DU POUVOIR LF:GISLATIF. — QUESTION DES DEUX CHAMBRES

Je demandai que cette question fût résolue préalablement à toute autre, sa solution devant, selon moi,

il agit contre sa nature : au lieu de nous élever, il nous abaisse ; au lieu d'exciter l'énergie commune, il relègue tristement chacun de nous au fond de sa faiblesse individuelle; au lieu de nourrir le sentiment de l'homme qui est notre esprit public et la dignité de notre nation, il l'étouffé, il la proscrit; il nous punit de ne pas savoir renoncer à notre estime et à celle des autres. Vos pères, messieurs, n'ont pas connu cette profonde humiliation, ils n'ont pas vu la corruption dans le droit public et donnée en spectacle à la jeunesse étonnée, comme la leeon de l'âge mûr. Voilà où nous sommes descendus. Le mal, je î'ai dit, vient du pouvoir monstrueux et déréglé qui s'est élevé sur la ruine de toutes les institutions. Une société sans institutions ne peut être que la propriété de son gouvernement : en TaJn on lui écrira quelque part des droits, elle ne saura pas les exercer et ne saura pas les conserver. Aussi longtemps que la société sera dépourvue d'institutions gardiennes de ses droits et capables de rendre un long gémissement quand elle sera frappée, le gouvernement n'est qu'une ombre !... »

(Admirable discours que les gouvernements futurs ne sauraient trop méditer.)

M. Guizot, dans le deuxième volume de ses Mémoires, qui vient de paraître, émet à pen près la même opinion sur les impossibilités que la centralisation oppose à l'établissement d'un gouvernement libre.

nécessairement influencer les conditions de l'électoral; cet ordre de discussion fut adopté et j'ouvris ainsi le débat :

Nous ne sommes et nous ne pouvons être qu'une démocratie : organiser cette démocratie de façon à ce qu'elle satisfasse au double besoin de liberté et de sécurité , c'est-àdire qu'elle soit tout à la fois libérale et gouvernementale, c'est le problème que nous avons à résoudre ; or, deux systèmes s'offrent à nous : l'un veut une assemblée unique, l'autre en exige deux. Je conviens que le premier paraît en apparence plus logique, il flatte ces idées d'unité et d'uniformité qui, selon la parole de Montesquieu, saisissent les grands esprits (car elles ojit touché Charlemagne), mais qui frappent infailliblement les petits, parce qu'ils y reconnaissent un genre de perfection qu'il est impossible de ne pas découvrir. Il ne faut cependant pas se laisser abuser par ces apparences; dans la réalité, le système d'une assemblée unique n'offre aucune garantie, ni pour l'ordre, ni pour la liberté. Notre esprit français n'a pas changé depuis César: il est toujours vif, ardent; nos mœurs, nos habitudes sont pleines d'impétuosité : nous ne savons ni calculer, ni attendre. Avec de pareilles dispositions, et de plus une centralisation excessive, toutes les passions de la démocratie viendraient inévitablement se concentrer et s'exhaler dans une assemblée unique. Combien alors ne serait pas violent et irrésistible l'élan de ce pouvoir sans contre-poids! 11 faut de toute nécessité un frein, un temps d'arrêt, un obstacle quelconque à cette force extrême : car c'est une loi universelle, dans le monde moral comme dans le monde physique, que toute force qui n a pas d'équilibre est fatalement condamnée à périr. Si vous cherchez ce frein dans le pouvoir exécutif seul, vous ne faites qu'organiser un duel à mort dans lequel Tun ou l'autre des deux pouvoirs doit nécessairement périr. Vous ne pouvez donc le trouver, ce frein, que dans une seconde assemblée. — Voyez les précédents qu'offre le monde politique. Il ne nous présente, dans le passé, que deux exemples d'une assemblée unique : c'est, en Angleterre, le long Parlement, et en France, la Convention; et encore les hommes de la Convention, instruits par leur propre exemple, ont-ils bientôt jugé qu'il était indispensable de partager le

pouvoir législatif entre deux assemblées, et ils ont opéré cette division dans la constitution de l'an III. Il n'y a, de nos jours dans le monde, qu'une grande république qui vit et prospère : celle de l'Amérique du Nord. Hé bien ! elle a reconnu la nécessité de deux assemblées, et la leçon qu'elle nous offre est d'autant plus instructive, qu'elle n'est arrivée à cette division du pouvoir législatif qu'après avoir reconnu et expérimenté les dangers de la concentration de ce pouvoir en un seul corps. Cependant, combien n'étaient pas plus favorables les conditions dans lesquelles ce pays se trouvait, si on le compare à la France? Son origine, ses mœurs, sa religion, son respect traditionnel du droit, ses vieilles habitudes municipales, l'esprit fédératif, l'absence d'un centre trop prépondérant, tout semblait défendre cette république contre les entraînements et les excès de la démocratie ; les Américains ont néanmoins cherché une garantie encore plus efficace dans la division du pouvoir législatif et ils s'en trouvent bien : et nous, dont les mœurs, les traditions, le génie si on veut, est d'être toujours entraînés par le mouvement qui vient du centre ; nous, chez qui le pouvoir central est l'unique foyer de l'activité générale, nous qui n'avons pas, comme les Américains, tout un monde pour y déverser l'excès de notre ardeur ; nous qui vivons du gouvernement et par le gouvernement, et chez qui rien n'est constitué pour la résistance modérée et continue et où tout l'est, au contraire, pour faciliter les coups de main et les révolutions ; nous, dont les gouvernements eux-mêmes affectent trop souvent le mépris du droit et donnent aux gens l'exemple de sa violation ; comment n'éprouverions-nous pas le besoin impérieux d'arrêter, de tempérer au moins, nos propres entraînements ! Ne voyez-vous pas votre assemblée unique devenir forcément l'arbitre de tout? C'est à qui la poussera dans ses voies! Et puis Paris ne prétendra-t-il pas peser de toute sa prépondérance sur ses délibérations? Elle y résistera, je le veux bien, comme elle l'a déjà fait ; mais à quel prix ? Et si elle succombait un jour, si elle devenait, comme cela s'est vu sous la Convention, le servile instrument des faubourgs de la capitale ; les départements ne réagiraient-ils pas ? Les seuls symptômes de fédéralisme que la France ait montrés dans nos jours de révolution ne venaient-ils pas précisément de cet asservissement de la Convention à la volonté des Parisiens? La

division du pouvoir législatif en deux assemblées ne fait pas, je le sais, disparaître tous ces dangers, mais elle peut les atténuer, et c'est une raison plus que suffisante pour l'adopter. En un mot, nous avons à choisir entre le système d'équilibre et le système d'unité et de concentration : selon que vous abandonnerez l'un ou l'autre de ces systèmes, vous aurez à régler différemment les conditions du droit électoral et même les pouvoirs municipaux ; car, si vous reconnaissez la nécessité d'une chambre modératrice, il n'est pas impossible que vous la fassiez sortir d'un suffrage à double degré et que vous la reliiez à notre organisation municipale dont elle serait alors le couronnement, comme en Amérique le sénat est le couronnement et la garantie des droits et de l'indépendance des États. C'est pourquoi j'ai tenu à poser dès le début cette question importante des deux chambres, qui préoccupe d'ailleurs tous les esprits sérieux.

M. Marrast commence par (\ùc\?irer qu'il constate, en fait, que le système des deux chambres est un système perdu, et en cela, ajoutc-t-il, l'opinion publique est d'accord avec la logique.

En e(Tet, pourquoi deux représentations, pourquoi deux souverainetés à un peuple uuique ? En réalité, ce système d'équilibre que cherche M. Barrot n'a jamais existé nulle part; il n'y a jamais qu'une force politique qui, sous un nom quelconque, domine les autres forces du pays. En Angleterre, c'est l'aristocratie ; en Amérique, c'est la démocratie. D'ailleurs, je comprends les deux chambres avec une monarchie qui peut les départager, mais, dans une république, qui terminerait le ditlérend? 11 est bien vrai qu'avec une seule chambre on est exposé aux passions, aux entraînements de notre caractère, à la pression du dehors et des événements du jour; mais l'équilibre de tout cela peut être trouvé dans la chambre môme, dans la nécessité, par exemple, de trois lectures, comme dans le parlement anglais : on résistera ainsi aux entraînements, tout en maintenant l'unité nationale. En un mot, il est indispensable de n'avoir qu'une chambre, puisqu'il n'y a qu'un peuple.

M. Vivien demande si tous les règlements dumoade pourront donner des garanties contre les déclarations d'urgence.

M. de Tocqueville, tout en reconnaissant que la cause qu'il va soutenir dans le véritable intérêt de la République est perdue dans l'opinion, se croit cependant consciencieusement obligé de la défendre.

Il n'y a, dit-il, qu'une grande république démocratique dans le monde, c'est celle des États-Unis : je ne me prévaux cependant pas de la constitution fédérative de ces États. C'est une œuvre de l'art, dont on ne peut rien emprunter pour la France. Mais, à côté de celle-là, il y a, dans l'Amérique du Nord, trente républiques qui sont dans une situation semblable à la nôtre : elles ont toutes deux chambres ; il n'y a pas un seul américain qui s'avise de penser qu'on pourrait marcher autrement. Qu'on ne dise pas que c'est là une tradition anglaise, car l'union a commencé par n'avoir qu'une chambre, et après treize ans d'essais et une discussion approfondie, la raison publique est revenue à la nécessité des deux chambres; cet exemple est frappant. L'opinion, en France, sur ce point, est égarée par un malentendu : on imagine que le système des deux chambres est une institution aristocratique qui ne sert à rien; c'est une erreur. Les secondes chambres peuvent, comme en Amérique, représenter les mêmes classes du peuple, et pour être d'un ordre secondaire, leur utilité n'en est pas moins considérable. Cette utilité est de trois sortes : 1° le pouvoir exécutif doit être fort, mais, pour l'empêcher d'abuser de son pouvoir, on peut placer à côté de lui un corps peu nombreux, secret, pris dans la seconde chambre et chargé de contrôler certains actes importants, comme les nominations à de très-hauts emplois, les traités d'alliance, etc. ; 2o si vous placez le pouvoir exécutif en face d'une chambre unique, la situation est pleine de périls : il y a des conflits nécessaires au bout desquels ou le pouvoir exécutif détruit la puissance législative, ou celle-ci absorbe et engloutit son rival après une très-courte lutte ; 3» enfin , il y a des maladies pour les corps les mieux faits : la maladie chronique qui tue ordinairement les pouvoirs législatifs, c'estrintempérance législative, c'est la tyrannie insuppor-

table de ces corps qui veulent sans cesse légiférer. Une seconde Chambre est un tempérament à cette manie dangereuse. Sans doute, deux chambres n'empêchent pas les révolutions, mais elles empêchentlesmauvaisgouvernements qui les amènent. Partout où il y a un corps unique, il se jouera des obstacles qu'on voudra opposer à sa marche. Comme ce corps représente toutes les passions, tous les intérêts, il pousse tout, il écrase tout, il est irrésistible. Pour rendre ce pouvoir moins fort et le sauver de lui-môme, il faut donc le diviser en deux chambres composées des mêmes éléments et qui, cependant, ne représentent pas toujours la même pensée. La diversité de leurs points de vue profite à tous : il y a deux examens faits par des esprits divers. Il y a encore cet autre avantage qu'une faction ne peut pas se cantonner dans une assemblée et se rendre ainsi maîtresse de toute la souveraineté. On parle de la garantie de deux ou trois lectures; mais ce remède est stérile : ces lectures faites devant les mêmes hommes ne seront pas plus efficaces que ne le serait l'appel d'un jugement devant les mêmes hommes qui ont rendu ce jugement. Le type des démocraties, c'est rimpétuosité, ce qu'on peut appeler l'étourderie législative, et, au bout de cette impétuosité irréfléchie et non contenue, l'oppression : je suis convaincu que la République se perdra ou qu'elle arrivera au système des deux chambres. »

Vains efforts ! que pouvait cette haute raison, que pouvaient l'autorité des plus grands faits, les leçons les plus éclatantes de Texpérience, les prophéties les plus effrayantes, et cependant les plus certaines? rien de tout cela ne prévalait sur la peur des uns, sur Torgueilleuse ignorance des autres. On est accoutumé en France à beaucoup parler des préjugés des anciennes classes privilégiées, il semblerait que les autres classes en sont exemptes : si on veut être juste, on reconnaîtra que, pour être différents, les préjugés du peuple et de la bourgeoisie ne sont parfois ni moins déraisonnables, ni moins obstinés que ceux de la vieille noblesse. Reprenons la suite de ce débat si tristement instructif.

Jusqu'à ce moment les opinions neutres qui font les majorités ne s'étaient pas produites. M. Coquerel, le premier, s'en fit l'interprète.

Je crois, dit-il, que nous sommes condamnés, en quelque sorte, à ajourner la question. Les deux chambres sont l'institution que la théorie et la raison semblent approuver; mais nous avons contre nous le torrent de l'opinion publique, auquel il est sage de céder en ce moment. Ce qui est sans contrepoids ne peut garder son équilibre et doit inévitablement tomber. Il est probable qu'on reviendra au système des deux chambres ; mais, aujourd'hui, cela n'est pas possible : il faudrait, en facilitant la révision de la Constitution, combiner cette nécessité du moment avec un retour prochain et pacifique à l'institution des deux chambres.

Cette opinion moyenne ne pouvait être du goût des radicaux.

Ce n'est pas au torrent qu'il faut céder, s'écrie M. Martin (de Strasbourg), c'est à la raison : bien avant la révolution de Février, l'opinion populaire réclamait une seule chambre. Quand on s'est écarté de cette opinion pour faire l'essai de deux chambres, c'est qu'on voulait tenter une conciliation impossible entre l'aristocratie et la démocratie : établir deux chambres, ce serait faire une contre-révolution. Le génie de la France veut, avant tout, l'unité...

M. Vivien s'élève contre cette assertion :

Le caractère français, dit-il, par cela même qu'il est impétueux et prompt, sent, au contraire, le besoin d'un double examen. Dans plus d'une occasion, la Chambre des députés elle-même a été heureuse de reconnaître qu'elle avait trop cédé à ses premiers entraînements... Je m'effraye d'une Assemblée unique et irresponsable, qui s'irritera des entraves et des résistances, et pourra usurper une tyrannie terrible. On dit que la question est perdue ; je ne le crois pas. Je pense, au contraire, que le système d'une Chambre unique n'a pour lui que les clubs et quelques hommes qu'on

dit avancés; mais, si les élections s'étaient faites sur cette question comme sur celle de l'hérédité de la pairie, en 1830, la France se serait prononcée pour les deux chambres, en exigeant, toutefois, qu'eUes sortissent du môme tronc : l'opinion contraire est pleine de périls pour la République.

M. Martin (de Strasbourg), vivement piqué par ce démenti, affirme avec plus d'aigreur que de vérité, que ceux qui veulent deux chambi^es sont les mêmes que ceux qui ne voulaient pas de République avant la révolution du 24 février, etquils ne veulent ce régime que parce qu ils ne sont pas républicains.

M. Dufaure ramène tout le débat à une question d'opportunité et de prudence :

Je reconnais, dit-il, quant aux lois humaines, la souveraineté du peuple : cette souveraineté ne s'exerce que par délégation, et la logique ne me dit pas s'il vaut mieux confier cette délégation à deux chambres qu'à une. La prudence seule peut me dire quel est celui des deux systèmes le plus favorable à la durée de la République... Je vois que, dans le passé, l'opinion publique ne s'est jamais attachée qu'à une seule Chambre et a rendu l'autre à peu près inutile, de sorte que celle-ci a été un danger plutôt qu'un avantage. L'exemple tiré de l'Amérique est considérable; mais les différences qui existent entre les deux pays amoindrissent beaucoup l'autorité de ce précédent. Chez nous, l'opinion publique, véritable reine, a besoin de se concentrer sur un seul point : dans le passé, sur le pouvoir royal; plus tard, sur un homme, Napoléon; puis, sur une seule Chambre... Je crains qu'une seconde chambre n'affaiblisse la première et ne l'empêche de résister au pouvoir exécutif, qui sera plus fort qu'on ne le suppose, puisqu'il sera le représentant de toute la l'rance, et n'aura pas, comme les monarchies, les fatigues et les dégoûts des longs règnes, les orages et les incertitudes des minorités et des régences, etc.... Quant à l'avantage qu'une seconde chambre aurait de retenir les élans de la première, cet avantage est nul; car la première chambre se jouera toujours de la seconde. Je le répète, le choix entre une ou deux chambres n'est qu'une aflaire de prudence, et j'aime mieux adopter une seule chambre.

Ainsi, les anciens parlementaires eux-mêmes, ceux qu'une longue pratique des assemblées aurait dû le plus convaincre de la nécessité de deux chambres, appuyaient cette conception monstrueuse et impossible d'une seule chambre, et cela non à titre de dictature révolutionnaire et de nécessité du moment, mais comme institution permanente de la République.

M. Dupin ne pouvait manquer d'apporter son appui à une opinion pour laquelle la majorité de la commission se prononçait avec tant de résolution. Après avoir rappelé l'histoire des assemblées législatives en France, histoire dans laquelle, selon son habitude, il prodigue le sarcasme et l'injure aux vaincus, jusqu'à ce point de dire que la chambre de 1815 le disputait de bassesse à la Chambre des pairs, et que ce qui avait perdu le Gouvernement de 1830, c'était qu'au lieu de s'étendre, il avait voulu se concentrer dans un petit nombre de gens qui, disait-il, formaient entre eux une assurance mutuelle et avaient frappé de forclusion tout ce qui tendait à élargir le cercle électoral.

Aujourd'hui, ajoutc-t-i], voilà une table rase : le roi et les Chambres sont renversés ; il y a une Assemblée souveraine, en droit et en fait, comme cela ne s'est jamais vu aussi nettement à aucune époque. Or, je crois que le système d'une seule chambre est préférable ; il est plus logique, moins exposé à des tiraillements, à des conflits. Deux chambres pourraient rivaliser d'obséquiosité envers le peuple, car on flatte tous les pouvoirs.

Deux chambres avec un président, ajoute M. Pages, autre parlementaire, c'est l'image de la royauté. Je veux une seule chambre , parce que je la veux forte et capable de résister au pouvoir exécutif. Ce pouvoir nous a toujours maîtrisés par la force ou par la ruse. Le Comité de salut public a dévoré la Convention, comme Bonaparte a dévoré les Conseils. Je crois que la môme chose se reproduira encore.

Étrange manière de conjurer ce danger que de ne mettre en face de ce pouvoir si redoutable qu'une

seule assemblée, comme pour simplifier l'œuvre du tyran et ne lui laisser qu'un seul coup à frapper.

M. de Beaumont déclare qu'il ne croit pas que le danger de la République soit la trop grande force du pouvoir exécutif: il pense, au contraire, que s'il n'y a pas un pouvoir exécutif fort, la République ne durera pas six mois.

Mais, ajoute-t-il, quand les meilleures raisons seraient du côté du système des deux chambres, les faits nous dominent; nous ne pouvons délibérer dans l'abstraction. Eh bien ! j'accepte les faits quand je ne peux pas les combattre. Je cède à l'opinion commune et voterai pour une chambre unique.

Je ne pus m'empécher de me récrier contre cette faiblesse :

Nous sommes ici, dis-je avec une certaine vivacité, pour exprimer notre pensée et non pour obéir à la pression du dehors ; nous sommes et devons rester libres ! Avec une chambre unique, vous continuez la révohition ; avec deux chambres, vous fondez un gouvernement.

Ce fut le dernier mot de cette discussion qui devait subir encore deux autres épreuves dont nous rendrons également compte.

Inutile, après cela, de dire que ma proposition en faveur des deux chambres fut repoussée par une majorité écrasante. Trois voix seulement restèrent fidèles à une opinion sur laquelle, quelques jours avant la révolution du 24 février, nous eussions à peine soupçonné une dissidence possible : ces trois voix étaient celles de MM. de Tocqueville, Vivien et la mienne.

Une discussion assez insignifiante s'ouvrit ensuite sur le nombre des membres de l'assemblée législative et se prolongea pendant plusieurs séances : entre les deux chiffres de neuf cents et six cents, la commission

adopta celui de 750; le débat se continua sur les droits de l'électorat et de l'éligibilité qui furent étendus, conformément à l'opinion de M. de Cormenin, à toutes les classes indistinctement de la société, en y comprenant même les domestiques et les soldats, et cela malgré les doutes exprimés par M. Marrast, qui manifestait toutes ses craintes pour la discipline de l'armée et qui affirmait que, lors de l'élection de l'assemblée, l'armée n'avait pas pris au sérieux son droit de voter. M. Dufaure lui-même, malgré son bon esprit, appuya le vote des militaires, dans l'espoir que l'armée recevrait une nouvelle organisation qui pourrait faire disparaître les dangers qu'on prévoyait.

La question de l'indemnité à donner aux représentants fut résolue affirmativement dans l'intérêt de cette même démocratie, qui devait un jour s'en montrer bien peu reconnaissante.

La redoutable question de l'incompatibilité des fonctions de représentant avec toute autre fonction à la nomination du pouvoir fut ajournée.

Le scrutin de liste par département fut préféré, après un long débat où nous vîmes les Républicains flotter entre la crainte des influences du patronage local dans les campagnes, et celle des notabilités politiques dans les villes, et ne parvenant à éviter ni les unes ni les autres. « Vous verrez dans la pratique, leur disais-je, que votre scrutin de liste vous conduira à des résultats fort contraires à vos vues. » Et en eff*et, le scrutin de liste départementale, nécessitant des comités intermédiaires, a ramené de fait, et par l'excès même du radicalisme, au régime modéré de l'élection à double degré. Qu'on juge par cette circonstance de la prévoyance et de la portée politique de ces esprits, cependant si fiers de leurs lumières et si dédaigneux de l'expérience des autres. Nous retrouverons du reste, à chaque pas de cette discussion, ce phénomène II. 23

étrange de gens qui font effort pour atteindre un but et qui marchent en sens contraire.

Sur la tenue de l'Assemblée, la commission décide que cette Assemblée sera permanente, sauf le droit de se proroger pendant trois mois au plus. Du reste, pas de lacune, pas d'interrègne entre l'Assemblée qui se retire et celle qui la remplace. Ces dispositions étaient tes conséquences forcées de l'adoption d'une assemblée unique. On verra quelles complications et quels dangers devaient en sortir.