Cahiers de la sénéchaussée de Bigorre

j. Cahiers du bas Limousin.

+ . Cahiers du tiers état de Lyon. Voir également : cahiers de Calais et Ardres, de Chaumont sur Bassigny et passim. Cahiers des Etats généraux, par MM. Mavidal et Laurent.

i II n'y a plus, pour aucune partie de la nation ni pour aucun individu, aucun privilège ni exception au droit commun de tous les Français. » — i Le royaume est un et indivisible. » — i La souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible ; elle appartiendra à la nation. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice 1 , i

De ces principes découle l'idée d'établir une loi homogène, qui respecte la personnalité des communes tout en la fondant dans l'unité nationale.

Par les lois de 1789 et de 1790, toutes les anciennes communautés d'habitants, depuis la paroisse rurale jusqu'à la ville la plus populeuse, reçoivent la même existence légale, le même nom, les mêmes droits. Les communes sont propriétaires ; elles administrent leurs biens, font leur police, exercent même des attributions qui touchent aux intérêts de l'Etat. Elles ne cessent point d'en dépendre, mais elles composent des corps secondaires, distincts, doués d'une vie propre, et qui forment comme de petites familles dans la grande famille nationale.

La France est partagée en départements, partagés euxmêmes en districts; mais les départements n'ont ni l'étendue ni les pouvoirs des pays d'États. Loin de tendre au rétablissement des anciennes provinces, les nouvelles circonscriptions ont pour but de les abolir et ne sont que des divisions purement administratives, créées pour la facilité des services publics, sans droits particuliers, sans existence distincte.

Les lois de l'Assemblée constituante proclament, en outre, des principes qui attestent, de la part de ceux qui

t. Préambule de la Constitution du 3 septembre 1791, art. titre II. Art. 8 et 9, titre II. Art. i er , titre III, idem.

les y inscrivaient, l'étude approfondie des conditions organiques des pouvo'irs publics.

Les communes sont placées sous l'autorité de l'Etat, quant aux pouvoirs que leurs représentants exercent comme délégués de sa puissance, et sous sa surveillance, quant aux pouvoirs qui leur sont propres. Cette surveillance s'étend tort loin ; elle a pour sanction le droit d'annulation des actes qui blessent des intérêts privés et la nécessité d'une approbation préalable pour ceux qui engagent l'avenir ou qui touchent à des intérêts communs d'une importance spéciale, par exemple à la propriété 1 .

Les départements, considérés seulement comme une division territoriale, relèvent entièrement du pouvoir exécutif, auquel leurs administrateurs sont tenus de prêter serment d'obéissance.

La délibération est séparée de Faction.

Toutes les parties de l'administration sont subordonnées au pouvoir central, chargé de leur donner l'impulsion.

Ces principes étaient vrais. Ils ne furent pas seulement inscrits dans les lois, ils reçurent une consécration solennelle le jour de la fête de la Fédération, le 14. juillet 1790, date auguste, que la République nouvelle a reprise à son compte et qu'il faut fêter à la fois comme un souvenir et comme une espérance.

Le législateur de 1789 avait placé son idéal trop haut pour pouvoir l'atteindre du premier coup. Les lois de 1789 et de 1790 portaient le cachet de Y inexpérience. Dans chaque commune était un corps municipal composé d'un maire et de deux ou plusieurs autres membres, suivant la population, nommés par tous les citoyens actifs. Ces mêmes électeurs nommaient des notables en nombre^

1. Voir l'instruction de la Constituante du 1+ décembre 1789.

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double du corps municipal pour composer le conseil général de la commune. Chaque corps municipal, composé de plus de trois membres, se divisait en conseil et en bureau. Le bureau était formé du tiers des officiers municipaux, y compris le maire ; les deux autres tiers formaient le conseil municipal. Le conseil général de la commune devait être convoqué toutes les fois que l'administration municipale le jugeait convenable, et les cas où on ne pouvait se dispenser de cette convocation étaient spécifié* par la loi. Une autre assemblée était encore organisée par ce décret. C'est l'assemblée des électeurs de la commune. Il était permis aux citoyens actifs de se réunir paisiblement et sans armes, en assemblées particulières, pour rédiger des pétitions. Les attributions de ces municipalités étaient de deux sortes : les unes, purement municipales; les autres, concernant l'intérêt général, comprenaient la répartition des contributions directes, leur perception, la régie des établissements publics, la surveillance des propriétés publiques, etc.

La machine administrative était savamment construite, mais les ressorts qui devaient communiquer le mouvement n'existaient point. Le gouvernement central, placé au sommet et théoriquement responsable, n'avait pas la puissance nécessaire pour se faire obéir. Les pouvoirs locaux étaient des obstacles, au lieu d'être des auxiliaires. Etant collectifs, ils étaient presque indépendants et, par suite, plus portés à la résistance qu'à la soumission, t On était enfin arrivé à une multiplicité de rouages dont le mécanisme compliqué ne pouvait se mouvoir, faute d'espace et de matière, dans nos étroites communes rurales 1 . »

i. Leroy-Bcaulîeu, Organisation administrative en France et en Angleterre.

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Au milieu de la tourmente révolutionnaire, ces institutions furent impuissantes à assurer la cohésion des forces de l'Etat. La Constitution de 1795 essaya de tout simplifier en remplaçant les administrations municipales par les municipalités cantonales. Les communes de moins de 5,000 habitants n'avaient qu'un agent municipal élu et perdaient ainsi leur vie propre. La réunion de ces agents formait le conseil chargé de la municipalité du canton.

Les communes dont la population variait entre 5,000 et 10,000 habitants avaient un conseil administratif. Les communes possédant plus de 10,000 habitants avaient trois administrations électives et distinctes.

Les départements n'avaient plus à leur tête que cinq administrateurs chargés de toutes les fonctions. Quant au gouvernement central, il était imparfaitement représenté par des commissaires nommés par lui et chargés uniquement de surveiller et de requérir l'exécution des lois.

La commune n'existait plus, elle était absorbée par le canton, tous les pouvoirs étaient confondus et l'Etat n'héritait même pas des droits qui étaient enlevés aux administrations locales. Les municipalités cantonales n'avaient abouti qu'à un inutile déplacement de l'autorité domestique sans avoir porté les affaires locales assez près de Poeil du gouvernement pour qu'il pût les saisir.

« Si le système de 1789, a dit M. Bonjean, était plus propre à la délibération qu'à l'action, celui de l'an III n'était propre ni à l'une ni à l'autre. Trop nombreuses pour agir, les municipalités de canton ne Tétaient pas assez pour délibérer et surtout pour représenter les intérêts divers de l'arrondissement municipal. D'un autre côté, le renouvellement trop fréquent des officiers municipaux ne leur permettait pas d'acquérir l'expérience des

affaires et rendait impossible l'esprit de suite si nécessaire au succès de toutes les entreprises, t

La loi du 18 pluviôse an VIII rétablit la juste distribution des pouvoirs et des fonctions; mais elle sacrifia complètement la vie locale à la toute-puissance du gouvernement central.

Un administrateur unique est substitué au pouvoir collectif créé par les lois de 1789 à 1795. Dans chaque commune, le maire est à la tête de l'administration active. Il est assisté d'un conseil municipal qui délibère sur les affaires communales. Dans chaque département, un pré* fet pour administrer, un conseil général pour délibérer, un conseil de préfecture pour juger les difficultés contentieuses : tel est le cadre adopté par la loi de pluviôse et qui s'est conservé jusqu'à nos jours.

Mais si les rôles sont bien distribués, tout dans les attributions est sous la dépendance immédiate des agents du pouvoir central. Plus de liberté électorale, plus de liberté municipale. Les membres du conseil municipal sont nommés pour trois ans par le préfet et choisis sur une liste de notables présentée par les habitants. Le sénat us-consulte du 15 floréal an X supprime les listes de notables et les remplace par une triple liste dressée par les électeurs de chaque commune. Un décret de 1807 retire enfin aux électeurs le droit de présentation, quand le gouvernement a pourvu auparavant aux nominations.

Quant aux attributions, elles sont restreintes, pour les conseils de département, à la répartition des contributions et, pour les conseils municipaux, au droit de délibérer dans une seule session annuelle sur quelques intérêts communaux sans importance.

Ce système tenait sa place dans l'immense machine

créée par le premier Consul, pour imposer à la nation le plus effroyable despotisme qu'elle ait jamais connu.

La Révolution avait voulu faire de la France un peuple d'hommes libres, égaux entre eux, liés par la communion de la fraternité patriotique, « une réunion de cités, petites ou grandes, libres aussi; agglomérations de familles unies par les liens de la tradition ou par des circonstances fortuites; image de la société en formation, accommodant leur vie commune à leurs goûts et à leurs besoins ; et cette universalité de citoyens et de cités libres gouvernée par la volonté de tous, n'acceptant pour règle que la raison et pour guide que la justice * ». De cette nation généreuse, mais assoiffée d'ordre matériel, le premier Consul fit une armée de fonctionnaires et de soldats, obéissant à une volonté unique, dont les ordres étaient ■exécutés sans résistance d'un bout à l'autre du territoire. Cette éclipse de la liberté municipale dura aussi longtemps que celle de la liberté politique.

La Restauration se borna à de timides essais de retour au système électif, essais que firent échouer les événements politiques.

Le gouvernement de Juillet donna quelques satisfactions aux partisans des libertés locales. ^Les lois du 21 mars 1831, des 18 juillet 1837 et 10 mai 1838 réglèrent les attributions des conseils municipaux et des conseils généraux. Les maires et les adjoints étaient nommés par le roi, mais ils devaient être choisis parmi les conseillers municipaux.

Les conseils eux-mêmes obtenaient pour la première fois le droit de prendre sur certains objets, bien peu nombreux, il est vrai, des décisions qui devenaient défi- -