CHAPITRE n. — DU POUVOIR LEGISLATIF
Division. — D'après la Constitution de ISTr;, le pouvoir léislatif s'exerce par deux Assemblées :
La Cbambre des députés, Et le Sénat.
(Art. i'% L. G. 23 février 1875.) Nous nous proposons d'étudier :
j° L'organisation ;
2" Les attributions de la Chambre des députés et du Sénat ; 3° La procédure de la confection des lois.
L — Oryanisatioii dos Chambres,
Division. — Ce paragraphe sera divisé en trois parties.
Nous allons faire connaître :
1° Règles particulières à la Chambre des députés ;
2° Règles particulières au Sénat;
3'' Règles communes à la Chambre des députés et au Sénat.
i; 1". — Règles particulières à la Chambre des députés.
Caractères des lois qui la régissent. — Les lois constitutionnelles de j 875 se bornent à poser le principe de rexistencc dlujie Chambredçs c^çpi^tésfart. l^^ alinéa T', L. C. 25 février 1875), et (i'ajôuîer (alinéa 2), que la Chambre des députés est nommée par le suffrage universel.
Ce sont les setrt<f^ints qui ne puissent être modifiés que par la procédure de révision des lois constitutionnelles que nous étudierons plus loin.
POCVOIR LEG1?:LAT1F
Toutes les autres règles sur rorganisation de la Chambre des députés soQt établies par des lois ordinaires et peuvent être abrogées par le jeu normal du pouvoir législatif.
Ces jois sont :
La loi du 15 mars 1849 sur l'élection des députés ;
Le décret organique du 2 février 1855 ;
Le décret réglementaire du 2 février 1852 ;
La loi organique du 30 novembre 1875 sur l'élection des députés ;
La loi du 8 avril 1879 sur la représentation de la Guyane et du Sénégal ;
La loi du 13 février 1889 rétablissant le scrutin d'arrondissement ;
La loi du 17 juillet 1889 sur les candidatures mutiles ;
La loi du 30 mars 1902, modifiant le tableau des circonscriptions électorales.
Division. — Les règles particulières à l'organisation de la Chambre des députés sont relatives :
a) A sa composition ;
h) A Télectorat ;
c) A l'éligibilité ;
d) A la procédure des élections.
a) Composition.
Nombre de députés. — D'après la loi du 13 février 1889, il \ a un député par arrondissement administratif, et par arrondissement municipal, dans les villes de Paris et de Lyon : il y a, en outre, dans les arrondissements comprenant plus de 100.000 habitants, un député en plus par 100.000 habitants, ou fraction de 100.000 habitants.
Au nombre des habitants, on ne compte pas seulement — ce qui serait rationnel — les électeurs inscrits, ou tout au moins les Français ; on compte tous les individus, sans distinction d';\ge ni de sexe^ et môme les étrangers établis à résidence fixe.
124 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT
Lorsqu'un ai'rondissement a droit ù plusieurs députés, il est divisé par la loi en autant de circonscriptions électorales qu'il a de députés à élire (1).
Il est attribué un député au territoire de Belfort, six à l'Algérie et dix aux colonies.
Le tableau des circonscriptions électorales actuelles est établi par la loi du 30 mars 1902.
D'après cette loi, la Chambre des députés se trouve composée de 591 membres.
""^ISïoiïë^ de*^r utin . — Deux sortes de scrutin possibles. — Pour l'élection des députés on peut concevoir deux sortes de scrutin :
Le scrutin uninominal par arrondissement ou le scrutin de liste par département.
Dans le scrutin d'arrondissement, l'arrondissement (2) est pris comme collège électoral, et chaque électeur est appelé à voter pour un seul député.
Dans le scrutin de liste, le département forme la circonscription électorale et chaque électeur est appelé à voter pour tous les députés affectés au département, donc pour une liste de noms.
Historique. — On rencontre le scrutin de liste aux époques de liberté politique, de réveil démocratique, et le scrutin uninominal aux époques où domine plutôt le principe d'autorité.
Ainsi, en 1848 fonctionne le scrutin de liste ; il est remplacé en 1852 par le scrutin uninominal. Le scrutin de liste est rétabli après le 4 septembre 1870. Il cesse de s'appliquer après le vote de la constitution de 1875 pour reparaître en 1885. Il disparaît en 1889, parce qu'il favorisait le jeu du boulangisme.
(1) A Paris le nombre total des députés estjft^. En y ajoutant les 10 députés affectés à rarrondissement de Saint-Denis et à l'arrondissement de Sceau'c, le chiffre des représentants du département de la Seine s'élève au chiffre de oO.
(2) Ou une portion de l'arrondissement, lorsque l'arrondissement, d'après ce qui a été dit plus haut, a droit à plus d'un député à raison du chiffre de sa population.
Depuis 1889, c'est le scrutin uninominal qui s'applique aux élections des députés. Mais le rétablissement du scrutin de liste a fait Tobjet d'un rapport favorable à la Chambre des députés le 7 avril 1903.
Arguments en faveur du scrutin de liste. — On a dit : 1° qu'il élargissait le champ d'exercice de la souveraineté nationale pour chaque citoyen, en lui permettant de participer à Téiection d'un certain nombre de députés ; 2° qu'il relevait en quelque sorte le niveau de l'élection eu forçant l'électeur à se décider, non d'après des questions de personnes, puisqu'il ne connaîtra pas la plupart des candidats, mais d'après les programmes exposés dans les réunions préparatoires, tandis que le scrutin uninominal assure le triomphe de nombreuses médiocrités jouissant, par leur fortune ou par leur situation sociale, d'une notoriété purement locale, dans l'étendue d'un arrondissement;
3° Qu'il rendait plus difficiles les manœuvres de pression de la part du gouvernement, ou de corruption de la part des candidats.
4° Enfin, qu'en élargissant la circonscription électorale, il se rapprochait davantage de la règle constitutionnelle d'après laquelle le député est le représentant de la nation tout entière et non pas de ses électeurs.
Arguments en faveur du scrutin uninominal. — On a fait remarquer :
1° Que ce mode de scrutin assurait davantage la sincérité de l'élection, parce que l'électeur vote en pleine connaissance pour un candidat dont la moralité et la probité lui inspirent confiance ;
20 Qu'il établissait un lien plus étroit entre le mandataire et le mandant, et permettait davantage à l'électeur de surveiller les actes de son représentant et de lui demander compte de ses votes à la Chambre ;
3° Qu'enfin le scrutin de liste avait le grand inconvénient de mettre le sort des élections aux mains de Comités électoraux, sans mandat, qui composent les listes à leur guise en n'y comprenant
126 ORGANES SUPÉRIELTRS DE l'ÉTAT
que des noms de leur choix ; de telle sorte que l'élection est faite en réalité par un vote à deux degrés : il faut obtenir Tagrément du Comité électoral du département, avant de pouvoir se présenter au suffrage des électeurs.
Durée du mandat. — Règle générale. — Les députés sont élus pour quatre ans. Au bout de ce temps, la Chambre se renouvelle intégralement (art. irj, loi du 30 novembre 1875).
On appelle législature le temps pendant lequel une Chambre reste en fonctions.
Exception. — Nous savons que les pouvoirs de la Chambre peuvent cesser avant Texpiration du délai légal de quatre ans, par suite de la dissolution prononcée par le Président de la République sur l'avis conforme du Sénat (1).
Cas particuliers. — De plus, les députés, individuellement, peuvent voir leur mandat expirer avant cette époque par suite de décès, de démission, d'acceptation de fonctions publiques salariées, de déchéance ou d'invalidation.
Dans ces divers cas, celui qui est élu en remplacement du député dont les fonctions ont cessé ne restera en exercice que pour le temps à courir jusqu'au renouvellement intégral de la Chambre, un an, deux ans, etc., suivant l'époque de son élection (2).
Relation entre la durée des Chambres législatives et l'état politique d'un pays. — Formule générale. — On peut dire que la durée des Chambres législatives est en raison inverse du caractère démocratique de la Constitution. Dans les pays démocratiques les Chambres ont une durée très courte ; afm de donner au peuple plus souvent l'occasion d'exercer son pouvoir et de faire triompher sa volonté à l'aide de son bulletin de vote. Dans les pays aristocratiques au contraire la législature a une durée plus longue. On estime qu'il vaut mieux consulter le peuple
(1) Voir suprà, p. 90.
(2) Nous avons vu qu'il n'en était pas de ni(^me du Président de la Uépublique. V. stiprà, p. 87,
le moins souvent possible. Dans tous les pays, les membres des assemblées politiques ont une tendance naturelle à demander que leur mandat dure le plus longtemps possible, en raison des ennuis, des frais et des aléas qu'entraîne toujours avec elle pour le député une campagne électorale.
Application en France. — On trouve en France la confirmation de cette formule.
La Constitution de 179J fixait la législature à deux ans. Celle de 1793 à un an. Celle de l'an III à trois ans. Il en est de même de la constitution de 1848.
Au contraire, sous l'Empire, sous laRestaïu-ation etsous le gouvernement de Juillet, la durée est plus longue, el'e va de 5 à 7 ans (Loi du 9 juin 18-24; et même 10 ans pour le Tribunat (S.T.C. 8 floréal an XII).
Application à Cétranqer, — En Angleterre, pays aristocratique, la Chambre des communes a une durée de 7 ans, aux Etats- Unis, pays démocratique, ja Chambre des Représentants est élue pour deux ans.
b) Electoral,
Principe. — L'élection des députés étant faite au suffrage universel, est électeur tout citoyen français inscrit sur les listes électorales de sa commune.
Par exception, les militaires et assimilés de tous grades et de toutes armes des armées de terre et de mer ne prennent part à aucun vote quand ils sont présents à leur corps, à leur poste ou dans Texercice de leurs fonctions. Ceux qui;, au moment de l'élection se trouvent en résidence libre, en non-activité, ou en possession d'un congé régulier (1), peuvent voter dans la com-
(1) Par militaire ea congé, on doit entendre les militaires cfui sont pourvus d'une autorisation régulière d'absence de plus de trente jours. II faut ajouter que les dispositions ci-dessus s'appliquent aux hommes de la réserve et de l'armée territoriale pendant la période des exercices et manœuvres, ou en cas de mobilisation (Circulaire ministérielle du 25 juillet 1893).
128 OHGAiNi:S SUFKRIEUHS DIC l/lÎTAT
mune sur les listes de laquelle ils sont régulièrement inscrits. Cette dernière disposition s'applique également aux officiers et assimilés qui sont en disponibilité ou dans le cadre de la réserve (art. 2, loi du 20 novembre 1875).
Cette disposition, qui établit à l'égard des militaires une sorte de suspension du droit électoral, a pour but de mettre l'armée à Tabri des agitations de la politique.
De ce qui précède il résulte que l'exercice du droit électoral est subordonné à l'inscription sur les listes électorales ; nous sommes ainsi amené à faire connaître les conditions d'établissement de ces listes.
Etablissement des listes électorales, —i^ UniU' de liste. — A Tépoque où la Constitution de 1875 est entrée en vigueur, il y avait à distinguer deux listes électorales : la liste électorale municipale, qui servait spécialement pour les élections aux Conseils locaux (Conseil général, Conseil d'arrondissement et Conseil municipal), à laquelle il fallait joindre la liste complimenta ire pour l'élection des députés.
La loi du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale a supprimé cette dualité. Il n'y a plus aujourd'hui qu'une seule liste électorale qui sert pour toutes les élections (1).
2° Conditions pour être inscrit sur les listes électorales. — Pour être inscrit sur la liste électorale d'une commune, il faut :
a) Etre électeur ;
b) Remplir certaines conditions de domicile ou de résidence dans la commune.
a) Il faut être électeur. — Sont électeurs tous les Français mâles, âgés de 21 ans accomplis et n'étant dans aucun cas d'incapacité prévu par la loi.
Les incapacités, en matière électorale sont : les unes perpétuelles, les autres temporaires.
Les incapacités perpétuelles sont énumérées dans l'article 15
(1) A Paris, l'unité de liste n'existe qu'en vertu de la loi du 29 mars
POUYOm LÉGISLATIF 129
du décret organique du 2 février 1852; les incapacités temporaires, par Tarticle 16 du même décret. Nous renvoyons à ces deux textes (1).
(1) Art. l". du décret du 2 février 18o2 : « ?se doivent pus être inscrits sui les listes t'Iectorales : 1° les individus privés de leurs droits civils et politiques par suite de condamnations, soit à des peines afflictives ou infamantes, soit à des peines infamantes seulement ; 2° ceux auxquels les tribunaux jugeant correctionnellement ont interdit le droit de vote et d'élection par application des lois qui autorisent cette interdiction ; 3" des condamnés pour crimes à l'emprisonnement, par application de l'article 463 du Code pénal ; 4'' ceux qui ont été condamnés à trois mois de prison, par application de l'article 463 du Code pénal et de l'article 1" de la loi du 27 mars ISol ; u° les condamnés pour vol, escroquerie, abus de confiance, soustraction commise par les dépositaires de deniers publics ou attentat aux nueurs, prévus par les articles 530 et 334 du Code pénal, ((uelle ([ue soit la durée de l'emprisonnement à laquelle ils ont été condamnés : 6° les individus qui, par application de l'article S de la loi du 11 mai 1810 et de l'article 3 du décret du 11 août 1848 auront été condamnés pour outrages à la morale publique et religieuse ou aux bonnes mœurs, et pour attaque contre le principe de la propriété et des droits de la famille ; "0 les individus condamnés à plus de trois mois d'emprisonnement, en vertu des articles 31. 32, 3;i, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46 de la présente loi : 8' les notaires, greffiers et officiers ministériels destitués en vertu de jugements ou décisions judiciaires ; 9° les condamnés pour vagabondage ou mendicité : 10° ceux qui auront été condamnés à trois mois de prison au moins par application des articles ^39, 443, 444, 44o, 448 et 432 du Code pénal ; 11° ceux qui auront été déclarés coupables des délits prévus par les articles 410 et 411 du Code pénal et par la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries ; 12° les militaires condamnés au boulet ou aux travaux publics ; 13" les individus condamnés à l'emprisonnement par application des articles 38, 41, 43 et 43 de la loi du 21 mars 1832 sur le recrutement de l'armée ; 14° les individus condamnés à l'emprisonnement par application de l'article 2 de la loi du 27 mars 1815 ; 15° ceux qui auront été condamnés pour délit d'usure : 16° les interdits ; W les faillis non réhabilités dont la faillite a été déclarée soit par les Tribunaux français, soit par jugements rendus à l'étranger, mais exécutoires en France.
Art. 16 : « Les condamnés à plus d'un mois d'emprisonnement pour rébellion, outrages et violence envers les dépositaires de l'autorité ou de la force publique, pour outrages publics envers un juré à raison de ses fonctions, ou envers un témoin, à raison de sa déposition, pour délits prévus par la loi sur les attroupements. la loi sur les clubs, et l'article 1"^ de la loi du 27 mars 1831, et pour infraction à la loi sur le colportage ne pourront être inscrits sur la liste électorale, pendant les cinq ans, à dater de l'expiration de leur peine. »'
130 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT
b) Remplir certaines conditions de domicile ou de résidence. — Il faut avoir son domicile réel dans la commune ou y habiter depuis six mois au moins.
Cependant, a le droit de se faire inscrire, celui qui est porté au rôle d^une des quatre contributions directes, ou au rôle des prestations en nature, même lorsqu'il ne réside pas dans la commune, s'il a déclaré vouloir y exercer ses droits électoraux.
La même faculté appartient aux membres de la famille des mêmes électeurs compris dans la cote des prestations en nature, alors même qu'ils n'y sont pas personnellement portés et aux habitants.qui, en raison de leur âge ou de leur santé, auront cessé d'être soumis à cet impôt.
Le même avantage est fait à ceux qui, en vertu de l'article 2 du traité du 10 mai 1871, ont opté pour la nationalité française, et déclaré fixer leur résidence dans la commune, conformément à la loi du 10 juin 1871.
Il en est de même de ceux qui sont assujettis à une résidence obligatoire dans la commune, en qualité de fonctionnaires publics (art. 14, loi du 5 avril 1884).
L'absence de la commune résultant du service militaire, ne porte aucune atteinte à l'application des règles précédentes.
Ajoutons enfin, qu'il suffit, pour être inscrit sur une liste électorale, de remplir les conditions d'âge ou de résidence, ci-dessus indiquées, avant l'époque de la clôture définitive des listes, lorsqu'on ne les remplit pas au moment de leur formation.
3*^ Commission administrative chargée d'établir les listes électo^ raies. —Les listes électorales sont établies dans chaque com^ mune, par une Commission administrative composée :
Du maire, d'un délégué de l'administration désigné par le préfet, et d'un délégué choisi par le Conseil municipal.
Dans les communes divisées en sections électorales, les listes sont dressées, dans chaque section, par une commission composée :
Du maire, ou adjoint, et d'un conseiller municipal dans l'ordre du tableau ;
D'un délégué de l'administration désigné par le préfet ;
D'un délégué choisi par le Conseil municipal.
A Paris et à Lyon, les listes sont dressées dans chaque quartier ou section, par une commission composée :
Du maire de Tarrondissement ou d'un adjoint délégué ;
Du conseiller municipal élu dans le quartier, et d'un électeur désigné par le préfet du département.
4" Travail de révision annuelle par la Commission administrative. — I^es listes électorales sont permanentes, mais elles sont chaque année l'objet du travail de révision, qui commence avec le mois de janvier pour se terminer le 31 mars.
Du l^'" au 10 janvier de chaque année, la Commission administrative de chaque commune ajoute à la liste électorale, les noms de ceux qu elle reconnaît avoir acquis les qualités exigées par la loi, ceux qui acquerront les conditions d'âge et d'habitation avant le l^"" avril, et ceux qui auraient été précédemment omis.
Elle retranche de la liste : 1° les indiyidiis décédés ; 2° ceux dont la radiation a été ordonnée par l'autorité compétente ; 3° ceux qui ont perdu les qualités requises par la loi ; 4"^ ceux qu'elle reconnaît avoir été indûment inscrits, quoique leur insinscription n'ait pas été attaquée (art. l'^'', décret réglementaire du 2 février 1852).
Le tableau de ces additions et retranchements est déposé à la mairie au plus tard le 15 janvier. Il est communiqué à tout requérant.
5° Demandes en inscription et en radiation. — Commission municipale. — Dans les vingt jours à partir du dépôt dont il vient d'être parlé, des demandes en inscription ou en radiation peuvent être formulées, soit par l'intéressé lui-même, soit par des tiers.
Ces demandes sont soumises à une Commission dite « municipale » qui est composée des membres delà « Commission ad-
132 ORGANES SUPÉRIEUBS DE l'ÉTAT
miiiistrative » auxquels sont adjoints : à Paris et à Lyon, deux électeurs domiciliés dans le quartier ou la section et nommés avant tout travail de révision, par la Commission administrative ; dans les autres communes, deux autres délégués du Conseil municipal (Loi du 7 juillet 1874, art. 2).
La décision de la Commission doit être rendue dans les cinq jours au plus tard, et notifiée dans les trois jours.
6° Appel devant le juge de paix. — On peut faire appel des décisions de la Commission municipale devant le juge de paix du canton dans les cinq jours de la notification. Le juge de paix doit statuer dans les dix jours, et la décision être notifiée à l'intéressé dans les trois jours.
7° Recours en cassation. — La décision du juge de paix est en dernier ressort, mais elle peut faire Tobjet d'un pourvoi en cassation dans les dix jours. Ce pourvoi n'est pas suspensif. Il est porté directement devanl la Chambre civile de la Cour de cassation.
8** Clôture de la liste. — Le 31 mars de chaque année, la liste électorale est définitivement close.
Elle reste jusqu'au 31 mars de l'année suivante, telle qu'elle a été arrêtée, sauf néanmoins les changements qui y auraient été ordonnés par décision du juge de paix ou de la Cour de cassation, sur des demandes en inscription ou en radiation, formées devant les Commissions du 15 janvier au i février, et sauf aussi la radiation des noms des électeurs décédés, ou privés des droits civils et politiques par jugements ayant force de chose jugée (art. 8, D. R. 1852) (1).
c) Eligibilité.
Principe. — Tout citoyen est éligible, sans condition de cens à Tâge de 25 ans accomplis (art. 6, loi du 30 novembre 1875),
(1) La circulaire ministérielle du 21 décembre 1874 donne le tableau suivant des époques et délais pour les diverses opérations concernant le
POUVOIR LKGISLATIF
pourvu qu'il justifie avoir satisfait aux obligations imposées paila loi sur le recrutement de l'armée (Loi du 16 août 1893).
Il n'est pas nécessaire qu'il soit inscrit sur une liste électorale, ni qu'il remplisse aucune condition de résidence.
Inéligibilité. — L'inéli^ibilité est l'inaptitude de certaines personnes à être élues ; elle a pour conséquence de rendre l'élection nulle.
Certaines personnes sont inéligibles d'une façon absolue; d'autres ne sont inéligibles que dans certaines circonscriptions électorales, en raison des fonctions qu'elles y exercent.
Jni'ligibiUtés absolues. — Sont inéligibles d'une façon absolue :
1^ Les membres des familles ayant régné en France (Loi du U) juin 1885, art. ï et loi du 22 Juin 1886), en raison du danger politique qui pourrait résulter de leur élection.
2'' Les étrangers naturalisés pendant les dix ans qui suivent le décret de naturalisation. Une loi spéciale peut cependant réduire ce délai aune année (article 3, loi du 26 juin 1889 sur lanationa-
travall de révision annuelle des listes électorales.
Préparation du tableau des rectifications . . . . Délai accordé pour dresser le tableau de rectili-
cations
Publication du tableau des rectifications
Délai ouvert aux réclamations
Délai pour les décisions des commissions chargées
du jugement des réclamations
Délai pour la notification des dernières décisions
de ces commissions
Délai d'appel devant le juge de paix
Délai pour les décisions du juge de paix
Délai pour les notifications des décisions du juge
de paix
Clôture définitive des listes
Nombre
de
jours
Termes des délais
10 janvier
li janvier
15 janvier
4 février
9 février
12 février 17 février 27 février
2 mars 31 mars
134 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTA
lité) on veut que les membres du Parlement aient des attaches profondes avec le pays.
3° Les militaires ou marins faisant partie des armées actives de terre ou de mer, quels que soient leur grade ou leurs fonctions (art. 7, loi du 30 novembre 1875) (I). Cette inéligibilité a pour cause le souci de la discipline.
Inéligibilités relatives. — Sont inéligibles dans Tétendue des circonscriptions électorales sur lesquelles ils exercent leurs attributions, certains hauts fonctionnaires de l'ordre judiciaire, administratif et financier, pendant tout le temps qu'ils exercent leurs fonctions, et pendant les six mois qui suivent la cessation de leurs fonctions. La loi a craint qu'ils n'abusassent de l'autorité ou du prestige que leur donne leur situation officielle dans leur ressort pour se faire élire (Loi du 30 novembre 1875, art. 12, complétée par la loi du 30 mars 1902) (2). Par cette mesure, on espère garantir l'indépendance de rélecteur.
: 1) Ce texte ajoute : « Cette disposition s'applique aux militaires ou marins en disponilDilité ou en non-activité, mais elle ne s'étend ni aux officiers placés dans la seconde section du cadre de l'état-major général, ni à ceux qui, maintenus dans la première section, comme ayant commandé en chef devant l'ennemi, ont cessé d'être employés, activement, ni aux officiers, qui, ayant des droits acquis à la retraite, sont envoyés ou maintenus dans leurs foyers en attendant la liquidation de leur pension. — La décision par laquelle l'officier aura été admis à faire valoir ses droits à la retraite, deviendra dans ce cas irrévocable. La disposition contenue dans le premier paragraphe du présent article ne s'applique pas à la réserve de l'armée active ni à l'armée territoriale. »
{2} Ce texte est ainsi conçu : « Ne peuvent être élus par l'arrondissement ou la colonie compris en tout ou en partie dans leur ressort, pendant l'exercice de leurs fonctions et pendant les six mois qui suivent la cessation de leurs fonctions, par démission, destitution, changement de résidence ou de toute autre manière : l» les premiers présidents, les présidents et les membres des parquets des Cours d'appel ; — 2» les présidents, vice-présidents, juges titulaires, juges d'instruction et membres du parquet des tribunaux de 1" instance ainsi que les juges de paix titulaires ; — 3-^ le préfet de police, les préfets et secrétaires généraux de préfectures, les gouverneurs, directeurs de l'intérieur et secrétaires généraux des Colonies ; — 4° les ingénieurs en chef et d'arrondissement, les agents-voyers en chef d'arrondissement ; — 'ô^ les recteurs et inspecteurs
Incompatibilités. — A la différence de Tinéligibilité, l'incompatibilité n'a pas pour effet d'annuler l'élection : mais elle met le candidat élu dans la nécessité d'opter entre sa fonction et son mandat de député.
Prmcipe. — En principe, Tcxercice des fonctions publiques rétribuées sur les fonds de TEtat est incompatible avec le mandat de député.
En posant ce principe, le législateur a voulu éviter que le Gouvernement ne pût se créer une majorité docile, en comblant les députés de faveur, comme sous les monarchies de 1814 et de 1830, où on comptait un moment jusqu'à 2o0 fonctionnaires dans la Chambre des députés.
Exceptions. — La loi a excepté cependant certaines fonctions qui se trouvent énumérées dans les articles 8 et 9 de la loi du 30 novembre 1875 auxquels nous renvoyons (1).
d'académie ; — 6° les inspecteurs des écoles primaires ; — 7° les archevêques, évèques et vicaires généraux ; — 8» les trésoriers-payeurs généraux et les receveurs particuliers des finances ; — 9» les directeurs des contributions directes et indirectes, de Tenregistrement et des domaines et des postes: — 10» les conservateurs et inspecteurs des forêts. Les sous-préfets et les conseillers de préfecture ne peuvent être élus dans aucun des arrondissements du département où ils exercent leurs fonctions.
(1) L'article 8 est ainsi conçu dans son paragraphe 3 : « Sont exceptées des dispositions qui précèdent : les fonctions de ministre, sous-secrétaire d'Etat, ambassadeur, ministre plénipotentiaire, préfet de la Seine, préfet de police,' premier président de la Cour de cassation, premier président de la Cour des comptes, premier président de la Cour d'appel de Paris, procureur général près la Cour de cassation, procureur général près la Cour des comptes, procureur général près la Cour d'appel de Paris, archevêque et évêque, pasteur, président de consistoire dans les circonscriptions consistoriales dont le chef-lieu compte deux pasteurs et au-dessus , grand rabbin du consistoire central, grand rabbin du consistoire de Paris. »
L'article 9 ajoute : « Sont également exceptés des dispositions de l'article 8 : — 1« les professeurs titulaires des chaires qui sont données au concours, ou sur la présentation des corps où la vacance fut produite. — 2'^ les personnes qui ont été chargées d'une mission temporaire. Toute mission qui a duré plus de si\ mois cesse d'être temporaire et d'être régie par l'article 8 ci-dessus. »
L'article 10 dit : » Le fonctionnaire conserve les droits qu'il a acquis h
130 OHGANES SLiPICIUliUHS DE l'kTAT
On a pensé que ces fonctionnaires, en raison de leur situation élevée n'avaient plus rien à attendre ni à redouter du gouvernemeut, ce qui assurerait leur indépendance et que dès lors il ne fallait pas priver le Parlement du concours qu'ils pouvaient lui donner par leur compétence spéciale.
Ajoutons que la loi du 17 novembre 1897, portant prorogation du privilège de la Banque de France, dans son articles, a déclaré que les fonctions de gouverneur et de sous-gouverneur de ladite Banque étaient incompatibles avec le mandat législatif (1),
Conséquences des règles sur t incompatibilité. — \\ faut distinguer deux cas.
1" cas : Un fonctionnaire est ('lu député. — Si la fonction dont il est investi est incompatible avec le mandat de député, le candidat élu doit, dans les liuit jours de la vérification des pouvoirs, faire connaître s'il accepte le mandat de député.
S'il garde le silence, la loi présume qu'il veut abandonner sa fonction pour entrer à la Chambre, et il doit être remplacé dans la dite fonction.
2® cas: Un député est nommé ou promu à une fonction puhli-
une pension de retraite et peut, après l'expiration de son mandat, être remis en activité. — Le fonctionnaire civil qui ayant eu vingt ans de services, à la date de l'acceptation de son mandat de député, justifiera de 'JO ans d'âge, à l'époque de la cessation de ce mandat, pourra faire valoir ses droits à une pension de retraite exceptionnelle — Cette pension sera réglée conformément au troisième paragraphe de l'article 12 de la loi du 9 juin 1833. — Si le fonctionnaire est remis en activité, après l'acceptation de son mandat, les dispositions énoncées dans les articles 3, § 2, et 18 de la loi du i) juin 1853, lui seront applicables. — Dans les fonctions ou le grade est distinct de l'emploi, le fonctionnaire par l'acceptation du mandat de député, renonce à l'emploi et ne ci)nservc ([ue le grade.
flj Dans un ordre d'idées analogues, la loi du 30 juin 1883 a déclaré incompatible avec le mandat de député ou de sénateur la fonction de membre du Conseil d'administration ou de surveillance de la Compagnie concessionnaire de services postaux entre le Havre et New-York, les Antilles et le Mexique. Une disposition analogue, f|uoi(|ne moins rigoureuse, résulte de la loi du 20 novembre 188i (art. r>). Tout député ou sénateur qui accepte les fonctions d'administrateur de la Compagnie P.-L.-M. est par cela même déclaré démissionnaire et obligé de se représenter devant ses électeurs.
POUVOIU LÉGISLATIF 137
que saUiru'e, — Que la fonction dont il s'agit soit ou non compatihle avec le mandat de député, par le fait même de son acceptation, le député cesse d'appartenir à la Chambre.
Mais si la fonction est compatible avec le mandat de député, il pourra se représenter devant ses électeurs et être réélu.
On a voulu faire les électeurs juges du point de savoir si Tacceptation d'une fonction publique par le dé()utc qu'ils avaient élu antérieurement n'était pas de nature à compromettre la représentation de leurs intéi-èts devant le Parlement.
La loi ajoute : que les députés nommés ministres ou sous-secrétaires d'Etat ne sont pas soumis à la rééleclion (art. 11, loi du 30 novembre 187.j). Il en est différemment en Angleterre.
Interdiction des candidatures multiples. — D'après la loi du 17 juillet 1889, nul ne peut être candidat dans plus d'une circonscription électorale.
Le but de cette disposition a été d'entravei- les manœuvres de politiciens ambitieux qui, en se présentant dans plusieurs collèges électoraux, recherchent une popularité malsaine, qui peut devenir dangereuse pour les libertés publiques.
D''clnriilin/} ^/" candidat II i'c. — Pour assurer la stricte observation de ses dispositions, la loi de J8S9 astreint tout citoyen, qui se présente ou est présenté aux élections législatives, à faire connaître par une déclaration signée ou visée par lui, et dûment légalisée, dans quelle circonsciiption il entend être candidat.
dette déclaration est déposée à la [)réfecture du département où se trouve la circonscription choisie, le fLiquième jour au plus tard avant le jour du scrutin.
Un reçu provisoire est donné immédiatement au déclarant. Le Préfet avise télégraphiquement le Ministre de l'Intérieur d(^ la déclaration; celui-ci lui fait savoir par la méint^ voie si le candidat dont il s'agit a été déjà inscrit ou non dans un autre département.
Au reçu de ce télégramme, et dans les vingt-quatre heures de la déclaration, le Préfet (1) délivre ou refuse le récépissé déllnîtif
(I) Le Préfet n'est pas juge des questions d'inéligibilité d'ordres divers qui peuvent s'appliquer aux déclarants (même cireulaire). 8.
138 ORfiANES SUPÉRIEURS DE l'kTAT
suivant le renseignement qui lui est fourni par la dépèche ministérielle (art. 2, loi de 1880. Circulaire du Ministre de Tlntérieur du 23 juillet 1893).
Sanction de la loi. — 1^ Est nulle et irrecevable toute déclaration faite en violation du principe qui interdit les candidatures multiples.
Si des déclarations ont été déposées par le même citoyen dans plus d'une circonscription, la première en date est seule valable.
Si elles portent la même date, toutes sont nulles (art. 3).
Il est interdit de signer ou d'apposer des affiches, d'envoyer ou de distribuer des bulletins, circulaires ou professions de foi, dans rintérèt d'un candidat qui ne s'est pas conformé aux prescriptions de la loi ; lesdits bulletins, affiches, placards peuvent être enlevés et saisis (art. 4 et 5).
2'' Sont nuls de plein droit et n'entrent pas en compte dans les résultats du dépouillement, les bulletins portant le nom d'un candidat qui n'a pas fait régulièrement sa demande, ou qui Ta faite ne pouvant pas valablement la faire, parce qu'il est candidat dans une autre circonscription.
3° Une amende de 10.000 francs est établie par la loi contre le candidat qui contrevient aux dispositions précédentes et de 1.000 à 5.000 francs contre toule personne qui l'aide dans son entreprise illégale, en signant ou apposant des affiches, envoyant ou distribuant les bulletins, circulaires ou professions de foi dans l'intérêt de ce candidat.
d) Procédure des élections.
Convocation des électeurs. — Mode de convocation. — Délai. — Jour. — Les collèges électoraux sont convoqués par un décret du pouvoir exécutif.
11 doit y avoir i;r/?iO|/ /oMrj.' au moins entre la promulgation du décret et l'ouverture des collèges électoraux (art. A, D. 0. 1852).
Le jour de l'élection doit être autant que possible un dimanche ou un jour fériéjart. 9, D. R. 1852).
Epoque de la convocation. — Les électeurs doivent être convoqués pour des élections législatives dans trois circonstances que nous allons examiner ; pour chacune délies, Tépoque de la convocation n'est pas la même.
1° Elections générales à la fin d'une législature, — La loi n'ayant pas indiqué Tépoque exacte à laquelle la convocation des électeurs devait avoir lieu, le gouvernement est libre de choisir cette époque.
Sous tous les régimes depuis 1791, le renouvellemeent intégral de la Chambre avait lieu au printemps. La première Chambre des députés, réunie après la mise en vigueur de la Constitution de 1875, a été élue le 20 février 1876. Mais, à la suite de la dissolution prononcée le 16 mai 1877, les élections générales avaient été reportées au mois d'octobre ; et depuis cette époque la réunion des collèges électoraux se produisait en août, septembre ou octobre,au moment des grandes manœuvres, des vacances et des vendanges. Il en résultait des abstentions considérables de la part des électeurs, absents en grand nombre du lieu où ils avaient le droit de voter. C'est pour éviter cet inconvénient que la loi du 23 juillet 1893, a prolongé exceptionnellement les pouvoirs de la Chambre élue le 14 octobre 1893, en reportant la fin de la législature au 31 mai 1898 (1).
2° Elections générales rendues nécessaires par une dissolution de la Chambre. — Nous savons que, d'après L. G. du 14 août 1884, qui a modifié l'article 5, § 2, de la L. G. du 25 février 1875, les collèges électoraux doivent être réunis pour de nouvelles élections dans le délai de deux mois (2).
3^ Elections partielles. — H y a lieu à des élections partielles, dans le cas où, avant la fin de la législature, un siège devient vacant par suite de décès, démission, ou autrement.
L'élection doit être faite, dans ce cas, dans le délai de trois
(1) Voir suprà, p. 126
(2) Voir suprà, p. 9U.
1 iO OnOANRS SUPICRIEUHS DR l'ÉTAT
mois, à partir du jour où la vacance s'est produite (art. 16, Loi du 30 novembre 1875).
Cependant, il n'est pas pourvu aux vacances survenant dans les six mois qui précèdent le renouvellement de la Chambre (art. 7, loi du IGjuin 1885).
Opérations électorales. — Lieu de vote. — Le vote a lieu au chef-lieu de la commune ; néanmoins, chaque commune peut être divisée par arrêté du préfet en autant de sections que l'exigent les circonstances locales et le nombre des électeurs (Loi du 30 novembre 1895, art. 4).
Durée du vote. — Le scrutin ne dure qu'un jour (Loi du 30 novembre 1875, art. 4)
Il reste ouvert depuis huit heures (1) du matin jusqu'à six heures du soir (D. R., 2 février 1852, art. 65).
Du bureau du vote. — Sa composition et ses attributions. — Le vote est présidé dans chaque section par un bureau composé d'un président, de quatre assesseurs et d'un secrétaire.
S'il n'y a qu'une seule section, le bureau est présidé par le maire de la commune.
S'il y a |»lasiciirs sections, le bureau de la 1'* section est présidé par le maire ; les bureaux des autres sections par les adjoints, dans Tordre de leur nomination ; et par les conseillers municipaux, dans l'ordre du tableau. A défaut d'adjoints et de conseillers municipaux, le maire désigne les présidents parmi les électeurs (D. R., 2 février 1852, art. 12, 13 ; L. 5 mai 1855, art. 29).
Les assesseurs sont les conseillers municipaux sachant lire et écrire, suivant l'ordre du tableau. A défaut de conseillers municipaux, on prend les deux plus jeunes électeurs présents à l'ouvertui'e de la séance et sachant lire et écrire.
(1) Toutefois, dans les communes ou, pour faciliter aux électeurs l'exercice de leurs droits, il paraîtra utile de devancer cette heure, les préfets pourront prendre à cet effet des arrêtés spéciaux qui seront publiés et affichés, dans clia([U(i commune intéress.(^X', cinq Jours au moins avant la réunion dos collèges ('■)/'/;l oraux (iJécreJ Au 28 juillet 1881).
POUVOIU 1 KCISI.ATII- 141
A Paris, les sections sont présidées dans chaque arrondissement par le maire, les adjoints ou les électeurs désignés par eux (D. R., 1852, art. 13, p. 2). Les fonctions d'assesseurs sont remplies dans chaque section par les deux plus âgés et les deux plus jeunes électeurs, sachant lire et écrire (L. R., 1822, art. 11,
A Paris comme dans les autres communes, le secrétaire est désigné par le président et les assesseurs. Il n'a que voix ron^ mlialive (D. R., 1852, art. 12, p. 1, 2; L. 1855, art. 31, p. 2).
Trois membres du bureau au moins doivent être présents pendant tout le cours des opérations électorales.
Le bureau est chargé de prononcer provisoirement sur les difficultés qui s'élèvent touchant les opérations électorales. Ses décisions sont motivées. Toutes les réclamations formulées et les décisions rendues sont inscrites au procès-verbal ; les pièces et bulletins qui s'y rapportent y sont annexés, après avoir été paraphés par le bureau (art. 10, D. G.).
De plus, le président du bureau a seul la police de l'assemblée. Nulle force armée ne peut, sans son autorisation, être placée dans la salle des séances, ni aux abords du lieu où se trouve l'assemblée. Les autorités civiles et les commandants militaires sont tenus de déférer à ses réquisitions (D. R.).
Quant aux collèges électoraux, ils ne peuvent ni discuter, ni délibérer. Ils doivent se borner à voter (D. 0., art. 10).
Du vote. — Le vote est secret : Les électeurs apportent leur bulletin préparé en dehors de l'assemblée : le papier du bulletin doit être blanc et sans signes extérieurs.
L'électeur remet son bulletin fermé au président qui le dépose dans la boîte du scrutin.
Le vote est constaté par la signature ou le paraphe de l'un des membres du bureau apposé sur la liste en marge du nom du votant. Cette liste est appelée pour ce motif Unie LVémargemenl (D. R., art. 21, 22, 23).
Pour assurer davantage encore le secret du vote et garantir
142 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT
plus complètement encore la liberté de l'électeur, une proposition de loi a été soumise aux Chambres. Elle prescrit notamment l'emploi d'une enveloppe, qui serait fournie par l'administration, pour le bulletin de vote et l'usage d'un compartiment isoloir où l'électeur préparerait son vote. C'est le système en usage en Belgique. Mais elle n'a pu encore aboutir à un vote définitif après des renvois successifs delà Chambre au Sénat et inversement.
L'opposition du Sénat vient de la crainte d'imposer aux communes des frais trop considérables pour les opérations électorales.
Le vote public avait été organisé par la Constitution de 1793. Il a fonctionné en Angleterre jusqu'en 1872 et il est toujours en vigueur en Prusse pour les élections en Landtag,
Dépouillement du scrutin. — Après la clôture du scrutin, il est procédé au dépouillement : par les soins du bureau lui-même, dans les sections, où il se sera présenté moins de 300 votants ; avec l'aide d'un certain nombre de scrutateurs, désignés par le bureau parmi les électeurs présents, dans les autres sections.
Les tables où s'opère le dépouillement du scrutin sont disposées de telle sorte que les électeurs puissent circuler àl'entour et surveiller l'opération.
Les bulletins blancs, ceux ne contenant pas une désignation suffisante ou dans lesquels les votants se font connaître, n'entrent pas en ligne de compte dans le résultat du dépouillement, mais ils sont annexés au procès-verbal (art. 30, D. R., 1852).
Au contraire, les bulletins sur papier de couleur ou portant des signes extérieurs, entrent en compte, pour fixer le nombre de suffrages exprimés, sans pouvoir être attribués aux candidats qui y sont dénommés.
Immédiatement après le dépouillement, le résultat du scrutin est rendu public : les bulletins autres que ceux qui doivent être annexés au procès-verbal, sont brûlés en présence des électeurs.
Les procès-verbaux des opérations électorales de chaque com-
mune sont rédigés en double : un double reste déposé à la mairie ; l'autre est transmis au préfet du département par l'intermédiaire du sous-préfet.
Les listes d'émargement de chaque section, signées par le président et le secrétaire, demeurent déposées pendant huit jours au secrétariat de la mairie où tout électeur peut les consulter (art. 31, 32, 33, D. R., 1852).
Répression des fraudes en matière électorale. — En vue de prévenir les fraudes en matière électorale, la loi du 30 mars 1902 a édicté des peines d'emprisonnement et d'amende contre quiconque, soit dans une commission administrative ou municipale, soit dans un bureau de recensement ou de vote, avant, pendant ou après le scrutin, aura changé ou tenté de changer le résultat du scrutin.
Cette loi a été complétée par une proposition, destinée à assurer le secret de la liberté du vote. Adoptée par le Sénat dans sa séance du 26 janvier 1906 et transmise avec modiflcation à la Chambre des députés le 5 février 1906, elle n'a pu encore aboutir à être votée définitivement dans la dernière session parlement taire.
Recensement général des votes ; proclamation des députés. — Le recensement général des votes, pour chaque circonscription électorale, se fait au chef-lieu du département, en séance publique.
Il est opéré par une Commission composée de trois membres du Conseil général.
A Paris^ il est fait par une Commission de cinq membres dU Conseil général désignés par le préfet de la Seine (D. R., articles 3i, 35).
Le président de la Commission proclame député celui des candidats qui a obtenu la majorité requise par la loi.
Au premier tour de scrutin, nul n'est élu s'il n'a réuni :
1° La majorité absolue des suffrages exprimés, c'est-à-dire là
144 OIIGANES SUriîllIEUUS DE LÉTAT
moitié plus un ; les bulletins blancs ou nuls n'entrent pas en ligne de compte.
2^ Un nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits.
Scrutin de ballottage. — Si aucun des candidats n'a obtenu la majorité requise, il est procédé à un second tour de scrutin, dit scrutin de ballollage.
Il doit avoir lieu le 2® dimanche qui suit le jour de la proclamation du résultat du premier scrutin (L. du 30 novembre 1875, art. 4).
A ce deuxième tour, la majorité relative suffit.
En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé est élu.
î; 2.— Règles particulières au Sénat.
Place occupée par le Sénat dans la Constitution de 1875. — Dans la pensée des rédacteurs de la Constitution de 1875, qui étaient des monarchistes, l'existence d'une chambre haute était nécessaire pour servir de corps modérateur et orienter la République qu'ils fondaient à contre-cœur, dans un sens conservateur. C'est dans ce but, qu'ils adoptèrent pour le Sénat des règles différentes de celles établies pour la Chambre des députés : au point de vue du nombre et de Tâge des membres, de la durée du mandat, du renouvellement partiel, et du mode de recrutement.
Historique de lorganisation du Sénat. — ConaliluL'wn de 1875. — Tandis que la Constitution de 1875 avait laissé à une U)i ordinaire le soin de tracer les règles d'organisation de la Chambre des députés, elle s'occupa elle-même d'organiser le Sénat par une loi du 24 février 1875.
Aux tei-mcs de cette loi, le Sénat était composé de 300 mem bres : ~~
J^ 'i^'"/.i9.Vl!i'^'^> nommés à vie, tout d'abord par l'Assemblée Nationale elle-inême, et après sa séparation, par le Sénat ;
2^5, répartis entre les départements, et élus, pour neuf ans, au scrutin de liste, par un collège électoral comprenant :
Les députés du département ;
Les conseillers généraux ;
Les conseillers d'arrondissement ;
Et un délégué de chacun des Conseils municipaux du département, quelle que fût Timportance de la commune.
En résumé, pour faire du Sénat un corps politique pondérateur en même temps qu'une Assemblée puissante, on combinait le système de la cooptation, pour les sénateurs inamovibles, avec le système de l'élection au suffrage indirect pour les autres sénateurs (1).
Révision en 1884. — Nous avons déjà noté que cette loi constitutionnelle avait été l'objet d'une révision, par une loi du 14 août 1884 votée par l'Assemblée nationale.
Dans son article 3, cette loi porte que les articles 1 à 7 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875, relative à l'organisation du Sénat, cessent d'avoir le caractère constitutionnel.
Désormais donc, la Chambre des députés et le Sénat étaient mis sur le même pied, au point de vue du caractère de la loi qui régissait leur organisation.
La déconstituiionnalisation des articles réglant l'organisation du Sénat n'avait été opérée que pour faciliter la réforme de la Chambre Haute qui était réclamée depuis quelques années. Cette réforme a été opérée par la loi du 9 décembre 1884.
On peut la résumer en^ux propositions :
(1) Autres procédés de recrutement des Chambres Hautes. — En France, sous le Directoire, les deux Conseils étaient recrutés par l'élection ; le Conseil des Anciens et le Conseil des Cinq-Cents ne différaient que par les conditions d'éligibilité et par les attributions ; sous la Restauration les pairs étaient nommés par le Itoi et étaient héréditaires ; sous le gouvernement de Juillet les pairs sont toujours nommés par le Roi mais ils cessent d'être héréditaires. En Angleterre, la Chambre des lords est composée en grande partie de membres héréditaires : 407 sur 570. Aux Etats-Unis le Sénat est élu par la législature des Etats.
Dr. const. 9
146 ORGANES SUPÉRIEURS DE L'ÉTAt
1" Suppression des inamovibles dans l'avenir, comme trop peu démocratique ;
2° Modification de la composition du collège électoral, en proportionnant le nombre des délégués sénatoriaux désignés par les conseils municipaux à l'importance de la commune.
Division. — Nous suivrons pour Tétude de l'organisation du Sénat le même ordre que pour la Chambre des députés ; nous ferons connaître successivement :
a) La composition ;
b) L'électorat ;
c) L'éligibilité ;
d) La procédure des élections.
a) Composition.
Nombre de sénateurs. — Les sénateurs sont au nombre de
La loi du 9 décembre 1884 a supprimé pour l'avenir la distinction entre les sénateurs inamovibles et les sénateurs des départements. Tous les sénateurs sont désormais élus par les départements.
Le nombre de sièges attribué à chacun d'eux est déterminé par la loi.
Quant aux 75 sièges d'inamovibles, ils ont été attribués par la loi du 9 décembre 1884 à un certain nombre de départements, qui ont vu ainsi augmenter leur représentation au Sénat (1).
Mais pour ne pas porter atteinte aux situations acquises, les sénateurs inamovibles, en fonctions au moment du vote de la dite loi, restent à leur poste jusqu'à leur mort. Ce n'est qu'au fur et à mesure des extinctions qu'ils doivent être remplacés par de nouveaux membres élus par les départements.
Lorsque la vacance d'un siège d'inamovible se produit, il est
(1) En comparant la loi du 9 décembre 1884 et la loi du 24 février 187f;, en ce qui concerne la répartition des sénateurs, on peut se rendre compte, à l'aide du tableau suivant, du nombre de sièges attribué h chaque dépar-
procédé à un tirage au sort, dans la huitaine, entre les départements auxquels la loi a attribué les 75 sièges, pour déterminer celui qui sera appelé à élire un sénateur (art. 3, loi du 9 décembre 1884).
Election au suffrage restreint. Mode de scrutin. — A la différence des députés qui sont élus au suffrage universel direct, les sénateurs sont élus au suffrage restreint, au 2^. et même
tement, en même temps que de l'augmenta tion que sa représentation au Sénat a pu subir, par suite de la suppression des inamovibles.
