SUR LE JURY CONSTITUTIONNAIRE

TÉMOINS des maux sans nombre quV versés sur la France la confusion de tous les pouvoirs , nous cherchons les moyens les plus capables de les maintenir tous dans les bornes qui leur sont prescrites. Cest dans cette intention qu^on vous a prescrit le jury constitutionnaire. On ne lui déléguait d^abord que la mission spéciale de prononcer sur les plaintes en violation delà constitution, qui seraient portées contre les décrets de la législature. Cette. ' institution faisait partie d^un plan que vous n^avez pas cru devoir adopter ; son auteur a depuis essayé de rendre le jury applicable à la nouvelle constitution; et il propose de lui attribuer deux autres fonctions extrêmement importantes : le droit d^indiquer les réformes constitutionnelles qu^il jugera utiles , et celui de faire grâce.

Cest dans cet état que le travail présenté par Sieyes à la Convention , avait été communiqué à la commission des onze, qui, après Pavoir examiné, a adopté le jury constitutionnaire et ne lui

attribue cependant que la fonction de statuer sur les actes contraires à la constitution.

Comme cette institution , malgré les suffrages qu^^elle a réunis en sa faveur , me parait contraire au but que Ton se propose et nuisible aux intérêts de mon pays , je erois devoir vous soumettre mes réflexions.

Il nY a que la séparation des pouvoirs et leur indépendance qui constituent la liberté. Cette vérité est trop généralement reconnue pour avoir besoin d'être démontrée ici.

Il nY a rien de plus aisé que de jeter sur le papier de brillantes conceptions sur cette partie importante de l'organisation sociale et de tracer de beaux plans en théorie. Mais comme il est de la nature des pouvoirs j puisque ce sont des hommes qui les exercent , de tendre sans cesse à passer leurs limites et à s'agrandir , on voit presque toujours dans la pratique les garanties , en apparence les plus fortes devenir impuissantes^ et les corps institués ^ garans acquérir une influence prépondérante sur ceux quHls sont chargés de défendre.

Tous les publicistes ont bi^n senti que c'était là le problème le plus difficile à résoudre en politique. Si on examinele résultat de leurs recherches, on verra qu'ils ont trouvé deux sortes de moyens de contenir les pouvoirs, les uns qui leur sont extérieurs, les autres qui leur sont inhérens. Parmi les premiers on peut classer l'appel au peuple, des censeurs ou tout autre corps établi pour juger les.

infraciioDs à la oonstitutioa. Le peuple étant la seule source de toute autorité légitime, et sa volouté se^ile pônvimt: éts^thr ta charte constitutionnelle, il paraîtrait plus conforme aux principes de recourir à lui pour juger les usurpations réiHpro-^ ques des pouvoirs, et les atteintes portées à la constitution.

Mais on sait combien il serait dangerepx, ou au moins illusoire, de soumettre des questions constitutionnelles à la décision d^une grande nation; ce sont des épreuves qu^on ne tente pas souvent sans compromettre Tordre social et la tranquillité publique. Les discussions politiques foiit naître les diversités d^opinions, ouvrent la plus vaste carrière à toutes les passions, et dans cet état de choses le meilleur gouvernement ne peut jamais acquérir ce degré de stabilité et ce caractère im-* posant et respectable que le temps seul peut lui imprimer; et je ne cooseillerai dereooiu'ir à cette mesure que lorsqu^il y aura une nation de philosophes, aussi impossible, dit un auteur, que la race philosophique des rois de Platon.

Voyows maintenant si un corps institué au-dessus des pouvoirs publics, pour exahxînér leurs actes comme on le j^ropose, est capable de ga-, rantir leur indépendance et rintégritéde la>oo«s-r titution, et je mé fais sur-^le-champ cette question ; si le jury constitutioi>naire dont les fonctions se-^ ront déterminées par la constitution , en passe les limites, qui est-ce qui réprimera soii usurpation?

PRONONCÉS A LA CONVENTION. 3y5

Je vous avoué que j ai beau chercher une réponse, je n^en trouve poini de satisfaisante/

Si on ne peut pas contester^ comme je lé crois^ la possibilité de cette usurpation, Vinstitution devient au moins inutile; la constitution reste encore sans garantie; on résout la difficulté quant aux deux conseils qui forment le corps législatif; mais elle reste tout entière pour le jurj constitutionnaire, ou, pour mieux dire^ on ne fait que reculer la difficulté d^un degré de plus.

Si on trouvait, pour former le jury, des boni-* mes sans passions, sans préjugés, et étrangers à tous les partis, je rejetterais encore cette institution; car dans ce cas-là même on pourrait s^en passer; il n^ aurait qu^à charger ces hommes de Texercice des pouvoirs qui n'^auraient plus besoiii alors de surveillance.

Si, comme on y est forcé par la' nécessité , on ne peut composer le jury que ' d^hbmmés aussi susceptibles de toutes les pasisiohs que les meni-* bres des deux conseils et du Directoire , je serai fondé à demander qu^on donne aussi des surveil-» lansà ce jury, et cette surveillance graduelle s^é-^ tendrait à Finfini.

Ainsi, chez un peuple des Indes, la croyance vulgaire est, dit-H)n, que le monde est porté sur un éléphant , et cet éléphant par une tortue ; mais quand on vient à demander sur quoi repose la tor-tue , adieu ^érudition.

Celte image est parfaitement applicable à Tobjet

376 OPINIONS , DISCOURS ET RAPPORl^

que nous traitons. La garantie de la république est dans la division des pouvoiris et dans une bonne organisation , la garantie des pouvoirs est dans le jury constitutionnaire. Mais quand on demande où est la garantie du jury pour lui-même , et celle des pouvoirs contre ses usurpations, on ne sait plus que répondre.

La bonté des résultats , en politique comme en mécanique , est en raison inverse de la multiplicité des ressorts quW emploie; car plus il y a de corps opposés ou d^agens entassés les uns sur les autres, plus il y a de chances pour Fusurpation, la confusion des pouvoirs , les partis et les déchiremens.

Examinons en effet le jeu de ce jury constitutionnaire, autant qu'ail est possible toutefois de le présumer.

. Le conseil des cinq cents a seul le droit de proposer les lois , c?est dans ce corps que réside exclusiv«ment le principe du mouvement et de Tactiôn du corps législatif. S^il fait une proposition attentatoire à la constitution , le conseil des anciens est là pour la rejeter. Le jury constitutionnaire est donc inutile.

Le conseil des anciens ne peut délibérer que sur une proposition du conseil des cinq cents , il ne peut que Tadopter ou la rejeter , dire oui ou non ; on ne voit point encore ici Futilité du jiiry cofïstitutionnaire.

. Dans cette action des deux conseils, qui peut se

: PHOIfOMCÉS A LA CONVENTION. 877

plaindre devant le jury ? le conseil des cinq cents. Mais il ne peut jamais en avoir de prétexte , encore moins de motif, puisque le conseil des anciens a un veto absolu.

Le. conseil des anciens pourrait -il se plaindre en inconstitution d^une proposition du conseil des. anciens? Non, puisqu^il a le droit delà rcjetei^.

. Ainsi les deux conseils ont en eux-mêmes , dans leurs attributs , les moyens de prévenir les tentatives lentes et progressives qtfils pourraient faire pour étendre leur pouvoir, et par conséquent pour attenter à la constitution, et ce sont les seules qu^on puisse penser à prévenir; car si Fon suppose que les conseils feront des entreprises ouvertes contre la. constitution, que Tun d'eux , par exemple , s'attribuera seul le pouvoir législatif, je n'ai plus rien à répondre, parce qu'alors l'Etat est nécessairement dans une convulsion , et que les pouvoirs sont dans un état de guerre dont le jury cônstitutionnaire ou tout autre moyen moral et conciliateur ne pourrait arrêter le cours et prévenir les violences.

Les physiciens sont bien parvenus à fixer la fou-< dre, mais les politiques cherchent encore et cher-» cheront long-temps sans doute à diriger et à fixer les orages qui se forment au sein des sociétés , et y portent le trouble et la destruction. La raison en est que la nature a des règles invariables ; qu'elle ne trpmpe jamais ^celui qui a surpris son secret;

mais les passions des hommes ;, modifiées à Tinfini, ne fournissent jamais à Tobservateur le plus constant que des conjectures incertaines.

Dans le plan de Sieyes j le Directoire exécutif peut réclamer en inconstitution ; mais que ferâ-t-il de ce droit? Il ne Fexercera que dans le cas ou les deux conseils se sers|ient accordés pour violer un article de la constitution. Mais outre que je regarde cette connivence comme presque impossible dans Forganisation que vous avez adoptée pônr le corps législatif, comme je le démontrerai, croi* rait'On que dans ce cas le jury constitutionnairej réduit à un rôle très-passif, aurait assez de puissance pour réprimer cette violation , et a^sez de force pour donner gain de cause au Directoire? Croit-ron que les deux conseils réunis par le même intérêt ne remporteraient pas dans là balance? Ils persévéreraient avec d^autant plus d'opiniâtreté dans leur resolution, que leur amour-propre et leur orgueil seraient irrités par la résistance du ju-^ ry et par le triomphe du Directoire; et comme le corps législatif sera toujours la première et la plus puissante des autorités , il aurait pour lui Topinioii publique; ou, si elle lui paraissait contraire, il 1h corrondiprait, s'il h^ osait pas encore s'élever au-des^ sus d'elle; il la corromprait par ces grands mots,* qui, prononcés dans les deux conseils par des orateurs vétiémens, produiraient un effet' magique sur iaip^ultitude, la nécessité des circonsUinces^ les trahisons^ le ^alut du peuple et sa volonté.

Alors, au lieu d^une garantie, vous auriez ins-r titue un ordre de choses perpétuellement convulsif, et la liberté périrait dans des agitations sans cesse renaissantes.

Espère-t^n d^ailleurs que le jury resterait im-^pardal dans ces luUes des pouvoirs? Ne serait^ il pas naturellement entraîné vers Tun d^eux par la corruption, par les intrigues et la séduction dont il serait environné, ou par ses propres passions ?

Comme il ne pourrait agir spontanément, n^aurait-iî pas un intérêt puissant à avoir cette intelligence avec un des pouvoirs, pour s^assurer toujours une partie plaignante, un plaideur, et augmenter sa puissance en entretenant ainsi son autorité? Alors ne pourrait^il pas affaiblir l'autorité des autres et modifier à son gré la constitution ? Car, saisissez , je vous prie, cette observation, il n'y a point de loi qui , de près ou de loin , ne tienne à la constitution.

Les juges s'ennuient de ne pas juger, et l'établissement d'un tribunal permanent entretient l'envie de plaider, et le nombre des procès augmente.

Ce plaideur est d'ailleurs tout trouvé dans le plan de la commission, c'est le Directoire à qui on donne un délai de cinq jours pour réclamer contre les actes du corps législatif; n'est-ce pas là évidemment un droit suspensif qu'on accorde au pouvoii^ exécutif? Si c'est là l'intention des auteurs de co

38o OFINIOMS, DISCOUBS BT RAPPORTS

plan , il vaut mieux le dire franchement , et discuter ce point important. N^est-cepas aussi un droit de sanction qa^on attribue au jury constitutionnaire? N^est-ce pas dénaturer toute TOtre cens-* titution , et transporter par le £iit dans ce jury les fonctions que vous avez youlu attribuer au conseil des anciens , qui, dès-lors, devient inutile ou plutôt une entrave?

Dans le système de Sieyes , cVstbien pis encore; chaque citoyen pouvant se pourvoir en in constitution , le jury constitutionnaire pourra très-facilement connaître de tous les actes du corps législatif, et ainsi sMvanouit cette faible barrière qu'ion avait cru mettre à son ambition , en lui interdisant de prononcer spontanément.

. Sieyes introduit encore une sorte de pétitionnaires qui mWraie bien plus que tous les autres ; c^est la minorité des conseils qu'il admet à se plaindre devant le jury des actes de la majorité , c^est la première fois que Ton propose dMtablir une institution aussi contraire aux principes , aussi favorable aux factions, aussi destructive de Tordre social; elle ne pourrait ' convenir qu'à un peuple chez lequel il serait convenu que c'est la minorité qui a toujours raison et qui doit faire la loi.

Je ne suivrai point dans tousses détails les diverses organisations du jury constitutionnaire qui vous sont proposées par Sieyes et par la commission ; il ne s'agit ici que du principe ; car , s'il était question ,de discuter Iqs attributions du jury, je. démontre-

î>llONONCÉS A lA GONVENtlON. 36 i

rais Facilement, je crois, que ce pouvoir mons-^ trueux serait tout dans llStat, et qu^en voulant donner un gardien aux pouvoirs publics, on leur donnerait un maître qui les enchaînerait pour les garder plus facilement.

Je ferai observer cependant que, lors même qu^on semble tant redouter, et avec raison, la permanence du pouvoir constituant qui serait la permanence de Tanarchie, on rétablit dans le fait, car le jury constitutionnaire doit s^occuper habi^ tuellement des vues qui lui paraîtront propres à perfectionner la constitution. Il doit présenter tous les dix ans au corps législatif le résultat de ses travaux sur cet objet; on Tenvoie ensuite à Fexamen des assemblées primaires , et auxquelles , par respect pour la souveraineté du peuple , on ne laisse que le droit de délibérer par oui ou par non. Si la majorité des assemblées primaires dit oui, le pouvoir constitutionnel est délégué par ce seul fait au conseil des anciens , qui doit statuer sur les propositions du jury sans pouvoir les amender. Outre les semences de troubles , de division et de désorganisation que renferme tout système qui met cha* que jour la constitution en révision provisoire, celui-ci fait réellement du jury constitutionnaire le pouvoir constituant; et Fintervention des assemblées primaires bien circonscrites est illusoire, et ceUe du conseil des anciens une formalité dérisoire, puisquHl ne peut pas discuter.

On trouve dans la constitution de Pensylvanie

382 OPINIONS, DISCOURS Et ÂAPt»ORTS

une institution qui a beaucoup' de ressemblance avec le jury constitutionnaire qui vous est proposé.

Le peuple nomme tous les ans un conseil de censeurs. Le devoir de ce conseil est d^èxaininer si la constitution a été conservée dans toutes ses parties y sans la moindre atteinte, et si les corps chargés de la puissance législatrice et exécutrice ont rempli leurs fonctions comme gardiens du peuple , ou s^ils ont exercé d^autres ou plus grands droits que ceux qui leur sont donnés par la constitution ; il recommande au corps législatif rabrogation Aes lois qui paraissent avoir été faites dans des principes opposés à la constitution* La session du conseil des censeurs dure un an.

Ce conseil fut convoqué en 1763, et il résulta de son examen que la constitution avait été violée assez souvent par le pouvoir législatif et par le pouvoir exécutif. Ainsi l'expectative d^une censure publique exercée par un corps aussi puissant , aussi respectable en apparence, ne peut prévenir ces violations. On dira que cette censure était placée à tine trop grande distance.

Mais si le jury est permanent comme dans les projets soumis à la discussion, Pacte du corps législatif, contre lequel il y aurait réclamation, sera environné des circonstances et des passions qui Tauront produit, et la décision du jury sera nécessairement influencée par ces circonstances et par lès mêmes passions^

On a remarqué que plusieurs de ceux qui avaient le plus d^influence dans le conseil des censeurs de Pensylvanie , avaient été à la tête des partis an^ térieurement existans dans FEtat.

Pendant toute sa session, le conseil fut divisé, et Fesprit de parti présida plus à ses décisions que le respect pour la constitution, surtout lorsqu^il eut à prononcer sur les bornes respectives des pouvoirs. Ses décisions ne changèrent rien aux usages fondés sur les interprétations législatives, et la législature alors existante refusa de les reconnaître.

Cet exemple prouve , à la vérité , Fexistence du mal qu^on veut prévenir dans notre constitution , mais celle de Pensylvanie qui avait consacré Tunité du corps législatif, n^avait pas les mêmes garanties intérieures , et cet exemple prouve aussi Timpuissauce du remède qu^on vous propose.

C'est donc courir après une perfection chimérique , que de vouloir donner des gardiens à une constitution , et des surveillans aux pouvoirs constitués supérieurs.

Les gardiens les plus sûrs et les plus naturels de toute constitution sont les corps dépositaires des pouvoirs , ensuite tous les citoyens.

Les corps défendent la constitution en défendant les prérogatives et les droits qu'elle leur attribue.

Ainsi pour prévenir la confusion ou l'usurpation des pouvoirs , il faut donner à ceux qui les exercent des moyens tellement suflisans pour résister aux

384 OPINIONS, DISCOURS ET RAPPORtS

tentatives dirigées contre eux , qu^ils soient forcée à se respecter matuellement par le sentiment de leur force et de leur dignité. Il faut que dans Torganisation du gouvernement chacune de ses parties soit établie et posée de manière à retenir toutes les autres dans leur place ; il faut , pour ainsi dire, op* poser Tambition à Tambition, et que Fintérêt personnel des fonctionnaires les attache au miaintien des droits constitutionnels de leurs places ; la corruption des hommes en fait malheureusement une

nécessité.

On appellera cela, si Ton veut, de Y équilibre ^ et par conséquent la pierre philosophale en politique. Mais4e système du concours des pouvoirs , présenté par Sieyes comme une nouveauté, n'^est pas autre chose, quoi qu^il en dise, et ce n^est pas la peine de discuter pour des mots : car si le concours résulte de la bonne volonté de ceux qui gouvernent, comme le mot pns dans son acception ordinaire semble Tindiquer , ce concours n'est qu'une illusion ; car , suivant Sieyes lui-même, une loi dont Texécution ou Tobservance n'est fondée que sur la bonne volonté, est comme une maison dont le toit repose sur les épaules de ceux qui l'habitent; Il est inutile de dire ce qui doit arriver tôt ou tard. . Si le concours résulte au contraire de l'organisation matérielle du gouvernement et des qualités qui lui sont inhérentes , comme je soutiens que cela doit être dans une bonne constitution , nous sommes d'accord; alors peu .m'importe qu'on l'ap-

PBOHONCSS A L^ CONVENTlOIf. 385

pelit éfwhbre ou concours i^ puisque , <}uelq«e nom <{tt^oB lui donne 9 la chose est la même.

Le grand problème est donc de mettre le gon«vernement en état de régler la conduite des gou^ yernés) et de le forcer à régler la sienne par lui<^ même et sans ces agens extérieurs qui ne sont qu^une preuve de Timpuissance des hommes pouk* atteindre à la perfection*

Il y a plusieurs mojrens d^ parvenir :

1* La division du corps législatif eu deux parties qui aient des qualités et des priùeipes d^action différens ;

%"" LMtablissement de certains rapports entre le pouvoir exécutif et la portion du corps législatif, présumée la plus intéressée au maintien de Tordre, qui la disposeraient à soutenir les droits du premier sans abandonner la défense des droits dont elle fait parUe ;

3* La participation du pouvoir exécutif dans la fok'mation de la loi ;

4* Le vœu national tt Topiniou publique.

La constitution que vous avez décrétée , contient les plus sûrs et les moins dangereux de ces moyens.

On attache aujourd'hui trop peu d- importance ii la division du corps législatif Ceux qui, dans FAssemblée constituante , voulaient affermir la'nio* «archie \ pensaient qu'il n'y avait que cette division qui pût la garantir; je la considère aussi comme la seule garantie raisonilable et possible d'une coos^ iittttîon républicaine, de toute constitution ; c'est

elle qui empêchera les erreurs, la précipitation et Tenthousiasme auxquels une assemblée est entraînée par Timpression subite d^un discours éloquent /ou d^yénemens souveiit préparés ; c^est elle qui atténuera Tesprit de faction, qui préservera des ^ effets funestes de la paresse , de Tirréflexion ou de la terreur ; c^est elle qui mettra un terme à la mobilité de la législation , cette source malheureusement trop féconde des maux qui affligent la patrie.

Je vois dans cette institution la sauvegarde de la liberté, Tindépendance des pouvoirs, lorsque les deux parties du corps législatif, sans avoir des intérêts opposés , sont dans une position différente qui ne leur permet pas de s^animer des mêmes •passions , et qui empêche que les mêmes circonstances ne puissent les égarer toutes les deux en même temps.

Or c^'est ce qui se rencontre dans le projet de la commission des onze ; les deux conseils ont bien le même intérêt; mais ils ont d^s différences, telles que Tàge, le nombre, la dénomination, les fonctions ; ainsi ils ne sont pas susceptibles de recevoir constamment la même impression.

J^ai toujours pensé que le conseil des anciens serait par ses attributs le gardien , le conservateur de la constitution, le défenseur de la prérogative, du pouvoir exécutif > et cette idée a constamment dirigé la commission dans son travail. Nous avons toujours regardé le conseil des anciens comme une l>arrière naturelle et nécessaire' pour réprimer^ar

sa seule présence ou par le développement de sa puissance, la fougue du conseil des cinq cents, et pour garantir le Directoire exécutif des atteintes qui lui seraient portées. Et afin que le conseil des anciens , tout en garantissant le Directoire , ne pût le dominer ni Passervir, nous avons confié au conseil des cinq cents Tinitiative de Taccusation. Voilà comment tout se lie, tout se tient et se balance dans lé travail de la commission ; je persiste a dire que c^est dans cette organisation même que se trouve toute garantie , et il est sensible que si on veut placer un jury constitutionnaire sur cet édifice , on en détruit Pharmonie , ^intention et Feffet , et on court les risques de Técraser sous le poids d'aune machine qui ne lui a point été adaptée, d^une pièce de rapport qui ne fait point partie de son ensemble.

Quoiqu^il ne soit point dans mes principes de faire participer le pouvoir exécutif à la formation de la loi, j^aimeraid beaucoup mieux lui donner une influence de cette espèce , et mettre ainsi dans luirméme sa garantie , que de la faire dépendre d^une volonté étrangère; mais je le crois suffisamment garanti par la division du corps législatif, et par Tinfluence que doit lui donner cet article qui lui accorde le droit de proposer en tout temps des mesures aux deux conseils, et de les inviter à prendre un objet en considération.

On trouvera peut - être étonnant que je ne paraisse stipuler ici que pour le pouvoir exécutif; c^est

que je crains beaucoup plus pour lui que pour tout autre : car son mandat est limité à Texécution des lois ; et comme il n^ a point dans notre code po^ litique de définition exacte et convenue ûe la loi , le corps législatif a des pouvoirs illimités , et peut appeler loi toutes ses volontés.

La plus forte garantie de la constitution est, suivant moi, dans le vœu national* Malheur au peuple que ses législateurs ne regarderaient pas comme lé plus solide appui de sa constitution et de ses lois ! La re^publique et la liberté ne seraient que de vains mots dans un pays où ne compterait plus, pour contenir les ambitions individuelles , sur ce frein puissant chez les peuples libres ^ Fopinion publia que. Si la constitution est acceptée par la nàtiott française, si elle y trouve ce quVHe a droit d'^atteu'^ dre d^un gouvernement, la paix et le bonheur, la république est à jamais fondée ; tous les bras s^ar^ meront pour sa défense , et la constitution devien-^ dra Pobjet du respect et de rattachement de tous les citoyens.

Je demande la question préalable sur le jury.

PftrafONCÉS À LA GOKVKNTION. 38%

OPINION