CHAPITRE XIII

les limites des anciens bourgs et paroisses, tracées le plus souvent pour des intérêts particuliers. De ce fait, des villages à peine peuplés furent, au même titre que les grandes cités, appelés à l'existence politique et à la personnalité civile; et Ton compte aujourd'hui encore plus de 17,000 communes ou sections de 500 âmes, plus de 4,000 qui n'ont pas 200 habitants. »

Dans les articles 116 ec suivants, la loi de 1884 avait organisé des conférences intercommunales à l'effet d'entretenir ou de conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions d'utilité commune.

La loi de 1890 étend et complète cette faculté en organisant de vrais syndicats de communes.

Lorsque les conseils municipaux de deux ou de plusieurs communes d'un même département ou de départements limitrophes auront fait connaître, par des délibérations concordantes, leur volonté d'associer les communes qu'ils représentent en vue d'une œuvre d'utilité intercommunale, et qu'ils auront décidé de consacrer à cette œuvre des ressources suffisantes, le préfet transmet les délibérations prises au ministre de l'intérieur ; un décret rendu en Conseil d'État autorise, s'il y a lieu, la création de l'association^ qui prend le nom de Syndicat des communes (art. 169). — D'autres communes que celles qui ont été primitivement associées peuvent, avec le consentement de celles-ci, être admises à faire partie de l'association (art. 169). — Le syndicat des communes a la personnalité civile ; il peut acquérir à titre onéreux ou à titre gratuit, ester en justice (art. 170). — L'association est administrée par un comité ; à moins de dispositions contraires confirmées par le décret d'institution, le comité est composé de membres élus par les conseils municipaux, à raison de deux par commune intéressée

(arc. 171). Le conseil n'a d'autres pouvoirs que ceux qui sont nécessaires au fonctionnement de l'œuvre commune. — L'association a un budget dont l'élément principal est la contribution obligatoire des communes associées. Cette contribution est déterminée par les nécessités du fonctionnement du service commun, tel que les délibérations des conseils municipaux l'ont elles-mêmes défini, tel que le conseil intercommunal l'a organisé. Il n'y a pas de taxe ni d'imposition intercommunales ou cantonales (art. tj6 et 177). — Le syndicat peut organiser des services autres que ceux prévus au décret d'institution, lorsque les conseils municipaux des communes associées se sont mis d'accord pour ajouter ces services aux objets de l'association primitive. L'extension des attributions du syndicat doit être autorisée par un décret rendu dans la même forme que le décret d'institution (art. 178). — Le syndicat est formé, soit à perpétuité, soit pour une durée déterminée par le décret d'institution (art. 179).

Dans quelle mesure, ajoute le rapporteur, les communes profiteront-elles des facultés que leur offre la loi nouvelle ? Se contenteront-elles d'organiser des syndicats, — ce qui serait déjà un résultat important, — à l'effet de pourvoir à l'assistance des malades et des indigents? Sauront-elles, comme le voudraient les promoteurs de l'institution, étendre le programme des premières aspirations et, surtout dans les pays pauvres, apercevoir que le seul fait de l'association est par lui-même comme une ressource et une richesse nouvelles? En tout cas, l'instrument est là, à la portée de toutes les communes, instrument sans doute perfectible, mais commode, facile, propre à réaliser d'ores et déjà de sérieux progrès.

NOTES Les projets de la Commission de décentralisation.

Un décret du 16 février 1895 a institué, sur la proposition de M. Ribot, président du Conseil, une commission chargée d'étudier les moyens de réaliser la décentralisation et la simplification des services administratifs, Cette commission, dont les travaux se poursuivent, a travaillé dans trois directions principales. Elle cherche :

i° A étendre le pouvoir de décision propre et définitive des agents exécutifs locaux, préfets, sous-préfets et maires ;

2° A augmenter les attributions des assemblées locales délibérantes ou consultatives, de façon à les faire participer à l'action administrative ;

3 A étudier la création d'organes administratifs nouveaux, intermédiaires entre ceux du département , ceux de l'arrondissement et l'organe primitif de la vie locale, la commune.

Son but est de rajeunir notre organisme administratif, de supprimer les formalités inutiles, de donner plus de liberté à l'activité féconde des pouvoirs locaux.

Voici comment, dans une étude d'ensemble, nous avons apprécié cette partie du travail de la commission 1 :

c A Paris, dans chaque ministère et dans chaque direction il y a de grands portefeuilles sur lesquels sont écrits en lettres d'or, les mots : t signature de M. le ministre,

1. La Décentralisation, par Ferdinand Dreyfus, aux bureaux de la Revue Bleue,

signature de M. le directeur », Il suffi: de les avoir ouverts, ne fût-ce qu'une fois, pour se faire une idée de la bureaucratie française. Quel encombrement ! Que de questions générales ou personnelles sur lesquelles les agents locaux, préfets, sous-préfets et maires, à la fois plus compétents et plus rapprochés, pourraient statuer plus utilement et plus vite ï

Un questionnaire a été adressé par les soins de la commission à toutes les directions. Il mentionne pour chaque affaire la nature de la décision du pouvoir central, la date de la loi ou du décret d"où émane ce droit de décision, le nombre des dossiers et la durée qu'exige chaqQe solution. C'est d'après les réponses qui lui sont parvenues, réponses complétées par les rapports des inspecteurs des finances, que la commission poursuit son long et minutieux travail de déclassement. Ce travail achevé, il ne restera plus qu'à régler le sort des affaires ainsi disjointes du centre, soit en supprimant purement et simplement l'intervention des bureaux, soit en distribuant les dossiers au prorata de leur importance.

La Guerre, la Marine, les Affaires étrangères sont en dehors de ce plan, t L'appareil centralisateur s'impose » dans ces grands services, et l'action gouvernementale doit s'y faire sentir avec son maximum d'intensité, puisqu'il s'agit de la défense du pays et de sa grandeur permanente. La réforme judiciaire nécessite une étude spéciale parce qu'elle se lie à la réorganisation des compétences et a la simplification des procédures.

Les ministères à émonder sont l'Intérieur, les Finances, l'Instruction publique, les Travaux publics, l'Agriculture, le Commerce et l'Industrie.

Pour plusieurs le travail est prêt. Quand la commission plénière aura statué, ce sera au gouvernement à tra-

duire ses décisions en lois ou décrets. Il a déjà commencé. A l'Intérieur, les formalités en matière de dons et legs ont été simplifiées. Aux Postes et Télégraphes, douze directions régionales calquées sur les corps d'armée ont hérité d'attributions ou de nominations d'agents retenues par le pouvoir central. Aux Finances, un projet récemment déposé abrège l'instruction des affaires qui intéressent l'enregistrement, les contributions directes ou indirectes.

La Commission a également étudié une réforme partielle de la loi du 5 avril 1884 destinée à donner plus d'indépendance aux corps municipaux.

Les modifications proposées par le projet de loi déposé le 22 octobre 1896 portent sur les points suivants .

i° Substitution d'un décret simple au décret du Conseil d'État nécessaire pour autoriser le transfert du chef-lieu d'une commune (art. 6);

2 Développement des pouvoirs du Conseil municipal en matière de baux (art. 68, n° 1) ;

3 Ainsi que pour le changement d'affectation d'une propriété communale déjà affectée à un service public (art. 68, n° 5);

4 Renonciation à l'approbation de l'autorité supérieure pour la création ou la suppression des promenades, squares ou jardins publics, champs de tir ou de course (art. 68, n° 7) ;

5 Droit conféré à tout conseiller municipal de réclamer communication des pièces justificatives des opérations comprises dans les comptes de la commune (art. 71);

6° Institution des adjoints spéciaux par simple arrêté préfectoral (art. 75).

7 Remise au préfet du droit d'inscrire d'office

au budget de. la commune les dépenses de la police (arc. 103);

8° Extension des pouvoirs du préfet en matière de marchés de travaux et de fournitures (art. 115);

9 Suppression de l'autorisation de plaider pour les communes ou sections de communes (art* 124)$

io° Transfert au préfet du pouvoir d'autoriser l'établissement des taxes de balayage (art. 133, n° 13);

ii° Substitution du conseil général au gouvernement en Conseil d'État pour la fixation du tarif de la taxe sur les chiens (loi du 2 mai 1855, art. 3);

i2° Modification des règles de compétence en matière d'octroi (art. 137);

13 Enfin, et c'est le point capital de la réforme, extension des pouvoirs du Conseil municipal et modification des règles de compétence en ce qui concerne les impositions annuelles .pour insuffisance de revenus (art. 145);

Sur cette dernière question destinée à augmenter l'indépendance financière des commîmes, l'exposé des motifs donne des explications que les intéressés consulteront utilement, avant même le vote de la réforme.

i° L'imposition pour insuffisance de revenus est destinée à équilibrer le budget ordinaire lorsque les recettes de ce budget sont inférieures aux dépenses corrélatives. Elle est régie par les dispositions finales de l'article 133 de la loi du 5 avril 1884; le vote des centimes nécessaires esc approuvé par arrêté préfectoral lorsqu'ils correspondent à des dépenses obligatoires et par décret lorsqu'ils sont destinés à faire face à des dépenses facultatives.

En raison du très grand nombre de communes qui s'imposent chaque année pour dépenses facultatives, T administration centrale se trouve aujourd'hui dans l'im-

possibilité d'exercer réellement le contrôle que la loi lui attribue, et ces impositions sont, en fait, approuvées suides états collectifs dressés par les préfets. Il n'existe plus réellement de surveillance que pour les villes ayant au moins cent mille francs de revenus auxquelles la circulaire du 15 mai 1884 impose la production des budgets et documents établissant leur situation financière. Mais les villes de cette catégorie ne font généralement pas usage de cette imposition et demandent plutôt un supplément de ressources à l'octroi.

Dans ces conditions, le gouvernement, d'accord avec la commission de décentralisation, a pensé qu'il convenait d'attribuer au conseil municipal le droit de voter définitivement les impositions pour dépenses annuelles, tant obligatoires que facultatives, lorsqu'elles n'excéderont pas dix centimes additionnels, et au préfet l'autorisation des impositions dépassant ce maximum.

De nouvelles dispositions en ce sens remplaceraient les deux paragraphes visés de l'article 133.

2° Les règles actuellement suivies en matière d'emprunts et d'impositions extraordinaires sont tracées par les articles 141 et 143 de la loi municipale. Elles sont très complexes.

D'abord les conseils municipaux votent dans la limite de leurs attributions réglementaires les contributions extraordinaires n'excédant pas cinq centimes pendant cinq ans, pour en affecter le produit à des dépenses extraordinaires d'utilité communale. Ils votent également les emprunts remboursables sur ces contributions ou sur les ressources ordinaires, lorsque l'amortissement dans ce dernier cas ne dépasse pas trente ans. Dans la pensée du gouvernement, il serait sans inconvénient de donner aux représentants de la commune la faculté de voter dix cen-

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times additionnels pendant dix ans, ainsi que les emprunts remboursables sur ces centimes. Le premier paragraphe de l'article 141 serait modifié en conséquence.

En dehors de ces hypothèses, les délibérations des conseils doivent être approuvées soit par le préfet, soit par décret simple, soit par décret en Conseil d'État, soit par le pouvoir législatif.

Le préfet statue lorsque la durée des impositions et em prunts n'excède pas trente ans et que, en outre, la quotité des impositions ne dépasse pas le maximum fixé par le conseil général en vertu des lois annuelles de finances. Ce maximum, fixé actuellement à 20 centimes, est aujourd'hui dépassé dans le plus grand nombre des communes' de sorte que le préfet cesse d'être compétent et que la plupart des emprunts communaux sont autorisés par décret. Pour remédier à cet état de choses, il faudrair décider que le maximum des impositions relevant du préfet fût porté de 20 à 30 centimes, ce qu'on obtiendrait en modifiant la disposition des lois de finances qui fixe chaque année la limite des contributions locales.

Enfin les emprunts soumis au parlement sont ceux qui excèdent un million, ou qui, réunis au chiffre d'emprunts antérieurs, excèdent un million (art. 144, § 3). Les considérations que nous avons précédemment invoquées, à l'occasion des surtaxes d'octroi sur les boissons, paraissent devoir s'appliquer également à ces opérations. En substituant d'ailleurs au contrôle des Chambres celui du Conseil d'Etat, nous ne renonçons pas à surveiller le flot toujours montant des dettes communales

C'est pourquoi nous estimons utile de changer la disposition finale de l'article 143, en renvoyant au gouvernement, statuant en Conseil d'Etat, les emprunts q li sont aujourd'hui soumis à la sanction législative.

v Cette réforme aurait de plus l'avantage de faire statuer par la même autorité tant sur la déclaration d'utilité publique des grands travaux communaux que sur la création des ressources destinées à en assurer le payement.

3 Le second paragraphe de l'article 145 de la même loi de 1884 stipule que, lorsque le budget pourvoit à toutes les* dépenses obligatoires et qu'il n'applique aucune recette extraordinaire aux dépenses soit obligatoires, soit facultatives, ordinaires ou extraordinaires, les allocations pour dépenses facultatives ne peuvent être modifiées que par l'autorité supérieure, c'est-à-dire que la municipalité est entièrement maîtresse de son budget.

Il nous a paru que cette rédaction pourrait recevoir une portée plus libérale, tout en mieux - définissant le contrôle attribué au préfet sur le budget communal et prévenir des abus qu'une interprétation littérale du texte en vigueur semblerait permettre.

Le paragraphe serait donc libellé ainsi qu'il suit : « Lorsque le budget pourvoit à toutes les dépenses obligatoires et qu'il ne renferme pas de centimes extraordinaires autres que ceux que le conseil municipal a le droit de voter en vertu de l'article 141, les allocations portées audit budget pour dépenses facultatives d'utilité communale ne peuvent être modifiées par l'autorité supérieure.» La plus large initiative et la part d'indépendance ainsi conférées aux municipalités pour la gestion de leurs finances nous ont paru comporter une contre-partie, destinée à sauvegarder dans une certaine mesure les intérêts supérieurs du Trésor public. Aujourd'hui, les communes ont le droit de confier le maniement de leurs deniers à un receveur municipal spécial lorsqu'elles possèdent un revenu de 30,000 francs. A ce chiffre, nous proposons de substituer celui de 60,000 francs.

L'article iç6 serait remanié en conséquence. On y stipulerait en outre, afin de donner l'autorité de la loi au décret du 24 mars dernier sur les perceptions de ville, que, dans les chefs-lieux d'arrondissement où celles-ci seraient supprimées et qui n'ont point de receveur municipal spécial, les fonctions de receveur municipal seraient confiées à l'un des percepteurs en résidence.

Pour modestes et restreintes qu'elles puissent paraître à première vue, ces diverses innovations ne seront pas moins fécondes en heureux résultats. Sans remettre en question dans leurs grandes lignes des institutions qui ont fait leurs preuves et auxquelles sont habituées les populations, elles réalisent un progrès dont l'importance se mesure à l'éducation de jour en jour plus complète des assemblées locales, à leur plus exacte appréciation des devoirs qui leur incombent.

x« f juillet 1897.

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Pages.

Avertissement de la première édition. ... v

Avertissement de là seconde édition xx