LES BIENS NATIONAUX

révolutionnaire avait détruit et dilapidé en moins de deux années.

— Quel moyen reste-t-il donc, ajoutais-je, de rentrer dans les voies d'une justice relative? Cette voie que l'esprit n'aurait pas trouvée, la conscience publique Ta découverte, et si le gouvernement impérial ne Ta pas encouragée, au moins n'a-t-il rien fait pour en fermer les issues; dès avant l'arrivé de Votre Majesté, il y a eu bien des exemples de restitutions volontaires, plus ou moins désintéressées. II est évident que la réhabilitation des principes du droit et de la justice, conséquences immédiates du trône héréditaire rétabli, aurait généralisé cette pactisation appuyée sur rhonneur et la conscience. Votre Majesté a cru qu'il était du bien public de ne rien innover dans les lois qui touchent à des intérêts aussi irritants. Elle a voulu calmer les craintes, fussent- elles même imaginaires. Elle a formellement consacré par sa déclaration de Saint-Ouen et par la Charte qu'elle a donnée, la légalité de cette grande spoliation. Nonobstant cet acte que la nécessité peut seule justifier, il n'y a pas de département où l'on ne voie de ces heureuses transactions qui replacent la propriété entre les mains des anciens propriétaires au prix d'une somme convenue, ou bien celles qui consacrent la vente dans les mains de l'acquéreur au moyen de l'argent payé à l'ancien possesseur. Si l'on avait pu généraliser de semblables restitutions, la question la plus épineuse du moment et de l'avenir aurait ^té résolue. Mais c'est étrangement s'en éloigner que de calmer des craintes salutaires et d'endormir des consciences qui ne demandent qu'à se reposer. Je me sens inca- II. n

pable de coopérer aune œuvre semblable, et si Votre Majesté persiste à faire une publication qui me parait aussi fatale, elle aura la bonté d'en charger un autre.

Le Roi qui m'avait écouté en baissant la tète, la releva avec vivacité.

— Je n'en chargerai point un autre, me dit-il, mais vous pouvez fort bien n'en rien faire.

Au conseil suivant, Dessolles et Dalberg vinrent me gourmander de ce qu'ils n'avaient pas lu dans le Moniteur les phrases qu'ils avaient demandées et qu'on leur avait promises. Je leur répondis que j'en avais appelé au Roi, mieux éclairé, et qu'il n'avait pas trouvé de sa dignité de répéter la parole donnée ; ce serait supposer le droit qu'on aurait de ne pas croire à la première. Ils se laissèrent assez persuader par cette raison.

Il parait que le projet présenté aux délibérations de la commission chargée d'élaborer la Charte, n'avait d'abord rien prévu au sujet du recrutement de l'armée, et qu'ensuite, à la demande de M. Faulcon, on avait établi : « Le mode de recrutement de l'armée de terre et de mer est déterminé par une loi, » ce qui formait un nouvel article qui fut adopté sans opposition par les commissaires du Roi.

A la lecture qui fut faite de la Charte au conseil

privé, monseigneur le duc d'Angoulême, pénétré des promesses solennelles qu'il avait faites au nom du Roi de détmire la conscription, demandait que Tabolition de cette loi fût formellement prononcée dans le pacte fondamental. L'opinion de plusieurs membres du conseil fut que Torganisation des armées était telle, qu'elles ne pouvaient plus être maintenues par le seul recrutement volontaire. On trouverait peu d'hommes de bonne volonté. Les levées avaient été portées à un tel excès que la désignation du sort était devenue, pour ainsi dire, un arrêt de mort, et qu'il fallait tout Tempire de la loi pour soumettre les hommes au service militaire ; par conséquent, le recrutement de l'armée ne pouvait avoir lieu que par une levée générale et obligée. Quelque mode qu'on adoptât, ce serait toujours la conscription, et il n'y aurait que le mot de changé. Monsieur appuya l'opinion du prince, son fils, par des raisons puisées dans ses sentiments et la délicatesse de sa conscience. Le Roi répondant à son neveu, dit en fort bons termes que s'il était autocrate il détruirait la conscription et les droits réunis, mais que sa volonté seule ne faisant pas la loi, il était obligé de se soumettre aux nécessités imposées par le bien de l'État.

A une seconde lecture, M. le duc d'Angoulême persista, et demanda que purement et simplement l'article prononçât que la conscription était détruite. Après une courte discussion où des raisonnements semblables avaient été allégués de part et d'autre, le Roi dit que le mode de recrutement n'étant pas une disposition constitutionnelle, on pourrait supprimer

cet article. Quelques observations qui portèrent sur rinconvenance de ne pas assurer le concours de la loi au mode de recrutement quel qu'il fût, décidèrent enfin le Roi à accepter la rédaction : « La conscription est abolie, le mode de recrutement de Tarmée de terre et de mer est déterminé par une loi. »

Dans le projet présenté à la commission on avait réservé au Roi l'initiative absolue de la proposition des lois. Le plus grand nombre des membres de la commission, MM. Barbé-Marbois, de Sémonville, Félix Faulcon, etc., étaient d'avis que les Chambres devaient partager cette initiative avec le Roi. Us s'appuyaient sur l'exemple de TÂngleterre, et aussi sur celui de nos anciens États généraux, en confondant à tort le droit légal de faire la loi avec les plaintes, les doléances et la présentation des cahiers.

M. Tabbé de Montesquiou soutint d'abord les droits de la couronne qu'il appelait mal à propos la prérogative royale. Il argumenta principalement sur le danger de voir un pareil droit servir à violenter la volonté du Roi dans des moments d'agitation des esprits ou de troubles.

La commission allait se prononcer généralement contre lui, lorsque M. de Vimar voulut résoudre la difficulté en ouvrant l'avis qu'on accordât aux Chambres la faculté de supplier le Roi de proposer une loi lorsqu'elle serait sollicitée par le vœu public. Les commissaires demandèrent d'en référer à Sa Majesté. Le Roi, qui était toujours bien inspiré par le sentiment de sa dignité, ne voulait d'abord rien céder sur ce droit qui était encore une faible représentation de sa pleine puissance et autorité législative. Mais ensuite,

dans son désir de satisfaire les vœux unanimes de la commission, Sa Majesté se plut avoir dans cette disposition une exception qui confirmait son droit. Elle céda, à la condition que la commission prendrait toutes les précautions pour que Texercice de cette faculté fût préservé des inconvénients qu'on en pouvait craindre.

Si j'eusse été appelé au conseil, je n'aurais pas voulu transiger sur un principe aussi essentiel, ou bien je n'aurais pas laissé à la commission le soin d'en régler les conditions.

Le lendemain, lorsque M. le Chancelier fit connaître la réponse du Roi, l'embarras de la commission fut extrême. Les avis les plus divers, les suppositions inventées par chacun, embrouillèrent tellement la question, qu'on ne put arriver à une rédaction acceptable, et on chargea M. Beugnot de faire ce travail. Il y sua de longues heures, et enfin mit au jour les trois articles 19, 20 et 21, qui furent acceptés sans discussion.

Plus tard, le 6 juin, après la séance royale où la Charte avait été promulguée, la question de l'initiative royale pour la proposition des lois revint à la discussion du conseil privé. Elle fut soulevée par une allocution du ministre de l'intérieur, au sujet de la manière dont il convenait de procéder avec les Chambres.

D'abord, il n'admettait pas que les ministres dussent soumettre leur existence politique à la condition d'avoir la majorité dans la Chambre, sous peine de quitter leur emploi.

Je demandai au Roi, par un regard, la permission de prendre la parole, et Sa Majesté me l'accorda par

un signe de tête. Je dis que, sans vouloir interrompre la discussion du conseil sur un point qui me semblait tout à fait incident, il ne me paraissait pas admissible d'établir en principe que les ministres conserveraient leurs fonctions devant une majorité prononcée contre eux ; que, puisqu'on adoptait un principe, il fallait en accepter les conséquences. Il n'existait en Angleterre aucune loi qui forçât les ministres à se démettre de leurs fonctions lorsque la majorité d'une des deux Chambres se prononçait contre eux. Mais cet usage avait prévalu comme une conséquence rigoureuse du système constitutionnel ; d'où il résultait que le ministre ne pouvait plus diriger les affaires du pays, ni soutenir les droits de la couronne, lorsqu'il avait perdu la confiance de la Chambre ; et c'était alors pour eux un point d'honneur de se retirer. On ne pouvait pas admettre, dans le système qu'on voulait établir, que le ministère du Roi pût se maintenir en face de la réprobation des Chambres.

— Au reste, ajouterai-jc, ce n'est point ici le moment d'entrer à ce sujet dans une discussion plus approfondie.

M. l'abbé de Montesquiou tourna vers moi son plus mauvais regard, balbutia quelques mots qu'il ne voulait pas rendre intelligibles, et continua de développer ses idées sur les avantages qu'il y aurait à laisser aux Chambres l'initiative de la proposition de loi. Singulier contraste, qui nous montrait celui qui avait soutenu contre la commission l'initiative royale absolue, venir cinq ou six jours après, soutenir au conseil privé, un système entièrement opposé 1 A l'appui de ses idées, M. l'abbé de Montesquiou

établissait gratuitement et contre tout ce que l'expérience avait enseigné, que les ministres exerceraient facilement de l'influence sur le choix des orateurs destinés à diriger les débats, et obtiendraient à l'amiable, dans les commissions, des rapports conformes aux intentions du Roi. Soit qu'ensuite le rapport d'une commission fût adopté ou refusé par la Chambre, il n'en résultait pas moins, suivant l'abbé, que la proposition s'arrêterait là, et qu'ainsi le Roi serait libre d'accepter ou de refuser par son silence, sans avoir besoin de prononcer un veto. J'avoue que je ne comprenais rien à ce raisonnement biscornu, et je pense que le Roi et les membres du conseil n'y entendaient pas davantage. Mais personne ne le releva; de ma part, c'eût été une personnalité déplacée; et cependant l'occasion eût été belle de montrer l'abbé dans son vrai jour, en le faisant tomber dans l'absurde.

Monseigneur le duc de Berry développa son opinion, sur l'inconvenance d'abandonner aux Chambres l'initiative des lois. Il craignait que cette passivité de l'action royale dans la législation du pays, ne fût un dangereux abandon des droits de la couronne. M. le Chancelier, entrant dans l'idée de monseigneur le duc de Berry, déclara que le Roi devait essentiellement conserver l'initiative qu'il s'était réservée par la Charte. Il admettait cependant, qu'on pût se servir de l'initiative accordée à la Chambre, pour susciter les lois qui, par leur nature et leur objet, seraient moins populaires. Il opposa ensuite, au plan tracé par le ministre de l'intérieur son excessive complication, et soutint qu'en adoptant les idées de son con-

tradicteur, il faudrait plus de deux mois pour qu'une loi fût mise au jour.

Le général Dessolles dit qu'il ne serait pas raisonnable d'abandonner aux rapporteurs des commissions ou aux orateurs des Chambres, la défense des projets du gouvernement ; que les ministres devaient toujours interv'enir dans la discussion et la soutenir dans les Chambres. À cette occasion M. le comte de Jaucourt énonça le désir que les ministres fussent membres d'une des deux Chambres, afin d'y prendre la parole en qualité de pairs ou de députés : ils éviteraient ainsi de parler au nom du Roi, qui ne doit jamais être compromis dans ces discussions. Quant au système proposé par M. le ministre de l'intérieur, M. de Jaucourt avoua que s'il le comprenait bien, il le trouvait difficile et embarrassant dans la pratique. Il voulait que le gouvernement du Roi conservât généralement l'initiative de la proposition des lois, en réservant celle des Chambres, que les ministres pourraient provoquer pouf les circonstances particulières où il serait plus convenable que ces propositions partissent du sein des Chambres.

M. l'abbé de Montesquiou, répondant à l'opinion de M. le duc de Berry et aux autres qui voulaient conserver à la couronne la plus grande part à la confection des lois, établit que, dans sa pensée, les projets du Roi, acceptés par les Chambres, seraient repris par le Roi et renvoyés en son nom aux Chambres où leur adoption ne subirait aucune difficulté.

Les articles de la Charte, qui traitaient de la Chambre des pairs, ne furent devant la commission, chargée de les préparer, Tobjet d'aucune discussion sérieuse.

Vers ce temps où, sans connaître exactement Tordre et la suite des discussions, je m'étais promis d'entretenir le Roi de la question générale d'une Chambre des pairs, j'avais exposé les difficultés que présentait l'état actuel de notre société à la formation d'une Chambre haute. « Comment trouver, disais-je, deux ou trois cents familles distinguées entre toutes, par la considération publique qui s'attache à la fois à l'ancienneté, à la grandeur des noms, et à la fortune qui permet d'en soutenir l'éclat. On ne les aurait pas trouvées avant la Révolution de 1789, à l'époque où la constitution de l'ordre de la noblesse n'avait été ébranlée, ni dans ses privilèges, ni dans l'opinion. Mais depuis la Révolution, la noblesse détruite, comme corps de l'État, l'est encore plus par la dispersion ou la ruine de leurs propriétés. »

— La convenance de rattacher l'état nouveau à l'ordre ancien, ajoutais-je, engagera le Roi à appeler d'abord dans la Chambre des pairs les familles titrées ^ tant celles de ducs et pairs qui siégeaient au Parle-

1. On n'appelait en ce temps familles titrées que celles qui avaient reçu le titre de duc.

fe.

ment, que les ducs héréditaires et à brevet, ces noms qui nous rappellent en général les grandes illustrations de la France ; et ensuite quelques-uns de ceux de la même classe, qui se sont distingués dans les derniers temps, par leurs services, leur fidélité et leur dévouement. Mais parmi tous ceux-là, un bien petit nombre ont conservé des fortunes suffisantes pour soutenir Téclat d'un rang qui les élèverait beaucoup au-dessus des autres. Il n'est pas facile de prévoir comment il serait possible à Votre Majesté de pourvoir à cette différence. D'un autre côté, s'il est vrai de dire que le Roi soit libre de tout engagement positif, vis-à-vis des membres du Sénat de Tempire, on ne saurait nier qu'il y ait une convenance morale d'appeler dans la nouvelle Chambre des pairs, ceux qui, dans ce Sénat, ont été les premiers organes légaux du rappel de Votre Majesté, ont prononcé la déchéance de l'usurpateur, et délié la France et Tarmée du serment qu'ils lui avaient prêté. Mais on ne saurait se dissimuler que ce sera dans la Chambre haute une invasion de noms nouveaux, ou, ce qui est pis encore, de noms qui ne sont connus que par les rôles plus ou moins douteux qu'ils ont joué dans notre Révolution. Peut-être, faut-il faire une exception honorable en faveur des maréchaux et des généraux les plus distingués de l'armée. Ils ont puisé leur noblesse dans la gloire des armes, qui en a toujours été la source la plus pure.

« Hors de ces classes que je viens d'énumérer, je ne sais à quel titre. Votre Majesté pourrait choisir une seule personne qui eût à sa faveur plus de droit que tout autre ; et par conséquent, pour une nomi-

DISCUSSION DE LA CHARTE. — 1814. â67

nation de ce genre, elle ferait mille mécontents. Je la vois donc réduite à semer en partie sur le sol de Tégalité, et à confier ensuite au temps le soin de faire croître, une aristocratie suivant les mœurs du pays et les circonstances qu'on ne saurait prévoir. C'est en ce sens, il me semble, qu'il faut envisager la question de l'hérédité. Les anciens ducs et pairs héréditaires peuvent seuls y prétendre d'une sorte de droit , et c'est certainement à eux en premier que cette faveur doit être accordée : elle ne doit être acquise aux autres que pour des services récents et signalés, et il faut la rendre rare pour lui conserver sa dignité. La pairie viagère serait plus conforme à nos mœurs et à cette égalité sociale, dont nous ne pourrons sortir que peu à peu et par le développement de nouvelles institutions dressées à cette fin. »

Le Roi écoutait cette allocution, comme toutes les autres de ce genre, avec un regard bienveillant, et m*interrompant à peine par quelques signes ou quelques mots d'approbation. Mais il était facile de voir que c'était de sa part simple politesse, bien décidé qu'il était à ne rien faire par lui-même de ce qu'on lui aurait persuadé. Il ne prenait pas la peine de s'en pénétrer, à moins qu'il n'eût devant lui le ministre qui avait le droit de lui demander une décision et une signature, et encore, alors, il était de facile composition.

Cette question de l'hérédité ne fut présentée à la commission que dans l'article 27, qui laissait au Roi, la faculté de créer des pairs à vie ou héréditaires. Aucune discussion ne s'éleva à ce sujet dans la commission, pas plus qu'à tous les autres articles de ce

titre. Elle ne se porta que sur une proposition de M. de Sémonville, par laquelle il demandait qiie les princes du sang et de la famille royale, qui devaient siéger les premiers à la Chambre des pairs, par le droit de leur naissance, ne pussent y prendre séance, que sur Tordre exprès du Roi, exprimé pour chaque session. M. de Sémonville faisait sentir les inconvénients qui pourraient résulter de la présence des princes au milieu de la lutte des partis, de la tentation qu'ils pourraient avoir en des circonstances orageuses de se placer à la tète de quelque opposition, et de former des factions dangereuses. M. Boissy d'Ânglas et autres combattaient cette mesure de prudence, qui leur paraissait inutile et excessive. Il en fut référé au Roi, qui comprit les motifs de M. de Sémonville et adopta Tarticle 31 de la Charte, en ces termes : « Les princes ne peuvent prendre séance à la Chambre que de Tordre du Roi, exprimé, pour chaque session, par un message, à peine de nullité de tout ce qui aurait été fait en leur présence. »

La commission avait attaché peu d'importance aux articles qui déterminaient la formation de la Chambre des pairs. Ses membres acceptaient volontiers ce qui leur était présenté de la part du Roi. Mais les dispositions qui réglaient l'organisation de la Chambre des députés éveillaient bien plus leurs susceptibilités libérales. Aussi le plus grand nombre se récrièrent-ils à la proposition de M. Tabbé de Montesquiou, qui tentait de transporter au Roi la part que le Sénat avait eue sous Tempire à la désignation des membres du Corps législatif, sur la liste double des députés choisis par les collèges électoraux. M. Boissy d'Anglas fut le

premier à combattre cette opinion. Il dit qu'à cette condition la représentation nationale serait une pure fiction et qu'il vaudrait mieux s'en passer. M. Pastoret n'adoptant ni le principe établi par M. de Montesquiou, ni les idées extrêmes de M. Boissy d'Ânglas, demanda qu'on fixât d'abord les conditions du droit électoral et de l'éligibilité, et le principe de l'élection à deux degrés. Sur le premier point, M. Clausel de Goussergues établit en principe que le droit électoral devait être basé sur la propriété foncière ; et à cet effet, il demandaitque les élections fussent faites par les trois cents plus imposés des arrondissements, et pour les élections départementales,parles trois cents plus imposés de chaque département. Un membre, M. Barbé de Marbois, demandait que le premier degré d'élection fût fait dans les cantons au lieu de l'être dans les collèges d'arrondissements.

Le renouvellement de la Chambre des députés par cinquièmes souleva une pénible discussion. M. Garnier s'opposa par d'assez bonnes raisons à ce mode du renouvellement de la Chambre. Mais M. Laisné, avec une plus grande autorité. et une raison plus élevée, emporta la question du renouvellement partiel.

La commission passa ensuite aux conditions du droit d'élection et d'égilibilité telles qu'elles lui furent proposés par les commissaires du Roi, fixant un cens de 300 francs d'impôt pour être électeur, et de 1000 francs pour être éligible. M. Félix Faulcon s'éleva avec force contre ce mode arithmétique dans Fattribution des droits politiques, et le combattit par de puissantes raisons. Il finit par se donner lui-même comme exemple des inconvénients d'un pareil sys-

tëme. Lui, membre de TAssemblée contituante et qui avait depuis lors servi son pays tant qull avait pu le faire avec honneur ; lui, en ce moment même honoré de la pPrésidence du Corps législatif, il ne craignait pas de Tavouer, ne payait pas la quotité d'impôt qui serait nécessaire pour être éligible. M. Beugnot soutenant le principe tel qu'il était posé ne manqua pas de répondre à M. Félix Faulcon, en lui disant que la carrière politique ne se bornait pas à celle qui était ouverte dans les Chambres : des services tels que les siens donnaient droit à de plus hautes dignités. Les articles 38 et 40 passèrent alors sans discussion.

La fixation du cens amena la discussion sur la nature des impôts qui seraient comptés* au cens électoral. On avait d'abord dit contribution foncière. D'autres demandèrent que les contributions mobilière et personnelle y fussent additionnées. On Taccepta sous le nom de contributions directes. Il est à remarquer que personne n'éleva la voix pour demander que les patentes fussent comptées dans le cens électoral. Le négoce n'avait pas encore la considération qu'il a acquise depuis.

La publicité des séances de la Chambre fut à peine discutée. La division en bureaux épuisa toutes les subtilités de l'abbé de Montesquiou. Ces questions furent déterminées comme on les trouve aux articles 44 et 45.

Une disposition de la plus haute importance déterminait qu'aucun amendement ne serait discuté dans les Chambres, s'il n'avait été préalablement admis et autorisé par le Roi. M. Ferrand démontrait jusqu'à ^évidence que c'était une conséquence absolue du

droit d*initiative réservé à la couronne. En effet on sait assez combien un amendement surpris dans le cours de la discussion d'une loi peut en modifier et même en dénaturer le sens. Cet article fut accepté à Tunanimité; mais il résulta de la faiblesse et de Fimpéritie de Tabbé de Montesquiou, que cette disposition constitutionnelle ne fut pas exécutée dans ces premiers temps, et qu'aucun des ministres qui succédèrent ne revendiqua ce droit essentiel de la couronne. On ne saurait dire quel aurait été Teffet d*un ^pareil frein imposé à la fougue de la tribune.

Les articles qui garantissaient la légalité des impôts par le vote des Chambres, n'éprouvèrent aucune modification. L'accord de Timpôt était inhérent au droit public de l'ancienne monarchie , lors même que Fusage en était oblitéré. Mais en lui donnant dans la Charte une sanction nouvelle, on aurait dû en déterminer les bornes et en prévenir les abus. Le refus systématique de l'impdt, ou seulement ]^ menace qui en serait faite par une Chambre factieuse, sont subversifs de toute autorité souveraine et renferment autant de révolutions qu'il y aurait de tentatives d'appliquer un droit aussi excessif. C'est par de pareilles extravagances qui menacent Tcxistence même de la société qu'on ébranle le principe des libertés publiques.

Le projet de constitution ne renfermait aucun article sur le mode de réclamation des citoyens qui se croient lésés dans leur personne ou leurs intérêts. Ce droit était consacré par Tuâage qui en avait été fait sous l'ancienne monarchie par suppliques ou requêtes au Roi. Le droit de redresser les torts particuliers

n^étant qu'une extension de la justice distributive qui appartenait essentiellement au Roi, il fallait se reporter aux constitutions et au gouvernement révolutionnaires pour imaginer qu'on devait y faire participer les Chambres par la faculté de pétition. On Taurait passée sous silence dans la commission, si M. de Sémonville ne Teût rappelée ; mais c'était dans rintention d*en prévenir les abus. Il demanda l'addition d'un article qui prohiberait toute présentation de pétition aux Chambres autrement que par écrit. On constitua ainsi sans y prendre garde un privilège en faveur des Chambres, qu'on n'avait point à leur accorder. Personne n'en fit Tobservation, et le Roi l'accepta, sans prendre garde au principe, et entraîné par l'idée de se préserver de l'abus.

Le titre V qui devait fixer les rapports des ministres avec le Roi et avec les Chambres, déterminer leur responsabilité, les faits pour lesquels ils pouvaient être poursuivis, la forme de ces poursuites, etc., fut à peine effleuré. Il faut le dire, à cette époque, personne n'était préparé à traiter ces questions constitutionnelles. On se contenta de dire que les ministres pourraient être accusés pour cause de trahison ou de concussion, que Taccusation serait portée par la Chambre des députés et jugée parla Chambre des pairs. Enfin, on laissait aux Chambres à discuter une loi sur la responsabilité ministérielle. Les ministres ne furent jamais tentés de la proposer. Il en résulta qu'aux jours du danger, cette responsabilité fut illusoire, qu'on s'en prit au Roi seul des actes de ses ministres, et que la couronne perdit sa garantie naturelle, la