CRÉATION DES PRÉFECTURES

Les administrations de départements et de districts , celles mêmes des communes , ne convenaient pas au gouvernement de Bonaparte; ce n'était point de simples administrateurs qu'il lui fallait, mais des agents armés de sa volonté absolue.

Tels furent ceux qu'institua le système d'administration présenté au corps législatif le 18 pluviôse an 8. Des préfets et des sous-préfets n'étaient autre chose que des intendants et leurs subdélégués; les noms seuls furent changés, parcequ'ils

ne rappelaient pas un souvenir assez favorable.

Pour revenir aux premiers éléments de la monarchie absolue , le rapporteur du conseil d'état posa en principe qu'administrer devait être le fait d'un seul homme; qu'aux fonctions administratives 9 qui jusqu'alors n'avaient été malheureusement distinguées que par ces deux mots très vagues , ordonner et surveiller, il fallait substituer, la procuration d'action : précieuse découverte des modernes publicistes du 1 8 brumaire.

« La procuration d'action, suivant Rœderer, » est une partie importante des fonctions et de l'art » de l'administration y à tous les degrés de l'échelle » administrative. Voici une analyse abrégée des » fonctions très diverses comprises dans ce seul mot » (c'est toujours Rœderer qui parle) : La première » est d'expliquer aux magistrats inférieurs le sens » des lois , règlements ou ordres qu'il s'agit de faire «exécuter ; cette fonction est Yinstruction.

» La deuxième est de donner des ordres spé- » ciaux que les circonstances de temps et de lieux » peuvent exiger pour leur exécution ; cette fonction peut se nommer direction.

»La troisième est de presser, de déterminer «cette exécution; c'est Y impulsion.

» La quatrième est d'en vérifier l'exécution ; » c'est Y inspection.

» La cinquième est de se faire rendre compte »de cette exécution, de recevoir les réclama- »tions des personnes intéressées, ou les obser- » vations des préposés ; cette fonction est la sur- » veillance.

» La sixième est d'autoriser ou rejeter les pro- » positions d'intérêt public, auxquelles peut » s'étendre le pouvoir de l'administrateur; c'est » l'estimation^ ou Y appréciation.

» La septième est de rappeler à leurs devoirs » les autorités inférieures, pour les agents immé- »diats qui les méconnaissent ou les oublient; » c'est la censure.

» La huitième est d'annuler les actes contraires » aux lois ou aux ordres supérieurs ; c'est la ré- » formation.

»La neuvième est de faire réparer les omis- » sions ou les injustices ; c'est le redressement.

» La dixième, enfin, est de suspendre les fonc- » tionnaires incapables , de destituer ou faire des- » tituer les négligents , de poursuivre en justice »les prévaricateurs; c'est la correction , la puni- » tion.

» Ainsi, conclut notre moderne publiciste, » instruction ., impulsion , direction, inspection, » surveillance , sanction des propositions utiles , » contrôles des actes suspects, censure, réforma-

» don , redressement , punition : voilà les fonctions »que suppose cette partie de l'administration » qu'on peut appeler procuration d'action, et qu'il «suffit d'analyser pour prouver tous les avantages qu'on peut attendre de l'établissement » des préfectures. »

Cette riche et brillante nomenclature des fonctions comprises dans la procuration d'action dont allaient être investis les préfets ne parut pas fort rassurante pour les amis de la liberté. Entre autres vices signalés dans la discussion qui s'ouvrit sur ce nouveau système administratif, plusieurs des membres les plus éclairés du tribunat prévirent qu'un immanquable effet de la substitution des préfectures aux administrations départementales serait l'anéantissement de l'institution des jurés.

« Si vous donnez aux agents du gouverne- » ment , dit Ganilh , le droit de former des listes »de jurés , l'institution est anéantie et la liberté » civile en danger... Sans doute si le gouverne- » ment prétendait nommer les juges de chaque » affaire , on s'élèverait contre cette idée. Eh bien ! »la liberté civile n'est pas moins attachée à la «nomination des jurés, c'est-à-dire a leur indé- » pendance... »

Sans se donner la peine de combattre ces ob-

servations pressantes , le rapporteur, et tous ceux qui étaient chargés de défendre ce projet , répondent que toutes ces craintes étaient vaines, et que d'ailleurs quelques vices particuliers ne devaient pas empêcher d'approuver une loi dont dépendait l'harmonie des pouvoirs , et que son urgence exigeait qu'elle fut adoptée de confiance.

Sédillés s'élève avec force contre cet argument banal , mis en pratique lors de la présentation des projets de loi les plus importants : La loi est urgente! d'elle dépend l'harmonie des pouvoirs!... « L'harmonie du gouvernement , observe ce sage » tribun, ne consiste point à n'éprouver aucune » contradiction , mais à n'en éprouver que de bien- » veillantes , tendantes au but de la perfection... »

A quoi servait de combattre des projets irrévocablement arrêtés d'avance!... Toute administration collective était , aux yeux de Bonaparte et de tous les gens de son école, essentiellement anarchiste ; et ce fut en faisant prévaloir ce trop fameux système, en faisant proclamer cette fausse et dangereuse doctrine par le rapporteur de son conseil, par tous les écrivains à sa solde, qu'il arma et arme encore aujourd'hui du fond de sa tombe l'opinion contre l'ordre administratif. Estce par suite de leur mission que, fidèles aux principes qu'ils s'étaient chargés de propager, tant

8o MÉMOIRES

de gens ne cessent de répéter que Bonaparte a détrôné l'anarchie, parcequ après avoir brisé tous les ressorts du gouvernement constitutionnel de l'an 3 , il a su organiser sur ses ruines l'action du pouvoir absolu dans toute son intensité , en créant ces espèces de pachalics, qu'il remplit d'hommes entièrement dans sa dépendance !

«Il ne fallait rien moins que tout cela pour pro- » duire toutes les merveilles que nous avons accomplies, nous dit plus intelligiblement que «son conseil d'état l'homme de Sainte -Hélène, » en se vantant d'avoir , par cette organisation, fait » le gouvernement le plus compacte , de la circulait tion la plus rapide et des efforts les plus nerveux »qui eût jamais été.

» L'organisation des préfectures, leur action, «les résultats, étaient admirables et prodigieux. «La même impulsion se trouvait donnée au «même instant à plus de quarante millions » d'hommes , et , à l'aide de ces centres d'activité « locale , le mouvement était aussi rapide à toutes » les extrémités qu'au cœur même.

» Les étrangers qui nous visitaient, etquisa- « vaient voir et juger 9 étaient émerveillés!...

» Les préfets , avec toute l'autorité et les res- » sources locales dont ils se trouvaient investis , » dit toujours l'empereur, étaient eux-mêmes des

» empereurs au petit pied ; et comme ils n'avaient »de force que par l'impulsion première, dont ils «n'étaient que les organes; que toute leur in- » fluence ne dérivait que de leur emploi du mo- » ment , qu'ils n'en avaient point de personnelle ; » quils ne tenaient nullement au sol qu'ils régis- » savent , ils avaient tous les avantages des anciens » grands agents absolus , sans aucun de leurs in- » convénients. Il avait bien fallu leur créer toute » cette puissance, continue Napoléon \je me trou- » vais dictateur 3 la force des circonstances le voulait » ainsi 3 il fallait donc que tous les filaments issus »de moi se trouvassent en harmonie avec la » cause première , sous peine de manquer le ré- » sultat. Le réseau gouvernant dont je couvrais » le sol requérait une furieuse tension , une «prodigieuse force d'élasticité, si l'on voulait » pouvoir faire rebondir au loin les terribles » coups dont on nous ajustait sans cesse. Aussi »la plupart de ces ressorts n'étaient- ils que des » institutions de dictatures , des armes de guerre*... » Pour gouverner il faut des bottes et des éperons , disait encore le dictateur. Oui, sans doute, il faut, dans un camp et à la tête de Tartares, avoir des bottes et des éperons, souvent même le

'Mémorial, tom. VII, pag. i3a et i55.

knout à la main. Ce n'est point avec des bottes, des éperons et des empereurs au petit pied^ mais avec une constitution respectée , de bonnes lois et de sages administrateurs, qu'on doit gouverner des Français.

Lorsque Bonaparte remplaça les magistrats du peuple par de superbes commis, étrangers au sol qu'ils régissaient, destituables à sa volonté, qui par cela même ne devaient avoir d'autres volontés que la sienne, s'ils tenaient moins à l'honneur qu'à leur place, pouvait -on se dissimuler qu'il voulait tout soumettre à sa domination absolue ? Lorsque, résolu de tout centraliser, il réunit dans ses mains les fils de toutes les administrations, n'était- il pas évident que c'était pour en composer ce qu'il appelle luimême son réseau gouvernant , et en envelopper la nation entière ; que, s'il proscrivait comme anarchiste le gouvernement de plusieurs, c'était pour soumettre les Français à la tyrannie d'un seul ! ! !

Tout était calcul dans sa conduite. Tout entier aux vues ambitieuses qui le dominaient exclusivement, Bonaparte n'accueillit avec transport que ce qui pouvait en agrandir la perspec-

tive , que ce qui donnait de leclat à son gouvernement, sans contrarier ses profonds desseins; ou plutôt c'était pour en assurer le succès qu'il voulait paraître grand en tout!! !

S'il encouragea les sciences , c'est qu'il n'ignorait pas tout le parti qu'en pouvait tirer un gouvernement quel qu'il fût; c'est qu'il savait que dans un siècle de lumières il fallait commencer par éblouir ceux qu'on voulait aveugler; sans être philosophe, paraître marcher le flambeau de la philosophie à la main , pour s'emparer de tous les éléments qui forment l'opinion publique et la dominent.

S'il protégea les arts, c'est que l'histoire de toutes les nations lui avait appris qu'eux seuls bravent la puissance du temps ; que ce sont eux surtout qui relèvent la grandeur d'un empire et en perpétuent l'honorable souvenir; c'est qu'il connaissait la lettre de Colbert à Louis XIV, dans laquelle il lui dit : On mesure les souverains à l'aune des monuments qu'Us élèvent.

S'il ambitionna d'attacher son nom à ce code civil que l'Europe a su apprécier, c'est qu'il eût voulu persuader qu'avant lui la France, livrée à tous les désordres de l'anarchie, ne reconnais-

sait aucune loi; c'est qu'il prétendait que les Français ne fussent régis que par des lois imposées en son nom.

Indépendamment de ce motif que révèle l'ensemble de sa conduite, il faut convenir qu'en réunissant sous son consulat nos plus habiles jurisconsultes , pour former un seul corps de droit de nos lois civiles , Bonaparte a sans doute rendu un service réel à la France et à tous les peuples qui les ont adoptées. Mais il ne faut pas cependant trop s'exagérer le travail qu'a coûté cette importante collection, encore moins lui en attribuer exclusivement toutl'honneur. En faisant un juste éloge des savants qu'il a appelés, pour s'approprier l'ouvrage de toutes nos assemblées législatives, pour coordonner l'ensemble des lois sages qui en sont émanées , il convient au moins de payer quelque tribut aux législateurs qui les ont primitivement rendues.

Au reste, si la publication du code civil donne à Bonaparte des droits à notre reconnaissance , quels sentiments lui réservent les mutilations faites à notre code criminel?

Sous le régime de la république, tous prévenus d'un délit qui emportait peine infamante ou

afflictive avaient une double sauvegarde dans les jurys d'accusation et de jugement. Après leur avoir enlevé le premier, il dénature le second , en substituant des individus choisis par des agents dépendants de sa volonté seule , par ses empereurs au petit pied,, à des jurés dont la formation des listes était confiée à des fonctionnaires publics nommés par le peuple; en livrant à des commissaires désignés par un préfet l'innocence , que des jurés libres de toute influence doivent rassurer \

Et ce n'est pas la seule atteinte portée à l'une de nos plus belles institutions. Toutes celles qu'introduisit le gouvernement impérial semblent n'avoir eu pour but que de trouver des coupables.

1 «En matière de délits emportant peine afflictive ou in- »famante , nulle personne ne peut être jugée que surame «accusation admise par les jurés.

»Un premier jury déclare si l'accusation doit être ad- »mise ou rejetée. » ( Constitution de l'an 3, articles 237 et 238. )

« Les administrations départementales formeront à l'avenir les listes des jurés d'accusation et des jurés de ju- »gement? en la manière que les formaient précédemment »les ci-devant procureurs -généraux des départements, «suivant la loi du 29 septembre 1791. » (Loidu 19 vendémiaire an 3 } sur l'organisation des autorités administratives et judiciaires y article 18. )

Avant ces funestes changements, les magistrats à qui était confiée la balance de la justice ne pouvaient la faire pencher qu'en faveur des accusés. Ils n'avaient pas le droit étrange de s'associer aux déclarations des jurés , de renforcer une majorité terrible mais impuissante, pour s'armer du glaive qu'une minorité plus humaine voulait faire tomber de leurs mains. On ne les voyait point descendre de leur tribunal pour voter la culpabilité, pour aller chercher un coupable, et y remonter ensuite pour lui appliquer les peines et l'envoyer à l'échafaud. Le ministère impassible des juges ne s'exerçait que pour rassurer la timide innocence , que pour la préserver même des erreurs inséparables de la condition humaine, dont les jurés pouvaient n'être pas toujours exempts. Le tribunal unanimement d'avis de l'injustice d'une déclaration fatale l'anéantissait d'un seul mot.

D'après cette décision, les accusés n'étaient pas renvoyés devant un autre jury. La loi pensait assez favorablement des jurés constitutionnellement nommés, pour croire qu'elle pouvait, sans craindre les suites d'un amour-propre désordonné , leur confier de nouveau le sort de celui qu'ils avaient trop légèrement condamné. Elle se bornait seulement à renforcer leurs délibérations

par les lumières des trois jurés adjoints, réservés pour ce cas extraordinaire; et pendant que j'avais l'honneur de présider le tribunal criminel du département de la Seine, une heureuse circonstance m'a prouvé qu'ils méritaient une si honorable confiance.

Un malheureux est accusé d'une tentative d'assassinat. Les faits allégués dans l'acte d'accusation, les déclarations des témoins, tout concourait à établir une simple rixe, dans laquelle le cri vulgaire a l'assassin avait été entendu. L'affaire parut si claire au défenseur, qu'il la défendit assez négligemment; et moi-même, dans mon résumé , je me confiai trop sans doute à l'innocence évidente de l'accusé.

À notre grand étonnement , à celui de tout le barreau, les jurés décidèrent affirmativement toutes les questions que l'acte d'accusation avait obligé de poser. Le tribunal ne balance pas sur le parti qu'il avait à prendre : j'annonce aux jurés qu'il est unanimement d'avis qu'une fatale erreur les a égarés, mais que la loi présumait assez de leurs généreux sentiments, du désir de rendre justice qui seul les animait, pour remettre une seconde fois entre leurs mains le sort du mal

heureux que leur première déclaration dévouait à la mort ! ! !

Je ne pourrais que faiblement exprimer l'émotion de ces bons et honnêtes citoyens , l'empressement avec lequel ils se précipitent dans la chambre de leurs délibérations. Le résultat en est attendu dans le plus religieux silence. L'idée d'un innocent sous le glaive de la loi fait que les minutes paraissent des heures... Enfin les jurés reparaissent dans la salle d'audience! !! La sérénité qui brillait sur toutes les figures annonce assez la déclaration favorable que va prononcer leur chef... Juges et jurés n'ont qu'une seule et même opinion; la non-culpabilité reconnue à l'unanimité est accueillie par des acclamations générales!... À peine ai-je prononcé l'acquittement de l'accusé, que les jurés quittent leurs bancs et s'élancent dans nos bras ! ! ! Le public se lève , tous ceux qui remplissent la salle les entourent et les comblent de bénédictions!...

Bonaparte, non content d'avoir dépravé le jury, prive de la chance même que pouvait encore offrir ce jury si indignement dénaturé , les malheureux prévenus de prétendus attentats à sa personne. Il institue des juges spéciaux pour ju*

ger des crimes d'état , qui , par leur qualification seule , exigent une instruction plus solennelle , des juges plus indépendants, plus à l'abri d'une dangereuse influence ! Mais il fallait que l'ordre judiciaire se moulât sur le nouveau système administratif; qu'il fût également simplifié, pour en rendre l'action plus rapide et plus imposante, pour frapper de terreur ceux mêmes que le glaive ne pouvait atteindre; il fallait qu'on jugeât comme Bonaparte voulait qu'on eût administré!!!

CRÉATION DE LA LEGION-d'hONNEUR.

Le premier consul, constamment occupé des moyens de fasciner les yeux des républicains , d'éblouir un peuple ami de tout ce qui porte un caractère de grandeur, passionné pour toutes les institutions libérales , créa la Légion-d'Honneur.

Quelle heureuse conception ! ! ! Comme elle laisse derrière elle toutes ces institutions bizarres qui , dans divers pays , doivent leur existence à la barbarie des temps , ou à la galanterie d'un roi.

lies premiers jets de Bonaparte étaient souvent des étincelles de génie; mais l'esprit de domination absolue, qui gâte tout et qui le dominait entièrement, ne tardait pas à obscurcir tout ce qu'ils offraient de brillant; ses ébauches perdaient

9o MÉMOIRES

tout leur caractère à être polies. Des amis de sa gloire lui manquaient pour mettre la dernière

main à ses ouvrages ! ! !

Ce qu'il y avait de beau et de séduisant dans l'institution de la Légion-d'Honneur, c'est qu'annoncée comme ayant pour unique objet de récompenser tous les services éminents dans le civil comme dans le militaire, elle semblait destinée à devenir le double insigne du mérite et de la bravoure, et non à décorer les valets de cour. Quelle part n'eut-elle pas à tant de victoires mémorables , à tant d'illustres travaux! Légiond'Honneur ! ce titre seul était fait pour électriser le cœur d'un Français ! ! !

Cependant des hommes, dignes de ce nom, furent justement alarmés des suites qu'elle pouvait avoir. Bonaparte commençait à être connu; on savait déjà qu'il ne marchait jamais droit vers son but, qu'il employait pour y arriver les marches et contre-marches, dont il avait contracté l'habitude dans ses heureuses campagnes. Et d'ailleurs, les courtisans qui l'approchaient de plus près, et qui étaient ses organes, n'offraient absolument aucune garantie. On avait eu trop de preuves qu'habitués à prostituer leurs talents, ils combattraient demain les principes qu'ils soutenaient aujourd'hui.

«Gardez-vous de vous laisser séduire par tout »ce que cette Légion-d'Honneur vous offre de «brillant! En la plaçant parmi vous, s'écrie Sa- » voye-Rollin , vous acceptez un patriciat , dont la » continuelle tendance sera de rendre une no- » blesse héréditaire et militaire ! »

Le tribun Chauvelin, en votant également le rejet du projet de la Légion-d'Honneur, dit très sagement :« Sans doute, il faut effacer les dis- » tin étions nobiliaires aux yeux de ceux qui les » remarquent encore, mais les effacer , et non les » couvrir ; les anéantir, et non les remplacer ; les » détruire par des principes, et non les combattre » par d'autres préjugés. »

Lucien Bonaparte s'indigne de ce que , dans une discussion publique , on présente un projet de loi sous un point de vue différent de celui sous lequel on l'a offert. « Attaquer les intentions d'une » loi , dit-il , c'est attaquer les intentions de ceux «qui la proposent, c'est attaquer le gouverne- »ment! »

Après s'être permis cet argument anti-parlementaire , inconvenant à tous égards, et déplacé surtout dans la bouche du frère du premier consul, Lucien, oubliant qu'il est en ce moment lui-même le champion de la chevalerie, ose comparer l'un des tribuns qu'il combat au héros

de Michel Cervantes. Les événements ultérieurs, loin de justifier son indécente comparaison, ont malheureusement trop prouvé que l'éloquent tribun ne combattait pas contre des ailes d'un moulin à vent , lorsqu'il craignait que l'établissement de la Légion -d'Honneur n'eût pour arrière-pensée d'accoutumer les républicains à toutes les formes, à tous les abus de l'ancien régime.

Lucien, qui n'avait plus que des motifs d'adoption à exposer au corps législatif, parla avec moins d'indécence ; il s'attacha surtout à rassurer les votants sur la crainte d'une noblesse héréditaire... « Il n'est point de voeux si ambitieux, dit- »il, qui ne doivent être satisfaits par une distinction qui suit l'homme jusqu'au tombeau; » car il faudrait totalement oublier le siècle où «nous sommes, pour supposer désirables parmi » nous des distinctions héréditaires. Quoique le «système des distinctions héréditaires, ajoute- » t-il , ait été suivi , même dans plus d'une république, il n'en est pas moins condamnable de- »vant l'honneur, la raison et la philosophie... » Les adversaires du projet craignent-ils que leur » serment consacre une association d'individus «privilégiés?... Mais les légionnaires jurent de » combattre toute entreprise tendant à rétablir

DE GOHIER. g3

» le régime féodal , à reproduire les titres qui en » étaient l'attribut. »

« Je vais bien plus loin, dit l'orateur du conseil » d'état Rœderer , je soutiens que l'institution de » la Légion-d'Honneur est un obstacle éternel à » toute distinction de ce genre... Non seulement » elle efface les anciennes distinctions nobiliaires » dont il subsiste encore des souvenirs en France, »mais, ajoute M. le comte actuel, elle est aussi »un obstacle à l'institution d'une noblesse nou- » velle , elle l'est par les circonstances de sa créa- » tion , elle l'est par le serment qu'elle impose :

Je jure sur mon honneur de me dévouer au service de la république , a la conservation de son territoire dans son intégrité , a la défense de son gouvernement, de ses lois et des propriétés quelles ont consacrées ; de combattre, par tous les moyens que la justice, la raison et les lois autob1sent, toute entreprise tendant a retablir le régime féodal, a reproduire les titres et qualités qui en étaient l'attribut ; enfin, de concourir de tout mon pouvoir au maintien de la libebté et de l'égalité.

Ce fut le 29 floréal an 1 o que la loi portant la création de la Légion-d'Honneur fut adoptée au corps législatif. Le dernier article en renvoie

l'organisation au 1 er vendémiaire an 12: par quels motifs?... c'est qu'il fallait préparer les esprits à recevoir les développements qu'on se proposait de lui donner; c'est que, pour accoutumer des hommes libres au frein de la servitude , il fallait commencer par leur passer le licol.

Le 22 messidor an 12, la seule décoration de la Légion-d'Honneur ne consistait encore que dans une simple étoile d'or pour les grands officiers , les commandants et les officiers , dans une étoile d'argent pour les légionnaires; et tous la portaient également à une boutonnière de l'habit , attachée par un ruban moiré rouge.

Ce ne fut qu'au 1 0 pluviôse an 1 5 qu'un décret impérial , en instituant la grande décoration de la Légion-d'Honneur, la dépouilla de son plus beau caractère. Pourquoi prendre pour modèle des décorations qui couvrent encore aujourd'hui la poitrine de tant de braves, les formes de celles destinées à signaler les favoris des anciennes cours ?

La devise sacrée Honneur et patrie avait-elle besoin d'un entourage si brillant, devait-elle jamais se voir enchâssée dans ces plaques de l'ancien régime , que l'ancien régime lui-même qualifiait d'expressions dont je ne me permettrai pas de salir ces mémoires? mais, après avoir décoré la

DE GOHIER. g5

bravoure et le mérite , il fallait songer à parer les courtisans. Pour attacher au char impérial ceux qui brûlaient du désir de s'y voir attelés et qui étaient si bien faits pour l'être, il fallait enrichir la livrée du maître, il fallait couvrir le harnois d'or, d'argent et de pierreries