DE» ÉTAT

esl le droit qui apparlieat à un Et8t d'envoyer ou de recevoir des agents diplomatiques.

Le droit d'envoyer des agents diplomatiques ^'appelle plus particulièrement, droit de légation active ; celui de recevoir des agents diplomatiques, droit de légation patsive.

A quels EtatB. appartient le droit de lé^tion ? — Le droit de légation absolu appartient aux Etats souverains et ludépeudauls. Quant aux Etats mi-soiiverains ou protégés, leur situation varie suivant les liens plus ou moins étroits qui les rattachent à l'Etat souverain dont ils dépendent. On peut dire- cependant, en (lénérat, que ces Etats conservent le droit de légation panive, mais sont privés du droit de légation active.-tioas avons vu, par exemple, <|ue la Tunisie ne pouvait pas entretenir des agents diplomatiques à l'étranger, ses intérêts sont placés sons la sauvegarde des représentants Je la France : mais on lui a laissé le droit de recevoir les agents diplomatiques des antres puissances.

Les Etats qui forment une union personnelle, conservant leur individualité propre, au point de vue intérieur comme au point de vae extérieur, ont Texercice entier du droit de légation active et passive.

On ne peut en dire au tant, su contraire, de l'union réelle: l'unité de l'Etat au point de vue extérieur se manifeste par l'unité de représentation diplomatique.

Dans la confédération d'Etats, le droit de légation active et passive peut être exercé par chacun des Etats confédérés pour ses intérêts particuliers, el pour la confédération elle-même, pour les intérêts communs qui forment la hase du pacte fédérai.

Il en est autrement dans l'Etat fédéral : chacun des Etats fédérés perd le droit de légation active et passive qui est exercé d'une manière exclusive par le gouvernement fédéral.

L'en.pirc allemand se sépare précisément sur ce point du caractère de l'Etat fédéral, en ce que certains des Etats qui le composent, la Bavière notamment, exercent le droit de légation d'une manière distincte, en entretenant des chargés d'affaires auprès de certains gouvernements étrangers.

Ce que c'est que la diplomatie. — On entend par diplomatie l'ensemble des régies relatives aux relations des Etats entre eux : la connaissance exacte de ces règles constitue la jcience de la diplomatie, leur application, l'art de la diolomatie.

Le butde la diplomatie est d'assurer le maintien de la paix et de la bonne harmonie entre les Etats, par le respect des devoirs, des

droits et des iatérêU de cljacun d'eux, et de couduire les négociations qui interviennent entre les Etats, pour la conclusion des traités internationaux.

§ 2. — Des diverses classes d'agents diplomatiques et du personnel des légations.

Des quatre classes d'agents diplomatiques. — Le règlement général du Congrès de Vienne du 19 mars 1815, combiné avec la résolution du Congrès d'Aix-la-Chapelle du 21 novembre 1818, a rangé les divers agents diplomatiques en quatre classes :

1** Les ambassadeurs, légats ou nonces ;

2° Les envoyés extraoirdinaires et les ministres plénipotentiaires ;

3o Les ministres résidents ;

4" Les chargés d'affaires.

Les ambassadeurs ont un caractère essentiel représentatifs ils représentent la personne même du souverain (1). Le droit d'envoyer et de recevoir des ambassadeurs est réservé par Tusage aux grandes puissances.

' Les légats et les nonces sont revêtus du même caractère représentatif que les ambassadeurs. Les légats sont des ambassadeurs extraordinaires, chargés par le St-Siège dé missions spéciales, ayant un caractère plutôt ecclésiastique que politique. Ils sont toujours Xïhoisis parmi les cardinaux.

Les noncesy au contraire, sont des ambassadeurs ordinaires et permanents; ils ne sont jamjais pris parmi les cardinaux.

Les envoyés extraordinaires ou ministres plénipotentiaires (2) sont accrédités auprès du souverain, et représentent l'Etat. La qualification V extraordinaire » ajoutée au titre d'envoyé, ainsi que celle de « plénipotentiaire » que portent les ministres de 2* classe, n'ont qu'une valeur purement honorifique, elles n'influent en rien sur le caractère de la mission ni sur l'étendue des pouvoirs conférés à l'agent diplomatique.

(1) Il en résulte cette conséquence importante que Tambassadeur a le droit de réclamer accès auprès du souverain de l'Etat où il est accrédité, et de Tentretenir directement. Au contraire, les agents diplomatiques de 2« et de 3» classes sont obligés de solliciter une audience par écrit au mmistre des affaires étrangères. Bonfils, op, cit,^ n*» 670.

(2) Certains fonctionnaires du ministère des affaires étrangères portent en France le titre de ministres plénipotentiaires.

Les miDistres de i" classe du pape s'ap^jellentinlernonc».

La classe de minisires résidenli remonte an CoDgrès d'Aix-la- Chapelle de 1818, qui l'a ajoutée aui trois antres classes qu'avait organisées le traité de VieuDe de 1815, en l'intercalant entre la 2* et la 3*.

Ils sont également accrédités auprès du souverain et représentent l'Etat. La France n'a au'un seul ministre résident et sa nomination date de l'année 1891. Il est accrédité auprès du grand-duc de Luxembourg, depuis que l'union personnelle qui rattachait ce pays au royaume des Pays-Bas a cessé d'exister.

Quant aux chargés d'affaires, ils dllTârent des autres agents diplomatiques par ce caractère essentiel: qu'ils sont accrédités non par le souverain, mais par le ministre des alTaires étrangères d'un Etat, auprès du ministre des affaires étrangères d'un autre Etat, et non auprès d'un autre souverain.

Il y a deux catégories de chargés d'affaires :

1° Ceux qui sont chefs de postes, accrédités à titre permanent ;

i" Ceux qui remplissent cette fonction par intérim, en l'absence de l'ambassadeur, de l'envoyé ou du ministre résident.

Du personnel de la léçation. — Le personnel de la légation comprend des personnes oTIicielles et des personnes non officielles :

Le personne/ officiel se compose :

De conseillers (l), • •

De secrétaires.

D'attachés ou élèves,

D'attachés militaires ou navals.

De secrétaires, interprètes ou drogmans.

Du chancelier.

Des aumôniers.

Des courriers.

Le personnel non officiel se compose :

Des membres de la famille de l'agent diplomatique,

Des domestiques.

Des médecins, secrétaires intimes, etc.

(i) Le décret du 11 oclobre 1891 a supprimé, en France, le grade de conseiller d'ambassade. Au fur et à mesure des vacances dans le cadre actuel, lu conseillers d'ambassade sont remplacés par des tecrétaires de 1" classe. Cependant les aecrélaires de 1" classe, lorsqu'ils remplissent à t'élranger lea fonctions de leur grade, peuvent être autorisés i, prendre te titre de conseiller d'ambassade ou de légation pour les mettre sur un pied de parfaite égalité avec les agents de même ordre des antres paya.

Missions permanentes et missions spéciales. — Envoyés d'étiquette ou de cérémonie. — Un agent diplomatique peut être chargé d'une mission permanente — c'est le cas le plus fréquent,

— ou chargé d'une mission spéciale pour la conclusion d'une affaire particulière. Ces derniers n'ont de pouvoir que relativement à Taffaire dont la négociation leur a été confiée: ils n'ont pas qualité pour s'occuper d'une autre affaire.

- Quant aux envoyés d'étiquette ou de cérémonie, ce sont des agents que le souverain envoie pour le représenter soit aux funérailles, soit au couronnement d'un souverain. Ces envoyés ne peuvent pas s'occuper d'affaires d'Etat, à moins qu'ils n'aient reçu des pouvoirs spéciaux à cet effet. Mais, dans ce cas, ils ne sont plus de simples envoyés d'étiquette.

Du corps diplomatique. — On appelle corps diplomatique la réunion oies agents diplomatiques accrédités parles différents Etats auprès d'un même gouvernement, il ne constitue pas une personne morale ; il est la réunion de personnes absolument indépendantes les unes des autres, entre lesquelles il existe seulement un certain lien de solidarité.

Du ministre des affaires étrangères. — Le ministre des af- :faires étrangères est dans chaque Etat le chef hiérarchique des agents diplomatiques. Son rôle est double : d'une part, il négocie avec les envoyés des puissances étrangères ; d'autre part, il adresse des instructions à ses agents diplomatiques à l'étranger.

Les instructions que le ministre des affaires étrangères adresse à ses agents sont de deux sortes : les unes sont un exposé générait fait à l'agent, au moment où il va prendre possession d'un poste nouveau, des relations de l'Etat qu'il représente avec l'Etat auprès duquel il est accrédité et de la ligne de conduite générale quMl devra suivre ; les autres sont relatives à une affaire aéterminée et à une négociation spéciale.

Les instructions générales, jadis très employées à l'époque où les communications étaient longues et difficiles, ne sont plus guère en usage. Elles ont pour les gouvernements cet inconvénient qu'elles les mettent dans la nécessité d'avoir une ligne politique coordonnée et tracée à l'avance. Les moyens de correspondre aujourd'hui sont si variés et si rapides en môme temps, qu'on préfère attendre les événements et fournir des instructions au fur et à mesure des difficultés qui se présentent.

Agents et commissaires. — En dehors des agents diplomnti-

ques proprement dits, les Etats envoient souvent à l'étranger des agents et commissaires.

Tantôt ce sont des a^^n^^ chargés de faire à l'étranger une commande de vivres, d'armes ou de navires.

Tantôt ce sont des agents secrets, chargés d'une mission scientifique ; tels que les savants qu'un Etat envoie à l'étranger pour opérer des fouilles ou pour étudier les institutions du pays.

Ces deux classes d'agents n'ont aucun caractère diplomatique ; iisn'ont aucun des droits et immunités des agents diplomatiques. Ainsi ils sont soumis aux lois et à la juridiction territoriales.

Tantôt enfin, ce sont des commissaires qu'un Etat délègue officiellement pour prendre part à des commissions, telles que les commissions relatives aux postes et télégraphes, à la protection internationale des œuvres d'art ou de littérature, etc.

Ces derniers agents se rapprochent beaucoup plus des agents diplomatiques proprement dits. Us ne sont pas assimilés à eux cepen dant, et s'ils jouissent des immunités diplomatiques, ce n'est que par un acte de courtoisie de l'Etat auprès duquel ils sont envoyés.

§3. — Nomination. Installation des agents diplomatiques. Fin des missions diplomatiques.

I. — Nomination des agents diplomatiques. — La nomination des agents diplomatiques est réglée par les lois intérieures de chaque Etat. C'est a chacun d'eux, dans son entière souveraineté, qu'il appartient de déterminer quelle classe d'agents diplomatiaues il accréditera auprès de telle puissance étrangère. S'il s'agit a'un Etat puissant ou d*un Etat avec lequel ses relations sont fréquentes et qu'il a intérêt à honorer, il lui adressera un ambassadeur. S'il s'agit au contraire d'un Etat secondaire ou d'un Etat avec lequel ses relations sont moins suivies et moins étroites, il ne lui enverra qu'un ministre résident ou même un chargé d'alfaires. Un Etat n'est même pas obligé d'envoyer à un autre Etat des agents du même rang que ceux qui sont accrédités par cet Etat auprès de lui. Ainsi la Suisse n'envoie à la France qu'un ministre de 2® classe, tandis que la France accrédite auprès du gouvernement fédéral un ambassadeur. Cependant, par un sentiment naturel de courtoisie, les Etats se font un aevoir de s'adresser réciproquement des agents appartenant à la même classe.

Chaque Etat est également libre de fixer, comme il l'entend, les conditions requises pour être nommé aux emplois d'agents diplo-

matiques, et de désigner pour chaque poste l'agent auquel il donne pouvoir de le représenter à l'étranger.

Mais, si l'Etat auquel des agents diplomatiques sont adressés n'est pas dans son droit de refuser de recevoir aucun agent,.il peutj pour des raisons personnelles, refuser de recevoir celui oui lui est adressé. Pour éviter ces refus, de nature à causer un trouble dans les relations internationales, il est d'usage que le gouvernement, avant de désigner officiellement l'agent diplomatique, fasse pressentir le gouvernement étranger sur son choix : et la nomination n'a lieu que lorsqu'on a l'assurance que la personne désignée est considérée comme persona grata par l'Etat près duquel elle doit être accréditée.

II. — Installation des agents diplomatiques. — Dès que la nomination de l'agent diplomatique est définitive et officielle, il revêt le caractère de la fonction qui lui est confiée par rapport à l'Etat qui le nomme. Mais à l'égard de l'Etat auprèsduquel il est accrédité ce caractère n'existe, sa mission ne commence réellement qu'à partir du moment où il a été installé dans ses fonctions par la présentation de ses lettres de créance.

Des lettres de créance, — Les lettres de créance sont des actes officiels servant à constater le caractère de l'agent diplomatique et à certifier les pouvoirs c[ui lui sont donnés pour représenter l'Etat à l'étranger. Elles expriment le désir du maintien des relations pacifiques et amicales entre les deux Etats ; et indiquent les noms, les titres et les qualités de l'agent qu'elles concernent.

Les lettres de créance remises aux trois premières classes d'agents diplomatiques sont signées par le chef de l'Etat qui les accrédite, et adressées au chef de l'Etat auprès duquel ils sont accrédités. Les lettres de créance des chargés d'affaires, au contraire, sont signées par le ministre des affaires étrangères qui les accrédite et adressées au ministre des affaires étrangères auprès duquel ils sont accrédités.

Lorsqu'un même agent représente plusieurs Etats, ou lorsqu'il est accrédité auprès de plusieurs Etats, il faut des lettres de créance spéciales, soit pour chaque Etat, auprès duquel il est accrédité, soit pour chaque Etat qui l'accrédite.

Remise des lettres de créance, — Dès son arrivée sur le territoire étranger, l'agent diplomatique doit en faire notification au Ministre des affaires étrangères et lui faire parvenir en même temps copie de ses lettres de créance. Cette notification est importante,

parce que c'est sa date qui donne à l'agent diplomatique son rang de préséance à Pégard des agents étrangers de la môme classe.

Puis, Tagent diplomatique est admis à remettre en audience solennelle ses lettres de créance au chef de TEtat auprès duquel il est accrédité.

La remise solennelle des lettres de créance a lieu suivant un cérémonial, que chaque Etat règle en toute souveraineté et qui varie suivant les différentes classes d'agents diplomatiques. Dans cet ordonnancement l'Etat doit éviter tout ce qui serait de nature à porter atteinte à la dignité ou pourrait froisser les susceptibilités de l'Etat étranger.

III. — Fin des missions diplomatiques. — Mission spéciale. — Lorsque la mission dont était chargé l'agent diplomatique était une mission spéciale et temporaire, l'accomplissement de cette mission met fin à son mandat. C'est ce qui a lieu, par exemple, pour les envoyés d'étiquette ou de cérémonie.

Mission permanente, — Quant aux missions permanentes, elles peuvent prendre fin, soit d'une façon régulière, soit d'une façon irrégulière.

Fin normale de la mission diplomatique. — La mission prendra fin d'une façon régulière dans les hypothèses suivantes :

1° Par la mort de l'agent diplomatique.

2° Par le rappel de l'agent diplomatique. Dans ce cas, les lettres de créance qui avaient été remises à l'agent diplomatique, cessent de produire leur effet dès la notification du rappel au gouvernement étranger. Si l'agent était accrédité près du souverain lui-même, il prendra con^é de lui, dans une audience solennelle dont le cérémonial est réglé d'une façon spéciale par chaque Etat. Dans cette audience solennelle, le souverain remettra à l'envoyé des lettres de récréance, adressées au souverain de l'Etat qu'il représente, pour constater que sa mission a pris fin .

3° Lorsque, sans être déplacé, l'agent diplomatique est gratifié par son gouvernement d'un titre supérieur, c'est comme une nouvelle mission qui commence et de nouvelles lettres de créance doivent lui être remises, en la nouvelle qualité qui lui a été conférée .

4<> Lorsque le souverain auprès duquel l'envoyé était accrédité vient à mourir ou à abdiquer, ou est détrôné, à la suite d'une révolution politique intérieure, il est d'usage de confirmer ses pouvoirs par des lettres de créance nouvelles.

50 11 en est de même, quand c'est le souverain qui avait accrédité

l'agent diplomatique auprès d'uu souverain étranger qui vient à mourir, abdique on est détrôné. Celui qui succède doit, dans l'usage, confirmer par des lettres de créance nouvelles les pouvoirs des agents diplomatiques qu'il maintient dans leur poste.

En droit, dans le 4° et le 5° cas, on pourrait soutenir que la mission ne reçoit aucune atteinte par suite du changement de souverain, puisque l'Etat reste le même et que c'est PEtat en définitive que l'agent diplomatique représente.

Cependant l'usage d'adresser dans ces circonstances des lettres de créance nouvelles est constant ; il se justifie dans la pratique par cette circonstance, que la présentation de ces lettres de créance est une occasion pour le souverain nouveau de s'afSrmer et d'entrer en relations avec les représentants des autres Etats.

Fin irrégutière de la mission diplomatique. — La mission diplomatique finit d'une manière irrégulière :

i° Lorsqu'un tort grave est porté à l'Etat que l'envoyé représente ou qu'il est porté atteinte à sa personne même, par l'Etat auprès duquel il est accrédité. Dans ce cas, le souverain qu'il représente

?eut lui donner l'ordre de demander ses patse-ports et de rompre et relations diplomatiques avec l'Etat étranger. Lui-même, s'il y a péril en la demeure, peut, sous sa responsabilité personnelle, sans attendre l'ordre de son gouvernement, demander ses passe-ports el rompre les relations. Mais, dans ce dernier cas, si l'agent est désavoué par son gouvernement, les relations diplomatiques seront censées n'avoir pas été rompues.

2" En cas de guerre déclarée entre deux Etats, les agents diplomat ques accrémtés par l'un des belligérants auprès de l'autre, doivent demander leurs passe-ports et quitter le territoire.

3° Lorsqu'un agent diplomatique s'est rendu coupable d'un tort grave envers l'Etat auprès duquel il est accrédité, cet Etat peut lui remettre ses passe-ports et le forcer à quitter son territoire, sans attendre d'avoir demandé et obtenu son rappel régulier de son gouvernement. Mais ce n'est que dans des circonstances exceptionnelles et pour des faits de manquement graves commis par l'agent diplomatique, que l'Etat auprès duquel il est accrédité, agira avec cette rigueur extrême. Car en prenant une semblable détermination, il s'expose à une demande d'explication de la part du gouvernement qui a accrédité l'agent diplomatique et à une réparation, si les explications fournies sont jugées insuffisantes :

Suspension de la mission diplomatique. — 11 y a suspension et non fin de la mission diplomatique:

1^ Lorsque des raisons personnelles, telles que la maladie, empêchent, pendant un temps, l'agent diplomatique de rejoindre son poste et de remplir ses fonctions.

2o Lorsqu'une révolution intérieure éclate au sein d'un Etat, tant que rissue n'en est pas certaine.

3<^ Lorsque des difficliltés surgissant entre deux Etats ont pour conséquence d'entraîner une interruption momentanée, et non nne rupture définitive des relations diplomatiques entre les deux Etats.

Dans tous ces cas, la mission diplomatique reprend lorsque Tune de ces causes a disparu, sans qu'il y ait besoin de nouvelles lettres de créance.

§ 4. — Des attributions. — Des immunités. —

Des honneurs et du rang de préséance.

— Des obligations des agents diplomatiques .

a) Attributions des agents diplomatiques ,

Deux ordres d'attributions. -^ Les agents diplomatiques ont certaines attributions qui leur sont propres et d'autres qui leur sont communes avec les consuls.

Attributions f)ropr es. — Les attributions propres de l'agent diplomatique consistent :

\° A représenter auprès de l'Etat étranger l'Etat qui Ta accrédité. ËD cette qualité il est l'intermédiaire entre son gouvernement et le gouvernement étranger ;

2o A négocier au nom de son Etat avec les Etats étrangers ;

3® A observer en secret et à surveiller assidûment le gouvernement auprès duquel il réside.

Cette dernière fonction est la plus délicate des attributions qui incombent à l'agent diplomatique. Il doit tenir son gouvernement au courant des actes et môme des intentions de l'Etat étranger. Pour cela il lui faut voir, interroger, apprendre beaucoup. Mais il doit le faire sans se rendre indiscret et sans se livrer à des démarches compromettantes.

Peut-il aller dans son désir de fournir des renseignements précieux à son pays, sur la force militaire, sur les secrets de la défense et sur les projets politiques d'un adversaire, jusqu'à employer la corruption envers les sujets ou les agents de l'Etat sur le territoire duquel il exerce ses fonctions? Cette question est controversée. En

tous cas, il est universellement accepté qu'un agent diplomatique travaille à s'instruire de ce qui se passe dans les pays où il réside, sans commettre une offense contre Tordre public et que ses investigations professionnelles ne sauraient dégénérer en délit pourvu qu'il les accompagne d'un peu d'adresse et de quelques précautions (1).

Attributions communes aux agents diplomatiques et aux consuls. — Les agents diplomatiques partagent avec les consuls, la mission de protéger leurs nationaux, résidant à l'étranger contre les actes de vexations et d'arbitraire, dont ils pourraient être victimes de la part des autorités locales.

D'autre part, ils sont investis ainsi que les consuls de certaines fonctions d'officiers publics à l'égard de leurs nationaux. Ils peuvent célébrer le mariage, recevoir un testament, délivrer des passeports. Ils sont assistés dans ces fonctions ou plutôt suppléés la plupart du temps par le chancelier.

Dans les pays d'Extrême-Orient et dans les Echelles du Levant ils ont, comme les consuls, des droits de juridiction sur leurs nationaux en vertu des capitulations. Nous renvoyons pour tous les détails de la matière à ce que nous dirons plus loin à propos des consuls.

b) Des immunités diplomatiques.

Enuluération. — Les immunités dont jouissent les agents diplomatiques sont :

1° L'inviolabilité de la personne;

2o L'inviolabilité de la demeure, des papiers, de la correspondance et des courriers ;

S'* L'exemption de la juridiction criminelle ;

4° L'exemption de la juridiction civile ;

5** L'exemption des impôts ;

6° Le droit au libre exercice du culte.

Fondement des immunités diplomatiques. — Les immunités diplomatiques reposent sur un double fondement :

1° Les agents oiplomatiques sont les représentants d'Etats indépendants et souverains. Gomme les Etats qu'ils représentent, ils ne doivent dépendre, ni du souverain chez qui ils sont envoyés, ni de ses tribunaux.

(1) Extrait d'un article de M. Cïunet déjà cité, paru dans le Droit des 9 et 10 mai 1887.

« Ils sont la parole du prince qui les envoie, disait Montesquieu (1), et cette parole doit être libre. »

2o Les immunités dont jouissent les agents diplomatiques sont une nécessité de leurs fonctions. Ils ne pourraient s'acquitter de ia mission dont ils sont chargés, avec la dignité, la sûreté et la liberté qu'elle exige, s'ils se trouvaient dans une dépendance quelconque à l'égard du souverain territorial.

• Le droit romain disait déjà ne impediatur legatio, et Montesquieu exprimait la môme pensée en ces termes : « Aucun obstacle ne doit les empêcher d'agir.... On pourrait leur supposer des dettes, s'ils pouvaient être arrêtés pour dettes ».

Personnes ç[ui ont droit aux immunités diplomatiques. — Ont droit aux immunités diplomatiques :

i^ Le chef de la légation, sa femme et les membres de sa famille (2).

2** Les personnes qui composent sa suite officielle, telles que les conseillers et secrétaires d'ambassade.

Dans la pratique, on les étend au personnel non officiel de la légation, secrétaires particuliers, domestiques. Cette extension no peut se justifier que par un sentiment de courtoisie.

Les membres de la famille n'en bénéficient que tout autant qu'ils habitent Phôtel de l'ambassade et qu'ils n'ont pas une situation indépendante.

Il faut enfin observer, que l'agent diplomatique peut toujours renoncer pour son personnel non officiel à la protection résultant des immunités diplomatiques, et laisser la justice locale agir librement contre l'un de ses membres qui aurait commis un crime on un délit.

1» Inviolabilité de la personne de l'agent diplomatique. — L'inviolabilité de la personne est une garantie qui a de tous temps été reconnue comme un privilège essentiel des agents diplomatiques. Les Romains disaient : sancti habeniur legati.

Elle consiste en ce que le gouvernement auprès duquel ils sont accrédités doit prendre des mesures pour empêcher qu'aucune attaque, aucune agression ne puisse les atteindre, et pour prévenir toute injure qui pourrait entacher leur honneur : et lorsque, malgré les mesures prises, un délit a été commis contre la péril) Montesquieu, Esprit des lois, I. XXVT, chap. XXI.

(2) Sa propre indépendance ne serait pas entière, s'il pouvait être menacé dans les objets de son afifection. Bonfils, op. cit., p. 395.