CHAPITRE II. — DES DIFFERENTES PHASES DE L EXISTENCE DES LOIS

Division. — On peut distinguer quatre phases différentes dans l'existence de la loi :

Sa confection ;

Sa promulgation et sa publication ;

Son application et son interprétation ;

Son abrogation.

Nous consacrerons un paragraphe spécial à chacune de ces questions.

§ 1. — Confection des lois.

Simple indication. — Renvoi au droit constitutionnel.

*— La confection des lois est une question qui rentre dans le cadre du droit constitutionnel . Aussi nous nous bornerons sur ce point aux indications indispensables.

L'initiative d'une loi peut être prise, soit par le Président de la République, soit par un membre du Sénat ou de la Chambre des Députés. Dans le premier cas, il y a projet de loi ; dans le second cas, il y a proposition de loi.

Le projet ou la proposition de loi est d'abord étudié en commission, puis discuté en séance publique. Une fois voté par la première assemblée saisie, il est transmis à l'autre assemblée, qui l'examine dans les mêmes conditions. Si cette dernière adopte le

(1) ConsuUer à ce sujet notre Manuel de droit administratifs p. 43.

texte de loi sans y rien changer, la loi est parfaite ; sinon, il faut revenir devant la première assemblée, et ainsi de suite, jusqu'à ce qu'un texte uniforme ait été adopté par les deux Chambres.

§ 2. — Promulgation et publication des lois.

Différences entre la promulgation et la publication des lois. — Dès qu'une loi a été votée par les deux Chambres, elle est parfaite ; mais elle n'est encore, ni exécutoire, ni obligatoire.

La loi n'est exécutoire, c'est-à-dire susceptible d'être exécutée, qu'une fois qu'elle a été promulguée ; et elle n'est obligatoire, c'est à -dire qu'elle doit être exécutée et appliquée, qu'une fois qu^elle a été publiée.

Il ne faut donc pas confondre (1) la promulgation et la publication de la loi.

La promulgation des lois est Tacte par lequel le Président de la République atteste au pays qu'une loi a été votée par les deux Chambres et donne l'ordre qu'elle soit exécutée.

La publication est le moyen employé pour porter à la connaisr sance des citoyens le vote et la promulgation des lois.

De la promulgation des lois. — Sa formule, — La promulgation consiste dans un décret du Président de la République, ainsi libellé (Décret du 6 avril 1876) :

« Le Sénat et la Chambre de^ députés ont adopté, le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit : »

Et après le texte de la loi :

« La présente loi, délibérée et adoptée par le Sénat et par la Chambre des députés, sera exécutée comme loi de l'Etat.

Fait à le »

Son caractère obligatoire, son délai. — Le pouvoir exécutif n'a pas-, sous la Constitution de 1875, comme sous certaines constitutions monarchiques, le droit de sanction j c'est-à-dire la faculté de refuser de mettre en vigueur une loi votée par le Parlement»

Le Président de la République est obligé de promulguer la loi dans le mois qui suit le aernier vote ou dans les trois jours,quand

i. L*opiiiion que nous exposons au texte est l'opinion qui est enseignée par Ift grande majorité des auteurs. Elle est cependant combattue par M. Planiol (op. ci< ., n» 157). D'après le savant professeur, promulguer est synonyme de publier ; promulgation est seulement un terme plus pompeux dont on se sert pour les lois. (Voir dans le sens du texte, Ësmein, Eléments de droit constitutionnel, p. 503.)

il y a eu déclaration spéciale d'urgence dans lune et l'autre Chambre, au sujet de la promulgation (L. C. du 16 juillet 1875, art. 16).

Tout ce que le Président de la République peut faire, c'est demander aux deux Chambres, dans le délai fixé pour la promulgation, une nouvelle délibération qui ne peut être refusée (art. 16, §2).

De la publication des lois. — En droit français, la publication des lois résulte de l'expiration d'un certain délai; passé ce délai, la loi est présumée connue de tout le monde et en conséquence, elle est obligatoire pour tous. C'est une publication purement fictive ; la loi n'a pas recours à une publication réelle et effective consistant, par exemple, dans Taffichage ou dans la lecture publique des lois dans chaque commune (1).

Quel est ce délai, quel en est le point de départ et quelle en est la durée ? Il faut distinguer trois périodes : le Code civil ; l'ordonnance du 27 novembre 1816 et le décret du 5 novembre 1870.

Système du Code civil. — D'après l'article l*' du Code civil, la loi était obligatoire à Paris un jour franc après celui de la promulgation , et dans les départements, après l'expiration du même délai, augmenté d'autant de jours qu il y avait de fois dix myriamètres entre Paris et le chef-lieu de chaque département.

Un délai franc est celui dans lequel on ne compte ni le premier, ni le dernier jour du délai, ni le dies a quo ni le dies ad çt/ew.En sorte qu'une loi promulguée le l®"" février était obligatoire à Paris le 3 février.

Un arrêté du 25 thermidor an XI avait déterminé les distances entre Paris et les chefs-lieux de tous les départements.

Ce système est très logique. D'après la constitution du 22 frimaire an VIII. qui était à ce moment en vigueur, le chef de l'Etat était obligé de promulguer la loi le dixième jour après le vote du Corps législatif. Dès lors quand une loi avait été votée par le corps législatif, les journaux portaient ce vote à la connaissance du public ; on savait que cette loi serait promulguée dix jours après, on pouvait calculer aisément à partir de quel moment elle serait obligatoire.

Système de t ordonnance de 1816. — Ce procédé de publication devint inapplicable sous la Restauration ; grâce au droit de sanc-

(1) Cependant, le gouvernement peut toujours ordonner aux préfets, aux sous-préfets ou aux maires de faire afflcher une loi dans l'étendue de leur circonscription.

tion dont il était investi, le Roi pouvait promulguer la loi, s'il le voulait et quand il le voulait. Ignorant désormais le jour de la promulgation le public ne pouvait plus calculer le délai après lequel la loi était obligatoire.

Aussi Tordonnance du 27 novembre 1816 décida que la promulgation des lois résulterait désormais de leur insertion au bulletin officiel et à l'avenir, le point de départ du délai de publication fut le jour où le numéro du bulletin qui contient la loi a été reçu de rimprimerie nationale par le ministre de la justice qui doit constater le jour de la réception sur un registre spécial. Depuis 1818, ce jour est indiqué à Tavance sur le numéro du Bulletin des lois.

Système du décret du 5 novembre 1870. — L'article 1" de ce décret porte que « dorénavant la promulgation des lois et décrets résultera de leur insertion au Journal officiel de la République françase, lequel à cet égard remplacera le Bulletin des lois » (1).

Mais ce décret ajoute que « le Bulletin des lois continuera à être publié et l'insertion qui y sera faite des actes non insérés au Journal officiel en opérera promulgation ».

Système actuel. — Il suit de là qu'à l'heure actuelle, le gouvernement peut à son gré : publier la loi au Journal officiel ou au Bulletin des lois (2). Lorsque la loi est insérée au Journal officiel, elle est obligatoire : à Paris, un jour franc après le jour de son insertion au Journal officiel ; et partout ailleurs, dans l'étendue de chaque arrondissement, un jour franc après que le Journal officiel qui la contient sera parvenu au chef-lieu de l'arrondissement (art. 2 du décret de 1870) 3).

Lorsque la loi est insérée au Bulletin des lois, c'est toujours l'article i^^ du Code civil, modifié par l'ordonnance de 181 6 qui s'applique . Donc, la loi sera obligatoire à Paris un jour franc après

(1) On a critiqué avec raison la formule employée par l'ordonnance de 1816 et par le décret de 1870 disant que la promulc^ation de la loi résulte de son insertion au Bulletin des lois ou au Journal officiel. Cela est inexact ; la promulgation résulte du décret signé par le chef de l'Etal ; Tinsertion de la loi au Bulletin des lois ou au Journal officiel est un premier acte de publication de la loi (Baudry-Lacantinerie, 1, n<* 38).

(2) En fait le Bulletin des lois contient sans aucune exception toutes les lois et tous les décrets, même ceux qui ont été au préalable insérés au Journal officiel, en sorte que c'est le Recueil officiel le plus complet qui existe.

(3) Le décret de 1870 a donc substitué Tarrondissement au département comme unité territoriale pour la publication des lois.

Sft EXPOSÉ DES THÉORIES GÉNÉRALES

celui de Ja réception au Bulletin des lois de rimprimerie nationale SI.U ministère de la justice ; et dans les départements, après le même délai augmenté d'autant de jours qu'u y a de fois dix myriamètres de distance, entre Paris et le chef-lieu du département.

Le même procédé de publication s'applique aux décrets.

AppUcatioa d%ui6 loi reportéQ à une date ultérieure. — Nous venons de dire que la loi était obligatoire à partir de sa pubKcation. Cependant u est loisible au législateur d'ajourner à une date ultérieure le moment de sa mise en vigueur.

Ainsi» pMir ne citer que deux exemples : la loi du 33 mars 1855 sur la transcription n'a été exécutoire qu'à partir du !•' janvier 1856 (airt. 10).

La loi du i 5 février 1902.» relative à la protection de la santé publique^ porte» dans son article 3£, qu'eUe ne sera exécutoire qu'un an après sa proiinuJigation.

Date eaiAete des loisu -^ On désigsie^ en pratique» les lois par la date de leur promulgatioft.

Cette solution a été critiquée par un auteur (I). IVapifès lui, la date exacte de la loi s^ait celle du dernier vote par la Chambre saiisîe eii de^rnier lieu ; car c'est à ee raof»ent que la loi est parfaite., La promulgation et la puMiicatioiii n'y ajoutent rien. La critique ne nous parait pas foinoée. La fMromiugatio& de la IûL ajoute qii^que chose d'essentiel à la eoinfeetion de la 1<h ; elle exprime la renonciation du Président de la République au droit de réclamer des Chambres une nouvdle délibération^ et par là elle vend leujr vote définitif. C'est pourquoi la date de la pr<»nulgation doit être indiquée comme la date véritable de la loi (2).

§ S. -^ De P%pi>li€etioii et de 1 interprétation dea Irâ».

Applioaticm des lois. -^ L'application des lois est assurée à la fois par le pouvoir exécutif et par le pouvoir judiciaire.

jRôte du pouvoir exéeuiif, — A cet égards le rôle du pouvoir exécutif est douUe.

l)'une patt, il fait des règlements, ainsi que nous Favons vu plus haut (3)^ pour déterminer les détails d'exécution des lois«

(1) Ducrocq, Cours de droit administratify I, n» 20.

(2) Dans ee sens Batbte, Préds éh dreii adnUnistrMif, p. 41, Dote 2; Ëeudant, op. cit., u9 102 et suiv.

(3) Voir suprà, p. 17.

D'autre part, il intervient par ses agents pour prêter main forte aux décisions de justice.

Rôle du pouvoir judiciaire. ^ Les tribunaux judiciaires ont pour mission essentielle d appliquer la loi, soit en cas de contestation, soit en cas de violation. Dans Texercice de leurs fonctions les juges sont soumis à deux règles fondamentales, établies parles articles 4 et 5 du Code civil.

1® « Il est défendu aux juges de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises » (art. 5). Gela veut dire que le juge ne doit pas empiéter sur les attributionsdu législateur,comroele faisaient nos anciens parlements par leurs arrêts de règlements. Ils doivent se borner à rendre des jugements sur les espèces qui leur sont soumises, jugements qui ne sont obligatoires que pour les parties en cause, sans cbercber à poser des règles pour l'application de la loi sur telle matière déter« minée dans l'avenir (1).

2** Le iuge ne peut pas se refuser de juger» sous prétexte du silence, de l'obscurité ou de l'insuffisance de la loi (art< 4).

Lorsqu'une loi existe pour les cas dont il est saisi, et que son texte est clair, le juge doit l'appliquer sans avoir à examiner si elle est équitable ou non.

Lorsqu'une loi existe et qu'elle est obscure, il doit l'interpréter.

Lorsoue la loi est muette sur la question aui fait l'objet du litige, le juge doit la résoudre,soit à l'aide de la traaition historique, s'il en existe une à ce sujet, soit par voie d'analogie avec les solutions don-nées par la loi dans des cas semblables, soit en s'inspirant des prin* cipes généraux du droit et à l'aide des lumières de la raison et de l'équité.

La loi a donné à cette règle une double sanction : une sanction civile, des dommages-intérêts au profit de la victime du déni de justice ; et une sanction pénale (amende de 200 à 500 francs et interdiction de fonctions publiques, de 5 à 20 ans (art. i85, G. P.).

Interprétation de la loi. — Interpréter la loi, c est en donner le sens et en déterminer la portée. On distingue : Tinterprétation doctrinale, l'interprétation judiciaire et l'interprétation législative.

Interprétation doctrinale» — L'interprétation doctrinale est celle qui est proposée par les auteurs dans leurs ouvrages ou qui résulte de l'enseignement donné à l'Ecole. Elle n'a d^autre autorité

(i) Voir suprà ce que nous avons dit de la jutisplrudenee, p. 9i

que celle qui s'attache au talent, à la science juridique ou à la réputation de celui qui Ta émise.

Inierpréfation judiciaire. — L'interprétation judiciaire est celle qui résulte des décisions judiciaires. Elle forme la jurisprudence. Nous avons donné plus haut, àcetégard, des détails suffisants pour n'avoir pas à y revenir ici de nouveau (1).

Interjyrélaiion législative. — î^'interprétation législative est celle qui est obligatoire pour tous, au même degré que la loi qu elle a pour but d'expliquer.

En vertu de la règle ejus est inierpretari cuj'us est condere, c'est au pouvoir législatif seul qu'il appartient de donner des lois une interprétation qui s'imposera à tous d'une façon impérative.

Pouvoir d'interprétation du Cotiseil d'Etat jusquen 1828. — Cependant, sous l'empire de la constitution du 22 frimaire an VIII, le pouvoir d'interpréter la loi législativement appartenait au Conseil d'Etat (arrêté du 5 nivôse an VIII et loi du 16 septembre 1807). Ce pouvoir lui a été enlevé par la loi du 30 juillet 1828. Dès lors, tous les avis interprétatifs rendus par le Conseil d'Etat, dans cette période, ont encore aujourd'hui force de loi.

Autorité des arrêts de la Cour de Cassation rendus toutes chambres réunies. — Il convient enfin de noter l'autorité particulière qui s'attache aux arrêts rendus par la Cour de Cassation toutes chambres réunies.

Supposons qu'un arrêt de Cour d'appel soit l'objet d'un pourvoi en cassation et que la Cour de Cassation, estimant qu'il a mal interprété la loi, casse la décision attaquée et renvoie 1 affaire devant une autre Cour d'appel. Celle-ci n'est pas liée par 1 opinion émise par la Cour suprême ; elle peut donc se prononcer dans le même sens que la première Cour. Un nouveau pourvoi pourra être interjeté. Cette fois, l'affaire sera portée devant la Cour de Cassation siégeant en audience solennelle, toutes chambres réunies. Si la Cour maintient sa manière de voir, elle cassera le second arrêt attaqué, comme elle l'avait fait du premier, et renverra les parties devant une troisième Cour d'appel. Cette Cour est tenue de se conformer à la solution rendue par la Cour supi*ême. Cette règle a été posée par la loi du 1«' avril 1837,article l®"" ; elle est contraire au

Principe aue les juges n'ont aucune injonction à recevoir dans exercice de leurs fonctions ; mais elle se justifie par la nécessité de mettre un terme aux procès (2).

(1) VoirsMprà. p. 22.

(2) Consulter à cet égard notre Manuel de procédure civile, p. 323etsuiv.

THÉORIB GÉNÉnALE DES tOIS 25

§ 4. — De Tabrogation des lois.

Définition. — Abroger une loi, c'est enlever à une loi son caractère obligatoire, soit quon la supprime purement et simplement, soit qu'on la remplace par une disposition nouvelle et contraire. Par qui une loi peut être abrogée. — Une loi ne peut être abrogée gue par Tautorité qui a qualité pour la faire : donc, par le pouvoir constituant, s'il s'agit d'une loi constitutionnelle ; par le pouvoir législatif, s'il s'agit d une loi ordinaire. Le pouvoir législatif ne pourrait pas abroger une loi constitutionnelle ; de même le pouvoir exécutif ne pourrait pas, par un décret, abroger une loi ordinaire (1).

Forme de l'abrogation. — L'abrogation peut être expresse ou tacite.

Elle est expresse^ lorsqu'elle résulte du texte formel de la loi nouvelle,qui déclare que telle loi antérieure est abrogée. L'exemple le plus fameux d'une semblable abrogation résulte de la loi du 30 ventôse an XII établissant le Code civil. Son article 7 et dernier abroge les lois romaines, les ordonnances, ox)utumes, etc., qui étaient alors en vigueur (2).

Elle est tacite, lorsqu'elle résulte de la contrariété des dispositions de la loi nou^'elle avec les dispositions d*une loi antérieure. Ces dernières cessent de plein droit de s'appliquer, sans que le législateur ait besoin de le déclarer (3).

La désuétude n'est pas suffisante. Tant qu'une loi n'a pas été abrogée, soit expressément, soit tacitement, elle conserve sa force obligatoire, quand même, en fait, on aurait cessé de l'appliquer depuis longtemps ; les lois ne disparaissent pas par l'effet de la désuétude.

L'opinion contraire présenterait un double inconvénient : d'une part, il y aurait incertitude sur le moment précis où la désuétude

(1) On admet, au contraire, qu'une loi constitutionnelle pourrait abroger une loi ordinaire ; une loi ordinaire, un décret du pouvoir exécutif.

(2) Planiol, op. cit., n» 207.

(3) Il est cependant de règle qu'une loi spéciale ne peut pas être abrogée tacitement par une loi générale. Le^e speciali per generalem non aerogatur. Nous verrons plus tard que la loi du 23 mai 185.5 qui a prescrit la formalité de la transcription des actes translatifs de propriété immobilière n'a pas abrogé sur ce point la loi du 3 mai 1841 sur 1 expropriation pour cause d'utilité publique ; la loi de 1855 est en effet une loi générale, et celle de 1841 une loi spéciale. Voir sur cette question notre Manuel de droit administratif, p. 347, note 1.

M EXPOSÉ DES THÉORIES GÉIfÉRALES

serait assez grande pour équivaloir à une abrogation ; d'autre part, le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif auraient un moyen indirect d'abroger la loi et ainsi d'empiéter sur l'exercice du pouvoir législatif, ce serait de ne pas appliquer les lois qui ne leur conviendraient pas et de les faire tomber dans l'oubli.