I. — Le Pi'Asidenl de la République

Division. — Nous ferons connaître successivement : lo L'organisation de la présidence ; 2° Les attributions du Président ; 3» Les actes qu'il fait ; 4'* Sa responsabilité.

§ 1. — Organisation.

Election par les deux Chambres réunies en Assemblée nationale. — Règle. — Le Président de la République est élu à^ la majorité absolue des voix par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale (1) (art. 2, § 1, L. C. du 25 fév. 1875).

Par majorité absolue, il faut entendre la moitié plus un des suffrages exprimés, sans tenir compte des bulletins blancs et nuls.

L'Assemblée nationale réunie pour l'élection du Président compose un simple collège électoral, et non une assemblée délibérante: aussi doit-elle procéder uniquement et immédiatement à la dite élection, sans pouvoir se livrer à des débats préalables.

Critique. — On a critiqué ce mode de désignation du chef de l'Etat, disant que de cette façon le candidat élu sera souvent un homme sans prestige, souvent inconnu da pays, et placé sous la dépendabce trop étroite du Parlement qui Taura choisi. Pour corriger ce défaut on a proposé d'élargir le collège électoral en y faisant entrer des délégués des conseils généraux de toute la France.

(l) D'après la Constitution de 1848, )e Président de la République était élu par le suffrage universel direct. Ce mode d'élection est très dangereux : il assure, en effet, au chef de l'Etat une autorité considérable à l'égard des membres du Corps législatif, puisqu'il est l'élu de la nntion tout entière, tandis que chacun d'eux n'est que le représentant d'un collège électoral très restreint. S'il est ambitieux, il peut tirer parti de cette situation pour imposer sa volonté au pouvoir législatif et confisquer toutes les libertés publiques à son profit. C'est ce qui est arrivé en 1851, avec Louis Napoléon

Aux Etats-Unis, le Président de la République est élu au suffrage universel au 2'- degré. Chaque Etat de TUnion nomme, suivant le mode de suffrage établi par ses lois particulières, un nombre d'électeurs égal au nombre total de sénateurs et représentants qu'il envoie au Congrès. Ces élecleurs désignent à leur tt)ur le président. Mais, en fait — comme les électeurs ont le mandat impératif de voter pour tel candidat déterminé, — on peut dire que le Président est, en quelque sorte, élu directement par le suffrage populaire,

nu POUVOIR EXÉCUTIF 87

Conditions d'éligibilité. — Incompatibilité. — La Constitution de 187o est muette sur les conditions d'éligibilité du Président de la République. On peut donc dire qu'il suffit, pour être élevé à ce poste, d'être citoyen français, c'est-à-dire d'être Français, du sexe mâle, de jouir do ses'droils politiques et d'être âgé de 2i ans^l).

Cependant, la loi du 14 août 1884 a déclaré inéligibles les membres des familles ayant régné en France.

La Constitution de 1875 n'a également établi aucune incompatibilité entre les fonctions de Président de la République, et le mandat de député ou sénateur. Mais la coutume parlementaire, conforme d'ailleurs au principe de la séparation des pouvoirs, a suppléé à la lacune des lois sur ce point : l'usage s'est établi qu'un sénateur ou un député, élu Président de la République, cessait par cela même de faire partie de la Chambre à laquelle il appartenait. C'est ainsi qu'après la première élection de M. J. Grévy, en 1876, celle de M. Carnot^ en 1887, celle de M. Casimir- Périer, en 1894, celle de M. Félix Faure, en 1895, celle de M. Emile Loubet, en 1899, et celle de M. Fallières, en 1906, les électeurs ont été appelés à élire un nouveau représentant.

Durée des fonctions. — Le Président est élu pour 7 ans, et il est rééligihle (2) indéfiniment.

La période de 7 ans commence à courir du jour de l'élection de chaque nouveau Président. Ainsi, lorsqu'un Président décède,

(1) Aux Etats-Unis pour être élu président, il faut avoir trente-cinq ans, avoir résidé cpatorze ans sur le territoire de l'Union et n'être pas devenu citoyen par naturalisation. En France, au contraire, un étranger naturalisé peut être élu Président de la République le lendemain de sa naturalisation, tandis qu'il n'est éligible aux Chambres qu'au bout de dix ans (art. 3, loi du 26 juin 1889). — La Constitution de l'an III exigeait pour être élu Directeur rà^e de quarante ans, et avoir été ministre ou membre du Corps législatif. La Constitution de 18^8 exigeait l'âge de trente ans.

(2) La Constitution de 1848 exigeait un intervalle de 4 ans entre 2 élections. Aux Etats-Unis, il est d'usage que le même président ne doit pas btre élu plus de deux fois de suite.

88 OHGANES SUPÉAIEL'US DE l'ÉTAT

OU sort de fonctions, avant Texpiration de 7 ans,, son successeur est élu, non pas pour ce qui reste à courir de la période de 7 ans, non encore écoulée, mais pour 7 nouvelles années pleines (1). Il est irrévocable pendant cette période (2).

Epoque des élections présidentielles. — 11 faut distinguer deux hypothèses :

1** Les pouvoirs du Président expirent normalement^ au bout du délai lép,al. — Dans ce cas, les Chambres doivent être réunies en Assemblée nationale, pour procédera l'élection d'un nouveau Président, un mois au moins avant le terme légal des pouvoirs du Président en fonctions.

A défaut de convocation, cette réunion aurait lieu de plein droit le quinzième jour avant l'expiration des pouvoirs (art. 3, § 1 et 2 ; L. du 16 juillet 1875) (3).

2° Les pouvoirs du Président expirent par décès ou démission (4), avant le délai légal. — Dans ce cas, les deux Chambres

(1) Il en est diftéremment lorsqu'un député ou un sénateur est élu en remplacement d'un membre décédé ou démissionnaire. Son mandat ne dure que jusqu'à la fin du mandat précédent. Aux Etats-Unis lorsque le Président sort de fonctions avant l'expiration de ses quatre années, le vice-président le remplace seulement pour la fm de ses quatre années.

(2) L'amendement Grévy, présenté par son auteur en 1848 à l'Assemblée nationale, tendait au contraire à en faire un délégué toujours révocable sous la dépendance de l'Assemblée nationale qui le nommait. Cet amendement était ainsi conçu : « L'Assemblée nationale délègue le pouvoir exécutif à un citoyen c[ui prend le titre de Président du Conseil des Ministres. Le président du Conseil des Ministres est nommé par l'Assemblée nationale au scrutin secret à la majorité absolue des suffrages. Le Président du Conseil des Ministres est élu pour un temps illimité. 11 est toujours révocable. »>

(3) La convocation est faite alors par le Président du Sénat, qui est Président de droit de l'Assemblée nationale.

(4) La loi du 2.5 février 187.'i dit : « Kn cas de vacance par décès ou pour toule autre came. » Quelle peut être cette autre cause ? En dehors de la démission, fjuî est formellement prévue par la loi du 16 juillet 1875, article 3, on peut citer comme cause de vacance de la présidence, la mise en accusation du Président de la Républitiue pour haute trahison et l'impossibilité physique où il se trouverait d'exercer ses fonctions par l'effet d'une maladie grave. En cas de mise en accusation, la Présidence

DU FOLVOIU EXÉCUTIF 89

se réunissent immédiatement et de plein droit (L. du 25 février 1875, art. 7 ; L. du 16 juillet 1875, art. 3).

Si la Chambre des députés se trouvait dissoute au moment où la présidence de la République était vacante, les collèges électoraux seraient aussitôt convoqués et le Sénat se réunirait de plein droit.

Toutes ces dispositions sont inspirées par une même pensée : le désir d'éviter la vacance trop prolongée du pouvoir exécutif.

Suppléance de la Présidence de la République. — La Constitution de 1875 n'a pas, comme celle de 1848, établi auprès du chef du pouvoir exécutif un vice-président chargé de le suppléer, au cas de vacance par décès ou autrement, jusqu'à l'élection de son successeur.

Dans ce cas, c'est le Conseilles iNJinistres qui est investi du pouvoir exécutif (art. 7, î^ 2, L. 25 février 1875).

Si, à ce moment, la Chambre des députés était dissoute, le Sénat devrait se réunir de plein droit, suivant ce que nous avons dit plus haut ; et le Conseil des Ministres exercerait le pouvoir exécutif sous son contrôle.

Enfin, par impossible, s'il n'y avait plus ni Chambre des députés, ni Ministres, le Sénat devrait pourvoir au Gouvernement, faire procéder à l'élection d'une nouvelle Chambre et préparer la réunion de l'Assemblée nationale.

Traitement du Président. — La Constitution de 1875 ne fixe pas le chiffre du traitement alloué au Président de la République.

C'est la loi anauelle des finances qui le détermine. Il est donc susceptible d'augmentation ou de diminution, chaque année.

ne serait définitivement vacante que par la condamnation du président prononcée parla Haute Cour. Mais pendant le procès, il est raisonnable de décider, malgré le silence de la Constitution, que l'exercice de ses fonctions serait suspendu et confié intérimairement au Conseil des Ministres. En cas de inalariie grave, la présidence serait immédiatement vacante, et il y aurait lieu à élire un nouveau Président, comme dans le ras de décès ou di' dr-mission (dans ce sens : Esmein, op. cit., p. 4S9j.

Il est actuellement fixé à la somme de 1.200.000 francs, ainsi décomposés : dotation, 600.000 francs ; frais de maison, 300.000 francs : frais de voyage, de représentation, 300.000 francs.

§ 2. — Attributions.

Division. — Les attributions du Président de la République sont de deux sortes :

Les unes sont relatives au pouvoir législatif ;

Les autres sont relatives an pouvoir executif proprement dit, et constituent ce qu'on appelle Vactioti gouvernementale.

\^ Au point de vue législatif.

Distinction. — Au point de vue législatif, le rôle du Président tend : soit à la mise en mouvement des Chambres, soit à la confection des lois.

a) Mise en activité des Chambres. — Le Président de la République a le droit :

1° de convoquer ;

2° d'ajourner la Chambre des députés et le Sénat ;

3"* de dissoudre la Chambre des députés.

Il n'y a rien de particulier à dire au sujet de la convocation et de Tajournement des Chambres législatives. Il en sera traité plus loin à l'occasion du fonctionnement des Chambres.

***Droit de dissoudre la Chambre des députés. — Procédure actuelle de dissolution. — Le Président de la République peut dissoudre la Chambre des députés, avant l'expiration légale de son mandat, sur rai;û' conforme du. Sénat (1) (art. 5, L. C. 25 février 187.^>).

(1) L'intervention du Sénat dans l'exercice du droit de dissolution est très critiquée par certains auteurs : 1" comme contraire à la pratique des Etats parlementaires, Angleterre et Belgique, où la dissolution est faite par le Roi avec le contreseing d'un ministre : 2" comme contraire aux précédents historiques de la Ciiarte de 1814 et de 1830 ; .3« comme contraire

En ce cas, les collèges électoraux sont réunis pour de nouvelles élections dans le délai de deux mois ; et la Chambre nouvellement élue doit entrer en fonctions dans les dix jours qui suivent la clôture des opérations électorales (1).

Origine historique. — Cette dernière disposition a été ajoutée par la loi du 14 août 1884. L'article 5, p. 2, de la L. C. du 25 février 1875 était ainsi conçu : « En ce cas, les collèges électoraux sont convoqués pour de nouvelles élections dans le délai de trois mois. » Cette rédaction prêtait à équivoque, et cet article fut diversement interprété à la suite du 16 mai 1877, lorsqu'il s'agit de procéder à de nouvelles élections pour remplacer la Chambre des députés qui avait été dissoute par le maréchal de Mac-Mahon. Les uns prétendaient que les élections devaient être faites dans le délai de trois mois au plus tard. Le gouvernement, au contraire, soutenait que le mot c. convoquer » devait être pris comme synonyme de « lancer des convocations », qu'il était seulement tenu de faire paraître le décret de convocation des électeurs avant Texpiration du délai de trois mois ; mais qu'il avait la faculté, dans ce décret de convocation, de fixer l'époque des élections à une date quelconque. C'est ce qui eut lieu en effet. La Chambre avait été dissoute le 25 juin ; le décret de convocation fut rendu le

au but poursuivi par les rédacteurs de la Constitution de 1873 qui voyaient dans le droit de dissolution un moyen d'empêcher l'absorption de l'exécutif par le législatif ; 4° comme de nature à discréditer le Sénat et à le rendre impopulaire au cas où les élections faites après la dissolution sont hostiles au gouvernement. C'est à la demande du maréchal de Mac-Mahon lui-même que cette règle a été admise. Il craignait d'assumer seule cette responsabilité (M. Jèze à son cours).

(1) On trouve des règles analogues à l'étranger. En Angleterre, d'nprès un act de la Reine Victoria, les élections doivent avoir lieu et le nouveau Parlement doit être réuni dans les trente-cinq jours qui suivent la dissolution. En Belgique, les élections doivent avoir lieu dans les quarante jours et les Chambres dissoutes convoquées dans les deux mois. Cette règle est indispensable : 1° pour empêcher le gouvernement d'opérer une pression sur les électeurs, 2° pour que le conflit qui a donné lieu à la dissolution soit solutionné le plus rapidement possible d'après la volonté du pays exprimée par les électeurs.

92 OIlGAMiS SLTÉlUliliUS DE l"ÉTAT

21 septembre 1877, les élections étaient fixées au 14 octobre et la réunion des Chambres au 7 novembre. C'est pour faire cesser à l'avenir toute controverse sur ce point que la loi du 14 août 1884 a modifié la J.. C. de 1875, dans le sens que nous avons indiqué.

Le droit de dissolution n'est il pas contraire aux principes du droit constitutionnel ? — Certains auteurs ont soutenu que le droit de dissolution accordé au Président de la République était contraire: au principe de la souveraineté nationale, au principe de la séparation des pouvoirs et aux règles du mandat :

Au principe de la souveraineté nationale, en ce que le Président de la République ne doit pas pouvoir casser une Chambre qui est issue du suffrage universel ;

Au principe de la séparation des pouvoirs, parce que les pouvoirs exécutif et législatif étant indépendants l'un de l'autre, on ne peut admettre que l'un d'eux puisse imposer sa volonté à l'autre enle brisant en cas de résistance ;

Aux règles du mandat, en ce que le Président de la République étant l'élu de la Chanibre des députés et du Sénat, ne doit pas pouvoir dissoudre une partie du Corps électoral qui l'a nommé et dont il est, en quelque sorte, le mandataire.

Ces arguments ont été facilement réfutés.

On a fait tout d'abord observer que, loin de violer le principe de la souveraineté nationale, le droit de dissolution en était la consécration la plus éclatante : puisque la dissolution doit être suivie d'élections nouvelles, dans lesquelles le pays sera appelé à faire connaître et triompher son opinion sur la question qui a amené la dissolution de la Chambre. La nation est ainsi instituée Juge Suprême du conflit qui a abouti au renvoi anticipé des députés.

Le principe de la séparation des pouvoirs n'est nullement atteint par le droit de dissolution : cette faculté laissée au pouvoir exécutif est destinée à rétablir l'harmonie entre les rouages des pouvoirs publics, sans laquelle le fonctionnement de l'Etat est im[)Ossible.

Enfin, on ne peut prétendre que les règles du mandat soient violées ; car le Président de la République n'est pas le mandataire du Parlement. Il constitue, dès le moment de son élection, un pouvoir distinct et indépendant.

Le droit de dissolution pièce essentielle du gouvernement parlementaire. — On peut dire que le droit de dissolution est une pièce essentielle du gouvernement parlementaire. C'est en effet un moyen pour un ministère mjs en minorité devant le Parlement d'exercer une sorte de recours contre sa décision devant le pays "T75Tlt"i5îitîér'. d'est ce ~qul explique que ce droit de dissolution existe ^aïTsTés^'pays à régime parlementaire : en Angleterre et en Belgique, dans les constitutions qui organisaient en France ce régime, comme la charte de I8J i et de 1830, et qu'au contraire on ne le rencontre ni en Suisse (1) ni aux Etats-Unis, ni dans nos constitutions qui n'admettaient pas ce régime, commecellesde la période révolutionnaire, ni la Constitution de 1848.

Raison de la répugnance des hommes politiques français pour le droit de dissolution. — Les hommes politiques français, même les plus dévoués à la démocratie, sont hostiles au droit de dissolution. Cela peut paraître étrange puisque c'est un hommage à la souveraineté populaire et une règle indispensable du gouvernement parlementaire. On ne peut l'expliquer que par les abus qui ont été faits de ce droit en France sous la Restauration et en 1877. L'instrumenta été faussé, détourné de son but ; il a été employé pour faire triompher la politique personnelle du chef de l'Etat et pour faire violence au pays. C'est ce qui explique qu'en France dissolution veut presque dire révolution aux yeux de beaucoup de gens. En Angleterre (2), au contraire, l'exercice du

(1) i:n Suisse existe cependant dans la constitution de plusieurs cantons une dissolution particulière, sous le nom de dissolution populaire. C'est un moyen pour le peuple de se débarrasser de députés dont il n'est pas content.

(2) En Angleterre, le droit de dissolution est employé par la couronne : soit pour renvoyer un ministère qui a la majorité à la Chambre mais qui a contre lui l'opinion publique, soit pour soutenir un ministre qui est en

droit de dissolution est fréquent ; il abrège souvent le mandat de la Chambre des communes, tous les cinq ou six ans environ.

b) Confection des lois. — Les pouvoirs du Président de la République, en ce qui concerne la confection des lois, sont de deux sortes :

1° Le droit dHnitiative, qui lui appartient, tant en ce qui concerne les lois ordinaires que pour la révision des lois constitutionnelles, et qu'il exerce par les projets de loi déposés en son nom par les Ministres sur le bureau de Tune ou de l'autre Chambre (art. 3 et 8, L. C. du 25 février 1875) ;

2° Le droit de demander aux Chambres, dans le délai fixé pour la promulgation, une nouvelle délibération qui ne peut être refusée (art. 7, L. C. du 16 juillet 1875) (1).

Nous nous bornerons, pour l'instant, à cette simple indication. Nous retrouverons cette matière en étudiant plus loin la procédure de la confection des lois.

Comment le Président de la République communique avec les Chambres. — Le Président de la RépubHque n'a le droit ni de siéger, ni de parler, dans Tune ou l'autre Chambre (2).

minorité à la Chambre et qui a pour lui Topinion du pays, soit pour renforcer la majorité qui paraît trop faible (M. Jèze à son cours).

(1) Cette prérogative a été empruntée à la République aoiéricaine. Seulement aux Etats-Unis, lorsque le Président a usé de cette prérogative, la loi ne peut être votée que par une majorité des deux tiers dans les deux Chambres, tandis qu'en France la majorité ordinaire suffit. II faut d'ailleurs observer qu'en France le Président ne pourra guère user de ce pouvoir, parce qu'il ne peut l'exercer que par lintermédiaire des ministres qui ne voudront pas ou ne pourront pas intervenir suivant que la loi a été votée avec leur assentiment ou malgré leur opposition.

(2) Sur ce point, la Constitution de 1875 est plus absolue encore que la loi du 13 mars 1873. Cette dernière loi, en effet, permettait au Président de se faire entendre par l'Assemblée nationale, pourvu qu'il l'en informât au préalable, que la séance fût levée dès qu'il aurait parlé et reprise un jour suivant, hors la présence du Président. D'après la L. C. de 1875, le Président ne peut, dans aucun cas et sous aucun prétexte, entrer dans l'une ou l'autre Chambre et y prendre la parole. Il ne peut communiquer avec le Parlement que par écrit et par l'intermédiaire d'un Ministre.

Il ne communique avec les Chambres que de trois façons :

1° Les décrets de convocation ou de clôture de session, lus à la tribune par un Ministre ;

2° Les jjroJ^J s de /oi déposés par un Ministre au nom du Prédent de la République ;

3° Les messaaes, qui sont lus à la tribune par un Ministre.

On entenopar messages les communications du Président avec les Chambres, autres que les décrets et les projets de loi.

2° Au point de vue exécutif,

Enumération. — Les attributions du Président de la République, au point de vue exécutif proprement dit, sont les suivantes :

1^ Il promulgue les lois ; il en surveille et en assure l'exécution ;

2° Il a le droit de faire grâce ;

3® Il dispose de la force armée ;

4° Il nomme à tous les emplois civils et militaires ;

5° Il préside aux solennités nationales ;

6° Il préside aux relations extérieures.

1" Promulgation. — Exécution des lois. — Pouvoir réglementaire. — Le Président de la République est chargé de promulguer la loi, d'en surveiller et d'en assurer l'exécution.

Nous parlerons de la promulgation de la loi, en traitant plus loin de la procédures suivre pour la confection des lois (1).

Pour surveiller et assurer l'exécution des lois, le Président de la Répubhque est iuvesti du^OMyoir réglementaire (2).

La loi se borne, en principe, à poser les principes généraux, les grandes lignes de chaque matière.

Le Président de la République doit, par ses déçrej.s,^ênéraux, en organiser les détails d'application.

(1) Voir infrà.

(2) Voir infrà la distinction des décrets réglementaires du Président de la République.

yb ORGANES SUPERIEURS DE L ETAT

Dans l'exercice de son pouvoir réglementaire, Je Président est subordonné à l'observation de la loi qu'il est chargé d'appliquer et de faire exécuter : il ne peut prendre aucune mesure contraire, soit à son esprit, soit à sa lettre (1).

2° Droit de grâce. — Le Président a le droit de faire grâce, mais l'amnistie ne peut être accordée que par une loi (art. 3, loi du 25 février 1875) (2).

Différence entre la grâce et Vamnistie. — Il y a une différence essentielle entre la grâce et l'amnistie. L'amnistie fait disparaître non seulement la peine, mais la condamnation, et jusqu'à la criminalité du fait commis ; c'est en quelque sorte l'oubli de tout ce qui s'est passé.

La grâce opère simplement la remise de la peine ou d'une partie de la peine : la condamnation subsiste, et elle compte, notamment au point de vue de la récidive et de la relégation.

Les incapacités accessoires de la peine sont également main-

(1) Swr ce point la cliarte du 4 juin 1814 contenait une formule assez

élastique : elle disait dans son article 15 : « Le Roi fait les règlements

et les ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois et la sûreté de lEtat. » Charles X s'appuya sur ces derniers mots très vagues et très compréhensifs, pour rendre les célèbres ordonnances du 25 juillet 1830 qui violaient la charte constitutionnelle. Il s'ensuivit une révolution qui emporta la branche aînée des Bourbons. La charte de 1830 modifia l'article 14 précité en disant « que le Roi fait les règlements et les ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois, sans pouvoir jamais, ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution ».

(2) Cette distinction est tout à fait conforme au principe de la séparation des pouvoirs. L'amnistie a pour résultat de rendre une loi rétroacti- \ement non applicable à des faits qu'elle condamnait comme délictueux. 11 est dès lors logique que le pouvoir de l'accorder soit réservé au pouvoir législatif. Au contraire, la grâce laisse subsister la condamnation ; elle dispense seulement, en tout on en partie, de son exécution Voilà pourquoi on a reconnu au pouvoir exécutif le droit de l'accorder. Cette distinction rationnelle n'a pas été toujours observée. Ainsi, sous la charte de 1814 et 1830, quoique la charte ne conférât au Roi que le Droit de faire grâce, on lui reconnaissait en pratique le droit d'accorder des amnisties. La Constitution du 7 novembre 1852 et celle du 21 mai 1870 attribuaient aussi à l'Empereur le droit de grâce et d'amnistie.

tenues, jusqu'à ce que la réhabilitation les ait fait disparaître complètement.

L'exercice du droit de grâce est soumis à une procédure administrative dont est chargée la Direction des affaires criminelles au Ministère de la Justice.

Le Président statue, après l'avis d'une commission spéciale, dite Cormnissio7î des grâces.

3" Droit de nommer aux emplois civils et militaires. — Ce pouvoir de nommer aux emplois civils et militaires n'est ni absolu, ni exclusif, comme semblerait le dire la loi de 1875 (art. 3, loi du 25 février 1875).

// uest pas absolu, en ce que le droit du Président peut être limité par Tobservation des conditions d'âge et de capacité auxquelles l'accès des emplois est subordonné par la loi et les règlements administratifs. »•«^- -

71 nYsf p'âf exclusif , en ce qu'une loi peut attribuer à une autre autorité (ministre ou préfet) le droit de nomination ; bien mieux, une loi peut déclarer élective une fonction soumise jusque-là au droit de nomination du Président de la République. Enfin, dans certains cas, la loi prescrit que la nomination ou la révocation doit avoir lieu en Conseil des ministres (l).

Le Président de la République peut-il révoquer les fonctionnaires qu'il a nommés? L'article 3 est muet sur ce point tandis que la Constitution de l'an YIII et celle de 1848 reconnaissaient formellement ce droit au chef de TEtat. En fait on lui reconnaît

(1) D'après la loi du 2i mai 1872 sur le Conseil d'Et.it, les conseillers d'Etat en service ordinaire étaient désignés par TAssemblée nationale pour trois ans avec renouvellement par tiers tous les ans. Le Président de la République pouvait les suspendre pour deux mois seulement. Ils ne pouvaient être révoqués que par l'Assemblée elle-même. La L. C. du 2.j février 1875, article 4, a conféré au Président de la République le droit de nommer et de révoquer en Conseil des Ministres les Conseillers d'Etat en service ordinaire, en édictant des mesures transitoires, actuellement sans application, pour ceux qui avaient été nommés sous l'empire de la loi de

le pouvoir de révocation à l'égard de tous les fonctionnaires qui ne sont pas inamovibles.

4° Disposer de la force armée. — Le Président de la République est le chef de Tarmée ; il peut en prendre le commandement en personne (1). Mais, en pratique, ce droit est illusoire en raison du jeu des institutions parlementaires qui empêchent le chef de l'Etat de faire un acte sans être couvert par la responsabilité d'un Ministre. En effet, la conduite d'une armée comporte des actes multiples et essentiellement personnels auxquels le contre-seing ministériel pourrait difficilement s'appliquer.

Au surplus, le Président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres (art. 9, L. G. 16 juillet 1875) (2). Mais il peut, sous la sauvegarde de la responsabilité ministérielle, faire tous les actes et prendre toutes les mesures qui, d'après les règles du droit international, n'exigent pas une déclaration de guerre, par exemple répondre à une agression, user de représailles ou employer des mesures de rétorsion à l'égard des autres puissances (3).

5*^ Présider aux cérémonies officielles. — Sur ce point, le Président de la République est soumis aux règles tracées par le protocole.

6® Présider aux relations extérieures. — Le Président de la République représente la France vis-à-vis des pays étrangers. A cet égard, ses attributions sont relatives aux agents diplomatiques et aux traités.

Agents diplomatiques. — C'est le Président de la République qui accrédite les agents diplomatiques de la France auprès des puissances étrangères. C'est auprès de lui que sont accrédi-

(1) Un amendement en sens contraire avait été proposé par M. Marcel Barthe. Il fut rejeté sur la demande du maréchal de Mac-Mahon, alors Président de la République.

(2; En Angleterre, le droit de déclarer la guerre appartient au Roi. Aux Etats-Unis, il est réservé au congrès (art. 1, sect. 8).

(3j II en est de même des guerres coloniales qui ont le caractère d'opérations de police plutôt que de guerres proprement dites.

DU POUVOIR EXÉCLTIF 99

tés les agents diplomatiques que les puissances étrangères envoient en France. C'est entre ses mains qu'ils doivent remettre leurs lettres de créance, à leur arrivée en France, et, à leur départ, les lettres de rappel de leurs souverains (L. G. 2o février i87o, art. 3).

*** Négociation et ratification des traités. — Définitions, — Négocier un traité, c'est en discuter les conditions et en arrêter les termes dans un instrument écrit.

Ratifier un traité, c'est, de la part de l'autorité compétente, donner l'approbation officielle aux conventions qui ont été stipulées en son nom par les agents diplomatiques qu'elle avait munis à cet effet de ses pleins pouvoirs. C'est seulement par la ratification que 1 Etat est engagé ; jusque-là il n'y a pas encore de traité obligatoire, ou pour mieux dire, il n'y a pas de traité.

Différents systèmes possibles. — On peut concevoir trois systèmes différents en ce qui concerne l'autorité compétente pour négocier et ratifier les traités.

Dans un premier système le droit de négocier les traités appartient au chef du pouvoir exécutif ; mais le droit de les ratifier appartient d'une façon exclusive au pouvoir législatif comme étant l'organe de la volonté nationale.

C'était le système établi par la Constitution de 1791, de 1793, de l'an III et de 1848. C'est le système américain d'après lequel tous les traités doivent être approuvés par le Sénat à la majorité des deux tiers.

Un autre système, directement opposé au précédent, attribue' au pouvoir exécutif le droit de négocier et de ratifier tous les traités sans exception. Il a été suivi par la charte de 1814, dans celle de 1830. dans la Constitution de 1852 et dans celle de 1870.

C'est le système anglais.

Enfin un système mixte accorde au pouvoir exécutif le droit de négocier et de ratifier tous les traités, mais il subordonne à l'approbation du pouvoir législatif la ratification des traités les plus

100 OKGANES SUI'ÉUIEUUS DE l'ÉTAÏ

importants. C'est le système adopte par la GonstitiUioa de 1875 [L. G. du 16 juillet 1875, art. 8).

C'est le système belge.

Traités pour lesquels rapprobalion législative est nécessaire. — Ces traités sont limitativement énumérés dans l'article 8 précité. Ce sont :

Les traités de paix, les traités de commerce, les traités qui engagent les finances de l'Etat, c'est-à-dire ceux dont l'exécution impose nécessairement et directement une dépense pour l'Etat, les traités relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger : enfin les traités ayant pour objet une cession, un échange ou une adjonction de territoii'c.

Ainsi, un traité d'alliance peut être négocié et ratifié définitivement par le Président de la République. Il n'en serait autrement que s'il imposait à l'Etat une dépense directe et précise, comme par exemple un traité de subsides, ou un traité obligeant l'Etat à avoir sur le pied de guerre un certain nombre d'honunes déterminé (1).

Remarques. — Il convient de faire encore trois remarques importantes en ce qui concerne les traités :

1° Lorsque les Chambres sont appelées à donner l'approbation à un traité, elles ne peuvent pas le modifier ; elles doivent l'approuver ou le rejeter en bloc sans y apporter aucun changement ;

[l) A cet ordre d'idées se rattache la question de savoir si le Président de la République peut sortir du territoire français pour aller représenter la France à l'étranger. Cette question s'est posée pour la première fois en 1897, lors du voyage du Président Félix Faure en Russie. Elle a été résolue avec raison dans le sens de l'affirmative. Mais alors se posent deux questions subsidiaires : lorsque le Président est en voyage, peut-il déléguer l'exercice de ses fonctions à un autre ? et dans le cas de la négative peut-il, sur le sol étranger, accomplir les actes de sa fonction ? 11 faut r(''pondre que le Président n*a pas le droit de déléguer ses pouvoirs ; aucun article de la Constitution ne lui confère cette faculté ; même à rétranger il pourra signer des décrets, pourvu qu'ils n'aient pas besoin d'être rendus en conseil des ministres (Diins ce sens : Esmein, op, cil., p. :j90).

20 Les Chambres ne pourraient pas à l'avance interdire au Président de la République de négocier un traité dans telle ou telle condition ; le droit de négociation du pouvoir exécutif ne peut nullement être limité ;

S^ Le Président de la République peut tenir secrètes les négociations diplomatiques qu'il a passées ; il en donne connaissance aux Chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'Etat le permettent.

§3. — Actes du Président de la République.

Décrets. — Division des décrets. — Les actes du Président de la République sont des décrets.

On peut diviser les décrets en deux grandes classes : 1" Les décrets généraux ou réglementaires ; 2° Les décrets spéciaux ou individuels.

1" Classe. — Décrets généraux ou réglementaires.

Définition. — Ce sont ceux ()ar lesquels le Président de la République, usant de son pouvoir réglementaire, détermine, dans ses détails, les conditions d'application de la loi.

Comparaison entre le décret réglementaire et la loi. — I. — Différences. — 1° La loi se borne à poser les principes, le décret s'occupe des détails d'application ;

2" La loi émane du pouvoir législatif, le décret du pouvoir exécutif ;

30 Le décret ne peut se mettre en contradiction avec la loi ; au contraire, une loi peut modifier une autre loi ;

4^ Ainsi que nous le dirons plus loin, les tribunaux judiciaires peuvent se refuser à appliquer un décret réglementaire qui serait entaché d'illégalité. Au contraire, une loi, même inconstitutionnelle, doit être observée par les tribunaux.

IL — Ressemblances. — 1° Le décret, comme la loi, est établi

dans un intérêt général ;

H02 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT

2° Gomme la loi, il réglemente l'avenir ;

S^ Gomme elle, il porte sur un ensemble de matières ;

40 Gomme la loi, il est obligatoire pour tous, sur toute l'étendue du territoire.

L'observation des décrets réglementaires est assurée par le Gode pénal (art. 471, § 15), à l'aide d'une peine de simple police prononcée à l'égard du contrevenant.

Subdivision des décrets généraux ou réglementaires. — Les décrets généraux ou réglementaires se subdivisent en deux catégories :

lo Les décrets portant règlement d'administration publique ;

2° Les décrets réglementaires proprement dits.

Les décrets portant règlement d' administration publique sont ceux que le Président de la République rend, en vertu d'une disposition spéciale d'une loi.

Les décrets réglementaires proprement dits sont ceux que le Président de la République rend, de son propre mouvement, en vertu du pouvoir réglementaire qui lui appartient sur toute l'étendue du territoire, en sa qualité de chef du pouvoir exécutif, aux termes de l'article 3 de la loi du 25 février 1875.

Intérêts pratiques de la subdivision. — Cette subdivision présente deux intérêts pratiques : le premier incontesté, le second très discuté.

1° Au point de vue de la forme : les règlements d'administration publique nécessitent, pour leur confection et leur abrogation, l'avis préalable du Conseil d'Etat ; ils doivent être accompagnés des mots « le Conseil d'Etat entendu ». Au contraire, l'avis du Conseil d'Etat n'est pas obligatoire, soit pour la confection, soit pour l'abrogation des décrets réglementaires proprement dits ;

2*» Au point de vue de la nature juridique: d'après la jurisprudence du Conseil d'Etat et d'après des auteurs considérables (1), le règlement d'administration publique serait un acte

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative, H, p. 11 ; Simo-

DU POUVOIR ExTùCiriF 103

de législation secondaire que le Président delà République aurait pouvoir de faire en vertu d'une délégation spéciale du pouvoir législatif, tandis que le décret réglementaiie proprement dit serait un acte administratif général.

Il en résulte :

a) Que le domaine du règlement d'administration publique est plus considérable que celui du simple décret réglementaire.

Le décret réglementaire doit se borner à développer les détails d'application de la loi, sans pouvoir imposer aux droits individuels ou à la propriété privée aucune limitation, établir aucune taxe, ni édicter aucune pénalité.

Au contraire, il se peut qu'une loi spéciale, en chargeant le chef de l'Etat de réglementer les détails de son application, lui confère le pouvoir de régler des matières pour lesquelles une loi serait nécessaire, par exemple d'imposer aux droits individuels des limitations, d'établir des taxes nouvelles ou d'édicter des pénalités ;

b) Le règlement d'administration publique échappe comme la loi elle-même à toute voie de recours, non seulement au recours contentieux de pleine juridiction, mais aussi au contentieux de l'annulation. Au contraire, le décret réglementaire proprement dit peut donner lieu au recours en annulation devant le Conseil d'Etat.

Cependant l'un et l'autre sont soumis au contrôle du pouvoir judiciaire. L'article 471, § 15, du Code pénal, qui, par une remarquable dérogation au principe de la séparation des pouvoirs, permet au tribunal de simple police de vérifier la légalité des règlements, s'applique aux l'èglernents d'administration publique comme aux autres.

Cette théorie et ses conséquences sont aujourd'hui vigoureusement combattues par un parti important de la doctrine. On conteste le caractère législatif du règlement d'administration pu-

net, p. 102 ; Ducrocq,!, p. 85 ; Aucoc, I, p. 124 ; Raigy, Le pouvoir réglementaire du Président de la Re'publique, p. 144 et suiv.

lOi

ORGANES SUPElUKUnS DE L ETAT

bljqae ; le pouvoir législatif, dit-on, ne peut être délégué par les Chambres. Lorsqu'une loi prescrit au chef de TEtat de faire un règlement, elle se borne à l'inviter à faire usage du pouvoir qu'il tient de la Constitution. Pour les partisans de cette seconde opinion (1), le règlement d'administration publique est un acte administratif comme le décret réglementaire proprement dit. Dès lors, son domaine n'est pas plus étendu que le sien ; et comme lui, il peut être déféré au Conseil d'ittat par la voie du recours en annulation.

Orientation nouvelle de la jurisprudence. — Par un arrêt du 6 décembre 1907, le Conseil d'Etat a admis la possibilité d'un recours en annulation contre un règlement d'administration publique :

1*^ Lorsque le Conseil d'Etat n'a pas été consulté ;

2° Lorsque le gouvernement a dépassé la délégation.

S'' Classe. — Décrets spéciaux et individuels.

Définition. — Les décrets spéciaux ou individuels sont ceux qui se réfèrent à une personne déterminée ou à un objet déterminé et spécial.

Subdivision des décrets spéciaux au point de vue de leur nature. — Ils se subdivisent en :

i" Décrets gouvernementaux. — Ce sont ceux que le chef de TEtat rend conmie gouvernement, et non comme administrateur ;

2° Décrets administratifs. — Ce sont ceux que le chef de l'Etat rend comme administrateur supérieur de l'Etat.

Intérêt pratique de la subdivision. — Les décrets gouvernementaux ne sont susceptibles d'aucune voie de recours contentieux. Ils donnent seulement lieu au contrôle politique des

(1) HarUiéUtmy, Traité tllémentaire de droit administratif, p. 91, et lievue politique et parlemetilaire, janvier et février 1898 ; Ksmein, Eléments de droit constitutionnel, p. 470 et suiv., et Hevuc politique et parlementaire du 1*^^ août 1894.

nu POUVOIR E.XLCUTIF

Chambres législatives. Les décrets administratifs sont au contraire susceptibles d'être attaqués devant les tribunaux administratifs, pour violation d'un droit ou pour excès de pouvoir.

Critérium de la distinction. — Il n'est pas possible de donner une formule précise qui permette de distinguer a priori un décret gouvernemental d'un décret administratif. Il faut se borner à une énumération purement énonciative.

Ainsi le Conseil d'Etat considère comme actes de gouvernement :

Les décrets par lesquels le chef de l'Etat promulgue les lois, ratifie les traités, convoque ou ajourne les Chambres, constitue le Sénat en Haute Cour de justice ; de môme, les décrets portant sur des mesures de sûreté publique, sur des faits de guerre, sur les relations extérieures, etc., etc.

Formes des décrets spéciaux. — Au point de vue de la forme, on peut ranger les décrets spéciaux en deux catégories :

l*' Les uns sont rendus sur le rapport d'un ou de plusieurs Ministres, sans avoir besoin de consulter le Conseil d'Etat.

On les appelle décrets simples.

2** Les autres doivent être rendus, sous peine de nullité, après avis préalable du Conseil d'Etat.

On les appelle décrets rendus dans la forme des règlements dWidministratiun publique.

Recours contre les actes du Président de la République. — On peut exercer plusieurs espèces de recours :

10 Recours gracieux de\aLïii le chef de l'Etat lui-même pour le prier de revenir sur soQ acte ;

'2'' Recours par voie de pétition aux Chambres ;

3'^ Recours contentieux devant le Conseil d'Etat.

Tandis que les deux premiers recours sont toujours possibles, quel que soit le caractère du décret, le recours contentieux n'est pas toujours recevable.

Rappelons d'abord que, d'après la jurisprudence, les décrets

gouvernementaux ne sont susceptibles d'aucun recours contentieux.

Quant aux décrets réglementaires, ils ne peuvent être déférés au Conseil d'Etat que par la voie du recours en annulation pour excès de pouvoir ou incompétence.

De plus, les particuliers ont une garantie de leur droit, en ce que ces décrets ne donnent lieu à la sanction de l'article 471, §15, du Gode pénal, qu'autant qu'ils ont été légalemenls faits. Par une exception remarquable au principe de la séparation des autorités, administrative et judiciaire, le tribunal de simple police est juge de la légalité de l'acte.

Seuls, les décrets administratifs peuvent être attaqués, devant le Conseil d'Etat :

1° Par voie de recours en annulation pour incompétence ou excès de pouvoir ;

20 Par voie de recours de pleine juridiction.

§ 4. — Responsabilité.

Principe de l'irresponsabilité présidentielle. - - En principe, le Président de la République est irresponsable. C'est là, nous l'avons vu, une des règles fondamentales du régime parlementaire (1).

Etendue de cette irresponsabilité. ~ Cette irresponsabilité n'existe que pour les actes de sa fonction ; elle ne s'étend pas aux délits de droit commun que, comme simple particulier, le Président pourrait commettre. Pour ces délits, le Président est susceptible d'être poursuivi devant une juridiction spéciale et suivant une procédure particulière, comme nous l'indiquerons plus loin.

(1) On retrouve la même solution dans les Constitutions de l'an III, dans la charte de 1814 (art. 93), dans celle de 1830 (art. 28) et dans celle de 1848 (art. 68;. Sous le second empire, l'empereur était responsable devant le peuple.

Conséquence de Tirresponsabilité présidentielle. — En

raison de l'irresponsabilité du chef de TEtat et de la responsabilité ministérielle, tout acte du Président de la République doit être contresigné par un Ministre qui en assume la charge devant les Chambres législatives et devant le pays (1) (art. 3, L. C. 2o février 1875). Cette règle s'applique aux décrets, lettres de grâce, nominations de Ministres, messages, sauf cependant le message de démission.

Exception à l'irresponsabilité présidentielle. — Il est un seul cas où le Président de la République est responsable en matière politique : c'est le cas de haute trahison (L. C. 25 février 1875, art. 6).

Il n'est pas facile de se rendre compte de la portée de cette exception, la Constitution de 1875 n'ayant pas défini ce qu'elle entend par cette expression « haute trahison ».

D'après les uns, le Sénat aurait un pouvoir absolu de décider quels faits tombent sous l'application de la loi et quelle peine il y a lieu de prononcer.

D'après une seconde opinion, le Président ne pourrait être condamné par le Sénat que pour des faits prévus et punis par le Gode pénal ; et il ne pourrait lui être fait application que des peines édictées par ce Code. A l'appui de cette opinion on invoque la règle fondamentale nulla pœna sine lege.

Enfin, une opinion intermédiaire, qui réunit le plus grand nombre de suffrages, décide qu'en dehors des faits criminels ou délictueux rentrant dans les prévisions du Code pénal, dont le Sénat doit faire application au Président de la République, il faut reconnaître au Sénat le pouvoir de prononcer sa déchéance pour

(1) Cette obligation du contre-seing ne se retrouve que dans trois autres Constitutions antérieures, celle de l'an VIII, article oo, l'acte additionnel aux constitutions de l'empire, article 38, et la Constitution de 1848, article 67. Ainsi elle n'est prescrite ni par la charte de 1814 ni parcelle de 1830. Mais, en fait, elle a toujours été observée, même dans Tancien régime.

manquements graves à ses fonctions. Ce sont ces manquements qui constitueraient des faits de haute trahison.

Telle serait une faute lourde dans les relations extérieures, ta violation de la Constitution, etc. (1).

Règles particulières à la mise en accusation et au jugement du Président de la République. — Dans les cas excep tionnels où le Président de la République peut être poursuivi, des règles particulières doivent être observées pour la mise en accusation et pour le jugement.

Le Président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés.

Il ne peut être jugé que par le Sénat érigé en Haute-Cour de justice (art. 12, L. C. 16 juillet 1875).

Ces règles s'appliquent non seulement au cas de haute trahison, mais encore aux crimes ou délits de droit commun qu'il pourrait commettre. Cette solution s'impose en présence des termes absolus et exclusifs dont se sert la loi précitée.