RECETTES

Intérêts du fonds capital

Douanes

Postes

Poudres

Nous ne l’ignorons point : le sacrifice des postes paraîtra pénible à quelques cantons. Indépendamment de l’intérêt pécuniaire, ils doivent aimer une branche d’administration qu’ils ont si habilement développée chez eux.

C’est sur leur patriotisme qti’a compté la commission ; sa confiance a été entière.^

L’intérêt pécuniaire se trouve affaibli, si ce n’est compensé, par l’instruction des recrues, qui retombera à la charge de la Confédération.

L’intérêt d’affection,les commissaires ne l’ont pas méconnu ; mais ils se flattent que les administrations cantonales, animées par un autre sentiment plus élevé et plus noble, consentiront à laisser la Suisse entière profiter de leur habileté et de leur expérience.

Telles sont. Messieurs, les bases que nous vous proposons de donner à la nouvelle alliance. C’est ainsi que nous paraissent devoir être réglés.

Les rapports des cantons entre eux.

Et ceux de chaque canton avec la Confédération.

Avons-nous été fidèles, dans l’application, aux principes dont nous sommes partis?

Avons-nous concilié, d’une manière satisfaisante et sage, le principe de la nationalité et celui de la souveraineté cantonale ?

C’est là notre espérance.

Les cantons demeurent essentiellement leurs propres législateurs, leurs propres administrateurs, leurs propres juges. Dans ces trois mots se résume la souveraineté.

Seulement nous leur demandons :

II ne s’agit que de les réorganiser et de les fortifier chacun dans leur sphère respective.

Mais nous vous proposons, en même temps, de compléter le pouvoir fédéral, en y ajoutant la troisième branche, le pouvoir judiciaire.

Que des questions judiciaires puissent s’élever au sujet des intérêts que la Confédération est chargée de protéger, on ne saurait le révoquer en doute.

Où est le juge aujourd’hui ? Nulle part.

Les justices cantonales, la Confédération n’a point de rapport avec elles ; elle ne pourrait pas leur renvoyer les questions judiciaires fédérales.

Lui accorderait-on ce droit, comment pourrait-elle en user? Quel est lecanton dont la justice aurait leprivilégede prononcer, par exemple, entre deux cantons ?

Serait-ce devant une justice cantonale qu’on renverrait les fonctionnaires fédéraux mis en accusation par la diète ?

Inutile, au reste, d’insister davantage sur les inconvénients d’un système que, à notre connaissance, nul n’a proposé.

Aujourd’hui, les questions judiciaires fédérales arrivent effectivement devant la diète, inaperçues en quelque sorte, mêlées avec les questions politiques,

La diète a le sentiment qu’elle n’est point un juge, qu’il y aurait tyrannie, si le véritable pouvoir judiciaire était exercé par une assemblée politique.

Aussi n’ose-t-elle pas prononcer définitivement. Elle a la conscience de son incompétence. De là ces interminables tentatives d’arrangement, de conciliation, de nouveaux concordats, ces demi-mesures de toute espèce, d’autant plus insignifiantes, que les parties savent qu’elles ne sont pas devant un juge, et qu’il n’est aucun moyen légal de les contraindre à l’exécution de leurs engagements, soit envers la Confédération, soit à l’égard de l’un des États confédérés.

A la vérité, l’art. 5 du pacte de 1815 prescrit le jugement par arbitres, et il en retrace quelques formes. Disposition incomplète, et dont l’inefficacité n’a été que trop démontrée.

[ PROJET d’acte Fédéral.

I Le pacte suppose évidemment le concours des parties, leur j

1 consentement à la mesure de l’arbitrage. Si elles résistent,

r si elles refusent de nommer des arbitres, rien n’est possible, ,

I la diète se retrouve en présence d’une difficulté insoluble,

ij Cette impuissance et ce désordre doivent avoir un terme,

l La médiation et l’arbitrage sont des moyens que nous n’en-

tendons nullement proscrire. Plût à Dieu qu’ils pussent tou- I jours être efficaces et rendre inutile toute mesure plus directe l

Malheureusement, cette espérance est vaine; d’ailleurs, même t parmi les affaires judiciaires fédérales, il en est qui n’ad-

^ mettent pas l’application de ces moyens. Il faut que justice se

I fasse envers et contre tous. Ainsi le pouvoir politique et le

pouvoir judiciaire doivent coexister, mais séparés et jndé- | |

pendants l’un de l’autre. !

D’après ces principes, notre projet établit :

Un pouvoir délibérant, ;

Un pouvoir exécutif, i |

Un pouvoir judiciaire.

Le premier est confié à la diète Suisse.

C’est le pouvoir suprême fédéral.

La diète est formée par quarante-quatre députés ; chaque I

(canton en envoie deux. j

; La commission a mûrement examiné la question de l’égale

I ou inégale représentation des cantons en diète. ;■

Elle l’a examinée dans son principe et dans quelques-unes i

J de ses applications et de ses conséquences. '

\ La diversité des cantons, sous le rapport de la population,

' de leurs contingents en hommes et en argent, des charges

auxquelles ils peuvent être soumis par les décisions fédérales,

n’a point échappé à son attention ; mais il lui a paru que ce j

n’était pas là le fond de la question, la vraie cause de la diver- i

) gence d’opinions qu’on peut rencontrer à ce sujet.

Si la question était réduite à une question d’intérêts matériels et de garantie pour la protection de ces intérêts, on lui ,

donnerait des dimensions bien plus étroites que ses dimen- ' sions naturelles.

■If.

On pourrait alors contester la convenance de prendre l’élément de la population comme seule et unique mesure de Yimportance des intérêts matériels. On pourrait prouver que l’expression sincère de ces intérêts se trouverait mieux dans une formule complexe, dont la population ne serait qu’un des éléments. La richesse, l’industrie, la grandeur du territoire, la position géoeraohique, devraient peut-être entrer en ligne de compte.

11 y a plus : e besoin de garantie se proportionne-t-il toujours à l’importance absolue des intérêts ?

Le pauvre à qui on demande deux est tout aussi intéressé, plus peut-être, que le riche à qui on demande vingt, à ce qu’on ne dilapide pas la fortune publique, et à ce qu’on n’ait pas recours légèrement à la bourse des contribuables. Dans les affaires fédérales, ce ne sont pas les cantons riches qui d’ordinaire ont le plus résisté à toute dépense, quoique leur quotité de contribution fût grande.

La question des hommes, en tant qu’on les envisagerait comme travailleurs productifs, est la niênie que celle des dépenses. Tout canton perd, en cas d’armement ou d’absence pour cause d’instruction militaire, non à la vérité le même nombre d’hommes, mais la même proportion de producteurs. 11 est même des cantons dont chaque producteur représente un profit bien supérieur à celui de chaque producteur d’un autre canton. Or, la puissance productive de l’homme n’est point proportionnée à la population : elle tient à d’autres circonstances.

De même, l’ardeur et l’intérêt de la défense ne se mesurent point à la grandeur du canton. Le pauvre défend sa chaumière avec plus d’acharnement, peut-être, que le riche son palais. Si l’on cherchait à analyser l’intérêt de la défense, l’intérêt à ce que la Confédération ne s’endorme point en présence du danger, on trouverait peut-être qu’il se proportionne avant tout à la position géographique des cantons, plus encore qu’au nombre des habitants ou à telle autre circonstance.

PROJET d’acte Fédéral.

Au reste, en dernier résultat, tout se compense. Celui qui fait un effort double retire de sa qualité de confédéré un profit double. La Confédération protège le vaste territoire et les richesses des uns, comme l’étroit domaine et la médiocre fortune des autres, l’indépendance et la liberté de tous.

Ainsi, les avantages se proportionnent aux sacrifices. L’intérêt à la bonne administration des affaires fédérales

ne se mesure point à la population.

Mais, il faut le dire, ce n’est pas le fond de la question.

C’est une question de principes plus encore qu’une question d’intérêts.

L’élément de la population n’y entre pas comme expression d’intérêts matériels, mais comme principe politique, comme principe de droit, comme expression de souveraineté.

Nous sommes vingt mille, vous n’êtes que deux mille. Nos volontés doivent valoir le double des vôtres : nous avons droit à une plus forte représentation. .

C’est là la véritable question.

Les uns partent du principe qu’il est un peuple souverain suisse, réparti inégalement entre vingt-deux cantons, mais formant cependant un seul et même corps politique, dont la volonté souveraine est exprimée en diète par des députes

suisses, élus dans les divers cantons.

On arrive ainsi en droite ligne à la représentation inégalé. C’est dire, en d’autres termes, que la souveraineté cantonale n’est pas ou a cessé d’être le principe dominant.

Car les deux idées sont inconciliables.

Les autres partent du principe de la souveraineté cantonale. Il est exclusif de toute inégalité dans la représentation. L’un ne peut être doublement souverain sans que l’autre cesse de l’être; du moins il se trouve placé vis-à-vis de l’autre dans

un éiât d’infériorité, dans une sorte de vasselage.

Les cantons, quelque différence qu’il existe entre eux sous le rapport du territoire, de la population, de la richesse, sont égaux comme corps politiques, indépendants et sou\erains. La puissance peut être diverse : le droit est le même.

"ïoo MÉLANGES.

Entre ces deux principes, nous n’aurions pu souscrire au premier sans nous mettre en contradiction manifeste avec les principes dont nous sommes partis, avec l’art. 2 du projet que que nous vous présentons.

Nous partons de la souveraineté cantonale, convaincus que tout autre point de départ nous engagerait dans une route impraticable et funeste à la Confédération.

Un pouvoir central, nous l’admettons aussi, et nous le désirons fort, vivace, bien organisé. Mais dans ce pouvoir, que nous aussi nous appelerons, si l’on veut, souverain, et même souveraineté nationale, mais seulement pour les objets qui lui seront confiés, nous ne voyons qu’une émanation des souverainetés cantonales.

Nous aussi, nous avons reconnu l’existence d’un sentiment suisse, d un principe actif de nationalité; mais nous ne croyons

pas que l’activité de ce principe ait mis au néant la souveraineté des cantons.

Or, ce serait presque l’anéantir, ce serait réduire les cantons à n être que des collèges électoraux d’un seul et même état, que de chercher dans la population une règle pour le nombre des députés à la diète .

Dans la république des sept Provinces-ünies, la Hollande était, avec quelques-uns des États confédérés dans le rapport de là 19. Cependant, chaque province n’avait qu’un vote. Cette égalité empêcha-t-elle la Confédératiori des sept Provinces-ünies de maintenir son indépendance contre l’Espagne, de brûler une flotte anglaise dans la Tamise, de paralyser la puissance de Louis XIV?

Les Etats-Unis d’Amérique ont admis la représentation inégale. Mais l’effet est encore plus apparent que réel. Il est aux États-Unis, indépendamment du veto suspensif du président, deux chambres dont le concours est indispensable pour la sanction des lois. Or, au sénat siègent deux représentants de chaque État. Il n’y a point d’inégalité.

En Suisse, on ne saurait introduire, nous ne disons pas le veto du président, mais même le système des deux cham-

bres. On ne pourrait ni obtenir des cantons l’envoi à leurs frais d’un grand nombre de députés, ni charger la caisse fédérale de l’énorme dépense de leur entretien.

On aurait d’un côté, la représentation inégale, de l’autre, une assemblée unique, sans frein ni contre-poids.

La majorité des cantons. États souverains, s’abdiquerait elle-même dans les mains d’un petit nombre d’individus représentant la minorité des cantons, mais la majorité dans la diète.

En effet, quel contre-poids pourrait-on trouver?

Les instructions? Elles n’en seraient pas un, si les suffrages n’étaient pas égaux. S’ils l’étaient, l’inégalité ne serait que nominale.

La ratification des cantons? La même observation s’y applique.

Dans tous les cas, comme il est impossible d’imaginer que les cantons voulussent à la fois consentir à l’inégalité de la représentation et à une diète délibérant sans instructions, l’inégalité de représentation , entre autres conséquences , exclurait toute possibilité d’une diète libre.

L’organisation du pouvoir fédéral y perdrait plus que les cantons désireux de l’inégalité de la représentation ne pourraient y gagner.

Nous n’insisterons pas sur les nombreuses considérations politiques qui, seules, nous auraient, d’ailleurs, empêché d’admettre dans notre projet l’idée d’une représentation inégale.

Pouvions-nous sérieusement imaginer qu’un acte fondé sur un pareil principe aurait été accepté par un grand nombre d’États? Nonj Messieurs. Ce serait là une illusion. Et quel reproche pourrait-on faire aux cantons opposants? L’inégalité de la représentation serait une sorte de conquête au profit de quelques États. Peut-on s’étonner de la résistance de ceux qui jouissent aujourd’hui de la plénitude de leur droit? Quelque petits qu’ils paraissent, eux aussi ont leurs souvenirs, leur histoire, leurs sentiments traditionnels d’indépendance, de souveraineté, d’égalité politique. Ces sentiments, ces souvenirs.

sont un patrimoine précieux que l^amour de la patrie recommande, que la fierté nationale protège. Ce sont de touchants et nobles souvenirs, et cette fierté nationale elle-même est digne de notre respect. C’est un puissant ressort dont il faut utiliser l’énergie : si l’on parvient à le briser, la vie morale et politique du pays s’affaisse en même temps. Aussi est-ce un avenir plein d’incertitudes et de dangers que nous préparerions à la Suisse, en adoptant le jirincipe de la représentation inégale.

D’ailleurs, même en admettant le principe, il n’y aurait aucun moyen d’arriver à une application qui fût à 1a fois praticable et rationnelle.

Le seul mode rationnel aurait été de prendre pour unité le canton le moins peuplé, et de lui assigner un député. Uri aurait eu un député , Berne trente. La diète en aurait compté dans son sein près de deux cents. Si les demi-cantons avaient dû élire un député, ce nombre aurait dû être doublé.

Un autre mode aurait été de grouper ensemble plusieurs cantons, pour que entre eux ils nommassent un député.

Nous le demandons : pouvait-on sérieusement songer à l’un ou à l’autre de ces modes?

Cependant, hors de ces deux systèmes, il n’y a plus que l’arbitraire. Quelque plan qu’on adopte, soit celui de l’acte de médiation , soit tout autre , aucun principe ne le justifie.

Pourquoi le même nombre de députés à Saint-Gall et à Berne ?

Pourquoi, tandis qu’un grand canton de cent cinquante ou deux cent mille habitants ne voudrait pas être l’égal d’un canton de quarante, de cinquante mille âmes, celui-ci devrait-il rester l’égal d’un canton de douze mille âmes ? La différence n’est-elle pas exactement la même? S’il y avait réellement injustice, la réparer pour l’un seulement , ce serait la rendre plus saillante pour l’autre. Ce serait faire de la justice un privilège.

C’est par l'influence morale que les grands cantons doivent

se placer à la tête de la confédération. C’est là l’influence que nul ne leur contestera, toutes les fois qu ils 1 exerceront pour le bien de la commune patrie, pour l’honneur de la

Suisse.

En proposant pour eux une plus forte représentation, nous aurions sapé dans sa base la prépondérance naturelle des grands cantons. On est reconnaissant de la protection d’un ami fort et éclairé; on résiste volontiers aux exigences d’un supérieur.

La diète sera présidée par le landammann de la Suisse.

Il importe que le président, chargé de l’exécution du règlement de la diète, ne prenne point part à la discussion. Un président qui discute est juge et partie. Dès lors, choisir le président parmi les députés, c’aurait été enlever à un État la moitié de sa députation, idée inadmissible dans une assemblée de quarante-quatre membres seulement, et dans laquelle nous pensons que les députés doivent souvent discuter sans instructions. Il nous a paru, en même temps, utile de donner au chef de la nouvelle autorité fédérale le relief résultant de la présidence de la diète. Elle sera une de ses plus nobles prérogatives. Nous n’avons pas aperçu de dangers. Le landammann de la Suisse ne peut agir sur les députés des cantons, ni par des faveurs, ni par la crainte. Son intérêt est de se montrer ferme, impartial, et de captiver ainsi l’estime des cantons.

Les séances de la diète seront publiques. Aujourd’hui, que la publicité est enfin devenue le droit commun de la Suisse, toute justification de cette mesure serait plus que superflue.

Les art. 43-54 déterminent, point par point, la compétence de la diète. Nous n’entrerons pas dans ces détails. La compétence'de la diète dérive de la nature môme des choses et des bases contenues dans le premier chapiti’c du pacte.

Pouvoir suprême de la Confédération, elle doit prendre tous les arrêtés, faire toutes les lois nécessaires pour 1 exécution et le développement des stipulations de l Acte fédéral.

Toutes les questions sur la compétence des autorités fédérales seront décidées par la diète.

Ces pouvoirs généraux s’appliquent également à l’intérieur, à l’extérieur, au militaire, aux finances, dans les limites posées par la charte.

La paix et la guerre, les alliances, les traités, sont du ressort de la diète.

Elle est le gardien suprême de l’indépendance et de la neutralité de la Suisse ;

Elle nomme les fonctionnaires fédéraux, d’après les règles posées dans le pacte ;

Les agents diplomatiques et les consuls ;

Le général en chef, le commissaire des guerres, le quartier-maître de la Confédération.

Elle seule peut mettre en accusation les fonctionnaires fédéraux.

Le droit d’initiative, nous vous proposons de l’accorder au conseil fédéral, aux cantons et aux membres de la diète (art. 55).

Le premier doit en user pour la marche de l’administration dont il est chargé. Nul n’est mieux à portée de connaître les faits, et d’apprécier les besoins de la Confédération.

Les cantons, il n’y avait aucune raison de les priver du droit qu’ils possèdent actuellement. L’initiative personnelle des membres de la diète fait partie du système de délibération que nous vous proposons, et qui s’écarte assez du système actuel.

Messieurs, lequel de vous n’a dû souvent déplorer la forme actuelle des délibérations fédérales? Ces instructions discutées séparément, souvent un peu au hasard, dans vingtdeux législatures, dont les unes ne connaissant pas les motifs qui peuvent agir sur les autres, ces disparates qui rendent souvent impossible toute décision, ou qui du moins impriment aux affaires fédérales, une marche si lente et si embarrassée, ces députés obligés quelquefois de résister aux vérités les mieux démontrées, ou de ne pas terminer une affaire.

aucun, m ûe nouvelle aeuDeraiion uans une secuuue cnambre, ni d’instructions, ni de veto, serait un gouvernement sans exemple, du moins dans l’état normal des nations jouissant de quelque liberté. Eussions-nous eu l’audace de vous proposer une pareille forme, vous l’auriez repoussée par votre suffrage, et tout homme sensé aurait applaudi à votre vote.

Nul d’entre nous n’a songé à vous la proposer. Convaincus de la nécessité d’obtenir, dans les délibérations, plus d’ensemble, plus de rapidité et de liberté, de laisser à la discussion et aux lumières qui en jaillissent une influence plus réelle, nous avons tous senti en même temps combien il importait de donner aux confédérés une garantie contre les écarts qu’une assemblée unique peut être tentée de se permettre.

La conciliation de ces idées, nous l’avons cherchée dans un système complexe qui ne demande, ce nous semble, aux coutumes et aux habitudes suisses, que les concessions strictement nécessaires.

La diète, d’après le projet, délibérera.

Comme diète instruite, ainsi que cela a lieu aujourd’hui ;

Sans instructions, mais ses décisions n’étant exécutoires qu’après la ratification des cantons ;

Enfin, comme diète tout à fait libre (art. 56).

Le mode sera déterminé par la nature de l’affaire (articles. 57, 58, 59).

S’agit-il, avant tout, de nos relations politiques exté-

rieures? de la paix et de la guerre ? d’alliances ou de traités politiques? de la reconnaissance d’un État ou gouvernement étranger? Les instructions préalables des cantons seront nécessaires. Un seul député par canton prendra part à la délibération et votera (art. 60).

Il en sera de même pour le cas d’intervention non demandée, pour toute interprétation d’un article du pacte, pour sa révision, pour la fixation des contingents cantonaux en hommes et en argent. Il en sera de même surtout pour toute question qui pourrait s’élever sur la compétence de la diète.

Il importe de ne pas oublier cette restriction. C’est la clef de la voûte.

Ces questions sont d’une telle gravité, une décision hasardée pourrait porter de telles atteintes à la souveraineté et à l’indépendance des confédérés, que nous n’aurions pu supprimer, pour ces cas, les instructions préalables des cantons, sans nous mettre en contradiction avec les principes qui nous ont dirigés.

Mais les députés ne devront pas arriver en diète pour en paralyser les décisions, en prenant le tout tantôt ad referendum, tantôt ad ratificandum. D’après notre projet, chaque canton est tenu de donner à sa députation des instructions positives ou des pleins pouvoirs (art. 60).

Douze voix formeront la majorité.

Si le vote d’un ou de plusieurs cantons ne pouvant être compté, par l’une des trois causes énumérées à l’art. 61, la proposition obtient cependant la majorité de votants, l’arrêté rentre dans la seconde catégorie des affaires fédérales, et n’est exécutoire qu’après la ratification des cantons (art. 61).

Pour une seconde catégorie d’affaires fédérales, nous demandons la discussion libre, sous réserve de la ratification subséquente des États. C’est le veto laissé à la souveraineté cantonale.

Sous ce chef sont comprises, entre autres, les conventions avec un État étranger, lorsqu’elles ne sont pas d’une nature politique ;

PROJET d’acte Fédéral.

La garantie des constitutions cantonales j Enfin, toutes les lois fédérales que peut exiger le dévelopii pement du pacte, ainsi que toyte dérogation ou abrogation

de ces lois (art 58).

Par cet article, combiné avec celui relatif aux questions de compétence, les cantons ont la certitude que le pacte ne re- : cevra aucun développement qui n’ait été approuvé par leurs

législatures.

Mais quelle différence pour la discussion des projets dans le sein de la diète ! Chaque député y apportera le tribut de ses lumières; on n’apercevra plus ces contorsions de la pensée, ce langage entravé, qui ôtaient à la délibération ses allures franches et directes, qui seules peuvent conduire une assemblée à la découverte de la vérité. Une discussion libre est précisément nécessaire pour la discussion des projets de loi. Souvent longs et compliqués, ils ne peuvent être ni préparés ni discutés d’avance dans les législatures cantonales, qui ne s’écoutent pas, ne profitent pas des lumières les unes des autres, et ne peuvent combiner leurs idées ni s’entendre ' sur les modifications et les amendements qu’elles désireraient

apporter aux projets primitifs. Les députés, réunis en diète, peuvent seuls faire ce travail avec avantage. Il est facile alors que les projets, ainsi discutés et améliorés, obtiennent la ratification des cantons. Grâce à la publication, dans les deux langues, des débats de la diète, les États auront, en quelque sorte, assisté eux-mêmes à ses délibérations.

Les autres affaires, nous vous proposons de les abandonner sans réserve à la libre décision des députés (art. 59). Ce se- ! ront essentiellement des questions d’application et de détail

i qui auront pour base un article du pacte ou une loi fédérale

' , sanctionnée par vous ; des règlements d’administration, des

mesures d’exécution, des vérifications de comptes, la discussion du budget, les élections réservées à la Diète, bref, ces mêmes objets sur lesquels les députés avaient presque tou-

jours de pleins pouvoirs.

. La diète libre pourra, il est vrai, ordonner l’intervention

49b MÉLANGES.

dans un canton, mais seulement lorsqu’elle aura été demandée. Elle pourra aussi ordonner, en cas de danger, un rassemblement de troupes ; mais ne pouvant point délibérer sur la paix et sur la guerre, ni changer en rien nos relations extérieures, elle ne peut dépass<'r les bornes d’une mesure de précaution. Que font aujourd’hui, en pareil cas, presque tous les cantons, si ce n’est de confier à leurs députés des pleins pouvoirs pour la défense de l’indépendance et de la neutralité de la Suisse? Ils sentent l’impossibilité de donner des instructions préalables sur des mesures dont l’opportunité dépend de l’appréciation des circonstances, au jour le jour. Ils comprennent combien il serait contradictoire de se réserver la ratification de mesures qui, si elles sont nécessaires, n’ont de mérite que par la promptitude de l’exécution. Des troupes une fois rassemblées, commencent les dépenses extraordinaires. Le fonds capital ne peut être entamé qu’en cas de guerre (art. 3-4). L’état de guerre ne peut être déclaré que par la diète instruite (art. 57 b). C’est donc aux contingents pécuniaires des cantons qu’il faudrait avoir recours. Croyez-vous que vos députés s’avisent de vous charger inconsidérément de ce fardeau ? Dans quel but, pour quel résultat? Qu’en espéreraient-ils? Qu’en attendraient-ils? Ils sont vos élus, les hommes du canton ; élus pour une diète, c’est devant vous qu’ils ne tardent pas à reparaître ; c’est au milieu de vous qu’ils vivent ; c’est de votre suffrage qu’ils ont, avant tout, besoin pour leur carrière politique ; c’est sous le poids de l’opinion publique de leur canton qu’ils se retrouvent nécessairement. Ils sont dans le même cas que les députés auxquels on confie aujourd’hui de pleins pouvoirs, et ils agiront sans instructions, précisément dans les mêmes circonstances où le plus grand nombre des cantons comprennent déjà qu’il n’est guère possible de leur en donner.

Ce sont là les bases du nouveau système. Les détails se trouvent dans les art. 36-64 de l’Acte fédéral et dans le projet du règlement pour la diète.

Conseil fédéral. Le pouvoir exécutif, nous vous proposons

PROJET d’acte Fédéral.

de le confier à un conseil fédéral composé de cinq membres, le landammann de la Suisse, qui en sera le président, et quatre conseillers.

Messieurs, il est temps que la Confédération suisse ait un gouvernement à elle, uniquement occupé des affaires fédérales, et qui ne soit pas obligé, par sa position, de soigner en même temps les affaires d’un état particulier.

C’est, il faut le dire, une singulière idée que celle d’abandonner le gouvernement fédéral à un gouvernement cantonal, au gouvernement qu’il plaît à un état de se donner, et qu’il impose par là à la Confédération tout entière. C’est un bizarre privilège accordé à trois localités, privilège qui, au fond, ne convient à personne.

Le canton voit ses premiers magistrats, distraits de leurs fonctions cantonales, par le soin des affaires fédérales.

La Confédération n’a point un gouvernement propre. Élu par un état, il est censé représenter ce canton, son esprit, sa tendance, ses intérêts. S’il arrivait que l’esprit du canton directeur se trouvât en opposition avec l’esprit général, la Confédération subirait le gouvernement qu’elle n’aurait jamais songé à se donner. Il suffit d’un déplacement de majorité dans un grand conseil, d’un mouvement politique dans le canton, d’un coup de parti, pour que le reste de la Suisse, lors même qu’il serait complètement étranger à ce mouvement, en éprouve par contre-coup les conséquences.

Les magistrats directeurs eux-mêmes se trouvent dans une position fausse. Ils doivent, pour ainsi dire, servir deux maîtres, être tour à tour les hommes de la Confédération et les hommes du canton. Il est cependant dans les choses possibles qu’un accord parfait n’existe point entre les intérêts du tout et ceux de la partie. Voyant en eux essentiellement les hommes d’un canton particulier, la Confédération est naturellement avare envers eux de pouvoirs. Quelque confiance qu’inspirent leurs qualités personnelles, elle est nécessairement affaiblie par cette espèce de dépendance où ils se trouvent vis-à-vis de la législature cantonal®.

Loin de nous la pensée d'adresser le moindre reproche à personne ! Si cela nous appartenait, ce sont des éloges que nous donnerions avec sincérité. Lorsqu’on réfléchit aux entraves de toute nature dont les Vorort sont entourés, ce n’est pas de ce qu’ils n’ont pu faire qu’il faut s’étonner, mais de tout ce qu’ils ont fait dans les circonstances difficiles où la Suisse s’est trouvée.

Il n’est, ce nous semble, aucun motif de conserver un pareil ordre de choses. Son abolition est à nos yeux un des changements les plus indispensables qu’exige le système actuel. Rien ne milite en sa faveur, pas même la raison, d’ailleurs bien faible, de l’économie. Nous l’avons déjà remarqué.

La confédération doit avoir un gouvernement à elle, responsable envers elle, élu par elle.

Aussi proposons-nous que le landammann de la Suisse soit élu par les législatures cantonales. Si personne n’obtient la majorité des cantons, la diète fera l’élection parmi ceux qui auront obtenu le plus grand nombre de suffrages, d’après le mode prescrit dans l’art. 7 1 .

Les quatre conseillers fédéraux seront nommés par la diète; tous les citoyens suisses sont éligibles. Mais on ne pourra prendre plus d’un membre du conseil fédéral dans le même état (art. 72).

Aucun membre du conseil fédéral ne pourra être revêtu de fonctions publiques dans un canton. Son temps, sa capacité, sont dévolus à la Confédération (art. 76).

Les membres du conseil fédéral sont les hommes du pays. Ils doivent se séparer de tout autre intérêt. Ils ne peuvent recevoir de l’étranger ni décorations, ni pensions, ni titres (art. 77).

Les affaires fédérales se partagent naturellement en quatre départements : l’extérieur, l’intérieur, le militaire et les finances.

Nous proposons de sanctionner cette division, dans le but que chaque département ait un conseiller fédéral responsable qui le dirige, et que la diète, dans l’élection de ces fonction-

naires, sache qu’il doit se trouver dans le conseil des capacités entre lesquelles les départements puissent être convenablement répartis.

Le landammann de la Suisse présidera le conseil, il en aura la direction suprême. Tous travailleront avec lui, et il sera d’autant mieux placé pour exercer une inspection active et une surveillance impartiale, qu’il n’aura point de département particulier sur lequel les autres puissent à leur tour porter leurs observations. Chargé d’un département particulier et président du conseil en même temps, par la première qualité il ne serait que l’égal de ses collègues, par la seconde, son département resterait sans contrôle.

Au surplus, la diète, par un règlement particulier, déterminera avec plus de précision l’organisation intérieure du conseil fédéral.

Ainsi disparaîtront ces administrations séparées, ces commissions, qui, tout en chargeant la Confédération de frais considérables, laissent nécessairement les affaires dans un état désespérant de torpeur. Des commissions nombreuses et non permanentes ne sauraient imprimer à l’administration une direction ferme et suivie. La responsabilité est nulle; trop d’hommes la partagent. Nul n’éprouve le stimulant du succès, ni les désagréments du non-succès.

Des commissions, ne se réunissant que de temps en temps, peuvent discuter avec avantage un projet spécial, préparer

La loi détermine les cas de responsabilité et les conséquences.

La diète accusera, le tribunal fédéral prononcera.

La compétence du conseil fédéral dérive de sa qualité de pouvoir exécutif.

Lorsqu’on connaît les bases du pacte et la compétence de la diète, on connaît, par une inférence nécessaire, les pouvoirs du conseil fédéral. Nous les avons cependant énumérés dans les art. 80 à 84.

Lespointslesplusdignesde votre attention sont les suivants:

Le conseil fédéral peut exercer l’initiative dans la Diète : nous l’avons déjà dit.

Il nomme tous les officiers fédéraux, les colonels y compris.

Nous nous sommes convaincus que la diète n’était pas le meilleur électeur pour ces places. Les sujets proposés lui sont le plus souvent inconnus. Si elle ne fait que confirmer les propositions du conseil fédéral, l’intervention de la diète est inutile. Si elle s’en écarte, la nomination n’offre pas de garanties suffisantes de capacité. Il serait d’ailleurs injuste de faire peser sur le conseil la responsabilité de la direction de la guerre, en lui imposant des officiers qu’il n’aurait pas choisis. C’est afin de ne pas choquer trop fortement les habitudes, que nous avons laissé à la diète la nomination du général en chef, du commissaire des guerres et du quartier-maître.

En cas de danger, et s’il y a péril dans la demeure, le conseil fédéral peut appeler à l’activité, sous sa responsabilité, toutes les troupes qu’il juge nécessaires; il doit en même temps convoquer la diète sans délai. Nous avons déjà fait remarquer que le même pouvoir lui est accordé pour les dangers provenant de l’intérieur.

Nous ne reproduirons pas ici les motifs de cette disposition. S’il est absurde d’imaginer que le conseil fédéral doive rester, jusqu’à l’arrivée de la diète, complètement inactif en présence d’un danger. intérieur très-menaçant, que penser delà même impuissance vis-à-vis d’un danger subit provenant de l’extérieur ? Ayons des hommes qui soient élus par le pays.

PROJET d’acte fédéral.

et essentiellement responsables, et ne redoutons pas ce pou voir de rassembler des soldats citoyens. La plus mauvaise garantie pour une nation, est celle qui consiste à attacher les

bras de ses agents.

Le conseil fédéral doit présenter à la diète le budget annuel. Mais aucune dépense ne pourra être portée au budget sans appui d’une loi fédérale ou d’un arrêté spécial de la

diète (art. 84 /). x j j •

Il présentera aussi le compte-rendu des recettes et des dépenses de l’année financière révolue.

Enfin, il doit présenter à la diète, à l’ouverture de la session ordinaire, le compte-rendu de son administration, un rapport sur l’état de la Confédération, et recommander a l attention de l’assemblée fédérale, les mesures qu’il jugera propres au développement de la prospérité nationale.

Cour fédérale. La nécessité d’un pouvoir judiciaire fédéral paraîtra plus évidente encore par un examen rapide des divers chefs de la compé.tence que notre projet lui assigne (art. 10et 103). Il ser.a manifeste qu’il y aurait impossibilité morale et politique, à déléguer la connaissance de ces questions a un

autre pouvoir que le pouvoir judiciaire.

La cour fédérale connaîtra des contestations juridiques

entre cantons. Nous en avons déjà parlé. Remarquons cependant que, d’après le projet, la cause ne pourra être introduite qu’après un essai de conciliation, et que les Etats conservent la faculté de soumettre leurs différends a des arbitres. Ce n’est que lorsque l’un et l’autre de ces moyens aura ete repoussé ou restera sans succès, que la cause sera devo ue à la cour, sur le renvoi qui lui en sera fait par le conseil fédéra .

La cour connaîtra aussi, mais seulement sm’ le renvoi de a diète, des contestations judiciaires entre le conseil fédéral e un canton. Pourrait-on laisser le jugement de ces contestations à la justice cantonale? Les cantons eux-mêmes ne oivent-ils pas, par esprit d’impartialité et de saine politique, désirer que leurs tribunaux soient dispensés d’être juges ans

ces causes?

ruuudu-on, en troisième lieu, renvoyer devant la justice du canton, en cas d’intervention fédérale, les fonctionnaires qui, par des abus de pouvoir, auraient violé la constitution de leur pays? Le canton, dans œtte hypothèse, est très-probablement agité par de violentes passions politiques. Dans descas analogues, on a recours sou\ ènt, dans de grands États, a des reglements dé jugés ou à une juridiction extraordinaire, qui, par la haute position sociale hommes

de partialité et de faiblesse, et offrir les garanties désirables. Dans le Suisse, et vu la petitesse des cantons.

J par l’indépendance des qui 1 exercent, paraît être à l’abri de tout soupçon

aux accusés et à la société système constitutionnel de la

ni l’un ni l’autre de ces moyens n’est praticable. Pourquoi ne pas profiter du

fait qui nous est particulier, de notre alliance? Elle nous permet de renvoyer ces causes à une justice fédérale, sans qu’on puisse dire que les cantons se soumettent à une juridiction étrangère. C’est une juridiction commune. — Mais le tribunal ne pourra connaître de ces causes que sur le renvoi que le conseil fédéral lui en fera du consentement de la diète. La diète doit être persuadée, par l’enquête, qu’il est des motifs suffisants pour que les accusés soient soumis aux chances de la poursuite judiciaire. Ce n’est pas une accusation formelle que la diète intentera comme s’il s’agissait d’un fonctionnaire fédéral. C’est une sorte de mise en prévention.

Enfin, croit-on qu’on puisse laisser aux justices contonales le jugement des contestations relatives aux Heimathloses? Qui pourrait l’imaginer, en se rappelant les préjugés, les préventions qui existent, à leur égard, dans une grande partie de la Suisse ! D’ailleurs, ces causes n’intéressent pas seulement le canton actionné, mais la Confédération tout entière. La politique et l’humanité exigent impérieusement que le sort de cette population errante, sans patrie, soit fixé. Il faut que ces infortunés trouvent enfin une terre qui leur soit hospitalière, et des moyens honorables d’existence et de travail. Il n’y a pas de police possible, dans l’état actuel des choses. Cette population forcée au vagabondage, plongée dans la

PROJET d'acte Fédéral.

misère et dans le désespoir, ne peut que tourner ses forces contre la société ; de trop fameuses procédures ne l’ont que trop prouvé. Il est temps que cette plaie cesse d’affliger la Suisse, que cette tache disparaisse de ses annales; le seul moyen de la faire disparaître, c’est une législation fédérale, appuyée d’une justice également fédérale. Le sujet est trop compliqué pour que nous ayons pu vous proposer des dispositions précises. Nous nous sommes bornés à reconnaître la nécessité d’une loi fédérale, soutenue par les arrêts de la Cour fédérale (art 42 et 102).

Telle sera la juridiction civile du tribunal de la Confédération.

Évidemment, nous l’avons resserrée dans les bornes les plus étroites. On a pu désirer, entre autres, que le recours au tribunal fédéral fût ouvert, même hors le cas d’intervention, contre les autorités cantonales qui se seraient rendues coupables d’infractions graves à la constitution du pays. La commission a estimé qu’il ne fallait pas attribuer à une institution toute nouvelle et qui r’a pas encore obtenu la confiance de la nation, trop d’étendue.

Vous remarquerez aussi. Messieurs, que ce n’est que comme cour civile que la cour fédérale jugera toutes les causes que nous venons d’énumérer. Aussi ses jugements ne pourront avoir d’autres effets que la réintégration des parties lésées dans leurs droits, et le paiement des dommages-intérêts, s’il y a lieu (art. 102 c).

Comme cour criminelle, elle jugera les accusations intentées par la diète, contre les fonctionnaires fédéraux; les faits de haute trahison contre la Confédération ; les cas de rébellion et de violence contre les autorités fédérales.

Ces deux points ne nous paraissent exiger aucune explication. Sans doute, vous ne voulez pas un pouvoir fédéral, sans lui accorder une protection digne de la nation qui l’institue.

Nous renvoyons aussi devant le tribunal, les accusés de crimes contre le droit des gens. Ils compromettent la Confé-

dération. Elle doit avoir la certitude qu’une justice prompte et impartiale frappera les coupables. L’honneur et la sûreté de la Confédération l’exigent (ail;. 103 c).

Dans un pays comme la Suisse, dont les armées ne sont guère appelées à s’écarter des frontières, et où les communications, entre l’autorité ordinaire et les divers corps de troupes, sont toujours faciles et à des distances peu considérables, il est peut-être moins nécessaire de laisser aux tribunaux militaires, en cas de rassemblement de troupes, une juridiction aussi étendue que celle qu’exercent les tribunaux militaires des grands États. La diète a décrété la révision du code pénal militaire. Une commission est nommée pour préparer ce travail. Nous ne voulons rien préjuger; mais il se pourrait que la connaissance de certains crimes ou délits commis par des militaires, en temps de guerre et de neutralité armée, pût être renvoyée avec avantage à la cour fédérale. Nous avons exprimé cette possibilité dans le projet.

Enfin, comme cour criminelle et en cas d’intervention, la cour fédérale connaîtra des crimes commis pendant les troubles qui auront amené l’intervention, mais seulement sur l’autorisation de la diète.

La diète n’accordera cette autorisation que si elle juge, 1" n’y avoir pas lieu à amnistie; 2“ que, dans l’intérêt de la justice et de l’ordre public, la connaissance et le jugement de ces faits doivent être enlevés à la justice cantonale. Ces dispositions tourneront à l’avantage de la société et des accusés. Elles les mettront à l’abri des dangers qui environnent trop souvent le temple de la justice, au milieu de profondes commotions politiques. La faiblesse et la haine, la pusillanimité et la colère, conspirent souvent, dans ce cas, contre la vérité et l’impartialité des jugements. Si ces dangers ne sont pas à craindre, la justice cantonale suivra son cours ordinaire.

Un examen attentif des attributions de la cour fédérale ne pourrait nous attirer, ce* nous semble, que le reproche de les avoir réduites à un trop petit nombre. Mais nous n’avons pas pu nous dissimuler que nous marchions sur un terrain où

une toute de susceptiDiiites cantonales surgiraiem « cuaque pas. Nous aurions été plus hardis, si la Suisse tout entière était d’accord sur l’organisation judiciaire et les formes de procédure qui méritent d’être préférées. Malheureusement, il n’en est point ainsi. Nous avons dû prévoir les répugnances de ceux qui pourront craindre que l’organisation et la procédure du tribunal fédéral ne soient précisément celles qui leur inspirent le moins de confiance.

Ces questions d’organisation, de procédure, de garanties, nous ne les avons point décidées. Nous proposons de les réserver à la législation fédérale qui déterminera aussi plus spécialement, et caractérisera les crimes et délits dont le jugement peut appartenir à la cour fédérale, ainsi que les peines qu’elle aura le droit d’appliquer.

C’est ainsi que le pouvoir fédéral se trouvera complet et propre à terminer légalement toutes les atîaires. Le pouvoir politique ne sera point embarrassé de questions judiciaires. Il n’aura plus à opter entre une action exorbitante et l’inaction, entre la tyrannie et la faiblesse. La garantie de la séparation des pouvoirs sera acquise aux confédérés.

Mais cette garantie ne serait pas réelle, si le pouvoir judiciaire n’était pas indépendant et assez haut placé dans l’opinion publique, pour que ses arrêts entre canton et canton, entre la Confédération et un canton, entre un plaignant et une autorité cantonale, entre la Confédération et un citoyen accusé dussent inspirer une pleine confiance.

Appelé à compléter et à contre-bal ancer des pouvoirs nationaux, le tribunal fédéral aussi devait prendre ses racines dans la nation. Nous proposons l’élection par vos députés réunis en diète, mais sur une liste de candidats fournis par les législatures cantonales. Chaque canton proposera deux candidats. On ne pourra prendre plus d’un candidat dans son propre canton (art, 92).

La cour sera composée de neuf juges et de quatre suppléants. La diète élira le président parmi les neuf juges.

Les fonctions du président et des autres membres de la