borne à la constater pai' des arrêtés déclaratifs. Ainsi, c'est en raison de leur nature propre, de la destination à laquelle elles doivent répondre, que les routes sont non susceptibles de propriété privée. tSi la route pouvait appartenir à quelquun, par cela seul, elle 'cesserait d'être une route Voilà pourquoi la loi les a considérées comme dépendances du domaine public

Il est très important défaire cette observation ; il en résuHe notamment qu'une route ou un chemin de fer a le caractère de bien du domaine public, non du jour des décrets d'ouverture ou de concession, mais du jour où la route ou le chemin de fer existe réellement comme route ou chemin de fer.

De l'avis de tous les commentateurs, les rédacteurs du Code civil ont commis une erreur en rangeant les lais et relais de la mer dans le domaine public ; car ils sont susceptibles de propriété privée ; il faut les considérer comme biens du domaine privé (art. 41, loi du 15 septembre 1807).

2*= Caractère: « Etre uneportion du territoire français. » — On est cependant d'accord pour comprendre également dans le domaine public ce qui est l'accessoire d'une dépendance du domaine public, sans être par lui-même une portion du territoire, par exemple phares, fanaux, balises. On va même jusqu'à faire entrer dans le domaine public, en vertu de cette théorie de l'accessoire,

( l) Ducroq. II, n«' OIO et suivants. Dans ce sens, Berthélemy, op. cit. Mais ce dernier auteur ne s'appuie pas pour donner celte solution sur l'article 538 du Code civil D'après lui les rédacteurs du Code navaieni pas une vue bien n.ilte de la distinction du domaine public et du domaine privé et il en trouve la preuve dans les solutions incohérentes des articles 539, 540 et 541. Pour cet auteur, cette solution s'impose par le raisonnement. On comprend un régime particulier pour les biens qui ne peuvent appartenir à un particulier, tels qu'un fleuve ; on ne le conçoit pas pour les biens qu'un particulier pourrait posséder, tels qu'une maison d école.

rilÉORlIi liKXÉRALK ni: la DOMANIALlTl'; PUBLIijrK I So

les gares de voyageurs et de marchandises, les quais couverts ou découverts de débarquement ou d embarquement, etc., qui sont des dépendances des voies terrées.

De ce second caractère de la domanialité publique il résulte qu'on ne doit pas comprendre dans le domaine public les meubles de quelque nature qu'ils soient : collections des musées, livres des bibliothèques, etc.

:V Caractère; « Etre alfecté à un usage, public et non à un service public- " — En conséquence, il ne faut pas ranger 'dans"fe"(îomainé pûlilic, à moins d'un texte contraire, les édifices appartenant à l'htat, au département, à la commune qui sont affectés à un service public, tels que les ministères, préfectures, mairies, etc

Controverse quant aux biens affectés à un service public. — annoncé de la controverse. — Sur le dernier caractère de la domanialilé publique une controverse fameuse existe entre les auteurs. Pour quelques-uns d'entre eux. les immeubles affectés à un service public font partie du domaine public tout comme les immeubles destinés à l'usage public.

Argument en faveur de la domanialité publique. — En faveur de la domanialité publique on argumente de l'article 540t du Code civil qui a rangé dans le domaine public les forteresses, portes, murs et fossé> des places de guerre. Ce texte, dit-on, pose en matière de domanialité publique pour les biens affectés à un service public une règle analogue à celle qu'a établie 1 article 338 pour les biens affectés à lusage pub ic il).

Argument généralement donné contre ladumanialttê publique. — A rencontre de la thèse de la domanialité publique on argumente généralement en faisant observer que larlicle 340 est un texte exceptionnel contenant une énumération limitative et restrictive, tandis que l'article 338 est un texte de principe. Car il se termine par une formule d'une portée générale qu'on chercherait en vain dans l'article 340.

Justification nouvelle de cette solution. — M. Berthélemy écarte de la discussion es articles du Code civil. Ses rédacteurs n'avaient pas une vue très nette de la distinction du domaine public et du domaine privé. Cette distinction a été surtout l'œuvre de la doc-

(1) Aubry et IS.iu, II, n" 109 ; Uemolombe. l.X, 438, m fhie et 460 ; Troplong, Presrriplion, 1, 169: Hauriou, op. cit., p. 589. La jurisprudence est aussi dans ce sens.

iSf) iKiMAiNi: Dii i."i':T.\r, oi i>ki'ai!Ti;mi:.\t, dk la cummisk

trine et de la jurisprudence II en trouve la preuve dans les solutions incoliérentes des articles oMU, 540 et 541 il) Pour le savant professeur celte solution s impose par le raisonnement. On comprend, dit il. un régime particulier pour des biens tels qu'un fleuve, une route, des chemins de fer. qui ne peuvent appartenir à des particuliers. Au contraire, on ne C( mprend pasqu on soumette à des W'gles différentes du droit commun des biens qui, par leur nature propre, ne difïèrent en rien de ceux qui peuvent appartenir à des particuliers, tels qu'une école, un musée.

i; 2. — Différences entre les biens du domaine public et les biens du domaine privé.

Enumération. — On peut les ramener à cinq principales :

1" L Etat, le département et la commune sont propriétaires des biens de leur domaine pri\é ; au contraire, ils ne sont pas propriétaires, mais seulement gardiens de leur domaine public, avec mission de le conserv<^r aux générations futures (2) ;

2" Les biens du domaine privé sont aliéna b[£g ; les biens dudoniaine public sont inaliénables ;

3" Les biens du (lornaine privé sont prescriptibles ; les biens du domaine public sont imprescriptibles ;

4° C'est en qualité'TTê' personnes tiriorales que l'Etat, le département et la commune ont un domaine privé ; c'est en qualité d unités administratives, dépositaires de la puissance publique, qu'ils ont un domaine public ;

5'J La délimitation des biens du domaine privé se fait comme

(1, Cette incohérence est facile à étahlir. L'article r>.38 énumère le.« dt'pendances du domaine public. H contient déjà une inexaclitude quant aux lais et relais de la mer qui sont aliénaliles et piescriptibles. L'article suivant ."539 ranp-e à tort dans le domaine public les biens vacants et sans maître et les successions en déshérence. L'article 541 par son début: « Il en est de même >> parait faire entrer dans le domaine public le terrain des forts désufleclés ; ce (jue contredit la suite du l';xte « ils appartiennent à l'Etal. s'ils n'ont été valablement aliénés » ou prescrit-*. La conclusion est que le mot domaine public employé dans ce texte a été pris comme synonyme de ilomaine national expression qui existait dans l'édition de LS04 etcju'on a remplacée à ton en 1807 par celle de domaine public.

• 2) Celte solution c>t contestée par un certain nombre d'auteurs. Notamment. .M llauriou eslime que le droit de domaine public est bien un droit de propriéle, mais un droit de propriété modilié dans ses efîets par l'utilité publique (n« .301 à 364j. Consulter dans ce sens Barckhausen. Rpi-ue de If^gislalion, année ISSi.

TIIKIMIIE llKNKItAl.K. tiE LA hOMA N 1 AMIK PIP.LIQIK I S7

celle des biens d'un simple particulier, par voie d'action en borna fje ; la délimitation des biens du domaine puBîîc se Fait par l'aulorité administrative ;

6° En ce qui concerne spécialement l FAal. les biens du domaine privé sont confiés à la gestion de l'administration des domaines sons l'autorité du Ministre des finances sauf pour les forêts et les immeubles afl'ectés à un service public). — Au contraire, les biens du domaine public sont confiés à la garde de trois ministres :

Le Ministre de la guerre pour les portes, murs, fossés des places de guerre et des forteresses, etc. ;

Le Ministre de la marine, pour les rivages de la mer et les ports militaires ;

Le Ministre des travaux publics, pour toutes les autres dépendances du domaine public, routes nationales, chemins de fer, etc.

'*;::; 3. — De l'inaliénabilité et deTimprescriptibilité du domaine public.

Division. — Nous étudierons :

1" L'état de la législation avant ledit de Moulins de ioOG ;

2° L'Edit de Moulins de loBfi ;

3" L'œuvre de l'Assemblée constituante ;

4° L'état actuel de la législation,

1° Etat de la législation avant l'édit de Moulins de 1566. -^ Avant l'éditde 3Ioulins de 1566, le roi avait le pouvoir absolu de disposer du domaine de 1 Etat, et il usait largement de son pouvoir.

Dès lors, toutes les aliénations, toutes les constitutions de droits réels consenties à des particuliers sur le domaine public ou les acquisitions par prescription réalisées avant l'édit de Moulins doivent être respectées aujourd hui.

2° Edit de Moulins de 1566 rendu sous Charles IX et inspiré par Michel de l'Hôpital). — Il pose le principe de l'indisponibilité de tous les biens du domaine de l'Etat, sans distinguer comme aujourd'hui le domaine public du domaine privé.

Une seule dérogation est faite au principe de l'indisponibilité pour les biens du pelil domaine, dans un édit rendu ;i la même époque

.'{" Œuvre de l'Assemblée constituante. — 1° ]*<inr le passé. — Elle prononce la nullité des aliénations opérées sur If

IS8 KOMAINE DE LKTAT, I)L' liKPAIiTE.MENT, DE LA COMMUNE

domaine public depuis l'édit de Moulins, en violation de cet édit, et prononce la restitution des biens aliénés à TEtat (Loi des 22 novembre-l'"" décembre 1790. art. l'A).

2" Pour f avenir — Elle abroge, pour l'avenir, le principe de l'indisponibilité proclamé par l'édit de Moulins.

Deux raisons de cette abrogation :

1" Puisque désormais c'est la nation elle-même qui gouverne, l'édit de Moulins, qui devait servir de frein à l'omnipotence des rois pour les empêcher de disposer des domaines de la nation, n'a plus de raison d'être.

2° Il est préjudiciable à l'intérêt économique que l'Etat possède des immeubles dont il ne peut tirer aucun profit. 11 faut lui permettre de les livrer à l'industrie privée, plus à même de les rendre productifs (Loi des 22 novembre- h'' décembre 1790).

L'Assemblée constituante ne se contenta pas de poser le principe ; elle en fit des applications nombreuses en autorisant la vente des biens nationaux (1).

4° Etat actuel de la législation. — Distinction fondamentale. — Aujourd'hui on distingue avec soin dans les biens de l'Etat : les biens du domaine public et les biens du domaine privé.

Cette distinction n'est faite dans aucun texte de loi. Elle est plutôt l'œuvre de la doctrine et de la jurisprudence.

Régime du domaine public. — Les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles.

Ce point est admis par tous les auteurs. On n'est pas d'accord cependant pour le justifier.

D'après les uns, cette règle aurait encore pour base l'ordonnance de 1506. D'après d'autres, au contraire, elle résulterait de l'article 5.38 du Code civil qui déclare le domaine public non susceptible de propriété privée. Enfin, d'après quelques auteurs, elle ne repo- .serait sur aucun texte formel. Elle résulterait de la nature même du domaine public qui s'oppose à ce qu'on lui applique les règles de la propriété.

Conséquences de l'inaliénabilité et de l'imprescriptibilité du domaine public. — 1° Impossibilité pour les pouvoirs

I CertaiiKs auteurs pensent que la faculté d'aliénation du domaine national reconnue par les lois révolutionnaires ne sappliquait pas au domaine public proprement dit. Sans doute aucune réserve, dit-on, n'est faite dans le texte, mais elle était inutile ; on ne peut aliéner des biens non susceptibles de propriété. Berthélennv, op. cil., p. 385.

THÉOUIK (iKNKliALE DE LA DOMAXIALITÉ PIBLIQLK I S9

publics d'opérer l'aliénation des biens du domaine public, même en vertu d'une loi, et impossibilité pour un particulier d'acquérir, sur un de ces biens, un droit de propriété par une possession, même immémoriale (art. j226, 0. civ ) ;

2'^ Impossibilité aussi, de la pà?t des pouvoirs publics, de constituer sur les biens du domaine public aucun droit réel, servitudes, liypotbèques, etc. ;

3° Impossibilité aussi de la part dun particulier d'acquérir un de ces droits par une possession, quelle qu'en soit la durée. Ainsi, l'article 661. qui permet à tout propriétaire d'acquérir la mitoyen nèTe*3' un mur contre le gré du voisin, ne s'applique pas aux dépendances du domaine public ;

4° Insaisissabilité des biens du domaine public par les créanciers de 1 ËtaTrîTîT'departement ou des communes ;

5^ Impossibilité d'exproprier un bien du domaine public. Il faut d'abord" aésafTecter l'immt'ulîle pour en faire une dépendance du domaine privé ; alors 1 expropriation peut avoir lieu.

Quand cessent 1 inaliénabilité etlimprescriptibilité du domaine public ? — L'inaliénabilité et l'imprescriptibiiité du domaine public cessent lorsque le bien cesse d'être allecté à l'usage public. Il passe alors du domaine public dans le domaine privé ; il devient susceptible de propriété privée et par conséquent prescriptible et aliénable II en est ainsi, par exemple, quand une route est supprimée. Un acte administratif de déclassement est, en principe, nécessaire. Il est un cas cependant où le déclassement résultera de l'état même des choses : par exemple, pour les terrains en bordure de la mer qui, avant cessé d'être recouverts par le Ilot, seront devenus des lais ou des relais.

*** Des occupations du domaine public. — Deux surles. — On peut donc concevoir deux sortes d'occupations du domaine public :

Les uneSt norfnales, sont appelées des permissions de stationnement ;

Les autres, anormales, sont appelées occupations temporaires ou permissions de voirie.

Exemples — Comme exemples d'occupations normales on peut citer : l'amarrage d'un bateau dans un port, le stationnement d'une voiture dans la rue. l'occupation d'une place dans un marché

Comme exemples d'occupations anormales, on peut citer les terrasses des cafés, les installations de cabines sur la plage, les

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pontons, les bateaux-lavoirs, les canalisations d'eau, de gaz, d"électricité ou de téléptione.

Différence essentielle. — Les permissions de slationnement sont normales, c est-à-dire qù'elTes sont tout i tait conformes à la destination du domaine public. C est pour cela que les ports ont »;té creusés, que les routes ont été construites, que les marchés ont été établis. Au contraire, les occupations temporaires ou permission de voirie sont anormales, c'est à-dire qu'elles ne sont pas conformes à la destination du domaine ; ce n'est pas en vue de cet usage qu'il existe, bien qu'il sy prête, sans trop de gêne pour le public

Conséquences pratiques. - Il en découle deux conséquences :

1° Les occupations normales forment un véritable droit pour les particuliers, et non une pure tolérance, précaire et révocable, de l'administration.

Il en est autrement des occupations anormales. L'administration peut les autoriser lorsqu'elles ne sont pas de nature à entraver iusage normal du domaine ni à en compromettre la conservation. Mais elle dispose sur ce point dun pouvoir discrétionnaire, ne laissant aucune place pour un recours contentieux.

2° Les redevances qui sont exigées au cas d'occupations normales sont un véritable impôt, une sorte de péage. Elles ressemblent plutôt à un loyer pour les dccùpalîons anormales. C'est comme le prix d'un service rendu (2).

y| qui profilent les redevances perçues pour les occupations du domaine public ? — Sur ce point des conflits se sont élevés entre l'administration des domaines représentant lintérêt de l'Etat et les communes. La loi du 11 frimaire an VII (art. 7, ^'^) indiquait au nombre des recettes communales « le produit de la location des places dans les halles, marchés et chantiers, sur les rivières, ports et promenades publiques ». Mais l'administration des domaines soutenait que les communes n'avaient droit (|u'au produit des occupations éphémères, intermittentes, de stationnement, et d'éta-

(1) Sur loulc (pUo matière consulter les développements donnés à la question par M r.enl^ielemv dont nous avons résume les conclusions, o/j.r//., p. 391 et suiv.

(2) Il y a prand intérêt k ne pas confondre un loyer et un impôt Les impôts sont élnt)lis par voie d'autorité e' ils ne peuvent être augmentés par la volonté unilalcrale de I aduiinistratiim ; le loyer est déterminé par l'accord des parties et ne peut être modillé qu'avec cet accord. Voir pour les autres différences, Berthéiemy, op. tit.,p. 3flS.

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laffft et non aux véritables occupations temporaires. Une loi du 20 décembre 1872 a donné gain de cause à l'Etat pour les concessions faites sur le domaine public maritime. Pour les autres parties du domaine un avis du Conseil d'Etat du 30 novembre 1882 appliqué en pratique, décide que les communes n'ont aucun droit sur les redevances perçues à l'occasion des occupations « qui entraînent une emprise sur le domaine national ou qui en modifient l'assiette ».