LA SÉPARATION DES POUVOIRS

C*est une règle fondamentale de toute libre constitution que les pouvoirs n'y soient pas concentrés dans un seul corps, parce que cette concentration serait le despotisme. La vérité de cette règle se montre surtout au sujet du pouvoir judiciaire. C'est là que la nécessité de la séparation éclate avec le plus d'évidence. Supposez que ce pouvoir soit réuni, soit à la puissance législative, soit à la puissance executive, soit aux deux ensemble, réunies elles-mêmes dansles mômes mains, la fortune, Thonneur, le sort des citoyens, n'ont plus de garantie. La loi n'est plus, en effets une garantie pour eux, quand ceux qui sont appelés à juger leurs différends ou les infractions dont ils sont accusés, sont ceux-là mêmes qui ont le pouvoir de la faire ; et la puissance executive devient un glaive à deux tranchants, quand elle a le pouvoir de juger en même temps que celui d'exécuter. 11 est donc nécessaire que le pouvoir judiciaire soit séparé des deux autres, et que son action, uniquement soumise aux lois, qu'il a la mission d'interpréter, s'exerce avec une entière indépendance.

Pour ce qui est du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, la séparation n'est pas d'une aussi impérieuse nécessité, et elle ne peut pas être aussi absolue. On conçoit à la rigueur une assemblée réunissant ces deux pouvoirs sans menacer pour cela la liberté des citoyens, et il faut bien qu'ils se pénètrent dans une certaine mesure pour accomplir leur œuvre commune

Ainsi la puissance executive doit toujours compte de ses actes à rassemblée législative, et, en revanche, il convient qu'elle ait une certaine part dans la confection des lois qu'elle est chargée d'exécuter. Mais cette pénétration réciproque ne doit pas aller jusqu'à la confusion ; il importe que les deux pouvoirs restent distincts et à certains égards indépendants. Cette distinction et cette indépendance sont, en effet, sinon une indispensable sauvegarde de la liberté des citoyens, au moins une condition nécessaire de la bonne administration des affaires publiques. Pour que le pouvx)ir exécuttf puisse bien remplir la tâche qui lui est propre, il faut que, dans la limite de la constitution et des lois, et sous le contrôle du corps législatif, il ait sa liberté d'action et possède une certaine indépendance. Une assemblée peut bien diriger et surveiller le gouvernement; mais elle ne saurait gouverner elle-même sans détriment pour la chose publique. Le gouvernement, dans Tacception étroite de ce mot, n'est pas le fait d'une nombreuse réunion de représentants, mais d'un président, comme aux États-Unis, ou d'un conseil d'État, CQiume dans les cantons suisses. Ajoutez que, comme il donnera toujours, de quelque manière qu'on s'y prenne, une très-grande puissance à ceux qui en sont investis, il n'est pas bon qu'il soit incessamment, au sein d'une assemblée, un point de mire pour toutes les ambitions et les convoitises, et par là une cause permanente d'intrigues et de cabales. Sans doute, il faut éviter aussi de placer l'un en face

de l'autre deux pouvoirs rivaux, jaloux, toujours prêts à entrer en lutte. Ce serait une source de conflits et un principe de révolutions qui ne serait pas moinsfuneste. Le secret de la politique est de si bien combiner les deux pouvoirs, que Tun ne soit pas entièrement absorbé par Tautre, mais qu'ils se modèrent réciproquement sans se combattre, et qu'ils travaillent de concert au bien public.

C'est ce que l'on comprendra mieux en examinant de plus près successivement le domaine de chacun d'eux.

Le pouvoir législatif est le premier de tous les pouvoirs, puisque c'est lui qui fixe les règles que doivent appliquer les deux autres, et auxquelles sont soumis en général tous les membres de la société.

11 appartient originairement au peuple entier. La loi étant, en effet, la règle à laquelle tous les citoyens s'engagent à se conformer, elle doit procéder de leur volonté, et non, comme dans le système de la monarchie absolue, d'une autorité supérieure qui l'impose d'en haut. C'est aux membres mêmes du corps social qu'il appartient de régler d'un commun accord les conditions du pacte qui les lie. Tel est le point de départ du système républicain.

Mais comme il est impossible, pom* peu que le peuple soit nombreux, que les lois soient d^^libérées par tous les citoyens réunis, ainsi que cela se pratiquait au forum des antiques républiques, ou que cela se pratique encore dans certains petits cantons de la Suisse, il devient nécessaire qu'ils nomment des représentants, chargés de discuter et de fixer en leur nom les lois que réclame l'intérêt de la société. Ils délèguent ainsi le pouvoir législatif, mais ils ne font que le déléguer conditionnellement, c'est-à-dire qu'ils restent toujours les maîtres d'accepter ou de rejeter l'œyvre de leurs représentants. Toute loi suppose en définitive l'adhésion, expresse ou tacite, de ceux qu'elle oblige. Cette raaxinae n'est qu'une autre forme du principe fondamental de la théorie républicaine.

S'ensuit-il que, pour être valables, toutes les lois doivent être soumises au vote populaire? Cette sanction serait sans doute plus conforme à la théorie, et il est bon de se la proposer comme un idéal à poursuivre : aussi voyons-nous les républiques les plus avancées de la Suisse y tendre de plus en plus ; mais, d'une part, elle suppose un peuple extrêmement éclairé, ce qui n'est pas le cas de ceux qu'a formés la monarchie; et, d'autre part, même chez un peuple trèséclairé, elle est dans la pratique d'une exécution si difficile, elle est hérissée de tant d'obstacles qu'on ne peut faire jouer ce ressort qu'avec beaucoup de ménagements.

L'hypothèse du consentement tacite a sans doute

aussi ses dangers. Les hommes investis du pouvoir présument volontiers ce qu'ils désirent, bon ou mauvais, et ils ne sont que trop portés à confondre la volonté du peuple avec leur propre volonté ; mais ce moyen n*en est pas moins légitime et avantageux en beaucoup de cas. La question est de l'employer suivant la mesure qu'exige l'intérêt général. Là est la règle à laquelle il faut toujours en revenir.

Précisons l'objet dealois et par conséquent la mission du pouvoir chargé de les instituer. L'étendue de son devoir et la limite de son droit en ressortiront naturellement.

Les lois ont pour objet de régler les rapports réciproques des citoyens de manière à assurer à la fois le respect de leurs droits individuels et le bien de la société tout entière.

Leur domaine est d'abord celui du droit naturel , dont elles sont destinées à traduire et à faire respecter les inviolables prescriptions. Il s'étend ensuite à tout ce qu'exige, sans porter atteinte à ce droit primordial, Imlérèt général du peuple dont elles consacrent l'union.

Le premier devoir du législateur est donc de faire de ses lois le rempart de la liberté des citoyens, puisque la liberté est le premier de tous les droits, celui d'où tous les autres dérivent. Liberté de la pensée, liberté de la

parole, liberté du travail, etc., toutes ces libertés, ou, pour mieux dire, toutes ces applications de la liberté, qui est le fond même deThommeelqui fait sa dignité, sont autant de droits imprescriptibles devant lesquels toute autorité législative doit s'incliner, et qu'elle a la mission de garantir. Il faut que les lois qu'elle édicté, au lieu d'être, comme il n'arrive que trop souvent, des entraves à la liberté de l'individu, en protègent au contraire le légitime usage, c'est-à-dire cet usage qui fait que, conformément au principe fondamental du droit, la liberté de chacun s'accorde avec celle de tous. Ce n'est qu'à cette condition qu'elles sont elles-mêmes légitimes. Toute loi qui viole dans son principe ou qui arrête dans son juste exercice quelqu'unede ceslibertés sans lesquelles l'homme n'a plus la disposition et la direction de lui-môme, fùt-elle sanctionnée par la majorité des citoyens, est une loi injuste et mauvaise ; et le pouvoir qui l'institue manque à sa mission, qui est avant tout d'assurer la liberté par la loi.

Garantir les droits individuels de chacun des membres de la société, en réglant d'un commun accord leurs rapports réciproques, tel est le premier objet de la législation, mais il n'est pas le seul. L'union qui constitue un peuple crée un ensemble d'intérêts com-

LE rOUYOIR LÉGISLATIF. 37

munsy une solidarité sociale qui doit aussi faire l*objet de la loi. Tout ce que commande la prospérité de la nation ou le bien public rentre à ce titre dans la sphère de la législation.

Mais, en étendant son domaine du droit purement naturel aux intérêts sociaux du peuple qui demande des lois communes, le pouvoir législatif ne doit jamais oublier qu'il est des droits sacrés dont aucun intérêt social, si impérieux qu'il paraisse, ne peut justifier la violation. Une loi, par exemple, qui interdit ou entrave la liberté de la pensée a beau alléguer l'intérêt de la so« ciélé ; elle est une atteinte* portée à un droit inaliénable et imprescriptible, et elle compromet par là l'intérêt même qu'elle prétend servir. C'est, en effet, Tintérôt de la société que les droits de la personne humaine soient respectés dans ses membres, car elle souffre elle-même des entraves qui arrêtent le libre développement de leurs facultés. Comme cette règle n'est qu'une appli* cation du devoir précédemment indiqué, nous n'avons pas besoin d'y insister davantage.

Une seconde règle dont le pouvoir législatif ne saU'' rait non plus se trop bien pénétrer, c'est que la loi, en s'apptiquant aux intérêts généraux de la société, doit se renfermer dans le cercle de ce que ces intérêts exigent d'elle absolument, et abandonner aux particuliers, aux communes, à toutes les circonscriptions locales, toute l'initiative et toute la latitude compatibles avec le bien public, lequel n'aura lui-même qu'à y gagner. Cette règle, que nous avons déjà indiquée, comme la

JOLBê BARUl. ' 3

3S Les hNStrriltiôNs REPUfeLiGAiNËf;*

'précédente, en parlant de l'État en général, se représenté riaturellement ici ; elle s'impose à toute législation qui veut être vraiment républicaine. Une excessive réglementation par le pouvoir central n'est pas moins hUisible à l*ïntérôt général de la société que l'absence de toute loi favorable à cet intérêt. Laissez chaque membre et chaque groupe de la société agir et se développer avec la plus large indépendance ; c'est le meilleur moyen d'assurer la prospérité générale.

Pour compléter notre analyse du pouvoir législatif, 11 nous reste à dire quelque chose des règles qui doivent présider à sa constitution. Ces règles se déduisent à leur tour de l'idée que nous avons donnée de sa mission et de ses devoirs.

Il est à peine besoin de faire remarquer qu'une assemblée législative représentant le peuple entier doit par cela même être nombreuse. Cela est nécessaire pour que toutes les fractions un peu considérables y trouvent leur place, pour que toutes les opinions un peu importantes puissent s'y faire jour, enfin pour que l'intérêt général l'emporte pluâ sûrement sur l'iolérôt particulier. Une petite assemblée contracte toujours plus ou moins les vices de roligarchie. Il ne fout pas, sans doute, qu'une assemblée nationale soit tel-

LK POCVÔIR LKGISLATIF. 39

lèment nombreuse, que la confusion et le désordre s^ introduisent forcément : on retomberait ainsi dans tes dangers de la place publique; mais il faut qu'elle fe soit assez pour représenter aussi exactement que possible la nation tout entière.

En revanche, toute assemblée législative doit avoir une durée très-limitée. Une assemblée dont Texistence se prolongerait pendant plusieurs années aurait un double défaut : elle se ferait du pouvoir une habitude, ce qui est ^îontraire aux principes républicains, et elle courrait le risque de ne plus représenter fidèlement les électeurs qui l'auraient nommée.. Le mandat des citoyens investis du pouvoir législatif doit donc être à brève échéance; il faut qu'ils rentrent après un court espace de temps dans les rangs du peuple qui les a élus, ou qu'ils obtiennent de lui le renouvellement de leur mandat. D'un autre côté, le travail que réclame l'œuvre difficile de la confection des lois, Fesprit de suite qu'elle suppose, les inconvénients que présenteraient des élections trop fréquentes, tout cela exige que le mandat législatif conféré aux représentants du peuple ne soit pas de trop courte durée. Sans prétendre fixer cette durée avec une rigueur mathématique, on peut dire que l'espace de deux années semble être celui qui remplit le mieux les conditions diverses auxquelles il s'agit de satisfaire» Il n'est pas assez long pour détruire l'accord du peuple et de ses représen-^ tants, et il l'est assez pour permettre à une assemblée de faire sérieusement son œuvre. Aussi est-ce le terme

ftO LES INSTITUTIONS RÉPUBLICAINES.

qu'ont adopté plusieurs constitutions républicaines, et Texpérience a montré qu'elles ne s'étaient pas trompées.

Maintenant, faut-il diviser le pouvoir législatif entre deux corps distincts, ou bien le confier à une assemblée? C'est là une question complexe, et qui ne comporte peut-être pas une solution absolue, mais qui vaut la peine d'être examinée dans ce Manuel.

Le système de la division du pouvoir législatif en deux chambres et celui, d'une assemblée unique ont l'un et l'autre leurs avantages, mais aussi leurs défauts. Le premier permet plus de réflexion dans la délibération et l'adoption des lois, mais il peut être en revanche une source d'embarras et de conflits funestes à la chose publique. Le second simplifie les difficultés, mais il est plus sujet aux entraînements irréfléchis, et il est trop exposé à se laisser glisser sur la pente de la dictature.

Nous n'ajouterons pas, en répétant un argument trop souvent invoqué, que le premier offre une barrière plus solide que le second contre les attentats du césarisme, parce que notre propre histoire contredit cet argument. Napoléon I" n'a pas eu plus de peiine à triompher, au 18 brumaire, des deux ConseiU entre lesquels se partageait alors le pouvoir législatif,

LE POUVOIR LÉGISLATIF. • ki

que son neveu et son plagiaire^ au 2 décembre, de Tunique assemblée législative établie par la constitution de 1848.

Nous ne dirons pas non plus d'une manière absolue que la démocratie repousse le système des deux chambres, puisque nous voyons ce système en vigueur dans les constitutions démocratiques des États-Unis et dans celle de la Confédération suisse. Ce qu'elle repousse, c'est une seconde chambre qui rouvrirait la porte à l'aristocratie.

Mais il faut reconnaître que là est précisément le péril et la difficulté dans un pays depuis longtemps soumis au régime monarchique, et où la démocratie n'a pas encore emporté dans son cours toutes les prétentions aristocratiques.

On voit donc combien nous avions raison de dire que la question est complexe et qu'elle n'est guère susceptible d'une solution absolue. Le système de deux assemblées est sans doute, à certains égards^ préférable à celui d'une seule^ mais il ne l'est qu'à des conditions qui ne sont point partout également aisées à remplir : c'est qu'il ne serve point à entretenir un foyer déplacé dans la démocratie, et qu'en général il ne crée pas au sein du pouvoir législatif un antagonisme dangereux.

Dans tout ce que nous avons dit du pouvoir législatif, nous en avons parlé en général comme du pouvoir qui a la mission de faire des lois^ sans distinguer entre ces lois. Mais il ne faut pas oublier la différence

/|2 • lES INSTITUTIONS UÉPUBUCA1NI2S,

qui existe entre la loi fondamentale du pays , la eowstîtution, qui règle les conditions générales du pacte social et Texercice des pouvoirs publics, et qui n'exclut pas sans doute le changement^ mais ne Tadinet que dans certains cas déterminés, — les lois êpéciales, qui peuvent être incessamment modifiées, — et les décréta, que nécessitent les circonstances particulières et passagèi*es auxquelles il s'agit de faire face. La première ne peut être que l'œuvre d'une assemblée extraordinaire, investie par le peuple du pouvoir consti* tuant; les deux autres sont celle d^s assemblées ordinaires, qui participent par là à ce que Toîi nomme proprement le gouvernement, et dont l'action se combine à cet effet avec celle du pouvoir exécutif. Parlons maintenant de ce second pouvoir.

11 ne suffit pas de faire des lois; il faut qu'elles soient exécutées, sans quoi les résolutions de la volonté générale resteraient sans effet. De I^ la nécessité d'un second pouvoir, chargé d'assurer cette exécution, et que l'on nomme pour cette raison le pouvoir exécutif.

C'est aussi ce pouvoir qu'on désigne proprement sous le nom de gouvernement, en prenant ce mot dans

son sens le plus restreint. C'est lui, en effet, qui gour verne , puisque c'est lui qui dirige et administre les affaires publique^, soit par lui-même, soit par les fonctionnaires qu'il institue à cet effet. A la vérité, comme il ne gouverne, dans un État républicain, que conformément aux lois et aux décrets rendus par le pouvoir législatif, il faut reconnaître qu'en somme le gouvernement de la société, dans la plus large acception du mot, appartient aux deux pouvoirs réunis; mais il n'en est pas moins juste et il est plus conforme à l'usage aujourd'hui consacré, de réserver ce -mot pour désigner plus particulièrement le pouvoir qui préside à l'exécution des lois et gouverne en conséquence.

Il résulte de ce que nous venons de rappeler que le pouvoir exécutif, ou le gouvernement, doit être subordonné au pouvoir législatif, ou à l'assemblée des représentants chargés de formuler les lois suivant lesquelles le peuple veut être gouverné. Cette subordination dérive nécessairement de la nature même des deux pouvoirs, dont l'un exprime sous forme de loi ce que l'autre traduit en action.

Cependant, comme nous avons déjà eu l'occasion de le dire, en exposant le principe de la séparation des pouvoirs, cette subordination ne doit pas aller jusqu'à l'absolue absorption du pouvoir -exécutif par le pouvoir législatif. Nous avons signalé les incoa* vénients et les périls qu'engendrerait cette confusion. Il faut donc que le pouvoir exécutif ait une existence

Wh LES INSTITUTIONS RÉPUBUCAINES.

distiocte, quoique subordonnée, et que, dans la limite des lois qu'il est chargé d'exécuter et sous le contrôle du pouvoir législatif, qui a toujours le droit de lui demander compte de ses actes, c'est-à-dire de la ma* nière dont il exécute les lois, son action s'exerce librement. Cette indépendance est d'ailleurs une condition nécessaire de la grande mission dont il est chargé et de la responsabilité qu'elle entraîne. Pour accomplir convenablement cette mission et porter dignement cette responsabilité, il faut qu'il soit autre chose qu'un pur instrument entre les mains d'une assemblée.

D*un autre côté, tout en ayant son existence et son action propres, il faut, — et ceci est une conséquence de la responsabilité qui pèse sur lui, — qu'il participe dans une certaine mesure aux lois qu*il a mission d*exécuter. C'est ainsi qu'il doit avoir la faculté de présenter les lois qui lui paraissent utiles, de s'opposer à celles qui seraient contraires à la constitution, de donner et de soutenir son avis sur toutes, etc. Cette participation du pouvoir exécutif à l'œuvre du pouvoir législatif est aussi une condition du parfait accomplissement de la tâche spéciale qui lui est dévolue.

Ainsi le pouvoir exécutif, quoique subordonné au pouvoir législatif, reste lui-môme , et il combine son action avec celle de ce pouvoir, sans se confondre avec lui.

Comment, dans une république, le pouvoir exécutif doit-il être constitué, et comment doit-il être nommé? Ces deux questions, qui sont connexes, sont capitales; mais , comme celle de la constitution du pouvoir législatif, elles comportent des solutions diverses. Examinons rapidement les systèmes en présence.

Le pouvoir exécutif peut être confié ou à un président, ou à un conseil d'État, Le premier de ces systèmes est celui qui est en vigueur aux États-Unis, et qu'avait adopté, à leur exemple, la constitution française de 1848; le second est celui de toutes les constitutions cantonales et de la constitution fédérale dé la Suisse. C'est aussi celui ^ui a été pratiqué en France, sous le titre de Directoire, en vertu de la constitution établie par la Convention nationale et renversée par Bonaparte au 18 brumaire.

Le premier système a en général le défaut de donner à un seul homme un pouvoir trop considérable dans nne république , et par là trop dangereux pour elle. Le danger est encore plus grand, il peut être mortel, si, comme dans la constitution de 1848, le président de la république, au lieu d'être nommé par l'assemblée législative, est élu par le peuple entier, ainsi que cette assemblée elle-même. La constitution de 1848 avait ainsi posé en face l'un de l'autre deux pouvoirs,

kù LES INSTITUTIONS RÉPUBLICAINES.

(lout l'un, composé d'une seule tête et directement nommé par le suffrage universel, semblait fait en quelque sorte tout exprès, non-seulement pour tenir l'autre en échec, mais pour le supprimer et détruire la république. Il est vrai que le malheur a voulu que le président choisi par le peuple s'appelât d'un nom qui dès lors eût dû être maudit, du nom de Napoléon j mais ce malheur tf était pas bien difficile à prévoir, et le danger subsistera toujours, avec plus ou moins de gravité, tant que le système de la présidence pourra livrera des prétendants ou à des ambitieux sans scrupule le gouvernement de la république. Ce systèmB présente de graves inconvénients môme dans une république solidement assise, — on ne Ta que trop vu récemment en Amérique, après la mort de Lincoln; mais il doit surtout être évité dans un pays qui, après avoir longtemps vécu -sous le régime monarchique, travaille à fonder le régime républicain. C'est là surtout, en effet, qu'il faut écarter tout ce qui peut rappeler ou ramener le gouvernement personnel.

Le second système, celui qui remet le pouvoir exécutif à un conseil d'État, lequel se partage ou délègue les divers ministères qui correspondent aux grands services publics, semble s'accorder moins bien avec l'unité qu'exige le gouvernement, et il peut même devenir, dans certaines circonstances, une source d'anarchie. Il a d'ailleurs été discrédité en France par l'administration, trop souvent déplorable, du Directoire. Mais il faut reconnaître qu'il est, en définitive.

LE POUVOIR EXECUTIF, kl

le plus vraiment républicain, et tout le monde sait avec quel succès il fonctionne en Suisse. Il est donc recommandé à la fois par les principes et par Texpé" rience. Celle qu'a fournie le Directoire ne suffit pas pour le condamner absolument, môme en France; celle, au contraire, que nous offre la Suisse est tout h fait concluante (1). Quant à l'objection qu'on lui oppose en l'accusant de favoriser l'anarchie, ce n'est point là lin vice particulièrement inhérent à ce système, mais gui se glisse partout dans les institutions républicaines, quand les caractères et les mœurs ne les soutiennent pas.

Maintenant, que le gouvernement soit confié à un président ou à un conseil d'État, dans l'un et l'autre cas il peut être nommé suivant divers modes. Nous avons déjà dû toucher à cette seconde question ei\ traitant la première ; mais il convient de l'examiner à son tour. Il en jaillira de nouvelles lumières sur la précédente.

Si le pouvoir exécutif est attribué à un président, ce

(1) Je ne me dissimule pas combien ce système s*àccorde peu avec les tendances et les habitudes du caractère français ; mais oh peut espérer que, sous l'influence de meilleures institutions, ce caractère fie modifiera avec le temps* l'ai averti d'ailleurs que la ques^ iion discutée ici «e comportait pas une solution absolue ; j'indique lev^ement celle qui me parait la plus confornie à l'esprit républicaia.

kS ^ LES INSTITUTIONS RÉPUBLICAINES,

président de la république peut être élu ou par le suffrage universel, ou par le corps législatif issu de ce suffrage, c'est-à-dire ou par le peuple directement, bu, indirectement, par les représentants du peuple.

Lejpremier mode paraît plus rationnel et plus conforme au principe de la séparation des pouvoirs. 11 semble, en effet, que, dans une république, le choix du chef du gouvernement doive appartenir au peuple luimême, et que le plus sûr moyen d'assurer l'indépendance de ce suprême magistrat, à côté du corps législatif, soit de le tirer, comme ce corps, de l'élection populaire. Mais on court ainsi le risque de créer, en face du pouvoir législatif, un pouvoir rival, hostile, armé contre lui de toute la quantité de suffrages qui s'est concentrée sur sa tête, et par là, quand il tombe entre les mains d'un malhonnête homme, menaçant pour la liberté. C'est, comme nous l'avons précédemment remarqué, la faute que commit la constitution de iSU%. L'institution de la présidence est déjà dangereuse, surtout chez un peuple longtemps dominé par la monarchie, par cela seul qu'elle remet toute la puissance executive à un seul personnage; que sera-ce si ce chef du gouvernement a été élu directement par le peuple? La France a fait une si triste expérience de ce système qu'elle doit en être à jamais dégoûtée.

Le second mode d'élection, celui qui consiste à faire nommer le président de la république par le corps des représentants du peuple, amoindrit le danger que présente l'institution présidentielle : un président élu par

LE POUVOIR EXÉCUTIF. k9

une assemblée nationale sera plutôt l'allié que l'ennemi de l'assemblée qui l'a nommé. C'est donc le mode qui; étant donné le système de la présidence, doit être préféré en général. Mais il ne corrige pas complètement le défaut de ce système, qui est de donner à un cito^n une trop large part de pouvoir dans l'État, et de placer ainsi la république elle-même sur la pente du gouvernement personnel. Aussi pensons-nous qu'il est plus sage d'éviter cet écueil.

Dans le système qui attribue le pouvoir exécutif à un comité directeur ou à un conseil d'État, les deux . modes d'élections dont nous venons de parler se représentent comme praticables, et ils sont en réalité pratiqués tous les deux. Ainsi, il est tel canton de la Suisse (le canton de Genève) où le conseil d*État, chargé du pouvoir exécutif, est nommé directement par le peuple, comme le corps législatif, que l'on appelle en ce pays le grand-conseil, tandis que, dans d'autres cantons, c'est le grand-conseil qui nomme le conseil d'État.

L'élection d'un conseil d'État par le suffrage universel n'expose pas la république au même danger que celle d'un président par le même mode; mais comme il peut arriver que les deux corps ne soient pas animés d'un seul et môme esprit, surtout s'ils ne sont pas renouvelés en môme temps, il en peut résulter des conflits qui, sans mettre en péril l'existence même de la république, la divisent et la troublent.

Le second mode est donc ici encore préférable au

50 LES lIj$TITUTI<»«S lilPUBLfCAINES,

premier. Il a l'avantage d'écarter la principale source des conflits qui peuvent surgir entre le pouvoir exécuUf et le pouvoir législatif et de rendre plus sûre Tharmonie des deux pouvoirs. On lui reproche, ea revanche, dei^lacer le pouvoir exécutif dans une telle dépendance du pouvoir législatif que ce dernier finit par absorber complètement le premier, ce qui est contraire au principe. L'objection serait fondée si le pouvoir exécutif était perpétuellement révocable par le pouvoir législatif; elle cesse de l'être s'il est nommé pour le môme temps, sauf, bien entendu, le cas de forfaiture. Mais c'e^ là un point qui mérite un examen spécial.

Si Ton admet que le pouvoir exécutif, au lieu d'être attribué à un président, sera exercé par un conseil d'État, et que ce conseil d'État sera nommé, non p^r le suffrage universel, mais par l'assemblée des . représentants du peuple, une question se présente encore : Le conseil exécutif devra-t-il être élu pour toute la durée de l'assemblée, ou bien celle-ci pourra-t-elle le changer quand elle le voudra?

Cette seconde solution semble la plus logique ; dès que les citoyens investis du pouvoir exécutif ne sont plus que les ministres d'une assemblée, il parsdt plus rationnel de laisser à l'assemblée qui les élit la faculté de les révoquer, lorsqu'ils ne lui conviennent plus.

Mais ce système a Je tort de livrer le gouvernement et toutes les places qui en dépendent aux fluctuations, aux caprices, aux convoitises coalisées d'une assemblée omnipotente, et de détruire, au profit d'une nouvdle espèce de dictature, le principe salutaire de la sépara^ tien des pouvoirs.

Sans doute, le conseil exécutif doit toujours être soumis au contrôle et à la censure du conseil législatif : il lui doit compte de tous ses actes, puisqu'il est chargé d'exécuter la loi, non de la faire ; mais il lui faut cependant, comme nous l'avons dit plus haut, une certaine indépendance ou une certaine consistance pour bien remplir la mission qui lui est propre; et celle indépendance ou cette consistance, il la perdrait absolument s'il était incessamment sous le coup d'une révocation arbitraire.

Gomment, dans ce cas, pourrait-il à son tour arrêter le pouvoir législatif lorsque celui-ci attenterait à la constitution?

Gomment, en général, pourrait-il faire quelque chose de sérieux et de solide, s'il n'avait pas devant lui un ceiiain espace de temps assuré ?

Par ces raisons, qui sont capitales, nous pensons que le conseil exécutif doit être nommé, comme il l'est en Suisse, pour le même temps que le conseil législatif. '— H va sans dire que le cas de forfaiture fait exception à la règle que nous posons ici. — * Sous cette condition, la séparation des deux pouvoirs est sauvegardée, comme il convient, sans que la subordination de l'un'

52 LES INSTITUTIONS ll£PDfiUGAlNES.

à l'autre soit compromise, dans la mesure où elle est nécessaire.

II nous reste maintenant à examiner de plus près les attributions du pouvoir exécutif, et à mieux déterminer par là ses devoirs et ses droits.

La mission du pouvoir exécutif est, en général, comme l'indique son titre, d'exécuter les lois rendues par le pouvoir législatif. Cette mission même et Tharmonie des deux pouvoirs exigent, comme nous l'avons déjà remarqué, qu'il ait aussi sa part dans l'élaboration et dans la promulgation des lois qu'il est chargé d'exécuter. C'est ainsi, avons-nous dit, que le gouvernement doit avoir la faculté de présenter les lois qui lui paraissent utiles, de s'opposer à celles qu'il juge contraires à la constitution , de donner et de soutenir son avis sur toutes, etc. En s'associant par là à la production des lois, il sera mieux en état de remplir sa propre mission avec toute l'intelligence et toute la fidélité qu'elle réclame : le travail d'exécution .qui lui est confié, au lieu d'être la fonction d'un instrument passif, sera Tœuvre d'un vrai coopérateur. Nous ne chercherons pas comment cette règle doit être appliquée : qu'il nous suffise ici de la rappeler; ce sont les attributions spéciales du pouvoir exécutif que nous * avons maintenant à fixer.

Elles correspondent aux grands services publics auxquels un gouvernement est chargé de pourvoir.

Le premier dans la république est celui de Tinstruction publique. Nous avons montré, en commençant notre étude des institutions républicaines, ce que doit être cette instruction, qui est la base même de ces institutions. Nous n'avons pas besoin de revenir sur ce point, nous dirons seulement, — ce qui concerne particulièrement le ministère chargé de la direction de ce service et tous les fonctionnaires de cet ordre, — que c*est surtout du corps enseignant que doivent être exclus, comme des fléaux, l'arbitraire ministériel et le mécanisme administratif. D'une part, la nomination des membres de ce corps doit être soumise à de sévères conditions de capacité ; et, d'autre part, il convient de laisser aux professeurs nommés suivant ces conditions un certain rôle dans l'administration de leurs écoles, collèges ou facultés. C'est dans cet esprit de garantie à la fois et de liberté qu'ont été conçus tous les projets, toutes les lois d'instruction publique enfantés par la Révolution. Il faut en revenir à cette tradition, brisée par le Consulat et l'Empire, et qui depuis n'a jamais été reprise, si l'on veut donner au corps enseignant le caractère qui convient à une société républicaine.

Est-il besoin d'ajouter que la république doit faire disparaître ce scandale, trop longtemps offert par la monarchie, d'instituteurs publics recevant un insuffisant salaire pour prix de leur labeur quotidien? Elle ne saurait permettre que ceux qu'elle charge d'in-

struire le peuple vivent misépablement et se voient menacés de mourir de faim, en échange du service capital qu'ils rendent à la société. Elle leur doit un traiteiBent convenable ; nulle dette n'est plus sacrée, et nulle dépense mieux placée.

Les grands objets auxquels s'applique le gouvernement et qui forment les divers services ou les divers ministères entre lesquels il se divise, sont, outre Vinsiruction publique que nous avons placée en pri^mière ligne, comme la base même de l'édiûce républicain^ les finances; V administration inténéure et l2i police gênéraie; les affaires extérieures; V aimée et (dans les pays baignés par la mer) la mariné; le commerce et Vagriculture; les travaux publics; la justice. Il serait beaucoup trop long de faire une étude détaillée de toutes ces branches du gouvernement; nous nous bornerons à poser, au sujet de chacune d'elles, les règles générales qu'un gouvernement républicain doit surtout avoir en vue.

C'est un des devoirs et ce doit être un des bienMls de cette espèce de gouvernement, d'administrer les finances de l'État avec autant de scrupule, d'ordre et d'économie, que les gouvernements monarchiques j ent mis en général de laisser-aller, de confusion et de prodigalité. Les monarchies peuvent oublier d'où ^irient

LE |»OUVÔIU EXÉCUTM''. 55

etçe que coûte de sueur l'argent versé dans leurs Iré* Sûrs et qu'elles gaspillent si follement ; l'intérêt des contribuables est au contraire celui des républiques, et l'économie est une règle qui dérive de leur nature même. Alléger le plus possible le poids de l'inapôt, surtout à l'égard des travailleurs, et cependant pour* voir aisément à toutes les grandes dépenses qu'exige la cbose publique^ tel est le double but que doit se proposer une administration républicaine des finances. Elle exige, avec la plus scrupuleuse probité, la plus ingénieuse habileté. 11 n'est pas besoin de dire que le chapitre des fonds. secrets en doit être absolument retranché, puisque dans une république tout doit se faire au grand jour.

V administration intérieure d'un État étendu et organisé comme la France ouvre forcément, môme sous la république, une large porte à l'arbitraire gouveniemental par le grand nombre de fonctionnaires, grands ou petits^ dont elle laisse la nomination et la direction à. l'autorité ministérielle. Celle-ci a sans doute, devant le pays, la responsabilité de ses choix et de ses décisions^ et tous les citoyens, par la voix de leurs représentants ou par celle de la presse, peuvent toujours lui 6n demander compte; mais une responsabilité dont l'objet porte sur une armée de fonctionnaires, surtout

de fonctionnaires dont le choix et l'avancement échappent à toute règle précise, ne saurait être une garantie suffisante contre l'arbitraire et la faveur d'un ministre ou de ses bureaux. 11 y a là un vice ou un danger qu'il est impossible de faire disparaître absolument; on peut au moins l'atténuer en restreignant^ au profit des communes^ des cantons et des départements^ le champ de l'action ministérielle, en simplifiant les rouages administratifs^ — si compliqués en France, — et en diminuant par là le nombre des fonctionnaires du gouvernement. C'est là aussi le remède qu'appelle un autre vice, qui tient au premier, et que la monarchie a singulièrement développé en France, mais qui est incompatible avec la république : Vamour des places^ qui fait des fonctions publiques une sorte de domaine exploité . par l'intérêt privé au détriment de la chose publique, que chacun prétend servir.

La police^ cette tâche essentielle du pouvoir exécutif, a été si indignement dénaturée par les gouvernements monarchiques, que le mot lui-même en est resté comme déshonoré. 11 appartient au gouvernement républicain de rendre à ce mot, si simple et si juste dans son origine, son sens primitif, et à la chose qu'il dé' signe sa dignité. La police, c'est l'ordre ou le bon état dans la cité, c'est la tranquillité dans la rue, c'est Tin-

yiôlabilité du domicile, c'est, en un mot, la sûreté de tous les citoyens, sans distinction de fortune, de posi^ tien ou d'opinions. C'est ainsi que doit la comprendre et la pratiquer tout gouvernement vraiment républicain, n n'en fera pas, à l'exemple du despotisme, un moyen d'inquisition et de terreur^ un espionnage organisé, un instrument de tyrannie; mais il la ramènera à sa véritable mission, et s'appliquera à la rendre respectable par le cboix même des fonctionnaires qu'il y emploiera. Ici, d'ailleurs, se représente l'observation que nous avons faite tout à l'heure, et c'est même ici qu'il y a surtout lieu de l'appliquer. Le pouvoir central ne doit retenir, de l'administration et du personnel de la police, que ce qu'exige absolument la sûreté générale du pays, en dehors de l'action directe des communes ou des circonscriptions intermédiaires entre les communes et l'État. S'il est une chose qui doit être laissée à celles-ci, c'est le soin de leur propre police et le choix des fonctionnaires utiles à cet effet.

Les affaires étrangères sont trop nombreuses et trop importantes, dans un pays comme la France, pour ne point exiger dans le gouvernement un ministère spécial. C'est à ce ministère que se rattachent et c'est de lui que dépendent directement les représentants du pays à l'étranger, les consuls, les ambassadeurs, tous

58 LES INéTITlTlONS REPUBLICAINES.

tes fouctiounaires, de quelque nom qu'on les appelle, qui sont chargés de «ervir d'intermédiaires soit dans les affaires civiles, soit dans les affaires politiques, entre la puissance qu'ils représentent et celle auprès de laquelle ils sont accrédités. Malheureusement, l'état où les peuples vivent entre eux et où les maintiennent soigneusement les monarchies qui les gouvernent, a fait de ce que dans ce système on nomme la diplomatie une machine destinée à voiler la réalité sous l'apparence, érigeant la dissimulation en règle de conduite, — c'est un grand diplomate qui a dit que la parole a été donnée à l'homme pour déguiser sa pensée, — impuissante enfin à prévenir les sanglants conflits qai affligent l'humanité. Le système républicain, en se généralisant, transformera inévitablement les rapports des nations; il substituera le droit international, qui, à proprement parler, n'existe point encore, à la diplomatie, qui n'en a été jusqu'ici que le mensonge. En attendant que ce progrès se réalise, et pour en hâl^ l'avènement, il faut que toute république naissante répudie, dans ses relations avec les autres États, les habitudes et le langage de la politique monarchique, et que ses agents à l'étranger se montrent les dignes représentante d'un peuple libre.

telle modifiera dans le même sens et en vue du méta^ but le système militaire doni les monarchies se sont fait

LE pocrvom executif. 59

un instrumenl d'oppression et de conquête. Nous voudrions même que le mot de guerre disparût de la no* menclature des ministères d'un gouvernement républicain. Nous ne prétendons pas contester que, dans Pétat présent des nations, un ministère ne doive être spécialement consacré aux besoins de la défense du pays; mais nous pensons que ce ministère ne devrait point porter le nom du fléau même qu'il faut sans doute être en état de combattre, mais qu'il s'agit d'abord de conjurer. Nous examinerons à part ce que doit être le système militaire sous un régime républicain; c'est là un point trop capital pour être traité subsidiairement. Quant à la question de savoir à qui appartient dans un État le droit de déclarer la guerre et de faire la paix, cette question si grave dans une monarchie n'a plus de sens dans une république. Il est trop évident que c'est au peuple lui-même ou à l'assemblée de ses représentants, et non à un seul homme ou à un conseil de ministres, qu'appartient exclusivement le'droit de prendre une résolution qui met en jeu Texistence même des citoyens et les intérêts les plus chers de la nation.

Vagriculture et le commerce sont naturellement le domaine des particuliers, et il semble que l'Éiai n'ait à inlerveuir ici que pour assurer la liberté du Iratail et

60 LES INSTITITTIONS RÉPUBLICAINES.

des transactions. Pourtant, conome ils sont les deux grandes sources de la prospérité d'une nation et que l'alimentation du peuple, c'est-à-dire son existence môme, en dépend, il n'est pas possible que la société publique,' ou le gouvernement qui la représente et la dirige, regarde ce domaine comme lui étant absolument étranger. Sans doute l'intervention de l'État a été souvent plus funeste qu'utile au développement de l'agriculture et du commerce; sans doute c'est à la liberté, à la liberté sans entraves, qu'il faut demander surtout la solution de là question économique; mais, — sans parler des circonstances exceptionnelles (comme celles où Paris et la France se trouvent en ce moment) (1), qui exigent des mesures exceptionnelles, — il est en cette matière des choses qui rentrent éminemment dans la mission de l'État et dans les attributions du pouvoir exécutif, comme fonder et entretenir des écoles spéciales et des établissements-modèles, favoriser les inventions utiles, encourager les bonnes productions, ouvrir des débouchés, etc. C'est une mauvaise protection que celle qui entrave le travail, soi^s prétexte de protéger l'industrie; mais celle qui, loin de faire obstacle à la liberté, lui fournit au contraire les moyens de s'exercer utilement et concourt avec elle à la prospérité publique, est un bienfait qu'il est juste de demander à l'État et qui doit être l'un des principaux soins de tout gouvernement républicain.

(1) Décembre i870.

Il est, en outre, certains travaux qui intéressent à tel point la société tout entière, la nation elle-même, et que les particuliers, ou même les communes et les départements, sont si impropres à faire ou à bien conduire, que le gouvernement a le devoir de s'en charger, ou tout au moins de les diriger et de les surveiller. Aussi les désigne-t-on sous le nom de travaux publics. Tels sont les grandes voies de communication, le creusement des ports, les constructions destinées à la défense, etc. Ces travaux peuvent servir aussi, dans les temps de crise, à fournir des moyens d'existence aux ouvriers sans travail; mais ce n'est point là leur destination ordinaire. En général, TÉtat ne doit entreprendre d'autres travaux que ceux qu'exige impérieusement l'utilité publique, ou, suivant la règle que nous avons plusieurs fois rappelée, ceux auxquels les particuliers, les communes et les départements ne peuvent pas suffire.

Reste le ministère de Idi justice. Il semble que le principe de la séparation des pouvoirs, qui ne s'applique nulle pari plus rigoureusement q^u'à l'égard de la puis- ;dles barni. ^

62 LES INSTITUTIONS RÉPUBLfCAlNES.

sance judiciaire, devrait exclure absolumenl ce service des fonctions du pouvoir exécutif, et la vérité est que les gouvernements monarchiques, en s'appuyant sur ce principe que « toute justice émane du roi », ont usurpé, là comme partout, des attributions que les gouvernements républicains doivent restituer à qui elles appartiennent. Mais, malgré cette vérité, — sur laquelle nous reviendrons en traitant du pouvoir judiciaire, — il faut reconnaître que le gouvernement a ici encore un rôle nécessaire à remplir : il est le bras du pouvoir judiciaire, comme il est celui du pouvoir législatif.

Il est de la nature du gouvernement républicain que non-seutement tout s'y passe au grand jour et que tout y puisse être contrôlé et discuté, mais encore qu'aucun des citoyens qui exercent des fonctions publiques n'échappe à la responsabilité de ses actes. Tandis que dans Tancien régime créé par la monarchie et renouvelé par le césarisme napoléonien, la clandestinité était partout et la responsabilité nulle part, dans le régime qu'on appelle la république, il faut que la première ne soit nulle part et que la seconde soit partout.

Les dépositaires du pouvoir exécutif, président ou ministres, sont responsables devant le corps législatif j lequel est lui-môme responsable devant le peuple qui Ta nommé. L'assemblée des représentants du peuple

LE l»OUVOm EXÉCUTIF, 63^

a'a pas seulement te droit de leur demander compte de tous leurs actes, mais elle doit avoir aussi celui de les mettee en accusation, lorsqu'ils foulent aux pieds la loi qu'ils ont la mission d'exécuter.

A leur tour, tous les agents du pouvoir exécutif sont responsabtes devant les ministres qui leur ont délégué une part de leur autorité, et peuvent les révoquer s'ils ne remplissent pas bien leur mandat, ou les mettre en jugement s'ils commettent des abus de pouvoir.

Mais cela ne suffit pas encore : la responsabilité des agents du pouvoir exécutif ne serait pas suffisamment sérieuse s'ils ne dépendaient que de l'administration qui les choisit et leur donne des ordres, et qui, soit faiblesse, 5oit connivence, pourrait fermer les yeux sur leurs fautes. Tout citoyen doit avoir le droit de poursuivre devant les tribunaux tout agent de l'autorité qui use de son pouvoir pour attenter à la liberté que ce pouvoir est destiné à protéger, par exemple tout fonctionnaire qui commet ou ordonne une arrestation illégale, une arbitraire perquisition du domicile, une violation du secret des lettres. Sans cette garantie, la liberté et les droits les plus inviolables des citoyens sont à la merci de l'administration et de ses agents.

Un article de la constitution issue du 18 brumaire, le fameux article 75, maintenu jusqu'à nos jours, déclarait que « les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions qu'en vertu d'une décision du Conseil d'État. » C'était une loi digne de figurer

dans ce code du despotisme dont Bonaparte a été le restaurateur. La condition à laquelle elle soumettait les poursuites contre les agents du gouvernement annulait par le fait le droit qu'elle paraissait laisser aux citoyens. Il était dérisoire de renvoyer devant le Conseil d'État, c'est-à-dire devant Tadministratibn, ceux qui ont des poursuites à exercer contre les agents de l'administration.

La république, rétablie par la révolution du U septembre, ne pouvait laisser subsister un article derrière lequel le second Empire, après le premier, s'était si scandaleusement abrité. Elle l'a sagement abrogé par un décret en date du 49 septembre 4870.

Passons maintenant au pouvoir judiciaire.