TROISIEME PARTIE

Et elle n'était pas si méprisable cellequi obligeait les ministres à répartir par portions égales clans chacun des douze mois de Tannée, sur chaque chapitre deleursdépenses,conséquemmentsurchaque partie de leur service, la somme de deniers publics dont la disponibilité leur était accordée par le budget. En France, il n'y a de nouveau dans les budgets que le nom ; mais ce n'était pas un principe nouveau que celui ([ui prescrivait de circonscrire l'impùt dans les limites des dépenses nécessaires. 11 fallait aussi, avant la révolution, que les ministres ordonnateurs arbitrassent à l'avance la portion des revenus publics ({ui devait être mise à leur disposition pour chacune des dépenses auxquelles ils avaient à pourvoii-. LCxactiludc duiic pareille arbitration doit être on effet le moindre ûe^ mérites d'un ministre ; et si ce devoir était facile à remplir, il ne l'était pas moins de stipuler avec les entrepreneurs des dilîérents services que chacun d'eux recevrait à des époques fixes une somme déterminée sur ses livraisons ; c'était même le seul moyen de donner aux marchés le caractère des contrats proprement dits : les engagements qu'ils exprimaient ne pouvaient de venir réciproques (ju'avec cette condition. Pour que la livraison des fournitures fût obligatoire pour les entrepreneurs, il fallait que la promesse relative aux paiements fut obligatoire pour les ministères. Ce n'était pas seu-

lement par condescendance à la loi commune des échéances que les ministres devaient suivre cette règle, c'est parce qu'en s'en écartant, ils s'exposaient à supporter un renchérissement de plus de dix pour cent sur le prix de leurs marchés : et les ministères se seraient alors trouvés réduits, ou à laisser une partie de leurs services en souffrance, ou à solliciter des augmentations de crédits qui dégénéraient en surcharge d'impôt. Si un ministre avait assez mal défini le pouvoir pour croire qu'il pourrait, au nom des intérêts publics, exiger de<5 entrepreneurs, avec lesquels il aurait traité, une scrupuleuse exactitude dans leurs livraisons ou dans leurs travaux, lorsqu'il se serait dispensé luimême d'être exact dans ses engagements envers eux, il n'aurait l'ait que provoquer de leur part un genre de récrimination dans lequel laruse triomphe de la force, et donner aux peuples le scandale d'un gouvernement condamnéà tolérer, à ses dépens, la fraude qu'il a provoquée par son exemple.

Et de ce que le gouvernement sous lequel on cherchait, en 1807, à rappeler cette méthode, ne profitait pas de tous ses avantages, il n'est pas permis d'en conclure que la méthode n'était pas bonne ; mais seulement qu'elle n'était pas rappelée depuis assez longtemps, ni peut-être observée dans toutes ses conséquences avec assez d'exactitude.

TIJOISIKMi: PAHTIK. — 1807. 4:1

Lorsqu'il entre dans lesdevoii's el dans les luii)itudes d'iiii ministère de se rendre périodiquemenl compte de la situation de chacune des divisions dr son service : lorsqu'il est obligé de faire précéder, par cet examen, les répcarti lions qu'il doit faire entre elles d'une partie des fonds de son budget annuel ; lorsque la loi de finance ayant une fois déterminé les fonds applicables à chaque service, tout paiement exige le concours de deux ministres, de celui qui l'ordonne- et de celui qui a dû préparer les moyens de paiement ; et qu'ainsi tout emploi de deniers publics se trouve nécessairement soumis à deux comptabilités contradictoires, il n'est aucun des devoirs imposés à la responsabilité du ministre ordonnateur, dont son attention ne doive souvent balancer et mesurer le plus ou moins d'urgence ; et ce ministre n'aura pas seulement le mérite de ne pas excéder dans ses dépenses la proportion réglée ])our chacune d'elles ; mais la surveillance presque journalière qu'il sera obligé de porter sur chaque détail pour observer cette règle, entretiendra dans tous ses coopéra teurs l'émulation du bon ordre ; il les dirigera tous au lieu de se laisser diriger par eux. C'est un préjugé, dont ce siècle a fait justice, que celui qui supposait que des hommes d'État ne devaient pas s'occuper de détails ; ils ne sont plus élevés au-dessus des détails que pour les surveiller tous, et les rattacher au centre. C'est cette surveil-

lance même qui constitue leur pouvoir et qui le rend nécessaire. La machine la plus compliquée, lorsqu'elle a un mouvement régulier, n'est une énigmequepourl'inexpérience; elle conserve, sans effort, la régularité de ce mouvement, si la main qui la dirige en connaît assez bien le mécanisme pour prévenir les résistances, adoucir les frottements et maintenir le même rapport, les mêmes points de contact, entre tous les rouages.

Le bon choix des méthodes facilite aujourd'hui, pour tout administrateur que veut en prendre le soin, la surveillance de tous les mouvements de l'administration la plus vaste; et comme c'est assez généralement un paiement qui est le but ou le moyen des opérations ministérielles, c'est une méthode très-tutélaire pour la responsabilité des ministres ordonnateurs que celle qui appelle le ministre des paiements à contrôler nécessairement la régularité de leurs diverses dispositions ; il en résulte, je le redis encore, la nécessité, entre les deux ministères, d'une comptabilité parallèle qui exigedes vérifications fréquentes. Leurs agents respectifsconsignent les mêmes faits dans des comptes contradictoires, qui doivent être constamment à jour ; et comme, en tolérant toute facilité abusive de la part du ministère ordonnateur, le ministère des paiements se donnerait le double désavantage d'aggraverses charges etde se compromettre devant

la loi du badget, c'est dans la responsabilité même du second que le premier trouve un surcroit de sauvegarde pour la sienne.

Remontons à des temps antérieurs, et qu'il me soit permis de rappeler les mesures d'ordre que de véritables hommes d'État cherchaient déjà à introduire, au milieu de tant d'éléments de désordre; on verra que de tels hommes, qui sont rares dans tous les temps, se résignaient sans effort à des concessions sur les droits attributifs de chacun d'eux, au profit de leur devoir commun pour l'emploi plus régulier et pour l'épargne des deniers publics.

Si Sully a laissé de si honorables souvenirs, ce n'est pas sans doute parce que ses })remières opérations de finances ont consisté à réduire à moitié cette foule de créances qui devaient leur origine à des temps de troubles (dont beaucoup de gens avaient aussi profité alors pour exagérer leurs sacrifices, leurs avarices, leurs services ) ; car il sentit bientôt l'injustice et le danger de cette manière d'être juste. Mais il usa de son heureux ascendant sur Henri IV pour attaquer partout l'abus du faux emploi des deniers publics. Il reconquit à la royauté le pouvoir public qui, comme les revenus de l'État, était la proie des gouverneurs de provinces, des commandants militaires et des traitants. Il concentra ce pouvoir dans le ministère ; et la France

eommonça à être gouvernée : il débuta par organiser un trésor public, en appelant à un centre commun toutes les contributions des peuples ; la limite des ressources devint dès lors celle des dépenses ; et déjà Sully préparait des résultats encore plus heureux. Il s'occupa de définir avec précision les devoirs de chaque ministère, et ce fut ainsi qu'il concilia les attributions des ministères ordonnateurs et celles du ministère des lînances. Les ministres ordonnateurs devaient entretenir les armées, équiper les Hottes, fortifier les places, veiller au bon état et à la sûreté des routes: ilsdevaientavoirà leur disposition les hommes et les matières, dont les divers services publics réclamaient l'emploi : mais, comme le ministre des finances devait, de son côté, chercherdanslesrevenuspublics la mesure du salairede ces hommes, et du prix d'achat de ces matières, il ne crut pas étendre son autorité aux dépens delà leur en se réservant d'intervenir dans la fixation des salaires et dans la limitation des sommes dont les ministres pourraient disposer pour chaque service, comme aussi de régler les époques de chaque paiement.

Pour échapper à l'alternative des expédients onéreux ou des atermoiements qui le sont plus encore, il fallait bien qu'il pai'vînt à coordonner l'échéance des paiements avec celle des recouvrements, et il n'eut pas de résistance à éprouver de

TliOISIKME PARTIE. — 1807 41»

la part dos ministres d'alors, puis([ue la condition même à laquelle leurs dispositions sur le trésor étaient soumises, leur donnait plus de sûretés poulies engagements qu'ils pouvaient prendre.

Sully avait trouvé l'administration publique dans un état tel que le trésor royal disposait à peine dn cinquième des impôts levés sur le peuple '. Et, lorsque la t^rance perdit Henri IV, les recettes annuelles excédaient depuis plusieurs années les dépenses de 4 à ô millions (c'est avec cet excedenl que Sully avait formé la réserve d'environ 60 millions, qui fut si rapidement dissipée sous la régence

I. In tabloau tract' |>ar Sully inrnio Tliiblit quo, pour .30 millions que rf'cevait le trésor public au commoncement de son niinisl(''re, le peuple en payait cent cin([uanto, et qu'ainsi les quatres cinquièmes des impôts étaient la proie des abus, lien désigne les complices parmi ceux qui,parleurnaissanceetleurs dignités, tenaient le premier raiii; dans IHlat. Déjà sous [.ouis XII, l*bilippe de Commines avait éciitrjue, pour fortilier l'autorité royale contre l'usurpation des grands, il lallait que la nation fût admise à voler l'impût par ses représentants ; il n'est pas étonnant que, sous Henri IV, un ministre comme Sully ait formé l(> même vœu ; mais sous le régime féodal, qui divisait en quelque sorte la France en autant de tribus qu'il y avait de paroisses, où Hail la nation ? i-es deux assemblées des notables du seizième siècle, ainsi que lesélats-gém'rauxconvoqué-sen 10 14, ont prouvé par leur résultatquela nation française nétai t pas encore mûre pour la représentation nationale. Les hommes d'Etat qui la réclamaient alors, étaienttrop en avant de leur siècle; le conseil de Louis XVI était trop en arrière du sien lorsqu'il n'eut recours qu'en 1789 à ce remède, qui peut-être eût épargné bien des maux s'il (îùl été employé dans les premiers moments du règne de Louis XVI.

de Marie de Médicis) : et l'armée bien disciplinée, parce qu'elle était bien pourvue et bien payée, était aussi forte que l'exigeaient les grands projets auxquels Henri IV avait associé son digne ministre.

Si les principes d'ordre et d'économie, introduits par Sully, ne furent pas suivis dans les premières années du règne de Louis Xlll, la tradition n'en fut cependant pas perdue ; un des premiers actes du marquis d'Effiat, appelé à la surintendance des iînances, fut de perfectionner les moyens de contrôle auxquels Sully avait essayé de soumettre toutes les dépenses publiques. Le ministère de la guerre était alors, comme dans tous les temps, celui où les abus se multipliaient le plus et se défendaient le mieux ; la France se trouvait momentanément obligée de mettre sur pied cinq grandes armées composées de cent quatre-vingt mille hommes, y compris trente mille chevaux. Les frais de solde et d'entretien de ces cent quatre-vingt mille hommes étaient de 60 millions. Jusqu'alors une espèce d'abonnement avait livré à chaque chef du corps militaire la dépense de son entretien et de sa solde : je marquis d'Effiat fit constater que plus du quart des hommes payés par l'État n'étaient pas présents sous les drapeaux ; il plaça, près de chaque corps, un agent de son ministère qui distribuait en personne, par semaine, la paye aux soldats ; il parvint à connaître l'effectif des hommes de guerre en acti-