V' SECTION. — PRINCIPES THÉORIQUES DE DROIT CONSTITUTIONNEL

Exposé général. — Emimération. — On peut ramènera cinq les principes fondamentaux qui forment la base du droit constitutionnel de la plupart des peuples modernes. Ce sont :

20 UHGANES SLPÉHIEUHS DE LlÎTAT

1° Le principe de la souveraineté nationale ;

2° Le principe de la séparation des pouvoirs ;

3° Le régime représentatif avec deux assemblées législatives ;

4** La responsabilité gouvernementale ;

5° Le gouvernement parlementaire.

Origine historique. — Ces divers principes n'ont pas tous la même origine ; les uns, les deux premiers, sont le résultat spontané des méditations des philosophes du xvm® siècle; les autres sont le produit d'une lente évolution des institutions anglaises.

Définition. — Le principe de la souveraineté nationale est celui en vertu duquel tous les pouvoirs dans TEtat émanent de la nation.

Origine historique. — Ce principe a été proclamé pour la première fois au xviii^ siècle par J.-J. Rousseau, dans son célèbre ouwai^e du Contrat social.

D'après Rousseau (1), les hommes auraient d'abord vécu dans l'état de nature, sans lien entre eux, sans subir d'autorité supérieure, en possession d'une indépendance absolue. Plus tard, fatigués de cette liberté et de ses inconvénients, ils ont voulu former une société, et, pour cela, ils ont fait un contrat, le contrat social. Ils ont alors abandonné leur ancienne liberté pour fonder la nouvelle société; la souveraineté a été constituée par la somme de toutes les libertés individuelles. En échange de son abandon, chaque homme a reçu une parcelle de la souveraineté.

(1) Il no faudrait pas croire que Rousseau soit l'inventeur de la théorie de IV-tat de nature et du contrat social. Ces deux hypothèses ont été exposées avant lui, au xvii' siècle, par llohbes et par Locke, et de son temps, elles étaient comme un lien commun que Ton retrouve dans les écrits de tous Ifs philosophes du xviir siècle. Mais cette théorie a été vulgarisée par Rousseau qui s'est attaché à en déduire toutes les conséquences lOL'iquf'S.

LA SOLVERAINETÉ NATIONALE 21

Malgré cela chacun d'eux est tenu de se soumettre à la volonté (7é>?^'ra/e du corps social dont l'expression constitue la loi. Mais tandis que l'unanimité est nécessaire pour la formation du contrat social, la majorité suffit pour faire les lois parce que la majorité est seule capable de dégager la volonté générale du pays. Les minorités se trompent toujours ; la majorité, au contraire, est toujours infaillible.

Depuis longtemps, cette conception d'un état de nature ayant précédé l'état social a été démontrée inexacte ; l'existence des sociétés étant inhérente à la nature de l'homme qui n'apparaît nulle part vivant d'une façon solitaire (1).

Quoi qu'il en soit le principe de la souveraineté nationale (2)

(!', En admettant même la conception du contrat social on peut objecter ceci : C'est que ce contrat ne liait que les hommes qui l'ont formé, non les générations futures. Dès lors ceux qui préfèrent reprendre leur liberté native devraient pouvoir le faire ; sinon runanimité que Rousseau déclarait nécessaire à la formation du contrat social n'existerait plus ; niais alors la souveraineté n'est plus qu'un vain mot puisqu'on peut la changer.

(2) Autres théories sur la souveraineté. —Deux autres théories ont essayé de déterminer le fondement de la souveraineté : l'une est connue sous le nom de système évolutionniste ou matérialiste, l'autre est le système spiritualiste.

Le système évolutionniste, prenant pour postulat que l'homme descend de l'animal et que la société humaine procède des sociétés animales, donne pour base à la souveraineté la force. Toute société suppose une autorité supérieure à laquelle tous les individus devront se soumettre. Au début cette autorité a appartenu à celui qui était le plus fort physiquement ; plus tard, quelques hommes, les plus intelligents, s'associèrent à celui-là, puis finalement le plus grand nombre des hommes s'unirent à eux; la force morale se substitua ainsi à la force matérielle et la volonté générale à la volonté d'un seul. Ce système aboutit comme résultat à la souveraineté du peuple comme le système du contrat social. Mais on lui a faiti principalement cette objection, c'est que la force, qui peut quelquefois! primer le droit , ne peut jamais engendrer le droit.

Le système spiritualiste, ou plutôt théologique, donne à la souveraineté une origine divine. Dieu ayant créé l'homme pour vivre en société a créé en même temps la souveraineté sans laquelle aucune société ne peut fonctionner. Mais les partisans de ce système aboutissent à des conclusions différentes au point de vue de l'exercice de la souveraineté ; les uns esti-

22 ORGANES SUPÉUIEURS DE l'ÉTAT

que Rousseau, tout le premier, avait dégagé de prémisses reconnues fausses aujourd'hui, est considéré comme une règle essentielle du droit public moderne.

Toutes les constitutions en France depuis 1789 (1) l'ont adopté (2). Seule la charte de 1814 a refusé de l'admettre en déclarant dans son préambule que l'autorité tout entière réside dans la personne du roi, qui tient lui-même sa couronne de Dieu, dont il est le représentant sur la terre.

Fondement de la souveraineté nationale. — Le principe de la souveraineté nationale repose sur un double fondement : sur un motif rationnel et sur l'observation des faits.

Le motif rationnel est que Torganisation politique des sociétés est établie dans Tintérôt de tous ceux qui les composent ; elle a pour but d'assurer le salut et le bonheur de la nation. Dès lors, il est logique que tous les citoyens participent à Texercice de la puissance publique, sauf à subir la loi de la majorité (3).

\jobservation des faits démontre que la souveraineté ne s'exerce efficacement que si elle s'appuie sur l'opinion publique du pays et sur l'adhésion du plus grand nombre. La force marnent que Dieu a remis directement la souveraineté au chef d'Etat désigné par rélection ou l'hérédité. C'est la tliéorie de la monarchie de droit divin. D'autres, au contraire, enseignent que Dieu a remis la souveraineté à la nation et que celle-ci peut en confier l'exercice à un prince ; en sorte que la souveraineté appartiendrait à la nation par droit divin et au prince par droit humain positif, d'où la formule : poteslas a Deo per populum (M. Chénon, à son cours).

Théorie poslHvisle de MM. Duguit et Jèze.— D'après ces auteurs, la théorie de la souveraineté nationale est un sophisme aussi bien que celle du droit divin. Une seule chose est certaine et réelle, c'est qu'il y a des gouvernants et des gouvernés : les gouvernants sont les plus forts et les gouvernés les plus faibles.

1 1 (^e principe était consacré dans la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, mise en tète de la Constitution de 1791 : « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement diins la nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autoiité qui n'en émane expressément. »

(2) La Constitution de 1875, qui ne contient pas d'exposé théorique, n'en parle pas ; mais elle le reconnaît implicitement.

(3) Esmein, op. cil.^ p. 139,

térielle est insuffisante pour en assurer le respect d'une façon permanente et durable. Dès lors, reconnaître la souveraineté nationale c'est tout simplement conformer le droit au fait (1).

Caractères de la souveraineté. — Pour déterminer les caractères de la souveraineté, il faut rechercher si elle est illimitée, si elle est inaliénable, si elle est imprescriptible, enfin, si elle est indivisible.

{0 La souveraineté est-elle illimitée ? — La question est résolue différemment suivant le fondement que l'on donne à la souveraineté.

Rousseau et les partisans du contrat social considèrent quc^ la souveraineté est illimitée ; il n'y a pas de droit contre la loi. Ce que le plus grand nombre décide est bon et légitime. C'est la négation des droits individuels.

Au contraire, l'école spiritualiste donne deux limites à la sou-i veraineté : 1° le respect des lois divines, supérieures aux lois humaines ; 2° le respecr"(ïeT 3 roTts Je' il rid i v id u , antérieurs à ceux de l'Etat. -----«*^««'*'--------

Lorsque ces limites sont dépassées, l'individu aurait la faculté de résister à l'autorité, soit en refusant d'obéir (résistance passive), soit en repoussant la violence par la violence (résistance défensive), soit en organisant l'émeute contre le gouvernement établi (2) (résistance agressive).

20 La souveraineté est-elle inaliénable? — Cette question est résolue différemment suivant les auteurs.

Rousseau déclarait la souveraineté inaliénable, parce que la souveraineté n'est que la volonté générale, qui ne peut ni se transmettre ni s'enchaîner.

D'autres pensent^ au contraire, que la souveraineté est aliénable. Dans une monarchie héréditaire et absolue la souveraineté

(1) Esmein, op. cit., p. 187.

(2) L.1 Constitution de 1793 reconnaissait formellement comme sanction aux droits individuels le droil; d'insurrection, « le plus sacré et le plus légitime des devoirs ».

■li ORGANES SUFKRIEUHS HE L ETAT

ne pourrait pas être retirée au roi par la nation, soit parce que, d'après les uns la souveraineté appartiendrait au monarque et non à la nation, par droit divin, soit parce que, d'après les autres, la souveraineté aurait été transmise au monarque par un contrat de sujétion passé envers lui par la société (1).

Enfin, un système éclectique distingue : la souveraineté ne peut être aliénée (2), elle réside toujours dans la nation, mais la nation peut en confier l'exercice à une assemblée de représentants élus pour un temps déterminé. C'est ce qui est pratiqué dans la plupart des Etats modernes (3).

3° La souveraineté est-elle imprescriptible ? — Pour Rousseau, la souveraineté étant inaliénable est, par voie de conséquence, imprescriptible.

11 est, au contraire, des auteurs qui, assimilant la souveraineté à la propriété, admettent la prescription comme mode d'acquisition de la souveraineté.

Enfin, dans un troisième système, on distingue et on dit : la

1; Il y .1 cependant celle différence entre le système du droit divin et le système de la sujétion, c'est que, dans le premier, la nation ne peut jamais enlever au monarque l'exercice de la souveraineté dont il est le titulaire direct, même lorsqu'il abuse de son pouvoir et se conduit en tyran ; au contraire, les partisans du contrat de sujétion reconnaissent à la nation le droit de reprendre l'exercice de la souveraineté lorsque le monarque abuse de son pouvoir et le fait dégénérer en tyrannie.

■1) Le principe que la souveraineté nationale est inaliénable a été proclamé par la Conslilution de 1791 et parcelle de 1848. La Constitution de IT'Jl dit: « La souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible ; elle appartient à la nation », titre III, article l'^^ — La Constitution de 1848, article 1", dit :« La souveraineté réside dans l'universalité de citoyens français. Elle est inaliénable et imprescriptible. »

3) La souveraineté n.itionale est-elle compatible avec la monarchie ? Il paraît bien difficile de les concilier ensemble. En effet, pour que le principe de la souveraineté nationale soit respecté, il faut que les représentants auxquels est conféré l'exercice de la puissance publique soient responsables devant le pays, auquel ils doivent rendre des comptes et qui doit conserver le drcit de ne pas les réélire à la fin de leur mandat. Or, un semblable pouvoir échappe à la nation à l'égard d'un monarque, la monarchie fût-elle simplement élective et viagère, au lieu d'être héréditaire. Esmein, op. cil., p. 496.

souveraineté ne peut pas être prescrite, elle réside toujours dans la nation, mais rexercice de la souveraineté peut être prescrit sous certaines conditions. Par exemple, si un usurpateur s'empare du pouvoir et qu'il l'exerce pour le bien commun sans soulever d'opposition sériease de la part du plus grand nombre, on devra considérer sa situation comme légitime et normale.

4° La souveraineté est-elle indivisible ? — D'après Rousseau, la souveraineté est indivisible, c'est-à-dire qu'elle ne doit pas être exercée par des corps ou par des personnes différentes. Il rejette donc la théorie de la séparation des pouvoirs émise par Montesquieu. Mais, en pratique, il arrive indirectement aux mêmes conséquences que lui ; parce que, d'après Rousseau, la souveraineté ne comprend que le pouvoir législatif : le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire sont en dehors de la souveraineté, et, par conséquent, ils en sont distincts.

L'opinion commune, aujourd'hui, admet que la souveraineté est indivisible dans son principe, mais que son exercice doit être confié à des pouvoirs distincts.

Comment s'exerce la souveraineté nationale. — La souveraineté nationale peut s'exercer de deux façons :

1° Soit directement par la participation effective de tous les citoyens à la conduite des affaires publiques ;

^'^ Soit indirectement par le droit de votation ; la nation nomme les membres des assemblées législatives.

Dans le premier cas, on se trouve en présence du gouvernement direct ; dans le second cas, on est en face du gouvernement représentatif.

Réglementation générale du droit de vote (i). — Le

(1) Quelle est la véritable nature du droit de vote. Sur ce point deux opinions ont été soutenues. Dans le système de Rousseau, le dioit de suffrage était un droit individuel dont personne ne devait être exclu, ni les femmes, ni les mineurs, ni les indignes. Au contraire, d'après le système exposé par Barnave à l'Assemblée constituante, l'exercice du suffrage constitue une véritable fonction sociale ; dès lors, il importe de déterminer

26 ORGANES SUrÉRIEUllS DE L ETAT

suffrage peut être organisé de façons bien différentes : il peut être universel ou restreint ; direct ou indirect.

Du^uffrage universel. — Sa définition, — Le suffrage universel est celui qui est reconnu à tous les citoyens sans condition d'instruction ni de fortune. L'expression « universel «TiTsT [iàS'* ^WW!^l^!W^fS!StfJ^S!P!'mSî\Q sous ce régime, le droit de vote est refusé à toute une partie de la population, aux femmes (1), aux mineurs, aux incapables et aux indignes.

Ses avantages, — Le suffrage universel offre les avantages suivants :

1° Il assure une grande égalité, dans l'établissement de l'impôt ;

les conditions d'aptitude nécessaires pour Texercice de cette fonction et l'exercice de cette fonction peut être déclaré obligatoire (comme en Belgique depuis 1893).

(1) La question de l'extension aux femmes du droit de suffrage a donné lieu à des discussions passionnées. Les féministes disent:

1" Le suffrage ne sera vraiment universel que si les femmes sont admises à voter ; 2° les femmes paient l'impôt comme les hommes, il est dès lors équitable qu'elles votent; 3° le vote des femmes diminuerait l'inlluence du cabaret dans les élections, les femmes étant plus sobres que les hommes ; 4° le vote des femmes orienterait la politique du gouvernement dans le sens des économies sérieuses, les femmes étant plus économes que les hommes. Les anti-féministes répondent : 1° L'admission des femmes aux affaires publiques serait le renversement de l'ordre des choses qui a existé de tout temps. Depuis que le monde existe, l'homme a toujours été chargé des affaires publiques, tandis que la femme, en raison de ses qualités naturelles, a été toujours confinée dans les soins intérieurs du ménage ; la vie de famille serait compromise si la femme était distraite de ses occupations par ses devoirs d'électeur ; 2° La délicatesse native de la femme pourrait être froissée si elle était mêlée aux luttes politiques ; 3° Il est vrai que les femmes paient l'impôt comme les honnnes, mais elles échappent h. l'impôt le plus lourd, l'impôt du sang.

Quoi qu'il en soit, les revendications féministes ont déjà porté des fruits, surtout dans les pays d'origine anglo-saxonne. En Angleterre, les femmes ont été admises à voter pour l'élection des assemblées municipales et de comtés; le droit de vote a été également conféré aux femmes dans ([uelques Ktats de l'Amérique du Nord (Colorado, Idaho, Utah et Wyoming), et dans plusieurs colonies anglaisesSe l AiTStritïïe et âe la NOUVélIe- Zélande. En France, une concession a été faite récemment au féminisme par la loi du 13 janvier 1898 qui accorde aux femmes l'électorat pour les tribunaux de commerce, et par la loi du 15 novembre 1908 leur accordant l'éligibilité au Conseil de prud'hommes.

2*^ Il donne plus de force à la loi ; tant que le peuple n'a pas été admis à participer à sa confection en nommant des re^ft'ésentants aux assemblées législatives, il a pu croire qu'elle était dirigée contre lui ;

30 11 raffermit l'autorité du gouvernement lorsque son principe est mis en doute.

Son histoire en France. =— Ni la Révolution [française, ni les Constitutions qui l'ont suivie (1) n'ont établi le suffrage universel. Son adoption définitive date seulement du décret du 5 mars 1848 et il a fallu une seconde révolution pourT^aire triompher.

Son extension progressive. — Le suffrage u niversel a fait des progrès considérables dans la seconde moitié de ce siècle. Il est pratiqué dans la plupart des Etats de l'Amcrique du Nord ; il existe en Suisse pour les élections fédérales ou cantonales. En Espagne,^ â"" été établi en 1869, supprimé en 1877, puis rétabli en 1890. En Allemagne, il est appliqué pour les élections au Reichstag, d'après la Constitution impériale du 16 avril 1871. En Belgique, il fonctionne depuis la loi du 25 septembre 1893, mais avec le correctif du vote plural, dont nous parlons plus bas.

En Autriche, la loi du H juin 1896, votée sur la proposition du comte Badeni, avait fait un pas décisif vers le suffrage universel en établissant, à côté des quatre curies privilégiées, une cinquième curie composée de tous les citoyens âgés de vingtquatre ans, sans condition de fortune (2).

(1) Sauf la Constitution de 1193 qui ne fut pas appliquée.

(2) En Angfeterre, la question du droit électoral a passé par différentes phases : 1832, 1867, 1884 et 1885 ; elle a évolué dans le sens d'une extension de plus en plus grande du suffrage ; en vertu de Tact de 1884, le droit de vote est reconnu à toute personne occupant à un titre quelconque une maison entière ou une partie de maison formant une habitation séparée, ainsi qu'à ceux qui occupent comme locataires un appartement qui, non meublé, se louerait 10 livres, c'est-à-dire 2oO francs par an. C'est le système dQj^gcj?j|yjg/ion^ Théoriqu ement, il est libéral et se rapproche beaucoup di^uîrragê"7Tmversel. Il en est autrement en pratique en raison de formalités compliquées qu'exige l'inscription sur les listes.

En Prusse, théoriquement le suffrage universel existe. Mais, en réalité,

Cette loi a été abrogée et remplacée par la loi du 2o.février 1906, due à l'initiative du ministère Gautsch, qui a supprimé le système des curies et qui a établi le suffrage universel et direct.

Inconvénients du suffrage universel. — Le suffrage universel présente plusieurs inconvénients graves :

1" Il donne la même portée au vote de deux hommes de valeur différente ; et môme, par la loi du nombre, il noie les bulletins de vote des gens les plus instruits dans le flot des bulletins de la masse ignorante.

2* Il donne une égale influence dans Torientation de la politique et dans le vote des dépenses publiques, à ceux qui n ont rien et qui ne paient pas Timpôt direct comme à ceux qui ont des biens et qui supportent tout le poids des charges financières du pays.

Correctifs au suffrage universel. — Pour remédier aux inconvénients du suffrage universel on a proposé divers correctifs- Les principaux sont les suivants : le vote plural, le vote multiple, le vote indirect, la représentation proportionnelle des minorités, la représentation des intérêts et le vote obligatoire.

l** Le vote plural. — Définition. — Le vote plural consiste à donner plusieurs voix à certaines catégories d'électeurs, dans le but d'assurer la prépondérance à la famille, à la fortune ou à l'instruction.

Son application en Belgique. — Ainsi, en Belgique, d'après la loi du 25 septembre 1893, tout citoyen âgé de 25 ans a une voix.

Une voix supplémentaire est accordée : T à celui qui est propriétaire d'immeubles ou titulaire d'une inscription au grand livre; 2° à celui qui, âgé de 35 ans, a une descendance légitime et paie au moins 5 fr. d'impôt personnel ou en est exempté pour certaines raisons.

il est tenu en échec par différentes règles : 1° le double degré d'élection ; 2" la r(:'partition des électeurs primaires en 3 curies suivant la somme d'impôts pavf^s ; 3° le vole public.

Deux voix supplémentaires sont accordées à ceux qui ont certains diplômes ou exercent certaines fonctions publiques.

Son application en France. — Le vote plural avait été établi sous la Restauration par la loi du 29 juin 1820. Cette loi établissait deux collèges électoraux: 1° un collège d'arrondissement, dans lequel votaient tous les Fronçais de 30 ans payant 300 francs d'impôts directs ; 2*^ un collège de département où votait le quart des électeurs les plus imposés. Les collèges d'arrondissement nommaient 2o8 députés ; les collèges de départementen nommaient 172. Sous l'empire de cette législation le vote plural existait, puisque les électeurs du collège départemental votaient deux fois : une fois dans le collège d'arrondissement et une seconde fois dans le collège de département. Cette loi connue sous le nom de loi

du « double vote » avait été faite dans une pensée de réacHon

ffi' mmiMiiiMiwiMi II '-

SOUS le coup de l'émotion produite par l'assassinat du duc de Berry, que les royalistes attribuaient au réveil des idées libérales.

Appréciation critique. — Le système du vote plural est acceptable lorsqu'il ne repose ni sur les impôts ni sur la propriété, mais uniquement sur le degré d'instruction de Télecteur ; parce qu'alors il mesure l'importance du vote de chacun à son degré de capacité électorale.

On a cependant élevé contre lui l'objection de contradiction. Si on augmente le pouvoir électoral des citoyens les plus instruits, c'est pour combattre l'incapacité des autres. Mais alors il serait plus logique et plus simple de leur refuser tout suffrage (1).

2*^ Le vote multiple. — Définition. — Le vote multiple est le système qui consiste à permettre à un électeur de voter dans plusieurs circonscriptions en raison des attaches qu'il peut avoir avec chacune d'elles.

Exemple. — Ainsi, nous verrons que, d'après la loi électorale en vigueur en France, un électeur peut, à son choix, être inscrit sur la liste électorale, soit dans la commune où il a son

fl Dans ce sens, Esmein, o/î. cit., p. 240.

domicile réel, soit dans la commune où il a une résidence de six mois, soit dans la commune où il est imposé ù Tune des quatre contributions directes ou à la taxe des prestations en nature.

Objection contre ce système. — Le système du vote multiple est anti-démocratic{ue. Il assure une influence prépondérante ù la fortune et particulièrement à la propriété foncière.

Interdiction en France. — La praticjue du vote multiple est formellement interdite en France. Ainsi, le décret organique du 2 février 1852 punit d'un emprisonnement d'un mois à un an et d'une amende de 100 à l.COO francs le fait pour un citoyen de provoquer son inscription sur deux ou plusieurs listes électorales. De même, le fait de voter deux ou trois fois dans la même élection est puni de G mois à un an de prison et d'une amende de 200 à 2.000 francs. Cependant, la jurisprudence décide qu'il n'y a pas délit de double vote lorsqu'une personne inscrite dans deux circonscriptions électorales — sans avoir provoqué elle-même cette double inscription — vote pour une élection législative dans Tune et dans l'autre pour une élection au conseil général ou au conseil municipal.

Son application en Angleterre. — En Angleterre tout citoyen peut voter dans toutes les circonscriptions électorales où il possède la franchise électorale ; et ce qui facilite l'exercice de ce droit, c'est que dans ce pays les élections n'ont pas lieu partout le même jour; les élections durent plusieurs jours, parfois tout un mois.

3° Le vote indirect. — D<'finition. — Le vote indirect, ou à plusieurs degrés, est celui d'après lequel les électeurs ne désignent pas directement les représentants de la nation ; ils nomment un certain nombre d'entre eux qui seront chargés d'élire les députés.

Ses variétés. — II peut être combiné avec le suffrage universel ou avec le suffrage restreint. D'autre part, les électeurs du premier degré peuvent êti-c nommés spécialement en vue de l'élection des réprésentants, ou bien ils peuvent être élus à d'au-

très fuis que l'élection, qui ne forme qu'une partie de leurs attributions.

Son applicalion en France. — Le vote indirect a été en vigueur en France pendant la période intermédiaire. Il fut organisé notamment par la Constitution de 1791 et par celle de Tan III ; mais ce fut surtout la Constitution de l'an YIII qui assura le triomphe complet de ce procédé d'élection.

De nos jours, en France, nous verrons que le vote indirect au 2'' et même au 3^ degré fonctionne encore pour l'élection des sénateurs, et nous pourrons observer que le collège électoral comprend certains membres, qui sont désignés à d'autres fins, tels que les députés, les conseillers généraux et les conseillers d'arrondissement, et d'autres membres qui sont uniquement désignés pour procéder à l'élection sénatoriale, tels que les délégués des conseils municipaux.

Son application à V étranger . — Hors de ï'rance, on rencontre quelques applications du vote indirect, en particulier aux Etats- Unis. Le Président de la République américaine est élu au suffrage universel à deux degrés ; il convient cependant de remarquer qu'en réalité, le deuxième degré disparaît pour ainsi dire, parce que les électeurs du premier degré sont désignés avec mandat impératif de voter pour tel candidat qui leur est désigné à l'avance. De môme, le Sénat américain est élu par la législature des Etats, à raison de deux membres par Ftat.

Ses avantages, — Le vote indirect présente les avantages suivants :

1" Il remet l'élection définitive à un collège électoral plus intelligent et assure un meilleur choix des élus ;

2' Il évite les luttes électorales trop ardentes ; les entraînements irréfléchis de la foule ;

3*^ Il convient admirablement aux pays dont la population n'est pas suffisamment instruite ou suffisamment sage pour choisir elle-même ses représentants.

Ses inconvénients. — Le vote indirect est un moyen employé

32 ORGANES SUPKRIEUHS DK l'ktAT

pour écarter le peuple du pouvoir et pour assurer la majorité dans le Parlement à une classe privilégiée, soit à la bourgeoisie comme pendant la Révolution, soit à l'aristocratie de fortune ou de naissance comme sous la Restauration,

i'' Représentation des intérêts ou représentation professionnelle. — Ce système, qui est très en faveur à notre époque (1), consisterait à répartir les électeurs en un certain nombre de groupes, suivant la profession qu'ils exercent (agri^culteurs, industriels, rentiers, professions libérales, etc.), et à donner à chacun de ces groupes une représentation distincte.

Ce svstème aurait, dit-on, l'avantage de faire élire les députés par les éléments les meilleurs de la population qui sont actuellement noyés dans la grande masse du suffrage universel.

Cela est vrai ; mais, d'un autre côté, bien des objections se présentent contre l'adoption d'une semblable réforme. D'abord, des objections d'ordre pratique : comment établirait on ce groupement désintérêts? Y aurait-il un groupe unique pour l'industrie ou bien faudrait-il faire autant de groupes que d'industries distinctes ? Et, dans le groupe unique ou dans les groupes multiples, donnerait-on une représentation unique aux patrons et aux ouvriers, ou bien y aurait-il un groupe patron et un groupe ouvrier ? D'autre part, une semblable organisation ne tendrait à rien moins qu'à nous ramener aux pratiques de notre ancien régime où l'individu n'était rien par lui-même et n'apparaissait que comme le représentant d'un groupe social déterminé : clergé, noblesse ou tiers état. On aboutirait à l'oppression des individus par des groupes trop puissants et à une lutte à mort des différents groupes les uns contre les autres.

Le svstème de la représentation des intérêts existe dans une certaine mesure en Angleterre où les Universités envoient 9 dé-

(1) L'un de ses partisans les plus autorisés est M. Charles Benoist, député de Paris, dans son cours îi l'Ecole des sciences politiques et dans son ouvrage « Fm crise de l'Etat moderne », M. l'abbé Lemire a déposé en ce sens une proposition de loi à la Chambre des d<^putés le 16 mars 1894.

LA SOUVERAINETÉ NATIOXALK 33

pûtes h la Chambre des communes ; on en trouve ausst une application en Espagne pour la composition du Sénat ; à côté des Sénateurs de droit et des sénateurs désignés par le Roi, un certain nombre de sénateurs est élu par des corps religieux, par le haut clergé, par les académies, ou par des sociétés économiques d'amis du pays.

*'* 5° La représentation proportionnelle des minorités. — D('fîmtxon. — C'est un système électoral opposé au système actuellement en vigueur en France et qu'on appelle le système majoritaire ou système de la moitié plus d'un. Il consiste à accorder à la minorité d'avoir dans le Parlement des représentants en nombre proportionnel à celui de ses membres, afin de ne pas être étouffée par la majorité.

Ses avantages. — 1*^ Le régime majoritaire est peu rationnel parce qu'il peut amener l'élection d'un Parlement qui ne soit pas l'image fidèle du pays.

Ainsi aux élections de 1898 et de 1902 on a constaté que 53 0/0 des électeurs n'étaient pas représentés à la Chambre ; les députés élus ne représentaient que 47 0/0 seulement du corps électoral.

Avec un semblable système, on ne peut pas dire que les lois en France soient l'expression exacte de la volonté du pays. Ainsi lai loi de séparation des églises et de l'État a été votée par 341 dé-f pûtes représentant 2.647.315 électeurs sur 10.907 000.

On éviterait cet inconvénient avec la représentation proportionnelle des minorités. La Chambre serait une image fidèle du pays politique et la volonté qu'elle exprimerait correspondrait exactement à la volonté du pays.

2° La représentation proportionnelle augmente le pouvoir électoral de chaque citoyen, puisque sa voix compte même s'il fait partie de la minorité ; elle tend donc à diminuer le nombre des abstentionnistes, très considérable avec le système majoritaire, parce que l'électeur de la minorité préfère souvent s'abstenir que d'émettre un vote stérile, qui ne peut en rien changer le résultat

du scrutin. Tl sera encourageai voter sous un régime t[ui assurera à son vote une réelle valeur.

Objections soulevées. — 1° On a dit que la représentation proportionnelle était incompatible avec le régime parlementaire, parce qu'elle aboutissait à Témiettement et au morcellement des partis et entraînait par voie de conséquence l'instabilité des ministères. On a répondu avec raison en disant qu'aveace système les majorités seraient moins fortes ; mais elles seraient plus disciplinées et auraient une cohésion beaucoup plus grande. C'est ce que Texpérience a démontre. En Belgique, où fonctionne la représentation proportionnelle depuis 1892, la majorité n'est que de 14 voix au Sénat et de 20 voix à la Chambre, mais elle est tellement puissante qu'elle assure au gouvernement une parfaite stabilité.

2° On ajouîe que les systèmes de représentation proportionnelle ou bien sont trop simples et alors ils donnent des résultats médiocres, ou bien ils sont trop compliqués et alors ils présentent des difficultés d'application presque insurmontables.

Différents systèmes proposés. — 1° Système du vote limité en vigueur en Espagne, à New-York et en Pensylvanie : Chaque électeur ne peut voter que pour un nombre de députés inférieur à celui des députés à élire dans la circonscription, par exemple 4 surt) ; de cette façon la majorité ne pourra faire passer que quatre candidats ; les deux autres sièges seront réservés à la minorité. Ce système soulève plusieurs objections : d'abord il aie tort de fixer à l'avance d'une façon empirique la proportion entre les représentants de la minorité et ceux de la majorité. Et puis, si la majorité est nombreuse et disciplinée, elle peut réussir à ne laisser passer aucun candidat de la minorité.

2^ Système du quotient électoral ou système de Hare. — On doit regarder comme élu tout candidat qui réunit un nombre de voix égal au quotient obtenu en divisant le nombre des électeurs par celui des députés à élire. Ainsi, soit ,*> députés à élire, dans une circonscription déterminée, et 90.000 électeurs ; le quotient électoral est 30.000. Tout candidat qui obtiendra ce nombre de voix

sera élu. C'est le système en usage en Danemark et en Serbie. Chaque électeur uiscrit siir son bulletin de vote autant de noms qu'il y a de députés à élire dans Tordre de ses préférences, chaque liste ne devant servir que pour élire un député. Un porte au nom du candidat Primus tous les bulletins qui portent son nom en tète ; quand il a obtenu le quotient électoral, on s'arrête et on attribue à Secundus tous les bulletins où il est nommé, soit le premier, soit le second après Primus ; on s'arrête lorsqu'il a obtenu le quotient électoral et ainsi de suite. Gela suppose que chaque parti vote pour les mômes candidats dans le même ordre. 30 Système du vole cumulatif ou cumulé, — Il est appliqué au Portugal, au Chili, dans Tlllinois et dans l'Ohio. Chaque électeur a autant de \oix que de députés à élire ; et il peut reporter toutes ses voix sur la même personne. De cette façon la minorité peut faire passer un certain nombre de candidats. On peut seulement craindre que la majorité employant la même tactique ne parvienne tout de même à vaincre la minorité.

4° Système des listes concurrentes ou du diviseur commun ou système d'Bondt. — C'est le système appliqué en Belgique, en vertu de la loi du 30 décembre 1899. Il est très compliqué.

On commence par constater le nombre de voix obtenu par chaque liste. Puis, on divise chacun de ces nombres par les chiffres 1, 2, 3, etc., autant qu'il y a de listes concurrentes. On relève ensuite les quotients les plus forts obtenus en nombre égal au nombre des sièges à pourvoir. Le quotient le plus faible obtenu forme le diviseur électoral commun. Chaque liste va avoir autant de députés élus que ce quotient entre de fois dans le nombre de voix obtenu par chaque liste (J).

(1) Exemple : soit 38.000 électeurs et 3 listes concurrentes A. B. C. et 4 députés à élire.

A obtient 24.000 voix

On divise chacun de ces nombres successivement pav i, -2, 3, on obtient :

Elat de la question en France. — Cette question est à l'ordre du jour en France. Une ligue, dite delà R. P., s'est formée au sein du Parlement sous la présidence de M. Charles Benoist pour faire triompher cette solution. Elle a organise" ïï^ëriômBreuses conférences ou réunions publiques dans le pays pour y intéresser la masse des électeurs. Mais la Chambre n'a pas encore abordé son examen.

60 Le vote obligatoire. — C'est un système qui oblige l'électeur à remplir son devoir électoral, sous la menace d'une peine. Le but est de combattre les abstentions et de contraindre l'électeur à s'intéresser à la direction des affaires politiques du pays.

On a soulevé différentes objections contre ce système :

1° On a dit : l'électeur a un droit dont il peut user ou ne pas user à sa fantaisie ;

2° On ajoute que si l'électeur ne vote pas, c'est tantôt parce qu'il estime ou bien que son bulletin n'empêchera pas son candidat d'être battu ou bien est inutile à son candidat qui sera élu de toute façon. Le vote obligatoire en pareil cas ne changerait rien ,au résultat ;

30 Enfin on a dit: il est impossible d'appliquer des sanctions pénales à des millions d'électeurs.

Quoi qu'il en soit, le système du vote obligatoire fonctionne en Belgique depuis 1893. Les peines consistent dans l'amende, l'affichage et en cas de récidive la radiation de l'électorat pendant 10 ans et l'impossibilité de remplir des fonctions publiques. Cette loi a donné de bons résultats. Le nombre des abstentionnistes qui était auparavant de 13 0/0 est tombé à 6 0/0.

Un prond les quatre quotients les plus forts : 24.000,12.000,11000, 8.000.

("est ce dernier chiltre 8.000 qui forme le diviseur électoral commun- Chaque liste aiua autant de députés que ce cliiflie sera contenu de fois dims l;i somme de voix obtenues. Donc, A aura 3 députés, B 1 député ; la liste C n'en aur.i p.is.

LA SOLTKRAINETÉ NATIONALE 37

Du suffrage restreint. — Définition. — Faisant antithèse au suffrage universel, le suffrage restreint est le système électoral qui exclut du droit de vote toute une catégorie de citoyens pour en laisser l'exercice exclusif à une élite particulière.

Ses différents éléments. — Le suffrage restreint a fonctionné en France de 1789 à 1848, et, pendant cette lougue période de temps, la li m itatrourTu Suffrage est résultée de trois causes principales : la fortune, l'instruction, l'état de dépendance de Findividu.

La fortune. — L'idée qui sert de base à cette limitation du suffrage est que ceux qui n'ont pas de biens et qui ne paient pas d'impôts ne sont pas intéressés à la bonne administration des affaires publiques.

Ainsi, d'après la Constitution de 1791, pour être électeur au/j) P"" degré, il fallait payer un impôt équivalent à trois journées de travail, et pour être électeur au 2*^ degré, il fallait être propriétaire, usufruitier, métayer, ou locataire d'un immeuble d'un revenu de 100 à 400 journées de travail, suivant les localités.

Le décret du 14 août 1792 n'exige plus aucune condition de h) cens, ni au l®"" degré, ni au second. Seulement, pour être électeur, il fallait vivre de son revenu ou du produit de son travail. Le suffrage devenait ainsi presque universel.

La Constitution de 1793 maintint l'abolition du cens électoral. Mais il fut rétabli par la Constitution de lan III. Pour être électeur au 1" degré, il fallait payer une contribution directe, si minime qu'elle fût ; pour être électeur au 2*= degré, il fallait être propriétaire, usufruitier, métayer ou locataire d'un bien foncier, sans valeur déterminée.

Sous le Consulat et sous l'Empire il n'y eut plus de cens électoral. Il reparut et fut très élevé sous la Restauration et sous la Monarchie de juillet qu'on appelle pour ce motif la période censitaire.

D'après la loi de 1817, pour être électeur il fallait payer Dr. const, 3

38 ORGANES SUPÉRIEURS DÉ l'ÉTAÎ

300 francs de contributions directes. 'La loi du mois d'avril 1831 réduisit le cens à 200 francs et même à 100 francs pour les membres et pour les correspondants de Tlnstitut.

Supprimé par le décret du 5 mars 1848, le cens fut momentanément rétabli, sous une forme déguisée, par la loi du 31 mai 1850. Mais il a été définitivement aboli, en 1851, sur l'initiative du Prince -Président.

A Tétranger, nous trouvons le régime censitaire, mais très atténué en Angleterre, ainsi que nous l'avons indiqué plus haut (1).

En Suède, il faut être propriétaire ou fermier d'un bien foncier d'une valeur déterminée ou jouir d'un revenu mobilier de 800 couronnes, 1.000 francs environ.

En Italie, d'après la loi du 22 janvier 1882, il faut payer des impôts s'élevant à 10 1. 80 ou avoir un loyer annuel variant de 150 à 400 1. suivant les communes ; sont exemptés de tout cens ceux qui ont satisfait à un examen prescrit par la loi ou qui ont des diplômes ou des fonctions les dispensant de tout examen. Dans d'autres pays, on se borne à exclure du suffrage les indigents ou les mendiants ; il en est ainsi en Amérique, au Danemark, au Brésil.

V instruction. — La restriction du droit de suffrage peut tenir au défaut d'instruction des individus. On part de cette idée, émise par Stuart Mill, que, pour exercer une influence sur la direction des affaires, il ne faut pas être illettré.

On en trouve quelques applications dans les législations étrangères.

Dans l'Etat du Massachusets, l'électeur doit pouvoir lire trois lignes de la Constitution et pouvoir écrire son nom.

Dans l'Etat du Mississipi, l'électeur doit savoir lire une partie de la Constitution, la comprendre quand on la lit devant lui et pouvoir l'interpréter convenablement.

(1) Voir suprii, p;igo 27, note 2.

Kn Ttalift. depuis la loi précitée de 1882, pour voter il faut savoir lire et écrire.

Dans certains pays, il faut en fait savoir lire. Ainsi, en Australie, les bulletins sont fournis par l'administration ; auprès^de"* chaque nom de candidat, il y a une case que l'électeur doit remplir dans le compartiment isoloir. En Belgique et en Angleterre, on trouve un système analogue.

LiHat de dépendance. — En vertu de cette considération que rélecteur doit être libre pour pouvoir voter, les diverses Constitutions de la période révolutionnaire, même celle do 1793, excluaient les domestiques du droit de suffrage. Cette exclusion a disparu pour toujours en 1848. Cependant la loi municipale du 5 avril 1884 les déclare inéligibles au conseil municipal (art. 32).

On retrouve cette cause de limitation dans certaines législations étrangères, notamment au Danemark.

**Forïne moderne du gouvernement direct. Le référendum. — Définition. — La forme moderne la plus usitée du gouvernement direct est le référendum. Le référendum est le système consistant à consulter le peuple sur les résolutions prises ou à prendre par l'assemblée législative.

Diverses sortes. — On peut imaginer plusieurs espèces de référendum :

1" On peut poser au peuple la question de savoir s'il y a lieu de réviser la constitution en vigueur. Le référendum vise alors une loi à intervenir dans la suite ; on l'appelle référendum consultatif ; ^«,«-««,««.**««**

2^ OnTpeut consulter le peuple au sujet d'une loi déjà votée par le pouvoir législatif ; le référendum s'appelle alors référendum législatif.

Le référendum législatif peut affecter trois formes différentes :

(1) Le gouvernement direct pur est même pratiqué dans certains cantons suisses ;Uri, Schwytz, Unterwald). Dans ces pays le peuple se réunit sur la place publique et vote les lois. Ces réunions s'appellent « landsgenaeinde ».

il peut être obligatoire, facultatif ou consister dans un simple droit de veto populaire.

Le référendum ohUgaloire consiste à soumettre toutes les lois votées par l'assemblée Tégîslàtive à la ratification populaire. C'est le système préconisé par J.-J. Rousseau, au nom du principe de la souveraineté nationale.

Le référendum facultatif laisse au peuple la faculté de demander, pendant un ceTïaîn "délai, qu'une loi votée par les assemblées législatives soit soumise à l'approbation populaire. Si cette demande n'a pas eu lieu dans le dit délai, la loi est exécutoire de plein droit.

Avec le système du veto^j^,gj^mJiS^^^- > la loi votée par les assemblées législatives est immédiatement obligatoire ; mais, dans un délai déterminé, le peuple peut émettre un vote tendant à son abrogation.

Avantages et inconvénients. — Le système du référendum peut donner de bons résultats dans un pays peu important par son territoire et le nombre de ses habitants et dont la population est douée d'un caractère calme et d'un esprit pratique (1). Il ne peut que présenter des inconvénients dans un pays comme la France, ayant un territoire étendu, une population nombreuse et dont le tempérament est très impressionnable.

Applications du référendum en France. — La consultation populaire a reçu son application en France sous trois formes différentes :

1^ Au point de vue constitutionnel, la Constitution de 1793, celle de l'an III et celle de l'an VIlï ont été soumises à la ratification populaire ; la dernière après être déjà entrèe"én vigueur ;

(ly On a dit aussi que le référendum avait cet avantage de faire voter le peuple sur des idées générales plutôt que sur les personnes, en raison des sympathies quelles peuvent inspirer aux électeurs. Avec ce système on peut espérer que la législation sera moins rigoureuse et plus appropriée aux intérêts généraux du pays. Cette forme de gouvernement est plus facile à s'introduire dans les Etats fédératifs et là elle permet au peuple d*empôcher l'empiétement du pouvoir central sur les Etats particuliers.

2° Au point de vue législatif, la Constitution de 1793, qui ne fut pas appliquée organisait Tintervention du peuple dans la confection des lois, ainsi que nous l'expliquons dans l'étude historique des Constitutions ;

3* Enfin sous la forme des plébiscites du premier et du second Empire. Le plébiscite était une question posée au peuple sur un fait accompli dans des conditions telles qu'il était obligé de répondre affirmativement.

Sous le premier Empire, il y eut deux plébiscites :

Celui de l'an X pour approuver le sénatus-consulte qui conférait le Consulat à vie à Bonaparte.

Celui de Tan XII pour ratifier le sénatus consulte créant TEmpire.

Sous Napoléon III, il y eut trois plébiscites :

L'un, en 1851, pour approuver le coup d'Etat du 2 décembre ;

L'autre, en 1852, pour ratifier le sénatus-consulte rétablissant l'Empire.

Le troisième pour ratifier le sénatus-consulte du 20 avril 1870 consacrant les réformes libérales de la fin de l'Empire.

Applications du référendum en Suisse, — En Suisse, le refe- . \ rendum est obligatoire pour toutes les lois constitutionnelles ^ ' / (art. 121, Constitution de 1874). Pour les lois fédérales ordinaires il est facultatif ; il n'a lieu que sur la demande exprimée, dans( ''/ un délai de 90 jours, p^ar 30.000 électeurs ou 8 cantons (Constitution de 1874, art. 89). Dans l'intérieur des cantons, le régime du référendum est général ; dans certains cas il est obligatoire, dans d'autres il est facultatif (1). Le canton de Fribourg est le seul qui admette le régime représentatif pur.

Application du référendum aux Etats-Unis. — Aux Etats- Unis le référendum ne reçoit pas d'applications en ce qui con-

(1) Certains cantons suisses ont même admis {initiative populaire. C'est un système daprès lequel un certain nombre d'électeurs peut demander la révision de la Constitution ou une réforme législative, soit en termes généraux, soit en présentant un projet tout rédigé.

cerne les lois fédérales ordinaires, ni la révision de la Constitution fédérale. Au contraire, elle est en usage pour la révision des lois constitutionnelles des Etats particuliers ; mais il convient de distinguer la révision totale et la révision partielle.

Pour la révision totale, le peuple est consulté sur le point de savoir s'il y a lieu de nommer une convention chargée de la révision. En cas de réponse affirmative la convention rédige un projet qui est soumis à la ratification populaire.

La révision partielle est opérée par les soins de la législature elle-même, sous réserve de l'approbation populaire.

En dehors des matières constitutionnelles, certains Etats organisent le référendum pour les lois les plus importantes, telles que la réglementation des banques d'émission, les emprunts, les impôts nouveaux, etc.

Application dans d'autres pays. — En Angleterre, on peut rapprocher du référendum la pratique de l'option locale. Une loi générale réserve aux communes la faculté de se soustraire à son application par le vote de ses habitants ou par l'organe de l'administration locale.

En Belgique, la consultation populaire s'exerce sous une forme détournée en matière constitutionnelle. Lorsque les deux Chambres ont voté le principe de la révision de la Constitution, elles sont dissoutes et de nouvelles élections ont lieu, donnant la parole au peuple.