QUATRE MOIS DE

droit de M. de Morny, était arrêté depuis quelques jours. Il n'attendit pas les explications complémentaires que je me proposais de lui soumettre pour me faire part de ses résolutions, i J'étais décidé, me dit-il, à me séparer de Morny ; je devais prochainement le lui annoQcer; mais voici un incident qui hâte nécessairement la solution. Reprenez votre démission et demeurez ici. »

Et, en effet, en sortant du cabinet du Prince, j'étais resté dans la pièce qui le précédait, causant avec M. Mocquart. Une demi-heure après, je voyais M. de Morny entrer à son tour près du Prince ; il en sortait bientôt, et il n'était plus minisire de l'intérieur. M. de Morny annonçait à M. Mocquart et à moi que, fatigué et désireux de reprendre sa liberté pour la conduite de ses aflaircs, il venait de prier le Prince de le remplacer.

Cet incident se passait le 14 janvier à dix heures da matin; c'est, pièces en main, que nous en avons fait le récit sommaire.

Pour que tout soit dit sur les origines de la disgrâce de M. de Morny, il faut encore pénétrer plus avant dans ses rapports intimes avec Louis-Napoléon. M. de Morny jugeait qu'après les services rendus par lui au Deux-Décembre, il avait droit à une récompense d'un ordre tout exceptionnel. Il s'attendait à la recevoir aussitôt l'événement accompli ; il se berçait des rêves les plus irréalisables. Cependant les jours s'écoulaient et rien ne venait. Son attente se traduisait par un mécontentement visible. 11 prit enfin le parti de s'ouvrir au Chef de

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l'État de ses prétentions; elles furent trouvées, les unes excessives, les autres déplacées; ces dernières étaient d'une telle nature qu'il ne nous convient pas de nous expliquer sur elles (1). Celles qui avaient été jugées excessives par le Prince, finirent, à la longue et à force d'insistance, par ôtre arrachées à sa bonté. M. de Morny fut d'abord élevé à la dignité de grand-croix de la Légion d'honneur et reçut plus tard le titre de duc. Mais le début de ses négociations pour obtenir ces faveurs, aussitôt après le Deux-Décembre, avait irrité le Prince et avait contribué à faire naître dans son esprit un vif désir de se séparer de son ministre.

Si on eût été encore au temps du gouvernement parlementaire, on eût pu dire que la retraite du ministre de l'intérieur ouvrait définitivement la crise ministérielle qui existait depuis quelques jours à l!état latent. Le régime nouveau ne comportait pas de crise ministérielle proprement dite. La solidarité, cet élément généralisateur du grief de l'un ou de l'autre des ministres, n'existait plus. Là était un dés caractères du régime nouveau. Un ministre pouvait disparaître sans que ses collègues eussent le devoir de s'associer à sa destinée ; s'ils l'eussent fait, ils se fussent rais à l'état de contradiction et de protestation

(i)M. Graniei' de CnssBjçiioc ilnns ses Soavenirs du second Empire donna, sur les pi-ctentions de M. do Morny, des indications aussi exactes qu'inléreasanles ; il révèle la cause vraie de Tel oigne m eut fort natutel que le Prince eut toujours pour M. de Morny, et dout il ne se départit le plus souvent que pour échapper à des ot>seasioiis pénibles.

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contre les institutions dont ils étaient les premiers auxiliaires. La retraite de M. de Morny, sa démission comme il l'appelait, eût donc laissé le ministère en entier à son poste, si d'autres causes n'avaient jeté dans son sein des germes plus profonds de dislocation.

Peu de jours, en effet, après la démission de M. de Morny, que le Prince n'avait pas immédiatement remplacé parce qu'il jugeait imminent le remaniement du cabinet, le bruit se répandit que le Président se proposait de faire rentrer à l'État, par un simple décret, ceux des biens de la famille d'Orléans qu'ils avaient recueillis comme héritage du roi Louis- Philippe I". Plusieurs des ministres blâmaient vivement cette résolution. Us y voyaient un acte injuste et impolitique. Ils avaient eu, pour la maison d'Orléans, des sentiments de sympathie qui ne leur semblaient pas permettre une complicité, même indirecte, dans cette mesure.

Et, en disant indirecte, nous consacrons la doctrine de non-solidarité des ministres. Au ministre signataire du décret, seul, devait appartenir la responsabilité de la mesure. Les autres membres du cabinet pouvaient blâmer la résolution du Prince, la combattre, s'y opposer jusqu'à la dernière heure, chercher même, après son accomplissement, à en amoindrir les effets; mais protester par une démission coUeclive, c'eût été, nous le répétons, une réminiscence inopportune du passé parlementaire ; c'eût été substituer l'ancienne doctrine de la responsabilité des ministres aux dispositions du paragraphe 2 des

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bases constitutionnelles consacrées par le plébiscite du 21 décembre 1851.

Les hommes qui avaient été bercés avec le? instilulions parlementaires ne pouvaient aisément se plier à cette doctrine nouvelle. L'annonce que fil le Prince à ses ministres de sa résolution relative aux biens de la famille d'Orléans créa, cette fois, une vérilable crise. Ceux qui blâmaient la mesure et ne croyaient point, en raison de leurs antécédents, pouvoir s'y associer, môme indirectement et passivement, annoncèrent au Président leur volonté de se retirer. Ceux qui, sans approuver le décret, ne se croyaient pas solidarisés avec le ministre qui devait le contresigner et en assumer la responsabilité directe, ne donnèrent pas leur démission. Le cabinet se trouva ainsi partagé en deux camps. Trois ministres se retirèrent, MM. Fould, Rouher et Magne; cinq, MM. le marquis de Turgot, Ducos, le général de Saint-Arnaud, Fortoul ot Lefèbvre-Duruflé consentirent, sur les vives instances du Prince, à demeurer â leur poste, tout en condamnant la résolution.

Pour M. de Morny, cette crise ministérielle avait été une coïncidence favorable à son amour-propre. Au lieu de sortir seul du mimslère, il noyait sa retraite dans celle de ses collègues, et le Prince n'ayant pas divulgué son entretien du 14 janvier avec M. de Morny, ce dernier ne manquait pas de dire qu'il se retirait, comme ses collègues, sur la question des biens d'Orléans. Cette erreur, sans importance d'ailleurs, est devenue la version la plus générale-

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ment acceptée (1). Disons, toutefois, que M. de Morny blâmait les décrets relatifs à la famille d'Orléans, et qu'il s'en élait expliqué avec le Prince.

Le 16 janvier, le Prince, sans-s'en ouvrir encore à d'autres qu'à MM. de Saint Arnaud, de Persignyel à moi, s'était arrêté à la combinaison suivante : MM. de Casabianca au ministère d'État, de Saint Arnaud à la guerre, de Persigny aux affaires étrangères, de Maupas à l'intérieur, marquis de Turgot à la police générale, marquis d'AudiiTret aux finances, Ducos à la marine, Fortoul à l'instruction publique, Lefévre- DuruHé à l'agricullure, au commerce et aux travaux publics.

Cette combinaison était en partie connue du monde politique, et on s'étonnait chaque jour de ne pas la voir paraître au Afom'four. Diverses causes motivaient cet ajournement. M. Ducos persistait à se retirer. Le Prince ne voulait pas être privé des précieuses lumières de cet homme éminent. Le marquis de Turgot ne consentait à rester dans le conseil qu'à la condition de conserver son portefeuille des affaires élran-

(1) MM, Graoiei" da Cassasse et Paul de Caeaagnnc, dans leur Histoire populaire de l'Empereur Napoléon II! (lome I, page 369), parlent de la crise ministérielle causée par ne qui s'est appelé : Les décrets des biens d'Orléans. Ils indiquent ceux des minisires qui se reliraient sur cette question cl, en ce qui louche M. de Morny, ils ajoutent : » M. de Morny, ministre de l'intérieur, se relira également; mais pour d'autres causes, quoiqu'on ait dit et cru le contraire. Son remplacement ctail résolu plusieurs jours avant tes décrets. > En cette circonstance, comme en toute auti'e, MM. de Cassagnac étaient très exactement inTormés.

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568 HÉuoiRBS sin le second empire

gères, et le marquis d'Audiffret posait au Prince des conditions qu'il ne voulait point accepter. Pour aplanir ces difiloultés, quelques jours avaient été nécessaires. L'accord se fit enfin. M. de Persigny se résigna, quoiqu'avec humeur, à renoncer au portefeuille des affaires étrangères et ÎI parvint à obtenir celui de l'intérieur comme consolation. Le ministère de la police générale me fut alors offert, et je ne crus pas devoir refuser au Prince ce sacrifice de mes préférences pour le portefeuille de l'intérieur. Quant à M. d'Audiffret, il fut impossible de vaincre sa résistance et M. Bineau fut désigné pour les finances. Le Moniteur du 22 janvier donnait les décrets de nomination des nouveaux ministres. Le cabinet était ainsi composé :

Comte de Casabianga, ministre d'État ;

Abbatucci, ministre de la justice et des cultes ;

Marquis de Tijrgot, ministre des affaires étrangères ;

de Saint-Arnaud, ministre de la guerre ;

Ducos, ministre de la marine et des colonies ;

de pËRSiGNY, ministre de l'intérieur ;

de Maupas, ministre de la police générale ;

Lefèvre-Durcflé, ministre des travaux publics, de ragricullurc et du commerce;

FoRTouL, ministre de l'instruction publique;

BiNBAu, ministre des finances.

Deux ministères nouveaux étaient ainsi créés : le ministère d'État et celui de la police générale.

Étaient-ce là deux rouages nécessaires ? L'avenir ne

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l'a pas complèlement prouvé. Nous avions, MM. Abbatucci.Fouldet moi, combattu cette double innovation ; mais le Prince avait, pour toutes les institutions du premier Empire, une très explicable vénératioD. Ces deux ministères existaient sous Napoléon I", Ce fut la cause la plus réelle de leur rétablissement.

Les attributions du ministère d'État étaient déterminées de la manière suivante par le décret du 22 janvier:

Les rapports du gouvernement avec le Sénat, lo Corps législatif et le Conseil d'État. La correspondance du Président avec les divers ministres. Le contre-seing des décrets portant nomination des ministres, nomination des présidents du Sénat et du Corps législatif, nomination des sénateurs et concession des dotations, nomination des membres du Conseil d'État. Le contre-seing des décrets rendus par le Président conformément aux articles 24,28, 31, 46 et 54 de la Constitution et de ceux concernant les .matières non attribuées spécialement à un autre département ministériel. La rédaction et la conservation des procès-verbaux du conseil des ministres. L'administration des palais nationaux et des manufactures nationales.

Quant au ministère de la police générale, le Prince y attachait une importance toute spéciale; il y voyait l'un des rouages les plus essentiels de son gouvernement et il avait voulu, pour le faire comprendre, en préciser lui-même le mécanisme; il le faisait dans une lettre qu'il m'adressait à la date du 30 janvier, C«t(e lettre était tout un 'programme. A ce titre, il ne

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570 UEHOIRES SUR LE SECOND EMPIHE

sera pas sans intérêt d'en rappeler les termes. Elle était ainsi conçue (1) :

< Monsieur le NfimsTRB,

« Au moment où vous allez oi^aniser le minislâre de la police générale, je désire que l'idée dominante qui me fait juger celte organisation nécessaire vous soit toujours présente et que vous demeuriez bien pénétré de l'esprit suivant lequel elle doit être mise en pratique.

€ Aujourd'hui, quoique responsable, le Président d la République ne peut à l'aide des moyens oflîciels connaître que très imparfaitement l'état général da pays. Il ignore comment fonctionnent les divers rouages de l'administration, si les mesures arrêtées avec ses ministres s'exécutent conformément à l'intention qui les a dictées, si l'opinion publique applaudit aux actes de son gouvernement ou les désapprouve, il ignore enfin quels sont dans les diverses localités les écarts à réprimer, les négligences A stimuler, les améliorations indispensables à introduire. En effet, il n'a pour s'éclairer que les renseignements souvent oontradictoirea, toujours insuffisants de divers ministères.

« L'administration de ta guerre, celle des finances ont un contrôle, le ministère de l'intérieur, qui est le seul politique, n'en a pas. Lorsqu'un ordre est transmis à ua préfet, il faut s'en rapporter à ce préfet lui-même pour savoir si l'exécution a été ce qu'elle

(I) Mottilear uaîversel du Si janvier 1852.

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QUATRE HOIS CE DICTATURK 571

devait élre. Supposez des conflits entre les diverses autorités, comment sur des informations incomplètes et nécessairement partiales juger qui a raison, qui réprimander ou récompenser avec juslice?

* D'un autre côté, la surveillance se trouvant trop localisée, renfermée dans une sphère trr>p étroite, exercée par des agents indépendants les uns des autres et sans lien direct avec le pouvoir central, les crimes, les complots ne sauraient être ni prévus ni réprimés d'une manière elBcacç.

« Dans l'état actuel des choses, il n'existe aucune organisation qui constate avec rapidité et certitude l'état de l'opinion publique, car il n'en est aucune qui en ait la mission exclusive, qui dispose des moyens pour le bien faire, qui, désintéressée dans toutes les questions politiques, ait le pouvoir d'être impartiale, de dire la vérité et de la transmettre. Pour suppléer à cette lacune, il faut reprendre le décret du 2t messidor an XII, c'est-à-dire distraire du minislère de l'intérieur, absorbé par trop de soins divers, la direction de la police générale et lui donner une organisation simple, uniforme, obéissant à une seule impulsion.

< À cet effet, il sufHra de créer sept à huit inspecteurs généraux, embrassant dans leurs attributions plusieurs divisions militaires et correspondant directement avec le ministre. Ils auront sous leurs ordres des inspecteurs spéciaux qui eux-mêmes seront en rapport suivi avec les commissaires des villes, qui aujourd'hui éparpillés sur tous les poin(s de la France ne sont que les agents des municipalités. De cette

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manière le ministre de la police sera à la tôte de fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés les uns aux autres, mais qui n'en obéiront pas moins aux autorités civiles, depuis lo maire jusqu'au préfet. Il surveillera tout, sans rien administrer, il ne diminuera pas le pouvoir des préfets, il ne le partagera pas; ses agents seconderont les diverses autorités, les éclairant d'abord, et le gouvernement ensuite, sur tout ce qui concerne les services publics.

« Sans doute, soua un ordre de choses ne représentant que des intérêts privilégiés, un semblable ministère pourrait inspirer des appréhensions; mais sous un gouvernement dont la mission est de satisfaire les intérêts généraux, il ne doit rien avoir que de rassurant pour tous.

f Ce ne sera donc pas un ministère de provocation et de persécution, chorchant à dévoiler les secrets des familles, voyant partout le mal pour le plaisir de le signaler, interrompant les relations des citoyens entre eux, et faisant planer partout le soupçon et la crainte; ce sera au contraire une institution essentiellement prolectrice, principalement animée de cet esprit de bienveillance et de modération qui n'exclut pas la fermeté : elle n'intimidera que les ennemis de la société. En résumé, son rôle est de surveiller, au point de vue de l'humanité, de la sécurité publique, de l'utilité générale, des améhorations à introduire, des abus ù supprimer, toutes les parties du service public. Alors elle fournira au gouvernement le moyen le plus puissant de faire le bien.

■ C'est à vous, monsieur le ministre, qui m'avez

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QUATRE MOIS DE DICTATUfiB 57S

donné tant de preuves de votre discernement, de votre courage dans les moments difQcUes et de votre dévouement, que je confie cette noble et importante mission de faire parvenir sans cesse jusqu'à moi la vérité, qu'on s'efforce trop souvent de tenir éloignée du pouvoir.

« Recevez, etc.

« Lodis-Napoléon. >

Si cette dernière phrase, qui faisait intentionnellement allusion aux services que j'avais pu rendre pendant les jours difficiles du Doux-Décembre, était pour moi un témoignage flatteur, elle avait encore un autre but; elle voulait être, et elle était, une réponse péremptoire aux attaques dont j'avais été l'objet près du Prince de la part de M. de Morny. En me lisant cette lettre, luî-môme, avant de l'envoyer au Moniteur, le Prince y ajoutait encore des paroles de vive gratitude, et de précieuses félicitations.

Mais la vérité est- elle longtemps en faveur prés des trônes! Cette mission qui m'était si expressément confiée, « de faire parvenir sans cesse jusqu'au Chef de l'État la vérité qu'on s'efforce trop souvent de tenir éloignée du pouvoir », cette mission, je l'ai fidèlement remplie jusqu'à la dernière heure de mon difficile ministère, tout en mesurant bien à quels périls personnels expose la complète sincérité. Je ne regrette pas plus la défaveur qui est venue m'atteindre, que je n'ai murmuré contre l'éloignement que me valait ma franchise. Le cœur humain si

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574 UÉUOIHES SUR LE SECOND EUPIRZ

haut qu'on soil placé, et là plus qu'ailleurs encore, subit les étreintes des lois étemelles qui régissent l'humanité. Je le savais en acceptant le porlefeuille de la police générale. Ce que fut le Prince à mon égard me l'a confirmé.

Une parole entre toutes, dans cette lettre, devait soulever des orages ; c'était celle-ci : « L'administration de la guerre, celle des flnances ont un contrôle; le ministère de l'intérieur qui est le seul politique n'en a pas. » Donner à M. de Persigny, esprit inquiet et entier, un surveillant aussi péremptoirement indiqué, c'était provoquer ses susceptibilités . Elles lie se ûrent pas attendre, et, d'ami qu'il était pour moi, je trouvai rapidement en lui un collègue soupçonneux et disposé à provoquer des conflits là où l'entente était commandée par l'intérêt de l'État.

La première question qui était soumise an nouveau conseil était celle de la composition des deux grands corps de l'Élat: le Sénat et le Conseil d'État. Le Prince avait senti, durant trois années, les graves inconvénients d'avoir pour auxiliaires des hommes trop étroitement unis aux familles royales déchues et qui ne donnaient au pouvoir nouveau qu'un concours limité. Il ne voulait appeler à lui que des adhérents convaincus de sa force, ayant foi dans sa durée et résolus à brûler leurs vaisseaux. Il faut attribuer à ce sentiment, plus encore qu'à tout autre, la mesure rigoureuse relative aux bien s de la famille d'Orléans.

Et en effet, les grands corps de l'Élat étant composés au lendemain même de ces décrets, il deve-

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naît difficile à des orléanistes, sans rompre absolument avec leur parti, d'accepter une haute faveur du régime qui venait de frapper leurs princes. Aussi viton un certain nombre d'entre ceux qui avaient brigué l'honneur de faire partie du Sénat et du Conseil d'Ëtat, annoncer leur intention de rester à l'écart. Le but du Prince était atteint. L'élément orléaniste était celui qu'il tenait, avant tout, à éloigner, et il y avait â peu près complètement réussi.

Le 26 janvier, le Moniteur donnait la liste des sénateurs ; il donnait également la composition du Conseil d'État, et, à peu de jours de dislance, le 2 février 1852, il publiait le décret organique pour l'élection des députés au Corps législatif. Un décret portant la même date convoquait les collèges électoraux pour le 29 du même mois.

Le Moniteur avait également publié ces regrettables décrets relatifs aux biens de la famille d'Orléans; ils étaient de deux, natures.

Le premier disposait ainsi : * Les membres de la famille d'Orléans, leurs époux, épouses et leurs descendants ne pourront posséder aucuns meubles et immeubles en France; ils seront tenus de vendre d'une manière définitive tous les biens qui leur appartiennent dans l'étendue du territoire de la République. >

Les considérants étaient ainsi conçus : ■ Considérant que tous les gouvernements qui se sont succédé ont jugé indispensable d'obliger la famille qui cessait de régner à vendre les biens meubles et immeubles qu'elle possédait en France ;

57S HéuOlRES SUR LE SECOND EHPIRE

f Qu'ainsi, le 12janvierl8t6, Louis XVIII contraignit les membres de la famiUe de l'empereur Napoléon de vendre leurs biens personnels dans le délai de six mois, et que le 10 avril 1832, Louis-Philippe en agit de même à l'égard des princes de la famiUe aînée des Bourbons;

« Considérant que de pareilles mesures sont toujours d'ordre et d'intérêt publics; qu'anjourd'hui plus que jamais de hautes considérations politiques commandent impérieusement de diminuer l'influence que donne à la famille d'Orléans la possession de près de trois cents millions d'immeubles en France »

Le second de ces décrets disposait ainsi :

€ Article premier. Les biens meubles et immeubles qui sont l'objet de la donation faite le 7 août 1830 par le roi Louis-Philippe sont restitués au domaine de l'Éfat. L'État demeure chargé du payement des dettes de ta liste civile du dernier régime. »

Les principaux considérants étaient les suivants :

< Considérant que sans vouloir porter atteinte au droit de la propriété dans la personne des princes de la famille d'Orléans, le Président de la République ne justifierait pas la confiance du peuple français s'il permettait que des biens qui doivent appartenir à la nation soient soustraits au domaine de l'État;

* Considérant que d'après l'ancien droit public de la Frajice maintenu par le décret du 21 septembre 1790 et par la loi du 8 novembre 1814, tous les biens qui appartenaient aux princes lors de leur avènement au trône étaient de pWin droit, à l'instant même' réunis au domaine de la couronne:

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QUATRE MOIS DE DlCTATLna 577

« Qu'ainsi le décret du 21 septembre 1790, de même que la loi du 20 novembre 18i-i portent : Lea biens particuliers des princes qui parviennent au trône et ceux qu'ils avaient pendant leur règne, à quelque titre que ce soit, sont de plein droit el à l'instant même, unis au domaine de la nation et l'effet de cette union est perpétuel et irrévocable ;

« Que la consécration de ce principe remonte à des époques fort reculées de la monarchie; qu'on peut entre autres citer l'exemple de Henri IV, Ce prince ayant voulu empêcher par des lettres patentes du 15 avril 1590 la réunion de ses biens au domaine de la couronne, le parlement de Paris refusa d'enregistrer ces lettres patentes, aux termes d'un arrêt du 15 juillet 1590, et Henri IV, applaudissant plus tard à celte fermeté, rendit au mois de juillet 1001 un édit qui révoquait ses premières lettres patentes ;

c Considérant que cette règle fondamentale de la monarchie a été appliquée sous les régnes de Louis XVni et de Charles X et reproduite dans .la loi du 15 janvier 1825; qu'aucun acte législatif ne l'avait révoquée le 9 août 1830 lorsque Louis- Philippe a accepté la couronne; qu'ainsi, par le fait seul de cette acceptation, tous les biens qu'il possédait à cette époque sont devenus la propriété incommutable de l'Étal;

■ Considérant que la donation universelle sou$ réserve d'usufruit consentie par Louis-Philippe au proQt de ses enfants, à l'exclusion de l'aîné de ses fils, le 7 août 1830, le jour même oii la royauté lui avait été déférée et avant son acceptation qui eut lieu

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578 KÉHOIRBS SUR LE SECOND EHPIRE

le 9 du même mois, a eu uniquement pour bul d'empêcher la réunion au domaine de l'Ëlat des biena considérables possédés par le prince appelé au Irône, etc., etc.. »

Nulle question ne fut, à cette époque, l'objet de plus vives discussions que celle soulevée par ces décrets. L'impartialité nous fait un devoir de dire qu'ils produisirent une impression des plus fâcheuses. L'opinion publique ne s'arrêta pas à la légalité de la mesure ; elle y vit plutôt l'expression de craintes exagérées et elle n'y aper^^ut point le but politique dont nous parlions plus haut. Cet elTet regrettable avait été prévu autour du Prince. Les avertissements ne lui avaient pas manqué. Plusieurs membres de sa famille lui avaient adressé les supplications les plus vives pour le détourner de ce projet. Plusieurs de ses ministres y avaient ajouté leur insistance; nous avions tout fait pour arrêter le Président dans la voie où l'engageaient quelques dangereux conseillers. M. de Persigny était, de ces derniers, le plus important et le plus convaincu. Une nierait pas, s'il pouvait parler aigourd'hui, qu'il fut le promoteur de l'idée et le surveillant le plus (enace de son exécation.

L'émotion causée par celte fâcheuse mesure fut longue à s'amoindrir. L'apparition du décret oi^anîque sur la presse y apporta la première diversion. Il était impatiemment attendu. Les quelques notions qu'on avait pu recueillir, par anticipation, sur son texte étaient l'oliijet de commentaires ardents.

C'est qu'en eltet la législation qui régit la presse

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QUATRE MOIS DE DICTATUHE 5j9

est appelée à exercer dans un État une influence considérable. L'ordre, la paix, la stabilité veulent, pour âtre durables, une loi sur la presse appropriée aux circonstances et au tempérament du pays au sein duquel elle doit fonctionner. En nulle matière la vérité n'est, pour le législateur, plus difficile à découvrir.

Ce sérail commettre une erreur que de prétendre qu'en matière de presse il peut y avoir une vérité absolue, une doctrine abstraite, po uvant indistinctement, en tous temps et en tous pays, prendre place dans les institutions d'un État, sous la seule réserve de quelques légères modifications. Les esprits qu'aveugle une préférence exclusive peuvent seuls contester la justesse de cette assertion. L'expérience est là pour réfuter leur erreur, d'est ainsi que se trompent, à un titre égal, les partisans systématiques de la liberté entière et ceux du pouvoir discrétionnaire. Ils se trompent également, les défenseurs de cet expédient bâtard qui n'est ni la liberté, ni le frein, quand ils placent, dans une répression à formes variables, les garanties imaginaires qu'ils ont la naïveté de croire assez puissantes pour renfermer la liberté dans les limites que leur illusion lui a tracées.

Mais, à défaut de la vérité absolue, on peut au moins trouver la vérité relative. Elle consiste dans le respect de certaines corrélations qui sont comme des axiomes dont le législateur ne peut s'écarter sans périls. Ces corrélations, c'est à la fois le tempérament originel d'un peuple, ses mœurs politiques,

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580 MÉHOIRES SUR LB SECOND EHPlRi:

les circonslances graves et récentes qu'il a Iraversées, l'état de ses institutions enfin, qui doivent en être les éléments essentiels et doivent en déterminer les bases.

Pour que l'absence d'une législation spéciale, pnar que le droit commun, pour que la complète liberté de la presse puissent être bienfaisants et ne jamais devenir un péril, il faut que l'application en soit faite dans une nation où la forme même du gouvernement ne soit l'objet ni de compétitions, ni d'attaques, où la recherche du progrès dans l'ordre politique, moral et matériel soit le seul but auquel tendent les efforts de l'esprit, où la paix intérieure soit un palrimoino que chaque citoyen ait intérêt à défendre. Renfermée dans de pareilles limites, la controverse de la presse est un stimulant fécond pour l'initiative individuelle ou collective, un flambeau qui porte sur le bien un éclat qui le propage, sur lo mal une lumière qui le paralyse et le condamne. La presse est ainsi le plus puissant moleur de la civilisation : elle est l'aliment quotidien qui entretient le mouvement et la vie de la nation. Dans cette nation, les lois doivent anranchir la presse de toute entrave el favoriser la libre expansion de son action bienfaisante.

S'agit-il, au contraire, d'un Ëtatoù la forme même du gouvernement soit l'objet de la compétition militante des partis, où l'idée du renversement ne soit jamais abandonnée que par celui qui triomphe, où la défaite ne se supporte que par l'espoir d'une revanche prochaine ; dans un pareil État, la lutte étant la règle, le combat et la révolulion étant l'issue périodique de ces

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QUATRK HOIS DE DICTATtltB 581

rivalités implacables, tout ce qui peut attiser ce feu de la discorde est un péril, un contre-sens constitutionnel. La presse n'est, alors, qu'un instrument de démolition et de ruines, l'arme la plus redoutable aux mains des assaillants ; elle est, aux jours de danger, la torche qui allume l'incendie. Le bien que peuvent faire quelques-uns de ses organes est étouffé par l'immense émanation du mal qu'on doit attendre de ceux qui les combattent.

Conjurer un semblable péril n'est pas seulement un droit, c'est un devoir pour le gouvernement qui a dans ses mains la garde et la responsabilité de la paix et de la prospérité du pays. Les circonstances seules déterminent la corrélation qui doit exister dans un tel Ëlat. Aux jours de crise et de danger, la presse doit se résigner à une sorte de silence politique, k une suspension momentanée de ses franchises; le retour du calme doit être, pour elle, le signal du retour d'une liberté proportionnelle qui peut s'augmenter périodiquement selon les garanties d'apaisement qu'elle donne; mais elle ne saurait exiger du pouvoir, dont elle menace sans cesse l'existence, qu'il désarme en la laissant, en face de lui, armée et prêle à reprendre la lutte. Il y aurait là un défaut d'équilibre qu'aucun gouvernement ne saurait braver impunément. Dans un pareil État donc, il n'est que juste de prétendre que le pouvoir discrétionnaire doit être le principe, et que les dérogations qui y sont faites doivent rester soumises à des règles lutélaires. L'émancipation de la presse, si elle est jugée possible, ne doit se pro-

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duire, au début, que sous forme d'expérience et de tolérance, sans abdication du droit de retour au principe en cas d'abus et de périls.

C'est dans le mode de réglementation de cette liberté restreinte, que certains esprits, rebelles avant tout aux dangers de l'arbitraire, ont cru pouvoir trouver les bases d'un système mixte : celui du droit tempéré par la seule répression judiciaire. Pour eux, le sacrifice de la liberté ne peut se faire qu'à la condition de la voir remplacée par une garantie reposant tantôt sur l'indépendance de la magistrature, tantôt sur celle du jury, à l'exclusion expresse de toute ingérence administrative.

Mais se peut-il encore que des hommes politiques fondent un espoir durable sur les effets de la répression exclusivement confiée, pour la presse, aux tribunaux ou au jury ! Si la réflexion et l'étude approfondie de ces graves problèmes ne sufHsaient point à démontrer l'inanité des condamnations prononcées par l'une ou l'autre de ces deux Juridictions, l'expérience ne serait-elle pas le plus inexorable des enseignements pour convaincre de leur impuissance et de leurs dangers ! Parmi les gouvernements qui se sont succédé depuis plus d'un demi-siècle sur notre sol agité, ceux qui ont voulu donner à la presse les apparences de la liberté n'ont osé le faire encore qu'sa entourant leur générosité de nombreuses réserves, de stipulations aboutissant à la répression judiciaire. Cette sorte de répression est restée, pour tous, un frein sans efticacilé, une arme qui ne tardait point à se retourner contre celui qui prétendait s'en servir.

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C'est ainsi que la Restauration a succesBÎvement fait appel aux tribunaux ordinaires, et plus lard au jury, Bans trouver, dans aucune de ces deux législations, la protection qu'elle croyait pouvoir en attendre.

C'est ainsi que le gouvernement de Juillet, qui avait institué le jury comme garantie de la liberté de la presse, reconnaissant bientôt son impuissance, cherchait vainement à se débattre contre cette exigence qu'il avait eu la témérité d'écrire dans sa charte eUe-même. Le débordement de la presse trompait ses prévisions et déjouait ses mesures les plus sévères.

C'est ainsi que la République de 1848 qui donnait comme récompense au journalisme révolutionnaire la liberté de la presse, ne tardait pas à se préserver de ses débordements par l'usage de lois restrictives, par lerecours à la répression confiée au jury.

A aucune de ces époques la répression n'a été ni une garantie ni un frein. Les poursuites n'ont jamais eu d'autres résultats que de discréditer le pouvoir, de compromettre la juridiction à laquelle on avait recours, de divulguer les doctrines qu'on prétendait combattre, degrandir et de fortifier les individualités ou les partis qu'on cherchait à réduire (1).

Les lois des 17 et 26 mai, 9 juin 1819, 17 et S5 mars 18ââ, 18 juillet 1828, la charte de 1830, la loi du

{!) Si nous n'avioDS craint de donner trop de développement & cette qneslion de la presse, sur laquelle on nous reproctiera peut-être déjà de nous être tiop étendu, nous pu placer ici, à l'appui de notre opinion, des cita-

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584 UÉUOIRES SUR LE EECO^D EMPIRE

9 septembre 1835, la constitution de 1848, les lois des 27 juillet 1849 et 16 juillet 1850 sont autant de révélations de l'impuissance du législateur. La force qu'il prétend comprimer le dépasse et le domine.

Devions-nous donc, au moment où nous avions à réglementer la presse, devions-nous, en 1852, conclure, des efforts impuissants des lois antérieures pour maintenir la liberté de la presse dans de sages limites, que celte liberté était condamnée à disparaître dans tous les États qui subissent les périlleuses épreuves du déchirement des partis, ou qu'elle devait, tout au moins, n'y vivre qu'au gré de l'arbitraire et n'être jamais assurée de son lendemain ? Devionsnous penser que cette dernière et dure condition était devenue pour longtemps en France le seul régime praticable? Ne nous était-il pas permis au contraire de chercher, dans des procédés nouveaux, des garanties nouvelles, et pour le gouvernement et pour la presse elle-même ? L'insuffisance de la répression judiciaire ne pouvait-elle pas être utilement suppléée, dans de certains cas, par la répression administra-

tione concluautea. Nous les aurions empruntées à ua remarquable ouvra(^ de M. Fcrnand Giraudeau dans lequel il examiDs, avec une iudisciihble autorité, les divers eyslèmes de juridiction euporimenléB on matière Je presse. Ce livra offire un vif intérêt, et ceux de nos lecteurs qui attachent à la question de la presse Timportance qu'elle comporte nous sauront gré d'avoir appelé leur attention sur " La Presse périodique de 1789 à 1867 n, par M. Fernand Giraudeau. (DiHTU, éditeur.)

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tive, et l'aclion préventive même du pouvoir ne pouvait-elle pas s'exercer utilement pour diminuer les occasions de sévir?

Le décret-loi du 17 février 1852, auquel s'était arrêté le Prince, et qu'on doit appeler, à juste titre, l'arbitraire, s'il est aux mains d'un gouvernement sans contrôle effectif, ne devient-il pas, avec une monarchie à forme représentative, une base dont la presse ne serait point admise à se plaindre, puisque son application reste, comme celle de toutes les lois, soumise à la ^surveillance tutélaire des Assemblées, et puisque, en même temps qu'il arme le pouvoir des droits de répression nécessaires pour protéger la société contre les abus de la liberté, il comporte également, par le non-usage toujours possible de ses dispositions répressives, la liberté la plus entière pour l'heure où le calme des esprits et la sagesse de la presse la rendent sans danger.

Sans doute, dans l'acception rigoureuse du mot, un pareil système, celui du décret-loi de 1852, ne constitue pas un droit pour la presse. Mais si une latitude garantie par la surveillance des pouvoirs constitués peut, à certaines heures, en devenir le synonyme, serait-elle vraiment autorisée à se plaindre du sacrifice qu'elle ferait ainsi à l'intérêt public? N'y a-t-il pas, dans une société, des droits qui priment ceux que la presse peut invoquer pour elle f" Le premier de ces droits, celui -devant lequel doivent s'incliner les autres, n'est-il pas le droit qu'a la société de se protéger contre toute entreprise qui peut menacer son existence ou sa sécurité ? La presse

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586 iiiuoniES suh le second bupihe

ne doit-elle pas, la première, donner l'exemple du respect dû à ce droit primordial entre tous?

Et d'ailleurs, dans l'application de ce système, la presse ne peut-elle pas se considérer comme l'arbitre de ses destinées? Qu'elle reste ce qu'elle doit être, le conseil, le stimulant éclairé du pouvoir, la sentinelle vigilante des intérêts du pays, l'ennemie des entreprises pernicieuses, le soutien des idées justes et fécondes, sa liberté croîtra graduellement avec les services qu'on lui verra rendre et avec la faveur qu'elle rencontrera dans l'opinion. Qu'elle devienne, au contraire, agressive et injustement dénigrante, qu'elle se fasse l'instrument des passions ennemies du repos public, que les principes fondamentaux de la société trouvent en elle un adversaire, qu'elle soit ainsi un foyer de discorde et de dissolution, n'est-ce pas à elle seule alors qu'elle devra s'en prendre des mesures répressives qu'elle aura encourues?

Résument donc ces aperçus rapides, a'est-il pas permis d'affirmer qu'à défaut de la vérité absolue, si diflcile à trouver en matière de presse, on peut établir q ue la vérité relative doit, sans trop d'efforts, se déterminer, selon les États où elle doit se mouvoir, d'après leur condition politique et morale, et la nature de leurs institutions?

Si l'on écarte, comme ne comportant aucun droit durable et fixe de liberté, la forme du gouvernement absolu, sous lequel la presse ne peut espérer plus que l'équitG dans un arbitraire sans contrôle, on arrive à déterminer ainsi la formule de la vérité relative en matière de presse :

Liberté absolue, absence totale de répression autre que celle du droit commun, telle est la faveur dont doit jouir logiquement la presse dans un Élat où la forme du pouvoir n'est en butte à aucune agression, à aucune volonté de renversement, où la paix intérieure est à l'abri de toute menace.

Liberté variable, soumise, comme point do départ, à une législation semblableâ celle de 185^, s'exerçapt sous le contrôle des Assemblées par une autorité amovible et responsable, telle est la seule condition qui puisse être faite à la presse dans un pays où les partis, restant à l'état de lutte, sont, pour la paix publique et la sécurité du gouvernement établi, un danger sans cesse menaçant.

Une telle condition qui permet, sans secousses, de conduire Insensiblement et avec sécurité la presse jusqu'aux limites de la liberté, n'est-elle pas cent fois préférable pour elle à ces législations éphémères, à ces trompeuses satisfactions arrachées à un pouvoir qui peut reprendre, par l'exercice de la répression légale, ce qu'il a été forcé d'abandonner de ses privilèges?

Cherchant maintenant à déduire, de ces doctrines, la condition qui doit, de nos jours, en France, être faite à la presse, et le procédé politique qui peut lui assurer ta plus grande somme possible de liberté non dommageable, n'est-on pas en droit d'affirmer que c'est cette dernière formule qui doit être, pour nous la vérité relative, c'est-à-dire * la liberté variable », la législation de 1852 s'appliquaat sous la garantie d'institutions représentatives solidement assises?

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588 MEMOIRES SUR LB SBCOHD BMPIBE

Peut être!... peul-être sepeut-iJ trouver des jours d'apaisement, et que Dieu nous les donne, où l'essai de la liberté complète puisse se tenter encore ! Mais si ceux qui pourront se croire assez forts pour s'exposer à cette redoutable épreuve veulent rester dans les conditions de la sagesse et de la prévoyance, qu'ils se ménagent prudemment le droit do rentrer, à la première menace de danger, dans cette forme < de liberté variable » que nous définissions plus haut.

Ajoutons que nous ne parlons ici que d'une législation à trouver pour un régime monarchique. Nous n'avons point à nous occuper des aventureuses tentatives des gouvernements républicains. Avec la république, la presse a connu tous les extrêmes : l'arbitraire et la licence, et si elle jouit un instant de la Mberté, restreinte encore par la répression judiciaire, elle doit savoir que, pour elle comme pour tous, un pareil gouvernement n'a pas de lendemain.

A cette date de 1852, tout émue qu'était encore la France des agitations et des luttes des partis, nous ne pouvions songer à cette généreuse expérience de la liberté en matière de presse. La situation comportait des mesures prévoyantes et restriclives. Le plus qu'on dût accorder à la presse, était mie législation qui pût se prêter, un jour, à celte formule que noua venons de donner : ■ La liberté variable, sous la garantie d'institutions représentatives. «C'est cette mesure de liberté que contenait le décret du 17 février 1852.

Que d'épreuves, que de calamités se, fût épargné

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l'Empire, si, au lieu de subir les pernicieux conseils de quelques ambitieux et de quelques adorateurs inconscients de la liberté, il se fût sagement renfermé dans ce décret de 1852 ! Il pouvait, â son gré, en modérer les rigueurs, en élargir les tolérances. Il le Ht d'abord ; mais là auraient dû se limiter ses abandons. Il eût réussi, alors, à atteindre, sans dommage, ce jour où les assemblées, prenant dans l'État une place plus importante, eussent fait de la doctrine que nous exposions plus haut, une application qui donnât â la presse la vraie somme de liberté qu'elle pouvait sagement ambitionner.

L'économie de la loi se résumait en quelques dispositions essentielles.

L'autorisation préalable du gouvernement était nécessaire pour tout journal ou écrit périodique traitant de matières politiques ou d'économie sociale. Il était soumis au timbre. Un cautionnement devait être fourni. Legouvernement avait le droit de rectifier, par des communiqués, qui devaient être insérés en tète du journal, les fausses nouvelles et les appréciations qu'il jugeait inexactes. La juridiction, devant laquelle devaient être poursuivis les délits et contraventions, était celle des tribunaux de police correctionnelle.

Un journal pouvait être suspendu par décision ministérielle, alors même qu'il n'aurait été l'objet d'aucune condamnation, mais après deux avertissements motivés et pendant un temps qui ne pouvait excéder deux mois.

Un journal pouvait être supprimé, soit après une suspension judiciaire ou administrative, soit par me-

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sure de sûreté générale, mais par un décret spécial du Président de la République publié au Balletin des lois.

Là était la part faite à l'arbitraire. Dans l'usage de ces deux dernières dispositions, pouvait se placer, selon les temps et les nécessités sociales, les sévérités ou la tolérance du pouvoir.

Si nous nous sommes longuement étendu sur celle question de la liberté de la presse, nous n'avons fait en cela que lui donner une place proportionnée à son importance. Ceux qui ont attentivement suivi la marche des événements dans les dernières années de l'Empire, ont pu reconnaître que c'est pour avoir méconnu les principes que nous venons d'exposer sommairement que le pouvoir s'est engagé dans d'inextricables complications. Nous venons de dire ce que demandaient la sagesse, la logique et Tintérét du pays. On sait, hclas ! avec quelle imprudence on s'est, en matière de presse, engagé dans les aventures, avec quelle témérité on s'est exposé aux plus redoutables périls.

En même temps que paraissait au Moniteur le décret-loi sur la presse, le gouvernement promulguait les décrets organiques sur le Conseil d'État et sur l'élection des députés.

Le Conseil d'Élat devenait l'un des rouages les plus essentiels du gouvernement. L'article 1" du décret organique résumait ainsi ses attributions :

■ Le Conseil d'État, sous la direction du Président de la République, rédige les projets de loi et en soutient la discussion devant le Corps législatif.

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« 11 propose les décrets qui sfatuent : 1° sur les affaires administratives dont l'examen lui est déféré par des dispositions législatives oti réglementaires; 2' sur le contentieux administratif; 3- sur les conflits d'attributions entre l'aulorité administrative et l'autorité judiciaire. Il est nécessairement appelé à donner son avis sur tous les décrets portant règlement d'administration publique ou qui doivent être rendus dans la forme de ces règlements.

«t II connaît des affaires de haute police administrative à l'égard des fonctionnaires dont les actes sont déférés à sa connaissance par le Président de la République.

■ Enfin il donne son avis sur toutes les questions qui lui sont soumises par le Président de la République ou par les ministres. >

Relativement au passé, la part faite au Corps législatif était plus restreinte.

L'élection avait pour base la population.

Il y avait un député à raison de 35,000 électeurs. Les députés étaient élus par le suffrage universel sans scrutin de liste; ils étaient nommés pour six ans. Au Président de la République, il appartenait de convoquer, ajourner, proroger et dissoudre le Corps législatif,' de nommer son président et ses vice-présidents. Le Corps législatif discutait et votait les projets de loi et l'impôt; mais le droit d'amendement était entouré d'entraves. Tout amendement, adopté par la commission chargée d'examiner un projet de loi, devait être renvoyé, sans discussion, au Conseil d'État.

Si l'amendement n'était pas adopté par le Conseil

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