CHAPITRE VI

LA SECIIÉT A1IŒRIE I)’ÉTAT

La matinée de Napoléon se terminait toujours par un travail avec le ministre secrétaire cTÉtat. Le moment est donc venu de montrer la secrétairerie d’Etat sous son véritable aspect. Élevé à cette école, il me tardait d’aborder ce sujet familier, et je n’ai encore ici qu’à me bien souvenir.

La secrétairerie d Etat était le rouage essentiel du ministère, et cependant les contemporains l’ont méconnu. Si son action a été à peine soupçonnée, c’est que, circonscrite entre l’Empereur et les ministres, il suffisait à T Empereur qu elle fût confidentielle, tandis qu’il importait peu à l’amour-propre des ministres qu elle fût révélée dans toute son étendue. Pour l’œil du vulgaire, le ministère de la secrétairerie d’État, trop voisin du foyer lumineux, se perdait comme certaines planètes dans le dis {juc du soleil.

il y avait dans le travail ordinaire de la secrétai-

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rerie d’État une partie bureaucratique toute d expédition et d’archives, dont l’utilité matérielle avait suffi pour rendre de prime abord son chef un collaborateur indispensable. Les habitudes du ti.nail

survivent quelquefois aux révolutions du gouvernenement. La secrétairerie d’État en est l’exemple. Elle était la continuation du secrétariat du Direc-

toire, qui de même, quelques années auparavant, avait continué le secrétariat général du Comité de Salut public. Les chefs avaient successivement disparu, mais les employés en sous-ordre étaient restés avec leurs traditions. Dans ce greffe central, le gouvernement continuait de déposer les minutes de ses actes comme les particuliers déposent leurs contrats chez un notaire. On en gardait la minute et on en délivrait toutes les expéditions nécessaires aux ministres chargés de l’exécution. Chaque jour, un procès-verbal enregistrait les actes de la journée et servait comme de matricule pour constater la date et pour ainsi dire le moment où de simples projets étaient devenus des actes obligatoires. La réunion de ces inventaires formait la série chronologique la mieux suivie. Dès le lendemain, les principales dispositions de chaque acte étaient dépouillées sur de petits bulletins destinés à présenter aux recherches les noms propres, les noms de lieux et les mots de

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matière dont ils pouvaient éveiller l’idée; et ces bulletins, recueillis immédiatement par ordre alphabétique dans les tiroirs d’un casier, tenaient constamment au courant le répertoire le plus complet dont la mémoire d’un gouvernement puisse être armée.

Telle était la partie active du travail de la secretairerie d Etat. Les minutes expédiées, inventoriées au procès-verbal et inscrites à la table sous tous les mots qui pouvaient donner prise aux recherches, faisaient place à d’autres et les dossiers, se succédant comme les jours auxquels ils avaient appartenu, passaient alors dans le domaine du conservateur des archives. Là, le dossier venait se rompre et les minutes allaient se distribuer dans les cartons destinés à leur servir de dernière demeure. Ce classement, indépendant de toute méthode systématique et personnelle, n’avait d’autre objet que de rétablir les papiers du gouvernement dans un ordre analogue à la division et à la subdivision de ses ministères et de ses différents bureaux. Ainsi tous les actes des finances se trouvaient dans une même travée, tous ceux de la guerre dans une autre, etc. Dans la travée des finances, une tablette était consacrée à la subdivision des domaines ; une autre à celle des forêts, etc. et sur chaque tablette, un même carton réunissait

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les actes qui étaient du ressort du même bureau ministériel : autant de bureaux dans l’organisation du ministère, autant de cartons qui les représentent aux archives; ainsi chaque matière principale d’administration et de politique avait le sien, et de même que sur un champ de bataille les files des morts restés sur le terrain peuvent donner une idée des diverses positions dans lesquelles on a combattu, de même l’ordre dans lequel les papiers de l’État se conservaient après le travail qui les avait produits pouvait encore offrir une image morte de ce travail et rendre plus facile tout rapprochement entre ce qui était fait et ce qui était à faire.

La perfection de cette machine bureaucratique était due à M. Lagarde, qui sous le Directoire exécutif l’avait montée avec une grande habileté.

Napoléon la trouva commode pour son travail particulier; il apprécia au premier coup d’œil toutes les facilités qu elle offrait pour rattacher les huit ministères à un centre et leur imposer un formulaire commun, pour simplifier les rapports journaliers du cabinet avec les ministres, et même pour se passer de chacun d’eux quand cela lui plaisait, notamment pour la recherche des antécédents, pour les élaborations préparatoires et toutes les écritures confidentielles.

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Il tira de l’existence de la secrétairerie d’État un autre avantage : celui de s’affranchir de la fatigue de répéter sa signature. Il ne signa plus que la minute, et se servant de la main du secrétaire d’État comme d’une griffe, il lui délégua la vertu de rendre toute expédition suffisamment authentique pour le ministre oui avait à la contresigner.

Les ministres exécutaient donc sans voir la signature originale de Napoléon et sur la simple garantie (pie le secrétaire d’Ëtat leur donnait de son existence en la rapportant en ces termes : signé Napoléon ; puis venait la signature du secrétaire d’État précédée de cette formule : pur l' Empereur, le Secrétaire d'Etat. J’ai cru devoir entrer dans ce détail, parce (pie bien des personnes, s’imaginant que la signature de Napoléon sur les expéditions était réelle, n’ont considéré celle du secrétaire d’État que comme un vain luxe de contre-seing. Il est maintenant bien entendu que cette signature du secrétaire d’État était en réalité la seule, autographe, qui pût suppléer celle de l’Empereur aux veux des ministres.

Quand les charges s’appelaient encore par leur nom, le dépositaire du signe qui donnait l’authenticité officielle à la volonté du chef de l’État était le chancelier; il s’est appelé aussi, dans des temps plus récents, le garde des sceaux; mais l’usage ayant

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détourné ces titres pour les appliquer à d’autres hommes et à d’autres rangs, il a fallu en chercher un équivalent qui révélât de quelle haute confiance la signature du secrétaire d’État était investie; la secrétairerie d’État prit donc rang dans les ministères, et son chef s’appela le ministre secrétaire d’État.

Le service du secrétaire d’État lui donnait accès auprès de l’Empereur à toute heure du jour et de la nuit; il le suivait dans tous ses voyages et dans toutes ses campagnes de guerre. Peut-être pourrions-nous donner une première idée assez exacte de ce service en nous contentant d’indiquer tout ce qu’il avait d’analogue avec un autre que nos relations militaires ont mis à la connaissance de tout le monde : je veux parler de la charge de major général, qui était remplie par le prince de Neuchâtel. Quand il s’agit de l’entourage personnel de Napoléon, il nous semble que toute comparaison qui tend à jeter un reflet militaire sur un service purement civil, doit ajouter à la couleur un degré de plus d’exactitude et de vérité.

Ce que le major général était auprès de Napoléon général en chef à l’armée, et seulement pour les opérations de l’armée, le secrétaire d’État l’était auprès de Napoléon empereur, pour toute affaire de gouver-

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nement quelconque, en tout temps et en tous lieux : en campagne, en voyage comme aux Tuileries. Ainsi l’on pouvait dire avec quelque raison que le major général était un secrétaire d’État pour l’armée, et que le secrétaire d’État était un major général pour l’Empire.

Dépositaire de la pensée du général en chef, quand elle devenait un ordre, le major général l’expédiait sous sa seule signature et servait ainsi d’intermédiaire officiel à toutes les communications écrites qui avaient lieu dans l’horizon de l’armée entre l’Empereur et ses lieutenants.

11 en était de même du secrétaire d’État, pour toutes les transmissions officielles à faire aux ministres. l)u moment que la pensée de l’Empereur se transformait en décret, il en devenait dépositaire officiel et le soin d’expédier cet acte souverain ne regardait plus que lui. Suivant l’importance de la matière ou les distances à parcourir, les messagers d’État, les facteurs du gouvernement, le télégraphe, les courriers du cabinet et, au besoin, tous les auditeurs du Conseil d’État étaient à sa disposition. Enfin, pour chaque impulsion à donner à l’action ministérielle, la secrétairerie d’État était toujours là sous la main de Napoléon, comme la manivelle du gouvernail sous la main du pilote.

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Aussi était-ce une des institutions dont Napoléon se félicitait davantage et qu’il déclarait lui avoir rendu le plus de service. « Démon ministre secrétaire d’État, disait-il à Sainte-Hélène, émanaient tous les actes. C’était le grand notaire de l’Empire; signant et légalisant toutes les pièces, par lui je faisais parvenir mes décisions et mes volontés dans toutes les directions et partout; si bien qu’avec le secrétaire d’État et une demi-douzaine de secrétaires, je pouvais gouverner l’Empire du fond de l’Illyrie ou des rives du Niémen avec autant de facilité que dans ma capitale. »

Non seulement Napoléon mettait la secrétairerie d’État au rang des institutions qui lui avaient été le plus utiles, mais même il ne pouvait comprendre que l’action d’un gouvernement bien organisé pût s’en passer. « Du moment, disait-il encore, que les ministres, chacun dans sa partie, s’attribuent les fonctions de secrétaire d’État, tous les éléments de centralisation, tous les moyens matériels de contrôle disparaissent et rien ne peut aider le chef de l’État à connaître par lui-même l’ensemble de ses affaires. Les fenêtres du cabinet se bouchent et l’observatoire du maître n’est plus qu’une chambre obscure qui a perdu sa vision magique et, ce qui est pis encore, il n’y a plus aucune action en responsabilité possible

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de la part de qui que ce soit contre un ministre; car du moment que chaque ministre emporte et conserve à sa discrétion les minutes des actes qui peuvent engager sa responsabilité, quelle garantie a-t-on que ces actes ne subiront pas les altérations dont cet le responsabilité aura besoin de se couvrir ? Un dépositaire intermédiaire et désintéressé peut seul préserver le Prince et l’Etat de pareilles infidélités, ou du moins fournir le moyen de les reconnaître et de les constater. »

L importance que Napoléon accordait à son secrétaire d Etat, est maintenant bien connue. Il nous reste à introduire ce ministre, car nous n’avons pas perdu de vue que ce cha pitre est consacré au travail du secrétaire d Etat avec l’Empereur.

Napoléon le reçoit dans le salon des petits appartements qui précède son cabinet intérieur, et leur travail se fait sur un des deux bureaux que nous avons déjà indiqués comme se trouvant au fond de cette pièce.

S il v a des bulletins télégraphiques, le secrétaire d’Etat commence par lès remettre, car c’est lui qui est le centre de ces communications ultra-officielles. Il dispose ensuite ses portefeuilles pour la signature. L’Empereur s’assied, prend la plume, et le secrétaire d Etat, debout sur le côté, indiaue d’un mot

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l’objet de chaque signature. Tout ce que les ministres ont déposé sur la table du dernier conseil, tout ce qui est sorti des dernières délibérations du Conseil d’État, passe alors de nouveau sous les yeux de 1 Empereur. Sur les projets qui sont de pure forme, sur les affaires habituelles qu’entraîne le grand courant de l’administration publique, enfin sur tout ce qui n’est susceptible d’aucune difficulté sérieuse, la plume qui signe passe avec autant de rapidité que l’indication sommaire qui le précède. La plus grande

partie de la signature se fait ainsi ; mais viennent les cas réservés. Tout ce qui a présenté dans son ensemble ou dans ses détails quelque difficulté au conseil ; tout ce qui est de nature à éveiller des questions accessoires auxquelles la politique du jour peut donner un intérêt présent; les innovations de quelque importance; les propositions contre lesquelles l’Empereur a déjà montré quelque velléité de dissentiment ; tout ce que l’expérience personnelle du secrétaire d État juge de nature à fixer plus particulièrement l’attention de l’Empereur, lui est soumis plus lentement, avec les remarques propres à éveiller ses souvenirs et 1 espece d’intérêt qu’il peut y mettre. De cette révision faite

à tête reposée, il résulte alors une foule de modifications, d’additions, de corrections, que Napoléon dicte ou dont il surcharge de sa main les nu-

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mues. Les changements équivalent quelquefoi sà

une refonte totale. Quand l’Empereur veut refaire le

travail de ses ministres, il se lève et le secrétaire

ministre, qui recueille à la hâte la dictée, s’identifie

avec la pensée dominante, au point que dans la

rédaction définitive tout se raccorde comme coulé (l un seul jet.

L Empereur se plaisait à laisser une grande mfluence à son secrétaire d’Etat sur la partie de son travail qui avait les nominations pour objet. Ordinairement chaque décret de nomination était en blanc et une liste de candidats y était jointe. Le secrétaire < Etat, dépositaire des promesses que l’Empereur a pu faire dans ses campagnes ou dans ses voyages ; témoin cans tousses travaux de ses jugements sur les services, et confident habituel de ses affections pour les personnes, 1 aidait de ses notes et de ses souvenirs à distinguer entre les candidats du ministre celui pour lequel il pouvait avoir des motifs personnels de préférence. Dans les nominations qui n étaient que des faveurs, l’Empereur aimait assez à se soustraire au patronage des bureaux et à constater par quelque exemple le droit de proprio motu. Il lui arrivait même assez souvent de signer des décrets de nominations en laissant au secrétaire d’Etat le soin de remplir le blanc. « Vous lirez les notes, lui disait-il, et celui

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des nôtres qui vous paraîtra le plus convenable, vous mettrez son nom. »

La conférence avec le secrétaire d’État finissait ordinairement par le travail du Moniteur. La nouvelle du jour occupait alors le tapis. L’Empereur avait de la peine, dans cette intimité, à sortir de la pensée qui l’avait captivé pendant le jour. Il repassait alors les différents travaux qui en étaient résultés et si quelques-uns de ceux commencés avec ses secrétaires demandaient encore un complément, il les achevait avec le secrétaire d’État. Il se faisait apporter les dépêches dont il était préoccupé ; la part qu’il fallait en faire au public, il l’indiquait luimême par de gros traits sur les marges. Mais le plus souvent il dictait des notes pour servir aux articles qu’il voulait faire paraître le lendemain dans le Moniteur ; souvent aussi il en dictait pour ce qu’on appelait alors les petits journaux, afin que leur couleur particulière pût prêter des nuances différentes à ces publications semi-officielles.

De toutes les attributions du secrétaire d’État, la plus féconde en insomnies était bien certainement la rédaction du Moniteur. Ce n’était pas assez que cette rédaction prît une partie des heures que l’expédition des ordres et des décrets se disputaient avant minuit, il fallait encore pendant la nuit en recevoir les pre-

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mières épreuves, satisfaire aux messages par lesquels l’Empereur ajoutait ou retranchait, et quelquefois ces changements étaient tels que le secrétaire d’État osait différer l’impression pour en appeler à Napoléon plus calme de Napoléon ému.

On le voit : les matières les plus variées, les travaux des genres les plus opposés, dès que l’attention de l’Empereur s’en saisissait, devenaient aussitôt par le fait de la compétence du secrétaire d’État. Cette partie confidentielle de ses attributions était sans contredit la plus importante, elle était accordée à l’homme peut-être plus encore qu’à la place. . . mais nous n’avons parlé que de la place ; il nous reste à nous occuper des personnes qui l’ont remplie : M. Maret et M. Daru.