ATTRIBUTIONS DU POUVOIR EXÉCUTIF

Les mêmes appréhensions, les mêmes embarras ne pouvaient manquer de se reproduire lors de la fixation des attributions du pouvoir exécutif. Ceux-là même qui avaient proposé de faire sortir directement le pouvoir exécutif du suffrage universel s'effrayaient de leur œuvre. M. de Cormenin proposait d'attribuer les principales fonctions du pouvoir exécutif à un conseil des ministres choisi nécessairement dans l'Assemblée, ayant un président qui, en cas d'empêchement du président de la République, serait chargé de le remplacer : c'est-à-dire qu'après avoir fait du président de la République la personnification du sentiment national au moyen de l'élection, il lui enlevait toutes les attributions réelles du pouvoir, pour en faire, dans la pratique, une sorte d'instrument passif, inerte, et cependant responsable. — Il était impossible de pousser plus loin l'inconséquence.

L'auteur de cette étrange proposition disait, pour la justifier : « Qu'il craignait beaucoup les empiétements du pouvoir exécutif qui, en France, avait toujours abusé de sa puissance, et que sa première pensée avait été de faire nommer tous les ministres par le Corps législatif et de faire du président du conseil des ministres le président de la République. » Il oubliait que c'était lui qui, au nom de la logique, venait de proposer et de confier au sufi'rage universel le choix du président de la République et d'ajouter ainsi aux attributions du pouvoir central déjà si étendues toute la force de l'élection populaire ; et c'est cependant à de tels hommes que le peuple avait confié le soin de résoudre le problème le plus difficile qu'il soit donné à des législateurs de résoudre, celui de transformer la vieille et séculaire monarchie d'un grand État en république.

M. de Cormenin aurait voulu évidemment faire revivre, sous la République, la fameuse maxime de la monarchie constitutionnelle, avec une simple variante dans les mots : Le président règne et ne gouverne pas : mais il ne faisait pas attention que si les ministres, dans la monarchie constitutionnelle, ont dans leurs mains le gouvernement effectif du pays, c'est parce que ces ministres sont responsables et que le Roi ne l'est dans aucun cas. La division des pouvoirs entre la royauté et ses ministres n'est écrite ni dans la Charte de 1814, ni dans celle de 1830; mais elle dérivait forcément du fait seul de l'irresponsabilité de l'une et de la responsabilité des autres. Vouloir introduire dans la République cette même répartition des pouvoirs, sans y établir la même distribution de la responsabilité, c'était vouloir séparer l'effet de sa cause, et pour un logicien tel que M. de Cormenin, c'était, on en conviendra, une étrange aberration.

Uii peu moins inconséquent, M. Marrast proposa de

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diviser les attributions du pouvoir exécutif, de refuser rinitiative des lois au président de la République , et de la remettre entre les mains du conseil des ministres.

Il faut craindre, dit-il, que le président de la République ne pèse d'un poids trop fort sur l'Assemblée, qu'il n'ait un pouvoir qui ressemble trop au pouvoir royal. Il faut que le pouvoir exécutif ne soit que ce que son nom indique : Vinstrument de l'Assemblée, Vexécuteur de ses volontés,

M. Considérant objectait avec raison que, le président nommant les ministres et pouvant les destituer à volonté, la garantie que M. Marrast prétendait trouver dans ce droit exclusif d'initiative législative conféré à ces ministres était parfaitement illusoire ; car ce président ne manquerait pas de renvoyer les ministres qui refuseraient de présenter ses projets de lois , jusqu'à ce qu'il en trouvât qui consentissent à se faire les éditeurs de sa pensée, ce qui lui serait toujours facile.

M. Martin (de Strasbourg) ajouta « qu'il fallait que le pouvoir exécutif fût un être réel , actif et fort. Je le veux, disait-il, libre et indépendant, tellement que je serais disposé, si la commission n'en avait déjà disposé autrement, à lui accorder le droit de dissoudre l'Assemblée si elle se mettait en opposition avec la volonté du pays... Il faut qu'il y ait un pouvoir qui puisse faire appel de l'Assemblée au pays. »

M. Martin avait raison sur ce point : car si la faculté de dissoudre l'Assemblée offrait le danger d'accroître encore le pouvoir du président qui paraissait déjà si redoutable , cette faculté ouvrait du moins une voie pacifique et régulière pour vider les conflits qui s'élèveraient entre les deux grands pouvoirs de la République.

M. Pages déclara que , si le pouvoir présidentiel et le pouvoir ministériel étaient réunis dans les mêmes

mains, on coucherait la république dans le lit de la royauté, et qu'il arriverait que la royauté avant peu coucherait à son tour dans le lit du président de la république. (Paroles textuelles. — Voir le procès-verbal. )

M. de Beaumont dit que tout le monde doit vouloir que le pouvoir exécutif soit grand et fort : l'initiative des lois est précisément l'acte par lequel peut se révéler la grandeur de la pensée, la suite des desseins; si le président n'a pas cette initiative , ce ne sera qu'un mannequin sans influence féconde pour le bien de la République.

M. de Tocqueville convient qu'il y a danger à donner au président de la République un pouvoir trop fort, et il comprendrait par exemple qu'on plaçât l'initiative des lois ailleurs que dans le pouvoir exécutif; mais ce qu'il y aurait de pire, ce serait de constituer l'antagonisme dans les éléments qui constituent le pouvoir exécutif lui-même , d'organiser une lutte entre le président et son ministère, lutte qui deviendrait une véritable anarchie.

M. Dupin reproduit cette pensée en la fortifiant d'un argument tout personnel : si vous réduisez le président de la République à des fonctions sans puissance, quel homme de valeur voudra de ces fonctions? il est indispensable que le président gouverne.

M. Dufaure insiste sur cette observation que si le président était privé de l'initiative des lois, il serait privé de tout moyen de répondre à la confiance du peuple, et de marquer son passage au pouvoir par de grandes et utiles mesures; qu'enchaîné ainsi par la Constitution , il ne manquerait pas de faire combattre sous main, dans l'Assemblée, les projets que ses ministres présenteraient de leur chef, et de faire, au contraire , appuyer par ses partisans tel projet que le ministère aurait refusé de présenter : ce serait de l'antagonisme et de l'anarchie en pure perte.

M. Marrast ne se déclarait cependant pas convaincu par ces arguments.

Nous sommes, disait-il, dans ua pays qui a des mœurs, des habitudes, des traditions monarchiques : si vous donnez à votre président de la République une puissance égale à celle des rois, vous referez une royauté ; l'Assemblée deviendra l'instrument du pouvoir executif. Ce pouvoir est fort par lui-même, par les tendances de la France : il ne faut pas le fortifier encore, et, pour l'empôcher d'être trop fort, il faut le diviser, il faut mettre le véritable gouvernement aux mains de l'Assemblée.

Quel aveu et quelle éclatante confession de la témérité folle de la révolution du 24 février.

M. Corbon lui répond , non sans raison , que si on place le gouvernement dans l'Assemblée, il faut rapporter la décision par laquelle la commission a fait nommer le président par le peuple entier; car si ce n'est pas le président qui gouverne , il ne doit pas être nommé par le peuple.

D'ailleurs, M. Marrast ne répondait pas à l'objection radicale tirée de ce qu'il ne proposait pas de diviser les attributions du pouvoir exécutif entre le président et un autre pouvoir indépendant , tel que le serait un sénat, ou l'Assemblée des représentants elle-même, mais entre le président et des ministres que celui-ci choisissait et renvoyait à volonté; ce qui réduisait à un non-sens cette garantie qu'il croyait trouver dans l'initiative réservée exclusivement à un conseil des ministres, tout en introduisant les germes de l'anarchie au sein même du pouvoir.

C'est ce que M. Dufaure fit remarquer avec une nouvelle force.

M. Marrast, dit-il, grandît trop la question en disant que l'Assemblée doit gouverner; cela ne serait vrai qu'autant qu'il donnerait à elle seule l'initiative; mais, cette initia-

tive, il la donne à un troisième pouvoir qui relève du président : c'est un mode confus et embarrassé. Ce qui empêche, d'ailleurs, le président d'être trop fort, même avec son initiative, ce qui met une grande différence entre son pouvoir et celui de la monarchie, c'est que c'est l'Assemblée qui aura toujours le dernier mot, sans que le président puisse s'opposer à sa volonté.

On aurait fort embarrassé M. Dufaure , si on lui eût demandé quels seraient les moyens que l'Assemblée pourrait employer pour avoir nécessairement le dernier mot dans le cas d'un conflit entre elle et le président. Les événements devaient se charger de montrer bientôt tout ce qu'il y avait de puéril dans cette réminiscence des idées monarchiques; il est plus facile de dissoudre un ministère en lui rendant le pouvoir impossible par un vote négatif, ou un simple ordre du jour motivé, que de se débarrasser, au risque de la guerre civile , d'un président responsable qui a derrière lui les 5 à 6 millions de suffrages, et surtout les passions populaires, qui l'ont porté au pouvoir.

Enfin, de guerre lasse, M. Marrast déclara que la garantie qu'il cherchait contre le pouvoir du président, il la trouvait dans le pouvoir intermédiaire qu'il plaçait dans le conseil des ministres, garantie qui eût été, en effet, très-efficace, si on eût pu mettre à la nomination ou à la destitution des ministres des conditions dont l'Assemblée eût été juge, et surtout s'il eut été possible d'établir deux responsabilités différentes, l'une pour le président, l'autre pour ses ministres, et de bien définir ces responsabilités; mais il y avait là un problème rendu tout à fait ins^^luble par l'éleetion du chef du pouvoir exécutif, par l'universalité des citoyens : il était évident, en effet, que le seul fait de cette élection entraînait comme conséquence forcée la plénitude du pouvoir

exécutif sans autre contre-poids ni contrôle que le droit extrême et si plein de dangers de la mise en accusation. ^

Cependant, la commission, tout en repoussant aune forte majorité les propositions de M. de Cormenin et de M. Marrast, et en maintenant dans les mains du président toutes les attributions du pouvoir exécutif, à savoir le droit de nommer et de destituer les ministres, selon sa pure volonté, celui d'exercer dans l'Assemblée l'initiative législative, le droit de faire grâce, le droit de suspendre même les fonctionnaires élus par le peuple, tels que maires ou adjoints, sauf à recourir au Conseil d'État en cas de destitution; le droit de disposer des armées de terre et de mer sous la seule restriction de ne pas les commander en personne, le droit de nommer, de désigner cette légion innombrable d'agents dont se compose le gouvernement central en France, etc., la commission crut devoir écrire dans la Constitution qu'il ne serait pourvu à certaines hautes fonctions, telles que celles d'ambassadeur, de général en chef, de préfet, quen conseil des ministres^ ce qui impliquait au moins l'existence d'un conseil des ministres, constituant un pouvoir à part et soumis à une responsabilité collective distincte de celle du président.

Ce fut là tout ce qui resta de ce long et important débat sur la nécessité de diviser le pouvoir exécutif: c'était bien peu, si on considère que le président conservait le droit de changer à volonté ses ministres et pouvait se prévaloir même, pour la pleine liberté de ses choix, de sa propre responsabilité; mais c'eût été quelque chose de sérieux si les mœurs parlementaires eussent passé des assemblées monarchiques dans l'Assemblée républicaine et si la nomination ou le renvoi d'un ministère eût été considéré comme un événement assez considérable pour que le parlement

de la République en fit l'objet d'un examen et d'un débat comme sous la monarchie. Nous verrons plus tard à quoi s'est réduite dans la pratique cette garantie, et cela par suite de l'immense changement qu'avait apporté, non-seulement dans les opinions, mais dans la logique politique, la responsabilité du chef de l'État.

Cette discussion porte avec elle un grand et utile enseignement, et c'est pour cela que nous l'avons reproduite tout entière. Il avait été facile, le 24 février, de proclamer la République à l'Hôtel de ville au milieu des clameurs et des entraînements d'une populace ivre de sa victoire : mais les difficultés qui avaient arrêté sur cette pente fatale les esprits pratiques et un peu sérieux se produisaient dans toute leur force à mesure qu'on avançait dans cette œuvre de la constitution de la République : ceux qui étaient chargés de faire cette constitution se débattaient vainement entre la nécessité d'un pouvoir exécutif fort et indépendant et le danger que cette force, cette indépendance même créaient pour la République : après avoir concédé à la logique révolutionnaire l'élection universelle et directe par le peuple du chef de l'État, ils voulaient affaiblir ce colosse qui devait emprunter à la source dont ils le faisaient si imprudemment sortir une force écrasante; ils cherchaient à le mutiler pour le rendre moins redoutable ; mais ils ne savaient à qui confier celles de ces forces qu'ils en détacheraient, ils avaient imprudemment rejeté la combinaison d'un sénat auquel ils eussent pu en remettre une partie, et ils en étaient réduits à revenir à la garantie toute monarchique d'un ministère intermédiaire entre le chef de l'État et le Parlement. Mais là se dressait devant eux la question de la double responsabilité qui aurait dû dominer tout ce débat et qu'ils laissaient dans l'ombre, soit par irréflexion, soit par impuissance de la

résoudre : nous l'avons déjà dit, le pouvoir appartient nécessairement à qui doit en répondre ; c'est là une loi de justice et de morale politique invariable : gouvernement et responsabilité sont des corrélatifs nécessaires, indivisibles. Comment, dès lors, après avoir fait élire un chef par tout un peuple, refuser à ce chef élu le pouvoir de répondre à la confiance de ce peuple ; de mettre en œuvre les qualités, les capacités à raison desquelles cette élection s'est faite? Comment surtout, après avoir déclaré solennellement que ce chef répondrait moralement et politiquement du gouvernement qui lui a été confié par toute une nation, lui lier les mains, enchaîner sa volonté, en faire une espèce d'automate qui agit par l'impulsion et la pensée d'autrui? Cela ne se peut pas; une telle anomalie blesserait profondément la conscience publique, et une constitution qui blesse le sentiment de justice universelle et qui fait violence à la nature des choses ne saurait durer longtemps.

La difficulté, il faut bien le reconnaître, ne tenait pas seulement à la nature de la révolution du 24 février, à ce qu'elle avait eu de subit, d'imprévu, à la résistance qu'elle rencontrait dans les mœurs ; cette difficulté était plus générale, plus radicale, elle est propre à l'institution républicaine elle-même et se reproduira dans toute république quelconque. C'est pour cela qu'il vaut bien la peine que les partisans de cette forme de gouvernement y fassent quelque attention. Il faut que tous ceux qui professent la foi républicaine, non pas seulement en théorie ou par pur sentiment, mais en application pratique et positive, sachent bien qu'il y a trois choses qu'il leur est absolument impossible de réunir et de concilier : l'élection du pouvoir exécutif, sa responsabilité et la transmission du gouvernement effectif à un conseil de ministres responsables. Ils ont assez longtemps nié et

bafoué de leurs sarcasmes cette fiction qui sépare le gouvernement responsable des ministres du haut arbitrage irresponsable du roi ; ils ont crié assez haut qu'une telle fiction était impossible, pour qu'ils reconnaissent de bonne foi que cette fiction est bien plus impossible encore lorsque le chef de l'État est responsable du gouvernement à un bien autre titre que ses ministres : puisque c'est lui et non eux que le peuple a élu. A l'impossibilité prétendue de la fiction monarchique s'ajoute alors une criante injustice et cette choquante contradiction, qui refuserait au magistrat élu et responsable la liberté d'action.

Ce n'est pas nous qui dirons que la monarchie constitutionnelle et la République sont tellement séparées qu'elles ne peuvent jamais se faire des emprunts, ni se rapprocher : néanmoins, elles ont des conditions qui leur sont propres et qui ne peuvent être transportées de l'une à l'autre : et de toutes ces conditions la plus caractéristique comme aussi la plus intransmissible, c'est celle d'un «ministère gouvernant sous sa responsabilité. Un tel ministère n'est possible qu'autant que le chef de l'État n'est pas élu et n'est pas responsable : l'institution est essentiellement monarchique et ne peut être transportée à la république sans faire violence, nous le répétons, et à la nature des choses et à la conscience publique.

De là, cette nécessité impérieuse, absolue, toutes les fois qu'on voudra fonder une république, de chercher ailleurs que dans le pouvoir intermédiaire d'un ministère responsable des garanties contre la trop grande force du pouvoir exécutif. Ces garanties pourraient se rencontrer dans la décentralisation de ce pouvoir, dans la dissémination de ses attributions entre différents corps, comme en Amérique. Mais comment amener nos républicains démocrates à cette nécessité de rien retrancher à l'unité et à la concen-

tration du pouvoir exécutif, eux qui n'ont jamais eu ce pouvoir dans leurs mains que pour ajouter encore à sa force absorbante? et ils veulent une république, les insensés, ils ne sont bons qu'à fonder une caserne ou un phalanstère!

Une de leurs plus étranges illusions futde croire qu'en instituant un Conseil d'État, qui serait élu par l'Assemblée et qui aurait quelques attributions executives et législatives tout à la fois, ils auraient créé ce pouvoir modérateur destiné tout à la fois à contenir les entraînements démocratiques et à prévenir le choc entre les deux grands pouvoirs.

Cette illusion, qui fut celle de quelques bons esprits, tels que MM. Dufaure, Vivien et autres, ne tarda pas à s'évanouir.

Il se trouva qu'on ne pouvait donner à ce conseil aucune des attributions essentielles, ni du pouvoir législatif, ni du pouvoir exécutif, sans dénaturer ces pouvoirs, et cette institution, qui devait être la clef de voûte de l'édifice républicain, fut réduite à peu près au rôle du Conseil d'État de la monarchie constitutionnelle, c'est-à-dire à celui d'un conseil administratif faisant les règlements qu'on lui demandait, rarement consulté sur les projets de lois, remplissant le rôle de juge arbitre dans les nombreux rapports des citoyens avec l'immense bureaucratie française ; utile encore comme rouage administratif, parfaitement nul comme contre-poids politique.

Et cet avortement était dans la force des choses, car si l'institution d'un ministère chargé du gouvernement sous sa responsabilité est essentiellement monarchique, celle d'un Conseil d'État jouant un rôle principal dans l'œuvre législative est essentiellement despotique et impériale. Ce n'est, en effet, que lorsque le chef de l'État réunit tous les pouvoirs effectifs dans ses mains et ne veut laisser aux corps représentatifs

élus qu'un semblant de puissance législative, qu'il confère à un conseil qu'il a choisi, et qui est sous sa main, les attributs réels et sérieux de cette puissance, tels par exemple que celui de préparer, de présenter, d'amender les lois.

En vain faisait-on sortir le Conseil d'État d'une élection faite par l'Assemblée elle-même ; on affaiblissait par les hasards de cette élection la capacité personnelle du conseil , sans pour cela réussir à lui donner quelque importance politique. On faisait présider, il est vrai, ce conseil par le vice-président de la république ; mais que représentait ce vice-président lui-même, désigné de fait par le président qui pouvait toujours imposer son choix à l'Assemblée, en lui présentant deux candidats impossibles à côté de celui qu'il entendait faire nommer?

Après cette vaine tentative, il ne restait plus aux auteurs de la Constitution qu'à chercher leur frein modérateur dans les fameuses trois lectures empruntées à l'Angleterre, garantie parfaitement illusoire, qu'une simple déclaration d'urgence fait disparaitre, et cela précisément dans les occasions où , s'agissant de mesures de sûreté publique, les passions politiques sont naturellement le plus excitées et auraient le plus besoin d'être contenues.

On décida également que le président pourrait, dans un assez bref délai après le vote d'une loi , en appeler de l'Assemblée â l'Assemblée elle-même, et provoquer une nouvelle délibération ; mais cette seconde délibération pouvant être prise à la même majorité que la première, et cette fois devenant définitive, la garantie n'était pas sérieuse.

La juridiction contentieuse du Conseil d'État renouvela la vieille querelle qui se débat depuis si longtemps en France, entre la justice ordinaire et la justice administrative. Plusieurs membres de la II. - . 24

commission, et j'étais de ce nombre, niaient qu'il put y avoir deux sortes de justice , l'une plus parfaite, l'autre moins , tout en convenant que certaines matières contentieuses particulières pouvaient exiger des juridictions et des formes de procéder spéciales; le débat fut vidé par une sorte de transaction qui maintint au Conseil d'État sa juridiction contentieuse , mais qui fit du comité chargé d'exercer cette juridiction un véritable tribunal offrant toutes les garanties de la justice commune et amovible.

Restait la grande et difficile question des conflits.

Toute justice appartient à celui à qui est accordé le dernier mot sur la compétence; en effet, lorsqu'un pouvoir peut à volonté dépouiller les tribunaux ordinaires de leurs attributions pour les transporter à un conseil dont il dispose, n'est-il pas dans le fait juge suprême et arbitre souverain de tous les débats et de tous les intérêts? Ce que les tribunaux ordinaires conservent de leur juridiction, ils le doivent à la pure tolérance de ce pouvoir et au défaut d'intérêts qu'il peut avoir à la lui enlever.

Un pareil état de choses dans un gouvernement de publicité et de responsabilité sérieuse trouve encore quelque palliatif dans le jeu des institutions libres et dans le contrôle de l'opinion ; mais dans un gouvernement de silence et de soumission absolue, le droit d'élever et de vider les conflits est tout simplement la confiscation de toute justice au profit des caprices ou des passions d'un seul homme ; c'est l'anéantissement de la justice chez une nation, c'està-dire le dernier degré de la servitude et de la dégradation morale.

Il fut sagement pourvu au danger de cet arbitraire par une institution qui, pour être nouvelle, n'en mérite pas moins d'être conservée dans tout gouvernement libre. Au cas de conflit entre la justice jet

l'administration , ce n'est pas l'administration qui resta seule chargée, comme par le passé, de se faire sa part à elle-même : nous exigeâmes un tribunal composé de six conseillers d'Etat et de six conseillers à la Cour de cassation respectivement élus par leurs corps et chargés, sous la présidence du Ministre de la Justice, de prononcer souverainement sur tous l-es conflits qui pourraient s'élever entre l'administration et la justice commune ; et comme la réélection des membres de ce tribunal n'était pas interdite, rien ne s'opposait à ce qu'il s'y formât une jurisprudence et des traditions durables. Les intérêts et les droits de l'État, ceux de l'administration ainsi que ceux de la justice, étaient sagement représentés et sauvegardés. C'était là une institution sérieusement et pratiquement libérale.