VIII. — Publicité des séances. — Principe. — En prin

(1) Notamment, art. 5, p. 2, L. G. 16 juillet 187o.

168 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT

cipe, les séances des Chambres sont publiques (art. 5, p. 1, L. G. du 16 juillet 1875).

Cette publicité consiste tout d'abord, dans l'accession du public dans les tribunes disposées à cet effet dans la salle des séances.

Elle est, en outre, assurée par la publication du compte rendu in extenso des séances au Journal officiel, avec la reproduction Jés votes de chaque membre sur les questions qui ont fait Tobjet d'un scrutin public.

Il faut citer, à côté de cette publication, les comptes rendus analytiques adressés à toutes les communes de France, et affichés par les soins des maires, enfin, ceux qui sont rédigés par la presse de chaque jour.

Cette publicité est une garantie précieuse de l'indépendance du pouvoir législatif ; elle est, en outre, pour les électeurs un moyen très sûr d'apprécier le zèle de leurs représentants à remplir fidèlement le mandat qui leur a été confié.

Exception. — Réunion en comité secret. — Par exception, chaque Chambre a le droit de se former en comité secret, sur la demande écrite d'un certain nombre de ses membres fixé par le règlement : ce nombre est de 20 à la Chambre des députés, de 5 au Sénat.

Cette faculté est utile, dans des circonstances exceptionnelles, pour assurer la sécurité de rassemblée lorsqu'il s'agit de prendre dans l'intérêt de l'Etat des mesures qui peuvent être impopulaires, ou pour discuter une question intéressant la défense ou l'honneur national, s'il y a avantage à en éviter la divulgation à l'étranger.

Lorsqu'une Chaml^re s'est ainsi formée en comité secret, elle décide ensuite, à la majorité absolue, si la séance doit être reprise en public sur le sujet (^art. 5, p. 2, L. C. du Kî juillet^l875).

IX. — Sûreté des deux Chambres. — En dehors du droit reconnu aux Chambres de se former en comité secret pour assurer l'indépendance de leurs délibérations, la loi du 22 juillet

1879 leur a donné un mo^en plus efficace encore de se mettre à Tabri de toute entreprise coupable contre leurs membres.

Droit de requérir la force armée. — D'après l'article o de cette loi, les présidents de la Chambre des députés et du Sénat sont chargés de veiller à la sûreté intérieure ou extérieure de l'assemblée qu'ils président.

A cet effet, ils ont le droit de requérir la force armée et toutes les autorités dont ils jugent le concours nécessaire.

Les réquisitions peuvent être adressées directement à tous officiers, commandants ou fonctionnaires, qui sont tenus d'y obtempérer immédiatement sous les peines portées par les lois.

Les Présidents du Sénat et de la Chambre des députés peuvent déléguer leur droit de réquisition aux questeurs ou à l'un d'eux.

Ce droit de réquisition ne porte pas atteinte au principe d'après lequel le Président de la République est le chef de l'armée dont il a la disposition : il permet seulement aux Présidents des Chambres de faire garder le palais, où ils tiennent leurs séances, par des forces militaires cantonnées à l'intérieur ou aux alentours.

Le gouvernement a lutté pour empêcher qu'un pouvoir aussi considérable que ce droit de réquisition directe fût concédé aux Chambres : elles ont persisté à le voter pour se mettre à l'abri des coups d'Etat qui pourraient être dirigés par le gouvernement contre elles.

Mode de présentation des pétitions aux Chambres. — On peut aussi rattacher à la préoccupation d'assurer la sécurité, en môme temps que la dignité des assemblées législatives, la disposition de l'article 6 de la même loi du 22 juillet 1879, qui déclare que toute pétition à l'une ou à l'autre Chambre ne peut être faite et présentée que par écrit. Il est interdit d'en apporter en personne ou à la barre

Toute infraction à cet article, toute provocation par des discours proférés, publiquement ou par écrits ou imprimés, afiichés

ou distribués, à un rassemblement sur la voie publique, avant

170 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT

pour objet la discussion, la rédaction ou l'apport aux Chambres ou à Tune d'elles de pétitions, déclarations ou adresses, que la provocation ait été ou non suivie d'effet, sera punie des peines édictées par le paragraphe 1^'' de Tarticle 5 de la loi du 7 juin 1848 sur les attroupements (1).

X. — Enquêtes parlementaires. — Le droit pour les Chambres d'ordonner des enquêtes n'est pas reconnu par la Constitution, mais il est consacré par l'usage et réglementé par la coutume parlementaire.

Objet. — Ces enquêtes peuvent avoir pour objet, soit de découvrir et de mettre à jour les abus de l'administration, soit d'apprécier le bien- fondé des protestations élevées contre la régularité des opérations électorales, ainsi que nous l'avons signalé plus haut, soit enfin, de se rendre compte des réformes qu'il conviendrait de faire aboutir pour améliorer le fonctionnement de diverses branches de l'administration publique, commerce, industrie, agriculture, etc., en prenant conseil auprès des intéressés eux-mêmes.

11 faut noter que ces enquêtes ne sauraient avoir comme conséquence un empiétement du pouvoir législatif dans le domaine administratif ou judiciaire. Les Chambres ne sauraient annuler un acte qui leur paraîtrait irrégulier, ou frapper un fonctionnaire infidèle.

Elles peuvent seulement aboutir à mettre en jeu la responsabilité ministérielle, ou bien amener comme résultat le dépôt et le vote de projets ou de propositions de loi.

Pouvoirs des commissions d'enquêtes. — Quels sont les pouvoirs des commissions chargées de conduire une enquête parlementaire ? Peuvent-elles citer devant elles des témoins, les con-

(1; Art. .j : « Quiconque faisant partie d'un attroupement non armé ne l'aura pas abandonné après le roulement du tambour précédant la deuxième sommation, sera puni d'un emprisonnement de 15 jours h 6 mois. Si l'attroupement n'a pu être dissipé par la force, la peine sera de six mois à deux ans. »

traindre à prêter serment, sous peine des amendes prononcées par la loi contre les témoins défaillants ? peuvent-elles exiger que des pièces officielles leur soient communiquées ? Il n'existe sur tous ces points aucun texte. L'opinion courante est que les témoins peuvent refuser de répondre, sans encourir aucune pénalité (1).

XI. — Commissions parlementaires. — Le travail préparatoire au Sénat comme à la Chambre, se fait dans des commissions qui sont nommées par les bureaux C'est là que lés projeis et les propositions de loi sont étudiés, discutés, pour être soumis ensuite au grand jour des débats publics et aux délibérations des Chambres.

En dehors des Commissions désignées pour l'examen particulier de tel ou tel projet ou proposition de loi, il existe, à la Chambre et au Sénat, un certain nombre de commissions qui constituent un des rouages les plus considérables du système législatif.

Ce sont les Commissions mensuelles et la Commission du budget. On peut y ajouter les Commissions interparlementaires.

Commissions mensuelles. — A chaque renouvellement des bureaux, il est nommé dans les deux Chambres, quatre Commissions, qui restent en fonctions jusqu'au renouvellement suivant et qui ont des attributions particulières :

1° La Commission à' initiative jyarlemeniaire^ chargée d'examiner les propositions de loi ;

2° La commission des intérêts communaux et départementaux ayant pour objet l'examen des projets d'intérêt local, tels qu'emprunts, impositions extraordinaires, etc. ;

3° La Commission des pétitions ;

4° La Commission des congés.

Commission du budget. — La Commission du budget est de beaucoup la plus importante de toutes les Commissions parlementaires. Elle ne s'occupe pas seulement de rapporter le projet du budget annuel ; elle est chargée en outre de tout ce qui

(1) Dans le sens de la négative, Esmein, op. cit., p. 832,

touche aux finances de l'Etat : demandes de crédits supplémentaires ou extraordinaires, règlement des budgets clos, et, d'une façon générale, de tous les projets ou propositions pouvant exercer une influence quelconque sur la situation du Trésor.

Elle est composée de 33 membres à la Chambre des députés, de 27 au Sénat. Elle se divise en un certain nombre de sous coTMÏÎssions entre lesquelles sont répartis les services des Ministères, ïille nomme des rapporteurs spéciaux pour les différents services, et un rapporteur général, qui est chargé de centraliser les décisions prises par la Commission ou l^ Chambre, d'établir, d'après ces décisions, la situation générale du budget, et surtout de soutenir la discussion de la loi sur les recettes.

Commissions interparlementaires . — Lorsque sur un projet / ou une proposition de loi, les deux Chambres n'ont pu se mettre d'accord, elles peuvent nommer chacune une Commission de 11 membres et lui donner mission d'entrer en conférence pour arrêter un texte sur lequel l'entente pourra s'établir. Ces conférences sont dites interparlementaires, et on donne le même nom aux Commissions qui sont chargées de les organiser.

XII. — Prérogatives individuelles des membres des deux Chambres. — Les membres des deux Chambres jouissent d'un certain nombre de prérogatives qu'on peut grouper sous les deux rubriques suivantes :

1° Indemnité parlementaire ;

^"^ Immunités parlementaires.

1^' Indemnité parlementaire. — D'après la loi du 30 novembre 1875, combinée avec la loi du 15 mars 1849 et la loi du 2 août 1875, article 26, les membres des deux Chambres avaient droit à une indemnité de 9.000 francs.

Elle a été portée à ir;.(X)0 par la loi du 23 novembre 1900 (1).

(1) A ce sujot, il est intéressant de noter ; qu'en Angleterre les députés ne sont pas payés. Ils reçoivent : en Allemagne, :Mf>0 fr.. maison retient au député 25 francs par séance qu'il man(|ue ; aux Ktats-Unis,

POLVOIR LKGISLATIF 173

Sous toutes les constitutions, à l'exception de la Monarchie de 1814 et de 1830, les fonctions législatives ont été rétribuées (1) : et Ton peut dire que dans un Etat démocratique c'est là une règle qui s'impose. Il serait, en efï'et, contraire au principe de l'égalité de rendre le mandat législatif inaccessible aux citoyens n'ayant pas une fortune suffisante pour vivre avec leurs ressources.

Ce serait, sous une forme indirecte, subordonner l'éligibilité à une condition de cens.

Cumul avec un trnitommt. — La loi du 16 février 1872 [décide qu'il ne peut pas y avoir cumul de Tindenaiité parlementaire et du traitement de fonctionnaires.

En conséquence, si le chiffre de l'indemnité est supérieur au traitement le traitement n'est pas acquitté pendant toute la durée' du mandat législatif. Il est ordonnancé au profit du Trésor.

Si le chiffre du traitement est supérieur à celui de l'indemnité, le fonctionnaire ne touche que la portion do son traitement excédant ladite indemnité (art. 23, loi de 187:2).

Les dispositions de cette loi, qui avaient été déclarées non applicables au Sénat par arrêté du Conseil d'Etat du 26 janvier 1877, lui ont été étendues par la loi des finances du 31 mars 1903 (art. 103).

2*^ Immunités parlemeutairm. — Les prérogatives des membres des deux Cham.bres, connues sous le nom d'immunités parlementaires, sont relatives :

i° Aux discours et aux votes ;

25.000 francs ; en Belgique, 4.000 francs ; en Russie, 26 fr. 63 par jour do session, etc.

(1) Le montant et le mode de paiement de l'indemnité oit varié. Sous la Révolution, elle était fixée à la somme représentée par 3.000 myriagrammes de froment. Sous le Consulat et l'Empire, clic était de 10.000 fr. pour les membres du Corps législatif, 10.000 francs pour les tribuns, 25.000 francs pour les sénateurs. Sous la République de ISls, elle était fixée à 2.\) francs par jour de séance. Sous le second empire, un sénatusconsulte du 23 décembre 1832 accorda aux sénateurs une rente viagère de 30.000 francs et aux 'députés 2.300 francs par mois de session.

2^ Aux poursuites devaiil les Tribunaux ;

3^ A la cessation de détention ou de poursuites ;

4° A la déclaration de déchéance.

1° Immunités des discours et des votes. — Aucun membre de l'une ou de l'autre Chambre ne peut être poursuivi ou recherché à l'occasion des opinions ou des votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions (art. 13, L. G. du 16 juillet 1875).

La loi du 29 juillet 1881, sur la liberté de la presse, contient une disposition semblable dans son article 41,

Cette immunité est indispensable pour permettre aux membres des deux Chambres de remplir leur mandat, en toute indépendance, sans avoir à redouter aucune poursuite judiciaire. Elle peut se justifier, en outre, par le désir d'empêcher toute immixtion de la part de l'autorité judiciaire dans les débats parlementaires, sous prétexte d'atteindre des actes délictueux commis par un membre de la Chambre ou du Sénat.

Est-ce à dire pour cela que les députés et les sénateurs puissent impunément, dans leurs discours et leur attitude, en séance, dépasser les limites permises, par les lois qui régissent l'ensemble des citoyens et par les égards dus à leurs collègues ? En aucune façon ; le président est armé d'un pouvoir considérable par les règlements intérieurs des Chambres, pour assurer le respect des lois et des convenances, et pour empêcher les écarts de langage qui pourraient compromettre la dignité du Parlement.

Il peut prononcer certaines peines disciplinaires, telles que le rappel à l'ordre, et le rappel à Tordre avec inscription au procès-verbal.

Il peut proposer à la Cbambre de sévir par l'application de peines plus rigoureuses encore : la censure simple et la censure avec exclusion temporaire du lieu des séances (1).

(1) Lo rappfîl à l'ordre avec inscription an procès-verbal entraîne de yjlein droit la privation pendant 45 jours de la moitié de l'indemnité parlementaire. L'est une peine qui n'existe qu'à la Chambre. La censure »vec exclusion temporaire a pour conséquence l'exclusion immédiate de

POUVOIR LEGISLATIP

2*^ Immunités en ce qui concerne les poursuites devant les Tribunaux. — Inviolabilité parlementaire.— Princi/je. D'après l'article 14 de la L. G. du 16 juillet 1875, aucun membre de l'uae ou de Tautre Chambre ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec Tautorisation de la Chambre dont il fait partie.

Fondement. — Cette immunité de la personne, dont jouissent les membres du Parlement, peut être rapprochée des immunités qui sont accordées aux agents diplomatiques, par les usages internationaux. Elle se juslifie par une idée analogue : celle d'assurer l'indépendance des députés et sénateurs en les mettant à l'abri des poursuites ou des arrestations arbitraires que le gouvernement pourrait décréter contre eux, pour se débarrasser d'adversaires redoutables.

Elle s'explique également par cette considération qu'il ne convient pas de priver une circonscription de son représentant au Parlement.

Etendue. — L'immunité dont il s'agit n'existe qu'en matière criminelle et correctionnelle ; elle ne s'applique, ni en matière civile, ni en matière de simple police. A ce point de vue, elle est plus restreinte que l'immunité diplomatique.

Elle n'existe, d'autre part, que pendant la durée des sessimis parlementaires, et cesse dans l'intervalle entre deux sessions,

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parce que le fondement sur lequel elle s'appuie fait alors défaut.

Ce n'est pas seulement à partir de la vérification des pouvoirs,

et une fois son élection validée, que le député ou le sénateur

lii Chambre et l'obligation de s'abstenir de paraître pendant trois séances suivantes. La censure simple et avec exclusion temporaire emportent de droit: la privation pendant un mois de la moitié de lindemnité parlementaire ; l'impression et l'affichage, à 200 exemplaires, aux frais du membre condamné, de l'extrait du procès-verbal mentionnant la censure ; l'affichage a lieu dans toutes les communes de la circonscription par laquelle il a été élu

17() OIUÎANRS SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT

peut s'en prévaloir, mais dès le moment de la proclamation du résultat par la Commission de recensement.

Exceptions. — Par exception, les membres du Parlement ne sont pas couverts par Timmunité parlementaire, en cas de fia- Q r an t délit. — Ils peuvent, en ce cas, être poursuivis sans qu'il y ait lieu de demander une autorisation à cet effet.

On a considéré que l'immunité parlementaire n'avait pas de raison dèfre dans cette circonstance : le délit étant flagrant, il est certain que la poursuite dont le député ou le sénateur est rohjet n'est pas une manœuvre du Gouvernement pour écarter momentanément de la Chambre un adversaire (1).

Dp l'autorisatioyi de poursuites. — Procédure. — Mission de la Chambre. — En dehors de ce cas, il est nécessaire, pour poursuivre un parlementaire, d'obtenir l'autorisation de la Chambre dont il fait partie.

La demande en autorisation est formée par le procureur général ; elle est transmise au président de la Chambre par Tintermé(liaire du Garde des sceaux. Elle peut même, en matière correctionnelle, être formée par un particulier après une citation directe devant le Tribunal.

Le président donne communication de la demande à la Chambre. Une commission nommée dans les bureaux fait un rapport en séance, et la Chambre statue.

Elle n'a pas à rechercher si les faits articulés existent réellement, et leur degré de gravité ; elle n'a qu'à examiner si la poursuite est sincère, de bonne foi, ou si, au contraire, elle est inspirée par des considérations purement politiques.

3° Cessation de détention ou de poursuites. — Les poursuites commencées contre un député ou un sénateur, et la détention qui peut lui être infligée, à un moment où il n'est pas couvert par l'immunité parlementaire, ne cessent pas de plein

(1) Est-il nécessaire que les formalités prescrites par la fSi du 20 mai 1863 sur Je flagrant délit aient été remplies ? Oui, a décidé la Chambre des députés le 8 mai 1894. En sens contraire, Esmein, op. cit., p. 761.

POL'VOin LÉGISLATIF 177

droit par la réunion du Parlement en session. Mais la L. G. du 16 juillet 1875 reconnaît aux Chambres le droit de requérir que la détention ou la poursuite sera suspendue pendant la session et pour toute sa durée (art. 54, p. 2).

4^ Déclaration de déchéance. — D'après l'article 28 du D. 0. du 2 février 1852, tout député qui, pendant la durée de son mandat, est frappé d'une peine entraînant lincapacité d'être élu, sera déchu de la qualité de membre du Corps législatif. Cet article est applicable au Sénat (art. 27, p. 1, loi du I®'" août 1875).

Cette déchéance n'a pas lieu de plein droit. C'est à chaque Chambre qu'il appartient de la prononcer. Ce droit est comme un corollaire du droit de vérification des pouvoirs, dont nous avons parlé plus haut. Il permet au Parlement d'exercer un contrcMe utile sur les décisions judiciaires, et de ne pas tenir compte d'une condamnation qui serait uniquement dictée par la passion politique (1).

***XIII. — Interdiction du mandat impératif. — Qu est-ce que le mandai impératif'! — On entend par mandat impératif l'injonction que les électeurs donnent au candidat qu'ils choisissent, et que celui-ci accepte, de suivre d'une façon rigoureuse une ligne de conduite qui lui est tracée à l'avance, en votant dans tel sens, ou en présentant telle résolution, ou tel projet de loi devant le Parlement, sous peine de se voir retirer son pouvoir.

Dans la pratique, le député qui est élu de cette façon signe à l'avance sa démission qu'il remet à son comité électoral : celuici remplit le blanc laissé sur la pièce pour la date, et l'adresse au président de la Chambre, lorsque le représentant a cessé de lui plaire.

(1) La Chambre des dt'putés a usé de cette prérogative en déclarant MM. Déroiilède et Marcel Habert déchus de leur mandat comme conséquence de la condamnation à dix ans de bannissement prononcée contre eux par la Haute-Cour, Mais elle ne s'est pas reconnu le droit d'apprécier le bien-fondé de cette condamnation ; elle a prononcé la déchéance sur le vu des pièces justiûcatives (séance du 4 mars 1901, Journal offwiplûw "i mars).

178 ORGANES SUPÉRIEURS DE l/ÉTAT

Prohibition et sanction. — L'usage du mandat impératif est formellement interdit par l'article 13 de la loi du 30 novembre 1875. Bien que le texte ne vise que la Chambre des députés on rapplique également au Sénat (1).

La sanction de cette disposition n'est pas la nullité de l'élection, mais la nullité du mandat impératif. Elle trouve son application lorsque le comité électoral a adressé au président de la Chambre la démission signée en blanc par le député : le président devra ne tenir aucun compte de cette démission, si elle lui apparaît avoir été imposée au député et ne pas émaner de sa libre volonté.

Raisons de cette interdiction. — On peut donner de Tinterdiction du mandat impératif de nombreuses raisons :

1° L'idée de mandat est incompatible avec le gouvernement représentatif. Sous ce régime Télu n'est pas un mandataire chargé d'exécuter les volontés de son collège électoral. Il est investi au nom du peuple tout entier, d'une fonction qui lui assure un pouvoir de décision propre et une complète indépendance.

2° Le mandat impératif est inconciliable avec la souveraineté nationale. Car il donnerait à un Comité électoral le droit de révoquer les pouvoirs que l'élu tient de la nation tout entière, par l'intermédiaire de son collège électoral. En fait d'ailleurs, un pareil système serait déplorable ; il enlèverait au député toute dignité ; puisqu'il serait sous la dépendance étroite du Comité qui aurait assuré son élection.

3° Ajoutons qu'en droit civil le mandat se conçoit ; il émane de la volonté d'une personne déterminée, qui est certaine et réflé-

(1, L'interdiction du mandat impératif rcmonto à la Révolution (Décret du 22 décembre 1789, art. 34, sect. It"») et elle a été consacrée par la plupart des Constitutions : celles de 1791, 1793, an III, les chartes de 1814 et de 1830 et la Constitution de 1848. A l'étranger, le mandat impératif trouve son application dans divers Etats : aux Etats-Unis, pour l'élection présidentielle ; les électeurs du second degré sont désignés. avec un mandat impératif ; en Allemagne, les membres du Bundesraths reçoivent des instructions précises de leur gouvernement.

chie. lien est autrement en politique, où le représentant tient ses pouvoirs d'une masse d'individus dont il est difficile de dégager l'opinion sur toutes les questions de nature à se poser devéïnt le Parlement, et qui est dans Timpossibilité de tracer d'une façon précise h son représentant les lignes de la conduite qu'il aura à tenir.

40 Le mandat impératif était en usage sous l'ancien régime, pour les Etats généraux ; cela se conçoit : le rôle du député consistait uniquement à présenter au roi un ensemble de vœux et de doléances formulés dans les cahiers rédigés à la suite de débats dans des assemblées électorales, qui constituaient de véritables assemblées délibérantes. Il en est bien indifféremment aujourd'hui : le député a un rôle plus considérable, celui de faire^ des lois. Il faut lui assurer une liberté absolue de mouvements pour se décider sur chaque question et émettre son vote suivant les débats.

Sans doute, le député doit rester fidèle au programme sur lequel son élection s'est faite, et qu'il a été chargé de soutenir devant le Parlement, mais c'est là une indication générale qui lui laisse toute latitude d'exercer librement son droit de vote sur chaque question particulière. De plus, l'engagement pris par le candidat élu de voter dans tel sens, n'a d'autre sanction que le droit pour les électeurs de ne plus lui accorder leurs suffrages, lors de l'élection suivante, s'il s'écarte du programme général qu'il avait promis de suivre.