CONSEIL D’ÉTAT

Je crois que du temps de l’Empire on ne se doutait guère dans le monde de ce qu’était le Conseil d Etat de Napoléon; le sait-on mieux aujourd’hui?

C’est bien méconnaître le lemps et les personnes que de chercher dans ce conseil « un pouvoir qui contenait le maître, qui cassait les actes arbitraires de ses ministres et qui servait en cela a rendre le joug moins insupportable » ! (1) — On entrevoit cela quelque part dans les premiers projets du Consulat ; mais suffit-il d’avoir lu un programme pour avoir une idée juste de ce qui s’en est suivi! Il n est pas une de nos institutions qui, jusque dans ses moindres détails, n’offre de notables différences entre ce qui devait être et ce qui est : le Conseil d Etat était dans ce cas. On peut chercher dans la lettre des règle-

(1) Voilà pourtant ce que M. de Villèle nous a dit du haut de la tribune en février 1817. ('ÏNofe de l au te ut .J

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ments ce qu’il devait être; je vais dire ce qu’il était.

Ce n’était pas un pouvoir ; ce n’était qu’un supplément à la pensée administrative ; c’était un Conseil dans toute la force du mot, qui n’avait de mouvement et d’action que par l’impulsion qu il recevait de l’Empereur; qui ne conseillait que quand l’Empereur lui disait : conseillez-moi ; qui ne s’occupait que des affaires sur lesquelles il était consulté ; dont le devoir alors était d’éclairer l’Empereur sur les avantages ou les inconvénients des propositions faites par les ministres, indiquant les amendements et les améliorations dont les projets paraissaient susceptibles; mais ne présentant jamais que des avis. Tel était en effet l’intitulé officiel de ses délibérations et 1 objet réel de ses travaux.

C’était ordinairement à l’issue du conseil des ministres que l’Empereur faisait le tri des propositions ministérielles sur lesquelles il lui plaisait de consulter son conseil, avant de se décider ; et c était par l’intermédiaire de la secrétairerie d État que les dossiers parvenaient au secrétariat du conseil. Les projets de lois , les projets de règlements d’administion publique et, pour le contentieux administratif, tous les appels faits à 1 Empereur mieux ni foi me, composaient la première classe des attributions que 1 Empereur réservait au Conseil d État. Mais beau-

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coup d’autres dossiers d’un intérêt secondaire lui étaient journellement renvoyés ; telles étaient toutes les affaires des domaines nationaux ; les échanges, aliénations ou acquisitions des communes ; les affaires de même nature pour les fabriques des paroisses ; les budgets des villes, les tarifs des octrois, etc. Enfin, une longue habitude avait fini par établir des catégories d’affaires pour lesquelles le renvoi préalable au Conseil d’Ëtat était comme sous-entendu.

La loi était ordinairement provoquée par le ministre de la matière.

L’Empereur la provoquait souvent de son propre mouvement.

Dans le premier cas, le ministre faisait un rapport et Y joignait son projet de loi.

Dans le second cas, l’Empereur faisait préparer son projet de loi par son ministre, ou se passant d intermédiaire, il dictait lui-même un projet de rédaction.

Mais de quelque façon que le projet eût été formé, du moment qu il était mis en état d être présenté, il était envoyé par le ministre secrétaire d'Etat au secrétaire du Conseil d Etat et celui-ci le transmettait à la section chargée du travail.

Cinq comités permanents, formes dans le sein du Conseil d’État, se livraient à tous les travaux prépa-

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ratoires. Ces comités s’appelaient sections ; il y avait une section pour la législation, une poui 1 administration intérieure, une pour les finances ; la quatrième était pour la guerre et la cinquième pour la marine. Cinq ou six conseillers d État seulement foi niaient le noyau de chaque section. L Émpereur les désignait tous les trois mois ; mais à un petit nombre de mutations près, la composition personnelle des sections éprouvait peu de changements, et cette habitude des mêmes personnes dans les mêmes travaux avait introduit insensiblement pour chaque question une jurisprudence administrative qui aidait à l’expédition des affaires, en donnant de la suite et de la fixité aux décisions.

Chaque section était présidée par celui de ses membres que la liste du trimestre indiquait. Il y avait également peu de variations dans ces préférences. M. Boulay de la Meurthe, sauf l’intervalle de la présidence de M. Bigot de Preameneu et de M. Treilhard, présidait habituellement la section de législation. M. Defermon a constamment présidé la section des finances. M. Regnaud de Saint-Jean d’Angély, successeur de M. Rœderer en 1802, est de même resté constamment président de la section de l’intérieur. M. Lacuee na quitte la présidence de la section de la guerre que pour être ministre, et

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c’est M. Andreossi qui l’a remplacé. Enfin l’amiral Ganteaume, successeur de M. de Fleurieu dans la section de la marine, l’a conservée depuis 1801 jusqu’à la fin. A l’exception de ce dernier, les présidents de section avaient successivement obtenu le titre de ministre d’État, et l’Empereur les appelait ses petits ministres.

Le travail de chaque section, à mesure qu’il était terminé, devait repasser sous les yeux de l’Empereur. Quand il y avait importance et urgence, le président de la section pouvait le remettre lui-même ; à cet effet, il avait ses entrées et se présentait au lever ; mais pour toutes les affaires courantes, cette remise avait lieu par l’intermédiaire du ministre secrétaire d’État.

L’Empereur se faisait rendre compte des observations ou des amendements présentés, et, de deux choses l’une : ou il renonçait au projet ou il y donnait suite; dans ce dernier cas, l’affaire était renvoyée à l’assemblée générale du conseil; mais auparavant, si toutefois le changement avait quelque importance, le ministre était consulté par une communication du secrétaire d’Ëtat. Le dissentiment amenait-il une discussion, le ministre venait la soutenir, soit directement auprès de l’Empereur, soit en se rendant luimême à la séance du Conseil d État.

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La séance commençait à midi. En l’absence de l’Empereur, c’était l’archichancelier qui présidait et la séance alors finissait au plus tard à l’heure du dîner.

Les projets à l’ordre du jour étaient imprimés d’avance, pour qu’on pût les méditer avant la discussion, mais la distribution n’en était faite qu’à ceux qui devaient en délibérer.

La section faisait rapporter l’affaire par un de ses membres, et le rapport se faisait presque toujours verbalement.

Quand la discussion était épuisée, on allait aux voix : chaque conseiller donnait la sienne en levant la main pour ou contre.

L’avis du conseil, une fois arrêté, était porté à l’approbation; l’Empereur, eût-il assisté à la délibération, n’arrêtait ordinairement sa décision que dans son travail particulier avec le ministre secrétaire d’État.

D’après le texte du règlement, l’avis du Conseil pouvait être porté à l’Empereur par le secrétaire général; mais dans l’usage, c’était toujours par l’intermédiaire du ministre secrétaire d’État que M. Locré s’acquittait de ce devoir.

L’Empereur faisait ensuite l’emploi qui lui convenait des avis du Conseil, les supprimait, les approu-

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vait tels qu’on les lui présentait, ou s’en servait en y faisant des changements ; dans tous les cas, c’était assez que le Conseil d’Ëtat eût été entendu.

En général, les travaux du Conseil d’État surchargés de détails administratifs d’ordre secondaire ne présentaient pas un grand intérêt. On ne faisait pas des codes tous les jours et plus d’une demiannée s’est passée sans que l’Empereur ait pu venir présider. Mais le côté brillant de l existence du Conseil d’État était plutôt dans sa composition personnelle que dans ses attributions ordinaires avec lesquelles cette réunion d’élite amusait le tapis, en attendant des travaux plus dignes d’elle

Il y avait pour T Empereur dans le Conseil d’État tout autre chose que la fabrique d’avis dont nous venons d’indiquer le mécanisme.

De même que Napoléon avait coutume de livrer à des membres de T Institut ses idées scientifiques, il lui fallait des commentateurs d’un autre genre auxquels il pût livrer ses hautes idées de gouvernement, d’ordre et d’administration. Il avait besoin d’hommes éloquents pour parler en son nom à la tribune du Sénat et du Corps législatif; d’habiles écrivains et de savants publicistes ne lui étaient pas moins nécessaires.

De même encore qu il avait dans ses aides de camp

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des généraux éprouvés, habiles à comprendre au premier mot une nouvelle manœuvre et à courir la faire exécuter sous le feu de l’ennemi, il lui fallait dans le civil des hommes d’État non moins habiles à saisir sa pensée, non moins prompts à se porter partout où la marche de l’administration avait besoin d’une impulsion auxiliaire.

Il fallait aussi rallier quelques-uns des hommes d’État qui restaient des temps antérieurs ; de bonnes traditions, d’utiles renseignements et les conseils d’une expérience acquise au maniement des grandes affaires ne devaient pas être dédaignés.

Enfin, pour procéder à la refonte générale de tous les règlements d’administration publique, chaque branche offrait des hommes de métier non moins expérimentés qu’instruits; l’Empereur aimait les hommes techniques, mais il fallait les tirer de leur ornière .

Toutes ces différentes modifications de l’homme d’État, Napoléon travaillait constamment à les réunir auprès de lui, et le Conseil d’État était le titre et la bannière sous lesquels il les tenait comme enrégimentés.

Une seule pensée dominait l’Empereur dans ses choix, c’était le besoin de s’entourer d’hommes utiles ; négligeant les préventions de partis, dédai-

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gnant de remonter aux circonstances, aux opinions ou aux coteries qui avaient pu commencer la célébrité de chacun, il ne s’attachait qu’à reconnaître l’habileté qui pouvait encore le servir avec probité. Aussi presque tous les conseillers d’Etat de Napoléon, indépendamment de leur notabilité politique, avaient une réputation particulière bien établie d’expérience et d’instruction dans la partie à laquelle ils s’étaient plus spécialement consacrés ; et comme on ne sait bien qu’après avoir beaucoup travaillé, c’étaient tous des travailleurs ; et comme on parle facilement de ce qu’on sait bien, c’étaient presque tous des orateurs bons à entendre, quand ils étaient sur leur terrain.

L’Empereur était donc parvenu à ranger à sa disposition les aptitudes les plus variées. Orateurs, publicistes, apprentis ministres, commissaires actifs, administrateurs spéciaux, liquidateurs scrupuleux, jurisconsultes, bureaucrates, diplomates, hommes de plume et d’épée à la fois; économistes et négociants ; toutes les supériorités personnelles qu’il voulait mettre en jeu, son Conseil devait les lui offrir.

Mais dans les vues profondes de Napoléon, après avoir satisfait au présent, il fallait penser à l’avenir ; ce n’était pas assez que ce choix d’hommes supérieurs fût un corps de réserve pour l’administration présente, il fallait qu’ils fissent école ; toutes les sciences

du gouvernement pouvaient y trouver des maîtres habiles : par l’institution des auditeurs, Napoléon pourvut à ce que les maîtres eussent des disciples. « J’élève des administrateurs pour l’avenir. Ils se forment dans l’atelier des règlements et des lois ! Ils s’y pénètrent de nos principes et de nos maximes d’ordre public ; toujours environnés de bons conseils et de bons juges, tantôt sous les yeux du gouvernement, tantôt dans des missions importantes, iis arrivent successivement aux fonctions publiques avec la maturité de l’expérience et la garantie que peuvent me donner personnellement un caractère et des connaissances déjà éprouvés. » (Exposé de situation, an XII.)

Les auditeurs étaient donc la pépinière qui devait fournir aux emplois secondaires de l’administration. Ils achevaient leur éducation par l’expérience des hommes et des choses. « Un jour, disait encore Napoléon, ils relèveront tous les postes de l’Empire. » (Las Cases.)

Les maîtres des requêtes formaient au Conseil une classe intermédiaire entre les auditeurs et les conseillers ; ils se composaient d’hommes déjà trop avancés dans la carrière pour n’être que des disciples ; tandis que les auditeurs devenaient de jeunes administrateurs, l’élite des administrateurs déjà mûrs arrivait

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aux places de maîtres des requêtes; c’étaient des conseillers d’État au petit pied : ils en avaient déjà l’habit.

L’Empereur essayait les membres de son Conseil d’État et les employait à tout. Souvent ce n’était pas sans des vues particulières qu’il les exerçait sur telle matière ou sur telle autre : « Faites creuser une question, c’est un moyen sûr, disait-il, pour connaître la force d’un homme, étudier ses penchants politiques, et même éprouver sa discrétion. »

Napoléon trouvait ainsi dans son Conseil le moyen de résoudre une des plus grandes difficultés du gouvernement, celle des choix. La question politique est en effet plus personnelle qu’on 11e pense et le plus souvent les serviteurs font le mérite du maître ou tous ses torts.

Ici le maître échappait autant que possible à l'inconvénient ordinaire de nommer des inconnus : il fallait du moins que les réputations de complaisance, les prétentions de la faveur et les protections de l’intrigue passassent par une candidature qui mettait ce qu’il y avait de mérite en évidence.

Napoléon ne nommait ainsi que des hommes qu’il connaissait personnellement au moins de vue. Si c’étaient des hommes d’âge, il les avait éprouvés. Si c’étaient des jeunes gens, ils sortaient de son école

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et pour ainsi dire de dessous son aile! . . . Les services seuls achevaient ensuite la fortune de chacun.

L’assemblée générale du Conseil d État ne se composait guère que de quarante à cinquante membres présents, y compris les maîtres des requêtes ; cependant le nombre en était bien plus considérable ; plus de cent personnes ont porté le titre de conseiller d’État sous Napoléon; plus de cinquante ont été maîtres des requêtes. Le nombre des auditeurs, qui s’est beaucoup accru dans les dernières années, a dépassé quatre cents; et si l’on compte aussi les étrangers agrégés au conseil par suite des réunions allemandes, italiennes et hollandaise qui ont été faites à l’Empire, on trouvera que le personnel du Conseil d’État sous Napoléon s’est élevé à plus de six cents; mais la plupart étaient éloignés du conseil par des missions, par des emplois aux armées, dans les ambassades, dans l’organisation administrative ou par des fonctions particulières dont 1 assiduité ne leur permettait pas de prendre séance

Les trente ou quarante membres qui assistaient aux délibérations composaient ce qu’on appelait le service ordinaire ; il y avait le service ordinaire dans les sections (nous en avons parlé plus haut) et le service ordinaire hors des sections. Dans cette dernière catégorie se trouvaient quelques conseillers d État

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détachés du conseil, mais employés à Paris, et dont la présence pouvait être utile pour les assemblées générales. De ce nombre étaient les directeurs généraux, le préfet de la Seine, le préfet de police, les conseillers d’Etat de l’office des relations extérieures et ceux qui appartenaient à la Cour de cassation. A celte exception près, tous ceux qui étaient employés hors du conseil étaient reportés sur une seconde liste, et c’était le service extraordinaire

La classification des deux services devenait mobile comme l’aptitude des individus pouvait l’être, d’après les circonstances qui survenaient. On passait du service ordinaire dans le service extraordinaire ; on rentrait du service extraordinaire dans celui des sections. Tous les trois mois, la formation des listes fournissait à l’Empereur l’occasion de varier l’emploi de ses conseillers d’Etat, suivant les besoins du service.

L’assemblée générale du Conseil d’Etat se tenait aux Tuileries dans la salle qui longe la chapelle, du côté de la cour; c’était, du temps de *la Convention, un salon de conférence qui précédait l’entrée de la salle des séances : on l’appelait le salon de la Liberté. Cette pièce, aujourd’hui, précède la salle de spectacle, et, sur le côté intérieur, n’est séparée de la chapelle que par des portes pleines qui, ouvertes le

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dimanche, forment autant de travées d’où la Cour assiste au service divin. C’est un carré long dont le principal ornement était dans le tableau de la bataille d’Austerlitz cpii en décorait le plafond. Les jours qu’il y avait assemblée, on y dressait 1 appaieil nécessaire pour la tenue de la séance. La grande table autour de laquelle les conseillers d État venaient s’asseoir se subdivisait en une infinité de petites tables légères qu’on détachait avec une grande facilité et qui, réunies, offraient l’ensemble de deux

branches d un fer à cheval.

L’espace intérieur restait vide. Au fond delà salle, sur une estrade, étaient la table de 1 archichancelier et celle de l’architrésorier, et derrière, plus haut, le fauteuil de l’Empereur. A la vue, du haut de cette estrade, les conseillers d État présentaient deuxian- •gées qui se regardaient : chacun était assis à la place qui se trouvait désignée par le carton portant son nom et renfermant ses papiers; et derrière les conseillers d’État un espace suffisant restait encore pour placer une ligne de chaises, sans gêner la circulation extérieure.

A. l’autre extrémité de la salle, au bout des deux files formées par les tables des conseillers d’État, une troisième ligne de tables se présentait transversalement ; elle étaitréservée pour les maîtres des requêtes,

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qui se trouvaient ainsi placés en face de 1 Empereur. Les auditeurs n’avaient pas de tables devant eux; ils prenaient place sur les chaises qui étaient le long des côtés de la salle, en arrière des conseillers d’État.

Le baron Locré, secrétaire général du conseil, avait son petit bureau séparé au pied de l’estrade de la présidence, à gauche.

Quand l’Empereur venait, le tambour qui battait aux champs dans la salle des gardes l’annonçait d’avance : la grande porte du conseil s’ouvrait. Les huissiers criaient « l’Empereur! » Tout le monde se levait et Napoléon, traversant l’espace vide réservé entre la table des conseillers d’État, allait occuper à l’autre extrémité le fauteuil de la présidence. Ceux qui avaientsuivi l’Empereur se plaçaient derrière lui.

Sa présence suffisait pour donner aussitôt une tout autre physionomie à la séance. Il n’y avait pas une délibération qui ne fût alors du plus grand intérêt, parce qu’il y disait toujours quelque chose et que ce qu’il disait était extrêmement remarquable.

« Je l’ai vu, dit M. de Las Cases, prolonger quelquefois la séance jusqu’au soir, et montrer à la fin autant de facilité, d’abondance, de fraîcheur d’esprit et de force de tête qu’en commençant, quand nous autres nous tombions tous de lassitude! »

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« Il a\ait étanli, dit M. Rœderer, une discussion vi\ e et familière, exempte des inconvénients de tribune où 1 auditoire se partage ordinairement entre les oiateurs qui entraînent et les orateurs qui endorment. »

D’abord, il indiquait l’affaire dont il désirait qu’on s occupât. Le conseiller chargé du rapport en faisait la lecture et la délibération commençait. Chacun pouvait prendre la parole. Si plusieurs se présentaient, l’Empereur désignait l’ordre. On parlait de sa place et assis. On ne pouvait pas lire, il fallait improviser et le ton était toujours ce qu’il doit être

pour aider au mouvement de l’esprit, sans exciter celui des passions.

M: de Las Cases, dans son précieux Mémorial de Sainte-Hélène, a laissé peu de chose à dire sur ce qu’était une séance du Conseil d’État présidée par l’Empereur. M. de Las Cases était maître des requêtes. Assidu aux séances, il y tenait souvent des notes ; le Conseil d État était donc pour lui un terrain bien étudié ; et quand l’Empereur a voulu s’y reporter dans ses Causeries de Sainte-Hélène, M. de Las Cases était en mesure de bien l’entendre. Aussi les différents passages qu’il a consacrés au Conseil d’État ont été le guide le plus fidèle que ma mémoire ait pu retrouver en s’engageant dans ce chapitre.

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« L’Empereur, contre l’opinion commune, était si peu absolu et même tellement facile avec son Con-

seil 1 de son avis. Souvent il faisait remettre une affaire en discussion et même annuler une décision déjà prise, parce qu’un membre du conseil était venu lui donner en particulier des raisons nouvelles. » (Las Cases.)

« Il est tel règlement, celui de T Université, par exemple, qui a subi peut-être plus de vingt rédactions différentes. » (Las Cases.)

La question une fois lancée, chacun soutenait son opinion avec d’autant plus de chaleur que l’Empereur excitait à la plus grande liberté.

La discussion des Codes a été l’épisode le plus brillant de l’existence du Conseil d’Etat comme assemblée délibérante; les jurisconsultes y occupaient le tapis; mais la liante sagacité de Napoléon s’y est distinguée autant et plus que leur science; il a souvent déjoué l instinçt de routine et de métier dont les meilleurs praticiens ne peuvent pas toujours se défendre; les innovations les plus généreuses sont de lui; mais bien des surprises lui ont été faites par les vieilles idées. Dès 1806, il avait entrevu que le Code de procédure ne serait pas un ouvrage parfait. Il se

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flattait du moins qu’il serait meilleur que ce qui existait auparavant.

Combien de fois, dans les dernières années, je l’ai entendu se reprocher de n’avoir pas donné un pouvoir plus indépendant et des formes plus paternelles à la justice de paix! Il regrettait amèrement de n’avoir pu faire lui-même la révision du Code pénal et du Code de procédure. Ce qu’il déplorait surtout, c’était qu’on lui eût fait accorder si peu à la justice des arbitres et tant à la forme des avoués ! En 1813, il ordonna au grand juge de s’occuper des moyens de satisfaire aux plaintes qui s’élevaient de toutes parts sur les frais excessifs qu’occasionnaient les honoraires des avoués et les salaires des officiers de justice. Il était trop tard : les événements qui déjà maîtrisaient tout ont rendu le remède impossible.

Lui-même, dans une lutte qui dura toute une séance, ne fut-il pas forcé de reculer devant la dureté systématique de ses criminalistes? Une pauvre femme d’Amsterdam, menacée d’une condamnation à mort, avait été trois fois acquittée, et cependant il s’agissait de la remettre pour la quatrième fois en jugement. L’Empereur voulait que cet heureux concours de trois absolutions eût épuisé la sévérité de la justice à l’égard de l’accusée, et qu’une telle succession de iuoements favorables tournât tout à fait à son profit.

MÉMOIRES DU BARON F A I N

On lui répondait que le cours de la justice n’était pas achevé et qu’il fallait qu’il s’achevât; qu’il exercerait ensuite son droit de grâce s’il le jugeait à propos. M. Muraire, président de la cour de cassation, parla : il entraîna tout le monde, etl Empereur, resté seul de son avis, prononça ces paroles remarquables : « Messieurs, on prononce ici par la majorité ; je demeure seul ; mais je vous déclare que, dans ma conscience, je ne cède qu’aux formes. Vous m’avez réduit au silence et nullement convaincu. Quant à la question de grâce, cela me regarde, et si le quatrième jugement dément les trois premiers, j’entends bien user de mon droit. »

L’Empereur avait encore cette affaire sur le cœur à Sainte-Hélène.

Le mouvement dramatique des séances présidées par Napoléon se retrouve dans quelques fragments trop peu nombreux que nous devons aux notes fidèles tenues sur le moment même par les conseillers d Etat Las Cases et Thibaudeau. Pourquoi faut-il que toutes les paroles de Napoléon législateur ne nous aient pas été ainsi conservées? Le baron Locré était cependant dans une belle position pour rendre ce service à sa mémoire! Mais, par un travers déplorable, méconnaissant son propre talent et la responsabilité qu’il aurait envers l’histoire, il s’est réduit au rôle de gref-

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fier. Sous sa plume, les discours de Napoléon, traduits en style mesuré, grave, froid et uniforme, ont perdu la liberté de leur allure, la hardiesse de la pensée, l’originalité et la force de l’expression (1), et le procès-verbal ainsi refroidi, lardé de commentaires, de conférences et de termes d’école, exploité ensuite en collection, a fini par ne plus offrir qu’une pâture indigeste, même pour des légistes!

(1) On peut en juger par le rapprochement que fait M. Thibaudeau de quelques-unes de ses notes avec la version de M. Locré. Voy. Mémoires du Consulat, p. 414. (Note de l'auteur .)