DU SÉNAT CONSIDÉRÉ COMME COLR DE JUSTICE
Raison d'être d'une Haute Cour de justice. — Dans la plupart des Etats, il existe une juridiction exceptionnelle pour juger les crimes commis par le pouvoir exécutif et les crimes attentatoires à la sûreté de l'Etat.
Tantôt, comme en France et en Angleterre, cette magistrature suprême appartient à la Chambre Haute.
Tantôt, comme en Suisse, en Allemagne, en Belgique, etc., les attributions de la Haute Cour sont confiées au tribunal judiciaire supérieur.
Tantôt cette fonction est dévolue à un tribunal spécial compre-\ nant à côté des magistrats pris dans les hautes sphères judiciaires, I des jurés choisis parmi les notables du pays. C'est le système I qui avait été adopté par les Constitutions de la période révolutionnaire.
L'existence d'une Haute Cour de justice dans un Etat peut se justifier à deux points de vue :
D'une part elle répond au besoin de défense spéciale que fait éprouver à tout le corps social la découverte d'un crime commis par un membre du Gouvernement ou dun crime menaçant la sécurité de l'Etat ;
D'autre part, elle assure à ces crimes une répression à la fois plus certaine et plus équitable que la justice ordinaire. Il est
en effet à craindre, dans les pays où le pouvoir judiciaire dépend étroitement du pouvoir exécutif, que les juges ne se laissent dominer par les circonstances : qu'ils ne se montrent indulgents à l'excès à son égard, tant qu'il serait fort; et, le jour où le gouvernement tomberait sous le coup d'une révolution, qu'ils ne se fassent les exécuteurs impitoyables de la passion populaire, pour ne pas être entraînés avec lui dans sa chute (1).
Etendue de la compétence de la Haute Cour. — La Haute Cour est compétente :
1° Pour juger le Président de la République, soit pour le crime de haute trahison, seul acte politique dont il soit responsable, soit pour les infractions de droit commun qu'il pourrait commettre, entant qiie simple particulier (art. G, L. G. du 25 février 1875 ; art. 12, p. 1, L. G. du 16 juillet 1875).
2° Pour juger les Ministres, en raison des crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions (art. 12, p. 2).
3° Pour juger toute personne prévenue à' attentat (2) commis contre la sûreté de TEtat (art. 12, p. 3).
Entre ces trois cas, il y a des différences notables qu'il importe de bien saisir ;
1" A l'égard du Président de la République, la Haute Cour a une compétence exclusive : la Constitution est très formelle sur ce point.
« Le Président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés, et ne peut être jugé que par le Sénat. »
Et comme les termes de la loi sont absolus, il faut admettre cette compétence exclusive pour tous les cas où le Président de la République peut être poursuivi ; pour les infractions de droit commun, aussi bien que pour le crime de haute trahison.
(i) Sur tous ces points, Esmein, op. cit., p. 84o.
{•!) Faut-il assimiler à l'attentat qui s'est manifesté par un commencement d'exécution le complot qui est resté à l'état de simple projet ? La solution affirmative a été adoptée par la Haute-Cour de justice dans deux arrêts du \\ août 1.S8!) et du i:} novembre IHfM».
Pour les ministres, au contraire, à raison des crimes commis dans l exercice de leurs fondions et pour toute personne, à raison d'attentat contre la sûreté de l'Etat, la juridiction de droit commun est compétente concurremment avec la Haute Cour (1).
2° A l'égard du Président de la République et des Ministres, la Haute Cour de justice est saisie de l'affaire par une mise en accusation émanant de la Chambre des députés.
Au contraire, à l'égard de toute personne prévenue d'attentat commis contre la sûreté de l'Etat, le Sénat est constitué en Haute Cour de justice par un décret du Président de la République rendu en Conseil des ministres.
Si l'instruction est commencée par la justice ordinaire, le décret de convocation du Sénat peut être rendu jusqu'à l'arrêt de renvoi.
De la procédure à suivre devant la Haute Cour de justice. — Loi du 10 avril 1889. — La L. C. du IGjuillet 1875, en son article 12 in fine, laissait à une loi ordinaire le soin de déterminer le mode de procéder pour l'accusation, l'instruction et le jugement devant la Haute Cour. Il a fallu des circonstances pressantes pour que la loi promise fût votée ; elle porte la date du 10 avril 1889 (2).
Cette loi n'est même pas complète : elle ne vise en effet qu'un seul cas, le cas d'une personne inculpée d'attentat contre la sûreté de l'Etat : elle ne s'applique pas aux deux autres hypothèses, pour lesquelles la loi annoncée en 1875 reste encore à faire.
Nous allons rapidement étudier, en suivant la loi elle-même :
(1) C'est bien ce qui insulte des termes des paragraphes 2 et 3, article 12 de la L. C. du 16 juillet 1875 : * Les Ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, tn ce cas, ils sont jugés par le Sénat. — Le Sénat peut être constitué en Haute Cour de justice par un décret du Président de la République, rendu en Conseil des ministres, pour juger toute personne prévenue d'attentat commis contre la sûreté de l'Etat ». V. siiprà, p. 118.
(2) Cette loi est intitulée : La loi sur la procédure à suivre devant le Sénat pour juger toute personne inculpée d'attentat contre la sûreté de lEtat.
186 ORGANES SUPÉRIEURS DK l'ÉTAT
1° L'organisation de la Haute Cour ; 2" l'instruction ; 3° la mise en accusation ; 4" le jugement.
1° Organisation de la Haute Cour. — Gomme toute juridiction, la Haute Cour se compose :
1° De la Cour elle-même, chargée déjuger ;
2° Du Ministère public, chargé de requérir ;
3*^ Des Greffiers, chargés de tenir minute de toutes les pièces de la procédure.
En dehors, mais à côté de la Cour, fonctionnent comme auxiliaires indispensables, des huissiers.
La Cour est composée des sénateurs élus antérieurement au décret de convocation.
Hs sont tenus de siéger, à moins qu'ils n'aient à faire valoir une excuse, que le Sénat apprécie en Chambre du Conseil (art. 2).
Le Ministère public est représenté par des membres des Cours d'appel ou de la Cour de cassation nommés par le Président de la République, qui en désigne :
1° Un pour remplir les fonctions du procureur général ;
^'-^ Un ou plusieurs pour l'assister comme avocats généraux (art. 3).
Les fonctions de greffier sont remplies par le secrétaire général de la présidence du Sénat.
H peut être assisté de commis-greffiers assermentés, nommés par le président du Sénat.
Les huissiers des Cours et Tribunaux signifient les actes de procédure ; les huissiers du Sénat remplissent, pour le service d'ordre intérieur, les fonctions d'iiuissiers audienciers.
2° De l'instruction. — Le Sénat entend en audience publique la lecture du décret qui le constitue en Cour de justice et le réquisitoire du procureur général.
Il ordonne qu'il sera procédé à l'instruction (art. 6).
L'instruction est confiée à une Commission de neuf membres (et de cinq suppléants) nommée chaque année par le Sénat dans
son sein, au début de la session ordinaire ; elle désigne elle-même son président (art. 7).
Le président procède à l'instriiction, assisté et suppléé, au besoin, par les membres de la Commission désignés par elle.
Il est investi, en principe, de pouvoirs attribués par la loi au juge d'instruction. Mais, à la différence de ce magistrat : 1" il peut décerner un mandat d'arrêt sans qu'il soit besoin des conclusions du ministère public ; 2° il ne rend pas d'ordonnance.
C'est la Commission elle-même qui statue sans recours, après communication au procureur général, sur les demandes de mise en liberté provisoire (art. 8).
L'instruction terminée, le président de la Commission remet le dossier au procureur général et invite chaque inculpé à faire choix d'un défenseur : s'il ne le fait pas, il lui en désigne un d 'office (i).
Après que le procureur général a rendu le dossier avec ses réquisitions écrites, communication en est faite aux défenseurs, par la voie du greffe, où il reste déposé au moins pendant trois jours (art. 9).
3° De la mise en accusation. — Le délai de trois jours expiré, la commission se réunit, sur la convocation de son président, sous le nom de Chcimbre^d'accii^cUion , et entend en présence du procureur général, la lecture :
1° Du rapport sur l'instruction présenté par son président ou l'un de ses assesseurs, dont il a été parlé plus haut ;
:2° Des réquisitions écrites du procureur général ;
3° Des mémoires des inculpés.
Le procureur général se retire avec le greffier (art. 10).
La Chambre d'accusation statue, par un arrêt rendu en Chambre du Conseil, sur la mise en accusation d'une façon spéciale pour chaque inculpé sur chaque chef d'accusation.
(1) La loi dus décembre 1897, qui a prescrit l'assistance de l'avocat aux interrogatoires et aux confrontations de l'accusé, a été reconnue applicable à la Haute Cour lors du procès Déroulède, Guérin, Buffet, etc., en
188 OHGANKS SIJPÉUiEURS DE LÉTAT
Si elle rend un arrêt de non-lieu, la procédure est terminée.
Si elle rend un arrêt de mise en accusation, cet arrêt contient une ordonnance de prise de corps (art. 11).
Le procureur général rédige alors l'acte d'accusation, qui est notifié aux accusés en même temps que Parrêt, trois jours au moins avant le jour de Taudience, avec citation à comparaître devant la Haute Cour au jour fixé par le président du Sénat (art. 13, 14).
4° Du jugement. — Les débats sont publics. Ils sont présidés par le président du Sénat, ou, à son défaut, par Tun des vice-présidents désigné par le Sénat (art. 15).
Le Sénat peut examiner et juger toutes les exceptions, y compris celle d'incompétence, qui pourra être relevée d'office (art. 17).
Après Taudition des témoins, le réquisitoire du ministère public, les plaidoiries des défenseurs et les observations des accusés, le président déclare les débats clos et la Cour se retire pour délibérer (art. 18).
La Cour statue d'abord sur la question de culpabilité. Le vote a lieu à haute voix par appel nominal, d'après l'ordre alphabétique dont la première lettre est désignée par le sort (art. 20).
Si l'accusé est reconnu coupable, la Cour prononce un premier arrêt sur ce point, en séance publique. L'accusé peut présenter des observations sur l'application de la peine.
La Cour rentre, de nouveau, dans la Chambre du Conseil pour délibérer sur la peine.
Si, après deux tours de vote, aucune peine n'a réuni la majorité des voix, il est procédé à un .'i^ tour, dans lequel la peine la plus forte, proposée au tour précédent, est écartée de la délibération. Si, à ce troisième tour, aucune peine n'a encore réuni la majorité absolue des voix, il est procédé à un ¥ tour, et ainsi de suite, en continuant à écarter la peine la plus forte, jusqu'à ce qu'une peine soit prononcée par la majorité absolue des votants (art. 22).
La Cour rentre en séance et prononce en audience publique l'arrêt définitif (art. 24).
POUVOIR LÉGISLATIK 189
Conditions de régularité des arrêts. — Recours, etc.
— 1° Les arrêts de la Haute Cour ne peuvent être rendus qu'avec le concours de la moitié plus un au moins de la totalité des membres qui ont droit d'y prendre part.
2° Ne peuvent concourir au jugement que les sénateurs qui ont été présents à toutes les audiences, suivant l'état de Tappel nominal fait au commencement de chacune d'elles ;
La défense peut récuser les membres de la commission d'instruction (art. 16).
Doivent s'abstenir : les sénateurs parents d'un accusé jusqu'au degré de cousin issu de germain inclusivement, ou ceux qui on^ été entendus comme témoins dans l'instruction (art. 28).
En dehors de ces deux motifs d'abstention, les sénateurs peuvent en présenter d'autres qui sont examinés par la Cour en Chambre du Conseil (art. 29).
Les sénateurs, membres du gouvernement, ne prennent part ni à la délibération, ni au vote sur la culpabilité (art. 30).
3*^ Les arrêts de la Cour sont motivés ; ils sont rédigés par le président, adoptés par la Cour en Chambre du Conseil et prononcés en audience publique ; ils font mention des sénateurs qui y ont concouru et sont signés par le président et le greffier (art. 25).
-4° Ils ne sont susceptibles d'aucun recours, pas même du recours en cassation.
\ ce point de vue, la Haute Cour est une juridiction souveraji^ : davantage que le jury, dont les décisions peuvent être anéanties par la Cour de cassation.
APPENDICE. — RÉSUMÉ SYiNTllÉTIQUE. — DIFFÉRENCES ENTRE LA CHAMBRE DES DÉPUTÉS ET LE SÉNAT.
§ i"'. — Organisation.
1° Nombre des membres. — Le nombre des membres du Sé-
190 ORGANES SUPKRIEURS DE l'ÉTAT
nat est fixé d'une façon invariable à 300 ; celui de la Chambre des députés dépend du mouvement de la population et augmente avec elle : puisque chaque arrondissement de plus de 100.000 haltitauts a 1 député supplémentaire pour 100.000 habitants ou fractions de 100.000. Il est actuellement de 591.
2" Mode de suffrage. — C'est le suffrage universel direct pour les députés ; les suffrage restreint au 2^ et même au S'' degré pour le Sénat.
8° Mode de scrutin. — C'est le scrutin uninominal par arrondissement pour les députés ; le scrutin de liste par département pour les sénateurs.
4" Circonscription électorale. — C'est l'arrondissement, ou une fraction de l'arrondissement pour les députés ; le département pour les sénateurs.
5° Durée du mandat. — Le mandat est de quatre ans pour les députés ; et à ce moment il y a renouvellement intégral de la Chambre. Le mandat de sénateur dure 9 ans, avec renouvellement par tiers tous les trois ans.
60 Age. — Pour être élu député, il suffit d'avoir 25 ans ; pour être élu sénateur, il faut avoir 40 ans.
7° Candidatures multiples. — Les candidatures multiples sont interdites, dans les élections à la Chambre ; elles sont permises dans les élections au Sénat,
S'' Organisation du scrutin. — Pour les élections à la Chambre, le scrutin dure un jour ; et si la majorité absolue n'est pas atteinte, le scrutin de ballottage est renvoyé à une époque ultérieure. Pour les élections au Sénat il y a trois scrutins successifs le même jour : le dernier à la majorité relative
9*^ Acceptation de fonctions publiques compatibles. — Le député nommé à une fonction publique compatible avec son mandat est obligé de donner sa démission et de se représenter devant ses électeurs. Le sénateur n'a pas à démissionner.
10® Dissolution — La Chambre peut être dissoute, non le Sénat.
POUVOIR LÉGISLATIF t^t
\['' Bureaux. —La. Chambre est divisée en 11 bureaux; le Sénat en comprend 9.
120 Commission du budget. — Elle comprend 33 membres à la Chambre, 27 au Sénat.
13° Réunion isolée. — Le Sénat peut se trouver réuni seul, dans deux circonstances exceptionnelles ; la Chambre jamais.
14^ Assemblée nationale.. — Le bureau de l'Assemblée nationale est composé par le bureau du Sénat.
15° Caducité des projets et propositions de loi. — Les propositions et les projets de loi présentés en premier lieu à la Chambre sont caducs lorsqu'ils n'ont pas été votés par elle avant la fin de la législature. Il n'en est pas de même pour le Sénat.
§ 2. — Attributions.
!•* Mise en accusation. — La Chambre a le droit de mettre en accusation devant le Sénat : le Président de la République lorsqu'il est responsable, et les Ministres pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions.
2° En matière financière. — La Chambre a un droit de priorité consistant à discuter en premier lieu les lois de finances.
3° Avis sur la dissolution. — C'est sur l'avis conforme du Sénat que la Chambre peut être dissoute.
4*^ Vacance de la Présidence, la Chambre étant dissoute. — Le Sénat se réunit de plein droit et exerce un pouvoir de contrôle sur le pouvoir exécutif.
5" Haute Cour de justice. — Le Sénat exerce les fonctions de Haute Cour de justice.
m. — Procédure de la confection des lois.
Division. —- La procédure de la confection des lois doit être étudiée :
i^ Pour les lois ordinaires ;
192 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT
2^ Pour les lois de fmances ;
3'' Pour les lois constitutionnelles.
§ 1". — Confection des lois ordinaires.
Diverses phases. — La confection des lois ordinaires passe par les différentes phases suivantes :
10 Initiative de la loi, ou dépôt sur le bureau d'une Chambre d'un projet ou d'une proposition de loi ;
2° Discussion et vote de la loi, dans cette Chambre ;
3» Transmission du projet ou de la proposition à Tautre Chambre ;
4° Discussion et vote par cette Chambre.
1** Initiative de la loi. — T/initiative des lois appartient au Président de la République, concurremment avec les membres des deux Chambres (L. G. du 25 février 1875, art. 3).
Lorsque c'est le pouvoir exécutif qui prend l'initiative d'une loi, on dit qu'il y a jrrojet de loi ; lorsque c'est un membre de l'une des Chambres, c'est une proposition de loi. Nous verrons qu'entre les projets et les propositions de loi, il n'y a pas seulement une différence de nom, mais des différences profondes de règles que nous ferons connaître au fur et à mesure.
Les projets sont signés par le Président de la République et présentés en son nom par un ministre.
Les projets et les propositions de loi sont précédés d'un exposé des motifs indiquant la raison d'être de la loi.
Une Chambre est saisie d'un projet ou d'une proposition de loi par un dépôt qui en est fait au bureau.
Le gouvernement est libre de saisir, en premier lieu, de ses projets de loi l'une ou l'autre Chambre (1) ; au contraire, une proposition de loi ne peut être déposée que sur le bureau de la Chambre à laquelle appartient son auteur.
(1) Sous réserve de ce que nous dirons plus loin pour les lois de finances.
2^ Discussion de la loi devant la première Chambre saisie. — C'est ici qu'une différence importante apparaît entre les propositions de loi et les projets.
Propositions de loi. — Renvoi à la Commission d'initiative parlementaire. — Prise en considération . — Les propositions de loi sont soumises à une procédure préparatoire, dite de prise en rnnsidrration. Une fois déposées, elles sont renvoyées à une Gomniissiun permanente, dont les membres se renouvellent tous les mois, et qui est connue sous le nom de Commission d'initiative parlementaire (1).
Cette Commission n'examine pas la proposition en elle-même ; elle recherche seulement si elle est utile ou opportune. Elle fait un rapport à la Chambre qui peut : ou bien la prendre en considération ; ou bien la rejeter ; ou bien voter la question préalable.
Dans les deux derniers cas, tout est terminé.
Renvoi d inip Commission spéciale des jjropositions prises en considération. — Dans le cas, au contraire, où la Chambre a déclaré prendre en considération la proposition qui lui est soumise, cette proposition est renvoyée aux bureaux qui l'examinent, et nomment une Commission spéciale chargée de l'étudier et de faire connaîtrez la Chambre par la voix de son rapporteur les résultats de ses travaux,
La formalité de la prise en considération est évitée lorsque la proposition de loi est l'objet d'une déclaration d'urgence ; elle est alors renvoyée directement à la Commission qui l'examine au fond.
Projets de loi. — Les projets de loi ne sont pas renvoyés à la Commission d'initiative parlementaire ni soumis à cette procédure préalable de la prise en considération.
Ils sont examinés directement par la Commission qui doit en faire le rapport à la Chambre.
(1) Voir suprà, les notions que nous avons données sur cette Commission.
ORGANES SLTEIlIEUnS DE L ETAT
Disciissio)} des projets et des propositions de lois en séance. — Les projets et les propositions de loi sont l'objet de deux délibérations devant la Chambre, sauf le cas où l'urgence est déclarée ; dans ce dernier cas une seule délibération suffit.
Lors de la première délibération ou lecture, une discussion générale s'engage d'abord sur l'ensemble de la loi ; et Ton vote sur le passage à la discussion des articles : si la Chambre l'adopte, on discute et on vote successivement sur chaque article. Enfin, la Chambre décide si elle passera à la seconde délibération : elle ne peut avoir lieu que cinq jours au plus tut après la première.
A la seconde lecture, on discute et on vote sur chaque article séparément, puis sur l'ensemble du projet ou de la proposition.
Il faut noter que, soit pendant la première, soit pendant la deuxième délibération, tout membre de la Chambre a le droit de présenter âes amendements : ils doivent être rédigés par écrit et remis au président de la Chambre ; celui-ci les fait parvenir à la Commission, qui les examine et les adopte ou les rejette.
3° Transmission du projet ou de la proposition de loi à l'autre Chambre. — Lorsque le projet ou la proposition de loi a été voté par une Chambre, il faut transmettre le texte qui a été adopté par elle à l'autre Chambre pour être soumis à son vote.
Nous avons à signaler une différence nouvelle entre les projets et les propositions de loi, au sujet de la façon dont s'opère cette transmission.
Lorsqu'il s'agit d'un projet de loi^ la transmission est opérée par le ministre compétent auquel le président de la Chambre remet à cet effet une expédition du projet voté (1).
Au contraire, pour les propositions de loi, la transmission s'opère par les soins du président de la première Chambre au président de la seconde.
(1) Cependant, si Je ministre tardait plus d'un mois — plus de trois jours, en cas de dficlaration d'urgence — à faire cette transmission, le président de la Chambre la ferait lui-même.
40 Discussion et vote par la seconde Chambre. — La procédure a lieu devant la seconde Chambre comme devant la première, avec cette seule différence, en ce qui concerne les propositions de loi, qu'elles n'ont pas à subir de nouveau l'épreuve de la prise en considération. Projets et propositions de loi sont discutés dans les bureaux qui nomment une Commission chargée de faire son rapport devant la Chambre. Il y a lieu à deux délibérations successives, comme devant la première Chambre, à moins qu'elle ne déclare Turgence.
Eventualités possibles. — Il peut arriver des trois choses suivantes l'une :
1" Ou bien, la seconde Chambre rejette purement et simplement le projet ou la proposition :
Alors, il ne peut être repris, avant le délai de trois mois, que sur l'initiative du gouvernement.
2° Ou bien, la seconde Chambre adopte le projet ou la proposition de loi; mais en y apportant des modifications.
Il faut alors que la première Chambre soit saisie de nouveau de l'affaire : si elle modifie à son tour le texte qui lui est transmis, il faudra le soumettre à l'autre Chambre, et ainsi de suite jusqu'à ce qu'un texte uniforme ait été adopté par les deux Chambres.
Nous avons vu (1) que, pour amener l'entente entre les deux Chambres, elles peuvent recourir à des conférences organisées par des Commissions choisies par leurs bureaux.
3° Ou bien, la seconde Chambre adopte le projet ou la proposition de loi voté par la première Chambre, sans y rien changer. La loi est alors parfaite. Il appartient au pouvoir exécutif de la promulguer et d'en assurer Texécution, ainsi que nous le dirons plus loin.
Intervention possible du Conseil d'Etat dans la confection des lois. — Le Conseil d'Etat peut être appelé à collaborer à la confection des lois.
(1) Voir suprà.
196 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT
Il donne son avis :
l*» Sur les propositions de lois que les Chambres jugent à propos de lui renvoyer ;
2° Sur les projets de loi qu'un décret spécial ordonne de lui soumettre.
Dans ce dernier cas, un conseiller d'Etat peut être chargé par le gouvernement de soutenir le projet devant les Chambres, en qualité de commissaire du gouvernement.
De la caducité des projets et des propositions de loi. — La règle particulière d'organisation de la Chambre des députés, qui fait que tous les quatre ans elle se renouvelle d'une façon intégrale, produit une conséquence importante sur le sort des projets et des propositions déposés sur son hureau.
Sont caducs :
Les projets et les propositions de loi qui n'ont pas été votés par la Chambre avant l'époque de son renouvellement intégral.
Il en était de même, jusqu'en 1894, des propositions de loi votées par la Chambre avant la fin de la législature, lorsqu'elles n'étaient pas transmises au Sénat et n'avaient pas fait l'objet d'un rapport, déposé sur son bureau, avant cette époque. On avait admis une règle moins rigoureuse pour les projets de loi, et on décidait qu'ils échappaient à la caducité par cela seul qu'ils avaient été votés par la Chambre des députés avant son renouvellement.
Cette dernière solution a été généralisée et étendue aux propositions de loi par une délibération prise par le Sénat, le 10 décembre 1894, en modification de l'article 127 de son règlement.
La règle de la caducité n'existe pas pour les projets ou les propositions de loi déposés au Sénat, puisque cette assemblée ne se renouvelle jamais d'une façon intégrale (1).
Cette règle est spéciale à la Chambre des députés : elle constitue une sérieuse entrave à ses travaux législatifs, et fait que, pour qu'une proposition de loi aboutisse, il faut en général
(1) Sur cette question de la caducité, consulter Tétude complète qui en est faite par M. Esmein, op. cil., p. 740 et suiv.
qu'elle soit déposée au début de la législature et que l'étude en soit menée d'une façon assez rapide par la commission et par la Chambre elle-même, en séance.
Pour remédier à cet inconvénient, on a proposé de remanier l'organisation de la Chambre des députés, en substituant au système actuel du renouvellement intégral un système de renouvellement partiel, analogue à celui qui existe pour le Sénat. Des propositions de loi, dues à l'initiative de M. Rivet, en 1885, de M. Emmanuel Arène, en 1891, n'ont pas abouti, frappées ellesmêmes de caducité (1).
Promulgation des lois. — Dès qu'un projet ou une proposition de loi a été voté par les deux Chambres, la loi est parfaite : le pouvoir exécutif n'a pas, sous la Constitution de 1875 comme sous les Constitutions monarchiques qui l'avaient précédée (2), le droit de sanction^ c'est-à-dire la faculté de refuser la mise en vigueur d'une loi votée par le Parlement.
Le Président de la République est obligé de 'promulguer la loi, dnns Iç ^qj^R^i?») qui suit le dernier vote, ou dans les trois
(1) Différences entre les projets et les propositions de loi: — Pour résumer ce qui a été dit ci-dessus, il paraît utile de faire connaître les ditTcrences qui séparent les projets des propositions de loi ; 1° les projets de loi (sauf en ce qui concerne les lois de finances) peuvent être déposés, au choix du gouvernement, sur le bureau de l'une ou de l'autre Chambre, tandis qu'une proposition de loi ne peut être déposée que sur le bureau de la Chambre à laquelle appartient son auteur ; 2° les propositions de loi sont soumises à une commission dite d'initiative parlementaire, et il y a trois délibérations successives devant la Chambre saisie en premier lieu de la proposition : une première délibération sur la prise en considération, et les deux autres sur le vote même de la loi ; 3<' lorsqu'un projet de loi a été voté par une Chambre, c'est le gouvernement qui le transmet à l'autre Chambre pour être discuté et voté ; une proposition de loi, au contraire, est transmise par le président de la Chambre qui l'a votée au président de l'autre Chambre,
(2) Notamment la Charte de 1814 (art. 22), celle de 1830 (art. 18), les Constitutions de 1852 et de 1870.
(3) D'après la Constitution de l'an III, la promulgation devait avoir lieu dans les deux jours, et en cas d'urgence le jour même. D'après la Constitution de l'an VIII la promulgation avait lieu irrévocablement le dixième jour.
19S ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT
Jours, quand il y a eu déclaration spéciale d'urgence, dans Tune etTaùtrc Chambre, au sujet de la promulgation (L. C. 16 juillet 1875, art. 16) (1).
Tout ce que le Président de la République peut faire, c'est demander aux deux Chambres, dans le délai fixé pour la promulgation, une nouvelle ,déljbération qui ne peut être refusée (art. 15, p. 2j. "''"*^'"^"
La promulgation des lois est Tacte par lequel le Président de la République atteste au pays qu'une loi a été votée par les deux Chambres et donne Tordre qu'elle soit exécutée.
Publication des lois. — La publication est le mode employé pour porter à la connaissance des citoyens le vote et la promulgation de la loi.
D'après le décret du 5-11 novembre 1870, le décret de promulgation, contenant le texte de la loi, est inséré au Bulletin des lois ou au Journal officiel.
Lorsque la loi est insérée au Journal officiel, elle est censée connue, et elle est obligatoire à Paris, un jour franc après l'insertion et partout ailleurs, dans l'étendue de chaque arrondissement, un jour franc après que le Journal officiel qui la contient parvient au chef-lieu de cet arrondissement. C'est de l'expiration de ce délai que la loi fait résulter la publication de la loi.
Date des lois. — On désigne en pratique les lois par la date de leur promulgation. M. Ducrocq (t) fait remarquer que cette pratique est défectueuse : la date exacte de la loi est celle du dernier vote par la Chambre saisie en dernier lieu : car c'est à ce moment que la loi est parfaite. La promulgation et la publication n'y ajoutent rien.
Cette opinion est combattue par M. Batbie (3) qui fait obser-
(1) Cette déclaration d'urgence qui a lieu une fois la loi votée, ne doit pas être confondue avec celle qui précède le vote de la loi et qui a pour but déviter la seconde délibération.
(2) b\icvoci[, Couru de droit administralif, I, n^ 20.
(3) Hatbie, Précis de droit administratif, p. 41, note 2.
ver que la promulgation de la loi ajoute quelque chose d'essentiel à sa confection : elle exprime la renonciation du Président de la République au droit de réclamer des Chambres une nouvelle délibération, et par là elle rend leur vote définitif. C'est pourquoi la date de la promulgation doit être indiquée comme la date véritable de la loi.
" § 2. — Confection des lois de finances.
Définition des lois de finances. — Le terme lois de finances est employé dans un sens large et dans un sens étroit.
Dans un sens large, une loi de finances est toute loi qui est relative à une recette (emprunt ou impôt), ou à une dépense de TEtat (vote de crédits).
Dans un sens étroit, elle §^entepcLdu budget de l'Etat.
Le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de TEtat ou des autres services que la loi assimile aux mêmes règles.
Dans un sens plus étroit encore, lois de finances s'entend de la partie du budget qui concerne les recettes.
Règles communes à toutes les lois de finances. — Prérogative de la Chambre des députés. — En matière de lois de finances, la Chambre des députés jouit d'une prérogative importante.
D'après l'article 8 de la L. C. du 24 février 187^, les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et votées par elle.
Etendue exacte de cette prérogative. — Il faut déterminer avec soin l'étendue de celte prérogative.
On peut se demander si elle consiste uniquement dans un droit de priorité, quant à l'examen et au vote ou si elle établit entre les deux Chambres une inégalité de pouvoirs, au profit de la Chambre des députés.
On n"a jamais contesté au Sénat le droit de rejeter en bloc.
200 OUGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT
comme inconstitutionnelle, la loi adoptée par la Chambre, ni celui de supprimer ou de réduire les crédits votés par elle.
Mais peut-il rétablir les crédits que la Chambre a refusé de voter, ou augmenter le chiffre de ceux qu'elle a adoptés ?
C'est sur ce point que plus d'une fois des discussions vives ont été agitées au sein du Parlement et que des conflits fréquents ont divisé les deux Chambres.
Pour soutenir la supériorité de la Chambre des députés, on a d'abord invoqué l'exemple de l'Angleterre, dont la Constitution assure à la Chambre des communes, issue du suffrage populaire, un droit absolu en matière financière, la (Uiambre des lords n'ayant en somme qu'à enregistrer les décisions prises par elle.
Mais cette comparaison n'est pas décisive : la Chambre des lords a un caractère aristocratique que n'a pas notre Sénat, dont les membres sont élus comme les députés, au suffrage universel, du moins, d'une façon indirecte.
On a dit encore qu'en votant des crédits rejetés par la Chambre ou en augmentant ceux qu'elle a adoptés, le Sénat fait véritablement œuvre d'initiative, ce qui lui est interdit.
Cette thèse trouva un défendeur éloquent à la Chambre des députés, le 28 décembre 1876, dans la personne de ftambetta, alors président de la Commission du budget.
Mais elle n'a pu jusqu'ici triompher dans la pratique parlementaire ; et une proposition de révision, déposée dans ce sens le 14janvier 1882, n'a pas abouti (1).
(1) Cependant, au cours de la discussion du budget de 1904, devant la Cham?>re des députés, cette thèse a été reprise et a été affirmée comme étant admise d'une façon définitive. Cette prétention a donné lieu, à la rentrée des Chambres en 1904, à une très vive protestation de la part du doyen dfige au Sénat, M. Vallon, surnommé le père de la Constitution. En ouvrant les travaux de la haute assemblée, il s'est attaché dans son allocution à démontrer que le droit des deux Chambres était égal en ce qui concerne le vote des lois de finances, en dehors de la priorité qui est réservée à la Chambre des députés {Journ. o/ficiel du 13 janvier 1904. Débats parlementaires, Sénat).
Règles spéciales au vote du budget. — Le budget est soumis aux trois règles suivantes :
1° L'annualité ;
2" La spécialité ;
3° Le contrôle des Chambres.
Annualité du budget. — L'annualité consiste en ce que le budget doit être voté, chaque année, par les Chambres (1).
Spécialité du budget. — La spécialité du budget consiste en ce que le budget des dépenses est voté par chapitres, de sorte qu'un crédit affecté à telle dépense dans un chapitre, ne peut être employé par le gouvernement à une dépense comprise dans un autre chapitre.
Contrôle du budget. — Le contrôle de l'exécution du budget appartient aux Chambres qui sont aidées, dans ce travail, par la Cour des comptes.
Chaque année le Ministre des finances doit présenter aux Chambres un projet de loi portant règlement définitif du budget du dernier exercice clos ; c'est ce qu'on appelle la loi des Comptes.
*** § 3. — Révision des lois constitutionnelles.
Nature des lois constitutionnelles. — Deux systèmes possibles. — On peut concevoir deux façons d'envisager les lois constitutionnelles.
Dans un premier système, on admet que les lois constitutionnelles ne diffèrent en rien par leur nature des lois ordinaires. On en tire cette conséquence qu'elles peuvent être révisées par le parlement dans les mêmes conditions et suivant la même procédure que les lois ordinaires. Les constitutions de ce genre sont dites constitutions souples.
Dans un second système les lois constitutionnelles sont consi-
(1) Cette règle ne s'applique pas en Angleterre pour le fonds consolidé et en Allemagne pour les dépenses militaires, qui sont votées pour sept ans.
202 ORGANES SUPÉRIEUUS DE L'élAT
dérées comme étant d'essence supérieure, bien au-dessus des lois ordinaires. On en conclut qu'elles ne peuvent être révisées que par une assemblée spéciale et à la suite d'une procédure particulière. C'est le système des constitutions rigides.
Appréciation critique. — Ce dernier système est préférable au précédent. La Constitution forme la base de l'édifice social, il est indispensable de lui assurer une grande stabilité en la mettant à l'abri de remaniements trop faciles de la part du parlement.
Applications pratiques. — Le type des constitutions souples se rencontre en Angleterre. Là le parlement est souverain. Il pourrait supprimer la Chambre des Lords, supprimer la Couronne. D'après un dicton connu, la seule chose que ne puisse pas faire le parlement anglais c'est changer un homme en femme.
Il en est de même en Allemagne et en Belgique. Au contraire, en France, à toutes les époques de son histoire, sauf en 1814 et en 1830, et aux Etats-Unis, on applique la règle des constitutions rigides.
** Histoire de la révision en France. — Constitution de 171)1. — Trois législatures successives devaient émettre un vœu de révision ; la révision était accomplie par une quatrième législature augmentée de 240 membres élus à cet effet dans chaque département.
Constitution de 1793. -— Lorsque le peuple avait émis le vœu de réviser la constitution, le corps législatif convoquait les assemblées primaires et on lui demandait s'il y avait lieu de réunir une Convention nationale. Cette convention faisait la révision qui devait être approuvée parle peuple.
Constitution de Van IJI. — Le Conseil des anciens avait l'initiative de la révision ; la proposition de révision devait être votée ensuite par le Conseil des Cinq Cents. Lorsque, dans un espace de neuf années la proposition du Conseil des anciens, ratifiée par le Conseil des Cinq Cents, a été faite à trois époques éloignées l'une de l'autre de trois années au moins, une assemblée de révision est convoquée. Elle est formée de deux membres par département
POLVOIU LÉGISLATIF 203
élus de la même façon que les membres du corps législatif et réunissant les mêmes conditions que celles exigées par le Conseil des anciens.
Constitution de 1848. — L'Assemblée nationale doit émettre le vœu de la révision dans la dernière année d'une législature ; ce vœu ne sera définitif qu'après trois délibérations consécutives, prises chacune à un mois d'intervalle et aux trois quarts des suffrages exprimés . Le nombre des votants doit être de Cinq Cents (art. 111).
Premier el Second Empire. — Sous ces deux régimes, la révision était confiée au Sénat, dont les résolutions étaient parfois suivies de plébiscite.
La révision aux Etats-Unis. — L'initiative peut venir: 1° du congrès, lorsque les deux tiers des deux Chambres proposent la révision :
2o des législatures des deux tiers des Etats. Les amendements à la constitution sont préparés par une convention convoquée par le Congrès. Pour leur adoption définitive le Congrès peut opter entre deux procédés. Ou bien les faire voter par les législatures des Etats ; la majorité des trois quarts.est indispensable ; ou bien les soumettre à la ratification de conventions élues dans chaque Etat; il faut également une majorité des trois quarts de ces conventions.
Caractère de la Constitution de 1875. — Nous avons déjà constaté que la Constitution de 1875 doit être rangée dans la catégorie des Constitutions rigides, c'est-à-dire que la révision de ses dispositions est subordonnée à l'observation d'une procédure exceptionnelle. Le moment est venu de faire connaître en quoi consistent ces formalités: d'abord l'initiative; ensuite la déclaration concordante des deux Chambres ; puis la discussion et le vote par l'Assemblée nationale.
I. Initiative de la révision. — L'initiative de la révision des lois constitutionnelles appartient au Président de la République et aux membres des deux Chambres comme pour les lois ordinaires (art. 8, p. 1, L. C. du 2o février 1875).
Il n'en a pas toujours été ainsi : pendant la durée des pouvoirs confiés au maréchal de Mac-Mahon, par la loi du 20 novembre 1877, la Constitution lui réservait le pouvoir exclusif de provoquer la révision (art. 8, in fine).
II. Déclaration concordante des deux Chambres. — Le dépôt du projet ou de la proposition de révision ayant été effectué sur le bureau de Tune des deux Chambres, cette Chambre procédera à son examen suivant les règles que nous avons fait connaître pour les lois ordinaires : il y aura donc, pour prendre l'exemple d'une proposition de révision^ renvoi à la commission d'initiative parlementaire, vote sur la prise en considération, renvoi à une commission spéciale, et double lecture en séance publique. La proposition sera ensuite renvoyée à l'autre Chambre : et ce n'est que si les deux Chambres sont d'accord pour déclarer <f qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles » qu'il sera procédé à cette révision (1).
La plupart du temps, elles ne se borneront pas à cette simple déclaration de principe ; elles préciseront les points sur lesquels devra porter la révision. Nous verrons un peu plus loin quelle peut être la conséquence de cette limitation.
III. Réunion de l'Assemblée nationale pour statuer sur la révision. — Après que la résolution sur le principe de la révision a été prise, les deux Chambres se réunissent en Assemblée nationale pour effectuer la révision elle-même.
Les délibérations sur la révision doivent être prises à la majorité absolue, c'est-à-dire la moitié plus un des membres composant V Assemblée nationale, et non pas des membres présents, ni des membres actuellement vivants et dans l'exercice de leurs fonctions.
(1^ Dans chaque Chambre cette décision devra être prise à la majorité absolue des membres qui la composent. Cette majorité doit être calculée en comptant les sièges vac.tnts, les membres absents, les bulletins blancs et nuls et les abstentions (Dans ce sens Esmeih, op cit., p. 862).
Disposition des lois constitutionnelles qui ne peut faire Tobjet d'une proposition de révision. — D après la L. G. du 14 août 1884, article 2, la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de révision.
Il en résulte cette conséqueiiiîe : que si un député, par im- [)0ssible, déposait une proposition tendant à remplacer la République par un gouvernement monarchique, le président de la Chambre devrait refuser de recevoir sa proposition et la Chambre ne serait pas appelée à l'examiner, en raison de son caractère inconstitutionnel.
Est-ce à dire pour cela que cette nouvelle disposition, ajoutée en 1884 à nos lois constitutionnelles, ait assuré à jamais l'existence de la forme républicaine ? ce serait une illusion de le croire.
D'abord, l'histoire démontre que les gouvernements ne se renvcrscni guère par le jeu normal des institutions constitutionnelles : ils disparaissent toujours à la suite d'une révolution et par l'emploi de la force. D'ailleurs, en restant sur le terrain purement légal, le jour où il y aurait dans les deux Chambres une majorité favorable au rétablissement de la monarchie en France, ce n'est pas la disposition de la loi de 1884 qui les empêcherait de voter le principe de la révision sur ce point, et de réaliser la réforme constitutionnelle désirée en Assemblée nationale ; ce qu'une Assemblée nationale a fait pouvant être défait par une autre Assem= blée nationale (1).
Etendue des pouvoirs de l'Assemblée nationale. — Une question des plus débattues s'élève en ce qui concerne l'étendue des pouvoirs de l'Assemblée nationale en matière de révision.
On se demande si, une fois réunie, elle est libre de faire porter la révision des lois constitutionnelles sur tous les points qu'elle désire réformer, ou si, au contraire, elle doit se renfermer
(l) Kii sens contraire, Esmcin, op. ct7., p. 872.
206 ORGANES SUI'ÉIUEUHS DE l'ÉTAT
rigoureusement dans le programme que les deux Chambres lui ont tracé, et ne faire porter son examen et ses délibérations que sur les règles de la Constitution qui y ont été indiquées.
On peut dire que cette question a été soulevée devant l'Assemblée nationale, chaque fois qu'elle s'est trouvée réunie pour procéder à une révision constitutionnelle.
En faveur du droit absolu de l'Assemblée, on a dit qu'elle était le pouvoir le plus élevé dans l'Etat, et que, dès lors, on ne pouvait admettre que son autorité fût limitée par le fait des deux Chambres qui représentaient à son égard deux pouvoirs inférieurs.
On a ajouté que cette solution était bien conforme au texte de l'article 8 de la L. G. du 24 février 1875, qui reconnaît seulement aux Chambres le droit de « déclarer qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles », mais ne lui confère pas celui d'indiquer quelles pouront être l'étendue et la portée de cette révision.
C'est dans ce premier sens que la Chambre des députés s'est prononcée dans sa séance du 26 janvier 1882, par 268 voix contre 218, mettant en minorité le grand Ministère présidé par Gambetta, qui crut devoir se retirer à la suite de ce vote.
A l'appui du second système, on répond :
Il n'est pas exact de dire que les deux Chambres ont des pouvoirs inférieurs à l'Assemblée nationale. Elles ont des pouvoirs nécessaires à sa création : ce sont elles qui lui donnent l'existence ; et en la faisant naître, elles doivent pouvoir fixer les limites de sa compétence et de ses attributions.
La révision de la Constitution est subordonnée à un accord préalable des deux Chambres. Or, il ne peut y avoir accord de volontés que sur des matières précises et déterminées à l'avance.
Enfin, on dit que reconnaître à l'Assemblée nationale un pouvoir absolu en matière de révision, ce serait plonger le pays dans une incertitude dangereuse, dès que la révision serait ordonnée, sur la portée des réformes qui sortiront des délibérations de l'Assemblée nationale.
DU FOLVOIU JL'DICIAlHi: 207
C'est dans ce sens que la question a été résolue, à l'époque des deux révisions, dont la Constitution de 1875 a été Tobjet, en 1879 et en 1884.
Efietdes révolutions sur la Constitution en vigueur. — Règle. — En dehors de la révision normale de la Constitution par le vote d'une assemblée Constituante la forme du ^iouvernement peut encore être modifiée par Teffet d'une révolution.
La règle suivante s'est imposée à la jurisprudence, en France, que toute révolution triomphante entraîne l'abrogation de toutes les lois purement constitutionnelles ; mais laisse subsister les lois ordinaires, même celles qui ont été insérées dans la constitution abolie : telle la garantie administrative des agents du gouvernement, contenue dans l'article 75 de la Constitution de Tan YIIl ; telle, l'abolition de la mort en matière politique (art. 5 Gonst. de 1848).
Application. — Cette règle a reçu de nombreuses applications en France : en 1793, en Tan VIII, en 1848, en 1851 et en 1870.
Caractères essentiels de la justice. — Deux principes dominent l'organisation judiciaire, en France, depuis 1789; la justice est publique et gratuite.
Publicité. — La justice est publique : cela veut dire que, pour garantir les justiciables contre le danger de la partialité des juges, la loi exige que les débats judiciaires aient lieu en public, dans des salles d'audience où toute personne puisse accéder librement et que le jugement, pour la formation duquel les juges devront délibérer en secret, soit toujours prononcé en séance publique.
Il peut arriver que dans certaines affaires (attentat aux mœurs, divorce, poursuites en espionnage), l'intérêt général demande que les débats restent secrets. Le tribunal, seurjuge de cette question, peut alors ordonner le huis clos. Mais, même dans ce
20S ORGANES SUFKRIF.CHS HE i/ÉTAT
cas, il est une garantie qui subsiste, c'est le prononcé du jugement en public.
Gratuité. — La justice est ^'m/iii^e : cela veut dire que les plaideurs n'ont plus à acquitter d'honoraires entre les mains des magistrats, comme sous l'ancien régime où ces honoraires, connus sous le nom â'r'piccs, avaient pris un développement considérable, comme conséquence de la vénalité des charges de j'udicature ; le titulaire de la charge pressurait le plus qu'il pouvait ses justiciables, pour retirer un intérêt considérable du capital qu'il avait employé à l'acquisition de son office. Il n'en est plus ainsi aujourd'hui. Les juges rendent gratuitement la justice aux particuliers ; ils sont désormais des fonctionnaires publics, appointés par l'Etat.
Voilà en quoi consiste seulement la gratuité de la justice : cela ne veut pas dire que pour intenter un procès ou pour y défendre^ on n'ait aucuns frais à exposer ; il y a les frais de timbre, d'enregistrement, et surtout les honoraires des avoués, chargés de représenter les parties devant les juridictions civiles, les honoraires des avocats chargés de plaider pour elles, et ceux des huissiers, chargés de notifier les pièces de la procédure.
Cependant, en cette matière, la Répul)lique de 1848 a réalisé un progrès considérable à Teffet de rendre l'accès des tribunaux possible à tout le monde. Par la loi du 22 janvier 1851 — qui a été remaniée par la loi du 10 juillet 1901 — elle a créé Vassistance judiciaire, qui assure à ceux dont l'insuffisance des ressources rend l'exercice de leurs droits impossibles, le concours gratuit des avoués, des huissiers et des avocats, et les dispense, au moins provisoirement (1), des frais de timbre et d'enregistrement.
(\'j Aui)rès de chaque tribunal ou Cour d'appel il existe un bureau qui df-clde s'il y a lieu d'accorder ou non le bénéfice de l'assistance judiciaire. Toute personne qui réclame l'assistance judiciaire doit adresser une demande sur papier libre au procureur de la République du tribunal de son domicile en y joignant : 1" un certificat du percepteur relatif à ses impositions ; 2" une déflaration, affirmée devant le maire, certifiant l'insuf-
DU POUVOIR .lUDICIAlIΠ209
Division du chapitre. — Nous étudierons : P les juridictions civiles ; 2° les juridictions répressives ; 3^ les juridictions administratives.
§ 1". — Des juridictions civiles.
Définition. —On entend ^diV juridictions ciî;i/e5 les tribunaux qui ont pour mission de statuer sur les conflits d'intérêt privé qui peuvent naître entre deux personnes. On les oppose aux juridictions criminelles ou répressives^ qui sont chargées de prononcer des peines contre les auteurs d'infractions punissables.
Enumération. — Les juridictions civiles sont au nombre de six :
lo La Cour de cassation ;
2° Les Cours d'appel ;
3° Les tribunaux de première instance ;
4° Les tribunaux de commerce ;
5° Les juges de paix ;
6° Les conseils de prud'hommes.
Unité de la juridiction civile et répressive. — Il faut noter que ce sont les mêmes tribunaux qui connaissent des matières civiles et criminelles. Ainsi, nous verrons que la Cour de cassation comprend une Chambre criminelle, qui statue sur les pourvois en matière criminelle ; de même la Cour d'appel, une Chambre des appels correctionnels, et une Chambre des mises en accusation ; que le tribunal correctionnel n'est qu'une fraction du tribunal de première instance, et que le tribunal de simple police est composé du juge de paix.
Division de la France au point de vue judiciaire. — Ajoutons qu'au point de vue de Torganisation judiciaire, la France est divisée : en ressorts de Cours d'appel, au nombre de 2o, pour
fisance de ses ressources et contenant réniimération détaillée de ses moyens d'existence (art. 10, loi de 1901),
210 OReANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT
la France continentale (1). Chaque ressort comprend un certain nombre de départements.
Les ressorts de Cours d'appel se divisent en arrondissements ; au chef-lieu de chacun d'eux se trouve un tribunal de 1" instance.
Enfin, les arrondissements se subdivisent en cantons, avec un juge de paix, qui siège au chef-lieu.
Tribunaux ordinaires et tribunaux d'exception. — Disons, pour terminer sur ces notions préliminaires, que les tribunaux peuvent être rangés en deux catégories : les tribunaux de droit commun ou ordinaires, et les tribunaux d'exception ou d'attribution.
Les tribunaux de droit commun ou ordinaires sont ceux qui sont compétents, toutes les fois qu'un texte de loi ne leur a pas enlevé la connaissance de l'affaire dont il s'agit.
Exemple : le tribunal de première instance, au 1^^ degré de juridiction.
Les tribunaux d'exception ou d'attribution sont ceux qui ne sont compétents que pour les matières qui leur ont été attribuées par un texte formel de loi.
Exemples : juges de paix, tribunaux de commerce, conseils de prud'hommes.
1° La Cour de cassation. — Définition. — La Cour de cassation est la plus haute juridiction qui existe dans notre organisation judiciaire : on la désigne souvent pour ce motif sous le nom de Cour suprême. C'est une Cour unique, siégeant à Paris, et don/TauYorîl'e' s'étend à toute la France, continentale et coloniale.
Composition. — La Cour de cassation comprend : 49 membres ; dont 45 conseillers, 1 premier président, et trois présidents de Chambre.
Elle est divisée en trois Chambres : la Chambre des requêtes, la Chambre civile et la Chambre criminelle.
(1) Il existe en outre une Cour d'appel en Corse, une en Algérie et des cours d'appel dans les colonies.
Caractère de sa juridiction, — La Cour de cassation a pour mission de veiller à l'application et à l'interprétation de la loi par les Tribunaux et les Cours, et d'exercer à l'égard des magistrats un pouvoir disciplinaire.
La Cour de cassation n'est pas juge des faits dans les procès qui sont soumis à son appréciation : elle doit considérer comme établis et constants les faitsqui ont été admis par les premiers juges et examiner simplement si, étant donnés ces faits, la loi a été sainement appliquée. C'est ce qu'on exprime en disant qu'elle iugeen^ droit ^et non en fait.
2° Les Cours d'appel. — Les Cours d'appel sont des juridictions chargées de prononcer sur les recours formés contre les jugements des tribunaux de commerce.
A la différence de la Cour de cassation, la Cour d'appel est appelée à examiner l'affaire à nouveau, tant au point de vue du fait qu'au poi'nl (le vïïe"(îû Hrbit y et lorsqu'elle estime que la décision rendue en première instance est mauvaise, elle la réforme en prononçant un arrêt à la place du jugement primitif.
Nous avoQs dit que les Cours d'appel sont au nombre de 25 sur le territoire continental. Elles sont composées d'un premier président, de présidents de chambre variant de 1 à 4, et de conseillers de 8 à 24.
Elles sont divisées en une, deux, trois ou quatre chambres ; elles comprennent en outre une chambre de mises en accusation.
3" Tribunaux de première instance. — Au chef lieu de chaque arrondissement existe un tribunal qui connaît en première instance de toutes les affaires qu'un texte de loi n'a pas attribuées à un autre tribunal. C'est le tribunal de droit commun. Il statue sans appel jusqu'à 1.500 francs en principal, pour les actions mobilières, et jusqu'à 60 francs de revenus, pour les actions relatives à des immeubles.
En outre, il constitue le tribunal d'appel pour les jugements rendus par le juge de paix.
212 OKGANIÎS SL'PKUIEURS DE l'kTAT
Les tribunaux d'arrondissement comprennent un nombre de membres variant de 3 à 15.
Dans ce nombre il y a 1 président, 1 ou plusieurs vice-présidents, 2 ou plusieurs juges.
Ils composent une seule ou plusieurs chambres. Quand un tribunal n'a qu'une chambre, il siège à des jours différents comme tribunal civil et comme tribunal correctionnel. Quand il y a plus d'une chambre, Tune d'elles est nécessairement affectée au jugement des affaires correctionnelles.
A Paris, le tribunal comprend 1 président, 12 vice-présidents, 73 juges et 30 juges suppléants; il se divise en 11 chambres: 7 civiles, 4 correctionnelles.
4*^ Les tribunaux de commerce. — Les tribunaux de commerce constituent des juridictions d'exception, créées par décret dans des centres importants de commerce, pour statuer sur les procès relatifs aux affaires commerciales. Là où il n'y a pas de tribunal de commerce, c'est le tribunal de première instance qui connaît de ces sortes affaires.
La juridiction des tribunaux de commerce présente ceci de particulier que les juges qui les composent sont désignés à l'élection par les commerçants exerçant depuis cinq ans, au lieu d'être nommés par le Gouvernement ; ils sont élus pour un temps déterminé, un an ou deux ans ; enfin ils ne sont pas rétribués.
5° Les juges de paix. Dans chaque canton il y a un juge de paix, qui a la mission de juge conciliateur, chargé de tenter d'arrêter les procès à leur naissance pour les affaires de la compétence du tribunal d'arrondissement et de juger les affaires de minime importance.
On peut dire qu'en général le juge de paix connaît de toute demande mobilière à concurrence de 300 francs sans appel et de GOO francs en premier ressort.
II est, en outre, une catégorie importante d'actions qui entrent dans sa compétence ^es^jy;tionsj30sscss(]^rg§^ Ce sont les actions [)ar lesquelles le possesseur d'un immnieuble tend à faire cesser
DU l'OUVOlR .IL'DlCIAlRt: 2Vô
le trouble apporté à sa possession par un tiers ou à se faire réintégrer dans la possession d'un immeuble dont il a été violemment expulsé.
L'organisation des justices de paix offre cette particularité que le juge appelé à rendre la sentence est unique, tandis que, dans les~âutres Tribunaux, la loi a établi la pluralité de juges.
6^ Les conseils de prud'hommes. — Le conseil de prud'hommes est une juridiction particulière chargée de statuer sur les difficultés auxquelles le contrat de travail peut donner lieu dans les rapports entre le patron et employé ou l'ouvrier.
C'est un tribunal composé d'un égal nombre d'employés ou d'ouvriers et de jiatrons.
(Tomme le Tribunal de commerce, les membres du Conseil de prud'hommes sont élus : les prudhommes patrons par les électeurs patrons, les prud'hommes employés ou ouvriers par les électeurs employés ou ouvriers ; l'exercice du mandat conféré aux juges est gratuit.
La procédure est des plus simples et des moins coûteuses : l'affaire est d'abord portée devant le bureau particulier, composé d'un patron et d'un ouvrier, qui doit tenter d'amener les parties à se concilier.
Si une conciliation n'est pas possible, l'affaire est jugée par le bureau général, qui comprend un nombre égal de patrons et d'ouvriers, au nombre de deux au moins ; au cas de partage, l'affaire est plaidée de nouveau devant le Conseil de prud'hommes présidé par le juge de paix. L'appel des décisions est possible lorsque la demande est supérieure à 300 francs : c'est le tribunal civil qui statue.
Le ministère public. — Le ministère public est une magistrature spéciale, établie auprès de quelques juridictions pour y représenter l'intérêt général, l'ordre public, et veiller à l'application de la loi.
Le ministère public est composé :
Dans les tribunaux de première instance : d'un procureur de la République qui peut avoir un ou plusieurs substituts ;
214 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT
Dans les Cours d'appel : d'un procureur général, d'avocats généraux et de substituts du procureur général ;
A la Cour de cassation : d'un procureur général, d'avocats généraux et d'un secrétaire général.
On appelle Parquet la réunion des magistrats exerçant les fonctions du ministère public auprès de la même juridiction.
Il n'y a pas de ministère public près les justices de paix, les tribunaux de commerce et les conseils de prudliommes.
Les avocats, les avoués et les huissiers. — Les avocats, les avoués et les huissiers sont les auxiliaires des tribunaux pour l'administration de la justice.
Les avocats ont pour mission de défendre la cause des justi ciables en prenant la parole dans leur intérêt devant les tribunaux.
Les avoués sont chargés de représenter les parties en justice et de faire en leur nom tous les actes de procédure que nécessite la marche de l'instance. Devant le tribunal de i'''' instance, et devant la Cour d'appel, les parties ne peuvent comparaître en personne ; elles doivent nécessairement être représentées par un avoué.
Le rôle de Vhuissier consiste à notifier les actes de procédure aux parties et à assurer l'exécution des jugements en pratiquant dessaisies sur les biens du débiteur condamné.
L'avoué et l'huissier sont des officiers ministériels. Leur nombre est limité. Ils sont nommés par un décret du Président de la République, sur la présentation du titulaire en exercice, à la suite d'un traité de cession de l'office.
Au contraire la fonction de l'avocat est libre, c'est-à-dire qu'elle est ouverte à tous ceux qui remplissent certaines conditions de capacité, sans que le nombre en soit limité. On peut ajouter que l'avocat n'est pas nommé par décret du Président de la République comme l'avoué et l'huissier : il acquiert son titre par la prestation du serment professionnel devant une Cour d'appel et il peut exercer sa profession, du moment qu'il a été admis au ta-
DU POUVOIR JUDICIAIRE 2l5
bleau des avocats titulaires ou des avocats stagiaires d'un barreau de France (1).
§ 2. — Des tribunaux de répression.
Définition. — On entend par tribunaux de répression ceux qui ont pour mission spéciale de juger les auteurs d'infractions à la loi pénale.
Classification. — Il y a trois catégories de tribunaux de répression, qui correspondent aux trois catégories d'infractions, et aux trois catégories de peines :
La Cour d'assises est compétente pour juger les crimes ;
Le Tribunal correctionnel, pour juger les délits ;
Le Tribunal de simple police, pour juger les contraventions.
Cour d'assises. — Composition. — La Cour d'assises est une juridiction répressive, composée de deux éléments différents :
l*' La Cour proprement dite, composée de trois magistrats ;
2° Le jury, comprenant 12 citoyens, désignés par le sort, après les récusations autorisées par la loi, sur une liste qui est dressée chaque année dans chaque département.
Le ministère public est représenté au chef-lieu du ressort de la Cour d'appel par le procureur général, ses avocats généraux et ses substituts ; et dans les autres villes du ressort, par le procureur de la République et ses substituts.
La Cour d'assises est assistée d'un greffier et d'huissiers.
;i) Agréés près les Tribunaux de commerce. — Les agréés sont de simples particuliers qui se chargent de représenter les parties devant les tribunaux de commerce et que l'agrément du tribunal recommande à la confiance du public. Ils ne sont pas organisés et reconnus par la loi. lis ne sont pas des officiers ministériels comme les avoués : leur ministère n'est ni obligatoire, ni privilégié. On peut très bien se présenter et se défendre en personne devant les tribunaux de commerce, ou se faire représenter ou défendre par un autre que par un agréé, par exemple par un avoué ou un agent d'aifaires. L'agréé n'est pas nommé par décret comme l'avoué ; lorsqu'un agréé veut céder son étude, il présente son successeur à l'agrément du tribunal de commerce et il s'opère dans la pratique une cession à titre onéreux.
216 ORGANES SUPÉRIEURS DE l'ÉTAT
Siège, — Elle siège au chef-lieu de chaque département, à intervalles périodiques, en général tous les trois mois.
Rôle de la Cour et du Jury, — Le rôle de la Cour et du Jury est ainsi déterminé :
A la Cour appartient la direction des déliais. C'est son président qui interrogé l'accusé, qui procède à l'audition des témoins. Une fois les débats terminés, le président adresse au jury, par écrit, une liste de questions dont lecture est donnée en audience publique, portant sur la culpabilité, sur les circonstances aggravantes, sur les excuses ; et, en faisant remise de cette liste au président du jury, il ajoute que le jury aura à examiner s'il y a ou non des circonstances atténuantes en faveur de l'accusé.
C'est alors que le rôle du jury apparaît : il est considérable. On peut dire que de lui dépend le sort du condamné, puisque c'est le jury qui prononce s'il est coupable ou innocent, et, dans les cas de culpabilité, s'il y a lieu d'abaisser la peine établie par la loi, en raison des circonstances atténuantes de TafFaire. Et il faut noter que le jury n'a pas à indiquer les motifs de son verdict, comme est obligé de le faire un tribunal ordinaire.
La mission de la Cour consiste à appliquer la loi au verdie rendu. En cas de déclaration de non-culpabilité, le président de la Cour prononce l'acquittement de l'accusé ; en cas de déclaration de culpabilité, la Cour prononce la peine établie par la loi.
L'admission des circonstances atténuantes par le jury met la Cour dans la nécessité d'abaisser la peine d'un degré, et lui donne la faculté de la faire descendre d'un second degré.
Exemple : Un individu est déclaré coupable d'un crime pour lequel la loi prononce la peine de mort.
Si le jury admet des circonstances atténuantes, la Cour ne pourra prononcer au maximum que les travaux forcés à perpétuité, mais elle aura la faculté de descendre jusqu'aux travaux forcés à temps.
Tribunal correctionneL — Nous avons vu que le Tribunal correctionnel fait ()artie du Tribunal d'arrondissement.
Lorsque le Tribunal d'arrondissement est divisé en deux ou plusieurs chambres, l'une de ces chambres est nécessairement chargée de statuer comme tribunal correctionnel.
Lorsque le Tribunal d'arrondissement ne comprend qu'une seule chambre^ ce sont les mêmes magistrats qui^ à des jours différents, siègent comme tribunal civil et comme tribunal correctionnel.
Le Tribunal correctionnel a pour principale attribution déjuger les auteurs des délits.
L'appel de ses décisions est porté devant la Chambre des appels correctionnels de la Cour.
Le Tribunal correctionnel statue en second lieu comme juridiction d'appel, sur les jugements rendus par le Tribunal de simple police.
Tribunal de simple police. — Le Tribunal de simple police est composé du juge de paix, juge unique, assisté de son greffier. Le Ministère public est représenté par le commissaire de police et en cas d'empêchement par le maire de la commune.
Appendice a l'organisation des pouvoirs publics : Des juridictions administratives.
Définition. Théorie générale. — Les juridictions administratives sont celles qui sont chargées de statuer sur les réclamations formées par un simple particulier à l'encontre d'un acte de l'administration. Ces réclamations ne peuvent pas être portées devant les juridictions civiles, dont nous avons fait connaître l'organisation ci-dessus. En raison du principe de la séparation de l'autorité administrative et de l'autorité judiciaire, aucun acte d'autorité de l'administration ne peut être soumis à l'examen et au contrôle des autorités judiciaires.
Pour n'en donner qu'un exemple, supposez qu'un simple particulier ait été imposé au rôle des contributions directes pour un chien ou pour une automobile qu'il ne possède pas, ce n'est Dr. const. 13
218 ORGANES SLPÉIUEURS DE l'ÉTAT
pas devant le tribunal civil d'arrondissement ou le juge de paix qu'il devra porter sa réclamation, mais devant un tribunal administratif.
Les juridictions administratives les plus importantes sont : la Cour des comptes, le Conseil d'Etat et les Conseils de préfecture. Cour des comptes. — Attributions. — La Cour des comptes, créée par la loi du 16 septembre 1807, a pour principale attribution d'examiner et de juger les comptes des comptables des deniers publics. Elle les déclare : quittes, en débet, ou en avance, suivant que leur compte est exact, en déficit, ou présente un reliquat.
La Cour des comptes a une autre attribution très importante : elle est l'auxiliaire des Chambres législatives pour le contrôle de l'exécution du budget par les ministres ; c'est après l'examen fait par la Cour des comptes que le Parlement est appelé à voter la loi des comptes, portant règlement définitif du budget clos.
Composition. — La Cour des comptes est divisée en trois chambres. Elle comprend un premier président, trois prësu^ents de chambre^ des conseillers maîtres des comptes, des conseillers référendaires, des auditeurs. Il y a en outre un parquet comprenant un procureur général et un avocat général.
Conseil d'Etat. - Double rôle. — Le Conseil d'Etat joue un double rôle dans notre organisation administrative : c'est d'abord un Conseil de gouvernement et d'administration chargé de donner son avis sur les projets et les propositions de loi qui lui sont soumis, et de préparer les règlements d'administration publique rendus par le Président de la République en exécution des lois ; c'est en second lieu un tribunal administratif.
Attributions comme tribunal. — Comme tribunal administratif, le Conseil d'Etat a trois ordres d'attributions :
i" Il statue en premier et dernier ressort sur un certain nombre d'affaires : notamment sur les recours formés contre un acte administratif pour excès de pouvoir ; c'est là une des plus importantes attributions du't!on^~d'État. Ces recours sont pour les
particuliers une précieuse sauvegarde contre les abus d'autorité émanant des agents de l'administration ;
2° Il statue comme iuridictio^ ^'aongl sur les recours formés contre les jugements des autres tribunaux administratifs, par exemple contre les arrêtés du Conseil de préfecture ;
3*^ 11 constitue une sorte de Cour de cassation administrative, et, en cette qualité, il peut annuler*Tes arrêts de la Cour des comptes ou des décisions des conseils de révision, pour violation ou fausse interprétation de la loi.
Composition. — Le Conseil d'Etat comprend : des conseillers d'Etat en service ordinaire, des conseillers d'Etat en service extraordinaire (hauts fonctionnaires de Taduiinistration centrale nommés au Conseil d'Etat pendant le temps qu'ils exercent leurs fonctions et non appointés à ce titre), des maîtres des requêtes, des auditeurs, des secrétaires. Le président du Conseil d'Etat est le Garde des sceaux ; au-dessous se trouve un vice-président.
Le Conseil d'Etat est divisé en cinq sections : quatre administratives correspondant aux divers ministères, et une contentieuse^ pour connaître des affaires sur lesquelles le Conseil d'Etat doit statuer comme Tribunal administratif.
Conseil de préfecture. — Double rôle. — Tandis que la Cour des comptes et le Conseil d'Etat constituent des juridictions uniques, siégeant à Paris, et exerçant leurs attributions sur toute l'étendue du territoire de la France, le Conseil de préfecture est une juridiction qui existe au chef-lieu de chaque département, et dont les pouvoirs s'arrêtent aux limites de chacun d'eux.
Comme le Conseil d'Etat, le Conseil de préfecture joue un double rôle dans notre organisation administrative :
1*^ C'est un Conseil placé près du préfet pour lui donner des avis, que celui-ci est quelquefois obligé de demander, mais qu'il n'est jamais tenu de suivre ;
2° C'est un Tribunal qui connaît en premier ressort d'un certain nombre d'affaires déterminées par la loi.
Attributions comme Tribunal. — Le Conseil de préfecture a
été créé par la loi du 28 pluviôse de l'an VIII. D'après l'article A de cette loi, le Conseil de préfecture connaît des réclamations relatives ;
1^ Aux contributions directes :
2o A la grande voirie (routes nationales, départementales, etc.) ;
3° A l'exécution des travaux publics ;
40 A la vente des domaines nationaux.
Des lois postérieures ont augmenté sa compétence, mais ces matières sont restées les'plus importantes sur lesquelles il est appelé à statuer.
Composition. — Le Conseil de préfecture est composé de 3jnij^ 4 membres ; le préfet en est le président de droit ; un conseiller "^^^fcKargé de le suppléer, en qualité de vice-président ; le secrétaire général de la préfecture joue le rôle de ministère public, avec le titre de commissaire du Gouvernement.
A Paris, le préfet n'est pas le président du Conseil de préfecture, il y a un président spécial. Le Conseil comprend, en outre : 8 conseillers et 4 commissaires du Gouvernement. Le Conseil est divisé en 2 sections, avec un président de section pris parmi les conseillers.
