CHAPITRE V

Mouvement d'opinion causé dans le pays par la guerre d'Italie,

— Fonctionnement de la Constitution de 1852. — M. Baroche. — Sa présence au conseil des Ministres. — Première atteinte à la Constitution. — Quelles raisons décident l'Empereur à entrer dans la voie des réformes. — Dispositions de son eàprit. — Ce qu'on devait faire. — Ce qu'est le pouvoir absolu. — Avantages de la responsabilité ministérielle.

— Les décrets du 24 novembre. — Les réformes économiques. — Richard Cobden et M. Rouher- — Traité de commerce avec l'Angleterre.

Les grands êvénemenlâ qui touchent aux intérêts essentiels, aux destinées d'un pays, y causent, tout d'abord, une sensation profonde et comme une sorte ■de saisissement. Les masses ne définissent pas immédiatement leurs impressions; il faut un certain temps pour que ces impressions se formulent et pour qu'elles constituent, selon les appréciations faites, des groupes dont le pouvoir doit d'autant plus soigneusement observer les tendances qu'il peut avoir, un Il 6

jour, à compter avec eux. La guerre d'Italie avait incontestablement été une de ces circonstances considérables qui engendrent un mouvement sérieux dans Topinion publique. Si, au point de vue de notre politique extérieure, elle avait été une faute, elle avait encore exercé, sur la situation intérieure, une fâcheuse influence. Nous avons montré plus haut le doute, d'abord, et de premières critiques succédant déjà à la confiance aveugle des premières années de l'Empire; nous allons voir s'accentuer ces critiques; elles vont désormais se formuler en d'impérieuses revendications.

On eût voulu que, dans une guerre où les intérêts du pays étaient si gravement engagés, il fût tenu un compte plus sérieux de ses aspirations et de ses vœux. Les exigences de l'accord consenti, entre le pays et le pouvoir, se montraient tout entières. Le pays, surveillant jaloux de ses plus chers intérêts, se redressait à l'heure où il les voyait méconnus; il revendiquait ses droits et demandait que son contrôle remplaçât la délégation à laquelle il avait souscrit. Les attributions insuffisantes des Chambres, le défaut de publicité réelle pour les débats, la complaisance trop résignée des ministres vis-à-vis du Souverain, l'absence, en un mot, d'avertissements sûrement indépendants devenait, pour les meilleurs esprits, un danger pour l'avenir. L'opposition, à peu près muette jusqu'à ce jour, prenait ce thème pour ses critiques et le gouvernement personnel devenait le point de mire d'une véritable croisade, dans laquelle s'engageaient, à la foiSj tous les anciens partis

monarchiques et toutes les nuances de Tidée républicaine. Ce jour-là, le^ difficultés commençaient. Au lieu de ce temps, où les fautes elles-mêmes n'éveillaient ni critique apparente ni résistance, où le règne d'un bon plaisir, éclairé sans doute, mais trop complet dans ga puissance, ne trouvait ni contestation ni discussion, on entrait dans cette période si différente où Topi" nion s'érigeait en surveillante et en dominatrice. Tous les actes du pouvoir allaient subir le contrôle de Topinion, en attendant qu'ils fussent constitutionnellement soumis au contrôle prépondérant de mandataires autorisés.

Il y avait, il faut bien le reconnaître, des causes^ sérieuses à ce réveil des idées libérales. Depuis près de huit années, la participation des Chambres au mouvement politique avait été à peu près illusoire.. Comment en effet, durant ces huit premières années de l'Empire, dont nous.avons donné la physionomie générale, dont nous avons rappelé les événements principaux, comment avait fonctionné la Constitution de 1Ç52? Quelles observations pouvait faire naître la mise en œuvre du mécanisme constitutionnel ? Comment surtout se pratiquait le contrôle des actes du pouvoir? On avait peu de moyens légaux de l'exercer, et, de ces moyens, le plus souvent, il n'était fait aucun usage. Il s'était créé une sorte de routine de soumission , et toute tentative qui se faisait pour en sortir semblait une témérité. Les ministres ne devaient être que les hauts commis de la Couronne, sans solidarité, sans responsabilité, sans cohésion, qui puissent faire croire à l'existence d'un cabinet.

L'article 13 était un de ceux que Tauleur de la Constitution de 1852 avait rédigés avec le soin le plus jaloux ; il était ainsi conçu : « Les ministres ne dépendent que du Chef de l'État ; ils ne sont responsables que chacun en ce qui le concerne des actes du gouvernement : il n'y a point de solidarité entre eux ;.ils ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat. »• Tout était donc précisé, dans cet article 13, pour que Teffacement ministériel fût aussi complet que possible et pour assoupir ainsi jusqu'à la plus légère tentation de réminiscence du passé parlementaire. Afin que cette tentation fût encore plus sûrement éteinte, les ministres n'avaient pas le droit de paraître devant les Chambres. C'étaient les conseillers d'État qui devenaient les défenseurs du pouvoir, les avocats de la Couronne, et, quels que fussent le talent incontestable et le dévouement avec lesquels ils s'acquittaient de leur tâche , il manquait à leurs efforts la condition première de leur efficacité : Tautorité morale. Il leur manquait encore d'être initiés à la pensée intime du pouvoir, d'avoir reçu la confidence de la raison vraie des- mesures prises, des projets de loi présentés. Leur mission, sans doute, n'était pas de faire de la politique devant les Chambres ; mais quelle est la discussion d'une loi qui, par un côté- quelconque, ne peut prêter à. des allusions, à des empiétements de celte nature ?*Les conseillers d!Etat ne savaient rien. de la politique du gouvernement; ils étaient donc dans l'impossibilité d'en prendre, à l'occasion, utilement la défense. Le pouvoir était paur ainsi dire livré devant les Chambres, et

quelle que fût, à cette époque, là parfaite communauté d'idées qui existât entre le pouvoir exécutif et les Assemblées, ce n'en était pas moins un danger réel. Il eût suffi, dans Tune ou l'autre Chambre, d'une personnalité moins docile qu'on avait pris la coutume de l'être, pour faire sentir au gouvernement l'insuffisance de ses moyens de défense. On l'avait compris si bien et si vite, en haut lieu, qu'on n'avait pas tardé à faire siéger , au conseil des ministres , le Président du Conseil d'État. 11 était ainsi pénétré de la politique du gouvernement et pouvait soutenir utilement, devant les Chambres, la discussion dans toutes les questions importantes.

M. Baroche, chargé de cette mission, s'en acquitta longtemps avec un rare talent et avec un ardent dévouement. Esprit facile, parole brillante, connaissance approfondie des affaires, jugement droit, M. Baroche avait beaucoup des qualités qui font un minisire hors ligne. Il le fut même à coup sûr ; il l'eût été dans des conditions plus complètes et plus utiles encore si, chez lui, la fermeté eût été à la hauteur du talent. Il n'hésitait pas sans doute à s'exposer, vis-à-vis du Souverain, à un conseil contradictoire; il y apportait au besoin même une certaine ardeur ; mais il n'allait pas assez souvent jusqu'à la résistance. A la Chambre, il avait su conquérir une influence considérable ; il ne la devait pas seulement à sa haute position, et à l'esprit de soumission qu'on avait alors pour tout dépositaire du pouvoir; il la devait encore à son affabilité, à sa préoccupation attentive et bienveillante des désirs et des intérêts de chacun ;

il la devait surtout à la rare diversité de ses apti* tudes, à la réelle supériorité de son mérite. Ce serait être injuste pour cet homme d*État que de ne pas reconnaître qu'il est un de'ceux qui, devant les Chambres, ont le plus utilement et le plus brillamment servi l'Empire. Seul, au Conseil d'État, à connaître la pensée intime du gouvernement, il était ainsi placé vis-à-vis de son corps, dans une situation tout exceptionnelle et qui ajoutait encore à l'autorité naturelle qu'exerce un Président. Peut-être en usait-il sans assez de mesure. Une discussion prenait-elle une tournure gênante, l'avis du Conseil menaçait-il de contrecarrer la volonté souveraine, l'intervention de M. Baroche redoublait d'ardeur; on en devinait la cause, et, le plus souvent alors, le vote était conforme à son désir.

Il fut cependant des questions sur lesquelles l'avis indépendant du Conseil d'État eût pu devenir un enseignement piécieux pour le pouvoir, lui épargner même les fautes les plus regrettables ! Malheureusement, si, dans les questions de second ordre, on accep^ tait volontiers ses décisions, dans les questions de haute importance, celles justement où son concours était le plus précieux, on ne le consultait que comme une formalité et on passait outre à sa résistance si on n'avait pas réussi à la prévenir. On commettait déjà une faute grave, en ne se contentant point des droits considérables quelaConstitutiondel852 accordait au pouvoir exécutif. Si limité que fût le contrôle qui pouvait prévenir ses écarts, qui en réduisait la mesure, on en supprimait l'efficacité ; on arrivait

ainsi à constituer, en fait, un gouvernement plus aur toritaire encore que celui qu'avait établi la Constitution deJ852.

Quoique les séances du Conseil d'Etat ne fussent point publiques, que le secfet même sur les discussions fut expressément recommandé, cette situation qui lui était faite était connue au dehors et diminuait nécessairement son autorité. Le rôle auquel il était réduit, devant les Chambres, n'était pas non plus de nature à satisfaire les hommes éminents qui le composaient. Beaucoup d'entre eux étaient en état, et ils n'avaient que de trop rares occasions d'en donner la preuve, de discuter avec supériorité les questions les plus importantes. Ces sortes de questions étaient réservées au Président, et, par le fait, la défense du gouvernement, qui devait être l'attribution d'un corps tout entier, du Conseil d'État, ce qui était bien réellement sa mission constitutionnelle, lui était déjà insensiblement retirée, dans son acception importante. Elle était monopolisée aiix mains d'un seul homme, plus membre du Conseil des Ministres que membre du Conseil d'État. C'était encore là une sorte d'infraction à la fidèle exécution de la Constitution de 1852.

Moins d'une année avait donc suffi pour que la pratique seule fit reconnaîlre l'impossibilité d'appliquer, autrement qu'à Tétat transitoire, les dispositions de la Constitution qui s'étudiaient le plus à rompre avec le régime parlementaire. Avec M. Baroche, en effet, venant siéger devant les Chambres, c'était bien, dans l'un de ses termes essentiels, la doctrine parlementaire elle-même qui était venue y reprendre sa place. Faut-il

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penser que le pouvoir aurait voulu faire, de celle première altération des institutions de 1852, une sorte d'acheminement vers la forme sincèrement représentative ? Tel n'avait point été son but. On n'avait fait ainsi que se plier à une nécessité qu'avait imposée la pratique du nouveau régime^ sans se rendre compte des conséquences auxquelles on allait s'exposer. Outre qu'on voyait là un moyen de défense mieux organisé que celui créé par la Constitution, on y trouvait l'avantage de donner à un semblant de Parlement, dont les deux Chambres pouvaient offrir l'apparence, la corrélation naturelle d'un semblant de représentation du pouvoir dont le Président du Conseil d'Etat était la personniiication. On restait plus loin que jamais de toute pensée de concession qui pût mener au régime parlementaire, et cette première ébauche qui en était faite, était, on peut dire, inconsciente de la part du Pouvoir. La force des choses pouvait seule y conduire. Mais, comme toutes les grandes transformations qui ne sont point l'œuvre instantanée d'une révolution, la transformation de TEmpire autoritaire en un régime sérieusement représentatif ne pouvait être que Tœuvre du temps, et devait passer par ces étapes progressives que les grands mouvements de Topinion déterminent et qui marquent^ à la fois, la puissance de l'idée juste qui doit triompher, et les abandons successifs d'une résistance qui doit disparaître.

L'une de ces étapes fut incontestablement le considérable mouvement d'opinion dont nous venons de parler et que provoqua la guerre d'Italie.

La presse opposante, et avec elle la presse indépendante, démontraient, chaque jour, la nécessité d'une transformation nouvelle encore dans le haut fonctionnement du pouvoir. Au Corps Législatif également, la parole, pour n'avoir pas le retentissement d'une publicité complète, avait retrouvé quelques latitudes de discussion. Un groupe de députés récemment élus, — ils étaient cinq et devinrent 7es cinq^ — soutenait ardemment les doctrines de la liberté. Les députés composant le groupe dit les cinq étaient MM. Emile Ollivier, Darimon, Ernest Picard, Hénon et Jules Favre.

On verra plus tard ce qu'était M. Emile Ollivier. Ce qui dominait dans cette nature, exceptionnelle à des titres si divers, c'était, à la fois, l'amour de la liberté, la soif de la renommée et l'ambition d'un grand rôle.

M. Darimon était un esprit cultivé et un écrivain de mérite. S'il était principalement versé dans les questions économiques, il n'en était pas moins, en politique, d'un très judicieux conseil pour ses collègues plus ardents que lui.

M. Ernest Picard était un jeune avocat de talent; il avait des ressources dans l'esprit et trouvait, en toute circonstance, le côté vulnérable des harangues ministérielles.

M. Hénon se contentait de voter conscîencieusenient avec ses quatre collègues.

Si la modération relative de MM. Emile Ollivier, Ernest Picard et Darimon eût été, pour tous, la règle de conduite acceptée, leurs efforts Bussent pu profiter

iOO MÉMOIRES SUR LE SECOND EMPIRE

à la cause qu'ils entendaient servir. Mais ils avaient, au-dessus d'eux un maître devant lequel ils s'inclinaient avec déférence et respect : c'était M. Jules Favre. M. Jules Favre possédait incontestablement de remarquables facultés oratoires ; mais la violence de ses antipathies contre le régime impérial l'entraînait trop souvent à une opposition systématique et passionnée. Sous son impulsion, le groupe des cinq, au lieu de présenter ses conseils sous des formes acceptables, ne donnait, le plus souvent, que le spectacle de récriminations ardentes; il perdait ainsi toute chance de se créer, au sein de l'Assemblée, de nouveaux prosélytes et d'exercer, sur l'opinion publique, une influence salutaire. Les appels de cette gauche de l'Assemblée n'en avaient pas moins, dans la partie avancée du pays, un retentissement considérable, et si, au point de vue d'une pensée de progrès sage et constitutionnel, ses excitations manquaient d'efficacité, elles atteignaient le but que se proposait M. Jules Favre; elles fomentaient l'esprit de résistance et de révolte contre l'Empire.

L'Empereur ne se méprenait, cette fois, ni sur la réalité, ni sur la portée de ce mouvement d'opinion, il ne se faisait aucune illusionsur lebutqu'on s'efforçait d'atteindre; c'était sonautorité personnelle qu'on voulait mettre en échec. Dans cette situation, il ne pensa pas que le pouvoir pût rester inactif. A ses yeux, il y avait danger à laisser-, sur un pareil terrain, s'amonceler un orage, car il ne se dissimulait pas que c'était par leur côté le plus vulnérable qu'on attaquait ainsi les institutions. L'Emperelir se résolut donc à

LES DÉCRETS tU 24 NOVEMBRE 1860 101

modifier une seconde fois, on peut le dire, car les faits l'ont surabondamment prouvé, sa Constitution de 1852.

On aurait tort de croire qu'en entrant ainsi dans la voie libérale, l'Empereur subissait la seule presision de l'opinion. Le mouvement, quoique déjà pressant, était encore limité. Ceux-là mêmes qui l'avaient organisé n'en attendaient pas un effet prochain; aussi peut-on dire avec vérité que, malgré le désir qu'en certains groupes, encore restreints, on éprouvait d'une émancipation libérale, l'apparition des décrets du 24 novembre, qui modifiaient profondément le régime de 1852, fut l'objet d'une véritable surprise pour la masse de la nation.

Si contradictoire que puisse paraître une semblable affirmation, deux mobiles opposés dictaient à l'Empereur sa conduite. D'une part il obéissait à ses anciennes tendances libérales; de l'autre, il voulait défendre son autorité personnelle et écarter, par des réformes qu'il considérait comme des diversions habiles, le danger du Gouvernement parlementaire.

Pour qui a suivi les phases si accidentées de l'existence de Napoléon III, on ne saurait méconnaître qu'il s'était montré ardemment libéral dans les premières années de sa vie. Userait injuste de prétendre qu'il avait perdu, au pouvoir, son goût pour la Hberté. Ce qu'il est vrai de dire, c'est que l'exercice de la souveraineté absolue avait modifié certains côtés de son libéralisme. Si la possession d'un pouvoir sans partage sérieux avait laissé vivre en lui des tendances démocratiques prononcées, elle était loin d'avoir ré-

lOâ MÉIIOIRES SUR LE SECOND EUPIRE

serve une aussi large place aux idées parlementaires qui impliquaient le contrôle et pouvaient créer une force qui résistât à sa volonté. L'Empereur professait pour le régime parlementaire une véritable antipathie et il saisissait volontiers Toccasion d*en critiquer les doctrines. Il n'en fallait pas plus pour tracer, sur ce point, aux ministres d'alors, leur ligne de conduite; aussi, leurs ardeurs ne tardèrent-elles pas à se manifester, plus vives encore que ne l'étaient celles du Souverain, contre toutes concessions au régime qu'il repoussait. Tout semblait donc réuni pour enlever à ce système, dans les diverses combinaisons qui allaient s'agiter, la moindre chance de succès, et on pouvait dire, au début même de cet examen, que si l'abandon du pouvoir personnel était Je point sur lequel se concentraient les insistances et les attaques des premiers opposants à l'Empire, c'était également le terrain sur lequel le Souverain était résolu à la plus vive résistance. On était ainsi aux antipodes, et il était facile de prévoir que, pour amener à composition l'un ou l'autre des deux adver^ saires, la lutte serait longue et la solution difficile. A moins d'une grande sagesse de part et d'autre, d'un grand sentiment de patriotisme, qui désarmât, un jour, la résistance ou l'attaque, un tel antagonisme devait fatalement aboutir, dans un temps donné, ou

à un Coup d'Etat ou à une révolution.

Au Heu donc d'aborder celte grande entreprise de la transformation des institutions du pays avec une entière liberté d'esprit, avec la préoccupation exclusive de chercher la vérité absolue, de faire, à la par-

lie modérée de Topposition, les concessions qui pussent la satisfaire et rattacher indissolublement à l'Empire, on n'envisageait cette question si grave qu'avec des partis pris sur les points les plus essentiels. Tout au contraire, il fallait examiner les différents systèmes à l'aide desquels on pouvait le mieux assurer l'avenir du pays et de la dynastie; il fallait jeter un regard prévoyant sur cet avenir; savoir exactement quelle était, dans la partie saine du pays, la nature des revendications qui se faisaient entendre ; mesurer ainsi le développement que pouvait prendrece mouvement; renoncera la satisfaction de faire une surprise, une sorte de Coup d'Etat issu de médita-tioils solitaires, pour chercher les profits de la discussion et de la lumière ; et alors, entouré de toutes les garanties que donnent Fétude collective et Tinterven*tion régulière des assemblées, il fallait aller résolument au-devant du mouvement, en lui donnant unesatisfaction qu'on pût espérer être profitable. Outre qu'on eût fait ainsi une œuvre constitutionnelle lo-gique, on eût mis ses adversaires de bonne foi dans Cette alternative, ou de se déclarer satisfaits et de: se i^âllier franchement à la Couronne, ou de chercherun autre terrain d'attaque et par conséquent d'accuser ainsi leur mauvaise foi.

Pour donner satisfaction au mouvement dont on réconnaissait l'importance, on était forcé d'en arriver à des concessions fondamentales. A ce prix seulè-^ ment, on devait espérer produire un effet utile sur la piftrtie de l'opinion à laquelle on voulait plaire ; mais* ôri ne- pouvait- y^ parvisnir qu'en touchant à la . Gon- .

stîtulion, aux bases essentielles du système sous lequel on avail vécu depuis huit années. Il était impossible que la question ne se posât pas en ces termes à Tesprit de ceux qui reconnaissaient que lesystème de 1852 était devenu suranné.

Ce qu'il importait en même temps de ne pas perdre, de vue, dans ces méditations constitutionnelles, c'était cette doctrine : qu'augmenter, sous une forme quel-^ conque, le droit de discussion et de contrôle, c'était donner une véritable liberté d'attaque. Or, le seul pouvoir discutable étant naturellement le pouvoir responsable, et^le pouvoir responsable se résumant en l'Empereur seul, augmenter le droit de discussion sans correctif immédiat, c'était affaiblir la Couronne, sans compensation pour sa force nécessaire; c'était Qntrer dans la voie la plus fausse, la plus dangereuse, ^ la plus illogique qu'on pût imaginer pour une monarchie représentative, où la pondération des pouvoirs est la première condition d'existence. Si on donnait les moyens de discuter les actes du pouvoir,, il fallait lui donner, en même temps, de nouvelles conditions de défense et de sécurité. Le plus sûr moyen de mettre la Courpni^e à l'abri des attaques, que devait inévitablement provoquer une plus grande somme de liberté, c'était de la couvrir par la respou: sabilité ministérielle.

, Et si le mouvement de l'opinion conduisait ainsia modifier, dans le régime de 1852, ce qu'il avait de

trop autoritaire, si les tendances des esprits ramenaient le pouvoir à la politique du Gouvernement du pays pa(r le pays, n'était-ce pas un complet uetour

qu'il fallait faire vers les saines doctrines,. et pouyait-on trouver un procédé plus sûr, pour donner fol dans l'avenir, que d'accepter frapcliement, nous le^ répétons, le rétablissement de la responsabilité mi-, iiistérielle? Tout eût été bénéfice, pour le pouvoir, en s'engageartt dans une pareille voie. On eût ainsi renoncé à des institutions inadmissibles, comme état permanent, et par conséquent transitoires, et on eût eu à leur place un régime nouveau, fait pour sur-, vivre à un règne et pour assurer, sans secousses, > les transmissions de la Couronne, , Dans une forme de gouvernement où les attribu-, lions du souverain occupent une trop large place, où. les résolutions les plus graves peuvent dépendre de sa seule volonté, où le contrôle, par conséquent, n'est qu'imparfait ou illusoire, le gouvernement vaut ce que vaut l'homme qui est placé à sa tête. Si la Providence envoie, à de rares intervalles, un prince de génie pour gouverner un pays, ce prince en fait momentanément la grandeur et peut-être la prospérité.^ Mais le génie ne se transmet pas avec la Couronne,; et, à un règne où tout est à admirer peut en succé-der un autre qui en soit la cpntradiction. De sem-^ blables contrastes ne sont ainsi que la conséquence forcée des lois de la nature qui, pour les princes çon^me pour les autres hommes, fait du génie la rare, exception, du mérite une faveur et de la médiocrité, la règle là plus ordinaire. Nnille condition n'échappe, à de cruelles infirmités et parfois à de mauvais pen-. chants. L'histoire nous montre que les trônes euxmîâmes ont eu leur part de ces dotulpureuses épreuves.;

Dans un gouvernement où la prédominance de la Couronne est excessive et qu'on ajustement appelé, pour cela^ gouvernement personnel, la quiétude de la nation est subordonnée à la durée de la vie d*un prince. Qu'un accident imprévu l'atteigne, il peut en résulter un désastre pour le pays; on a chaque jour ainsi le souci du lendemain.

Rarement cette vérité n'avait été plus frappante que sous le règne de Napoléon III, et principalement à cette époque de son règne. On avait confiance en sa sagesse et on croyait fermement que la prospérité durerait autant que sa vie; mais on n'envisageait pas sans effroi le terme de son existence. Chaque perturbation, si légère qu'elle fût, dans sa santé était une cause d'anxiété. Le Prince Impérial était encore un enfant; on n'osait espérer que la vie de l'Empereur le conduirait jusqu'à la majorité de son fila, et la perspective d'une régence était une autre cause de graves préoccupations. C'était là la pensée de tous, amis, indifférents ou adversaires modérés, et de telles craintes étaient à la fois et la critique la plus saisis* santé du gouvernement personnel et l'argument le plus concluant qu'on pût invoquer en faveur du régime parlementaire.

L'essence du gouvernement parlementaire est, en effet, de conjurer tous ces dangers. Il ne fait entrer, dans son fonctionnement, la valeur du Prince que comme un bénéfice éventuel. Son organisation même a pour but de suppléer à ses imperfections ou à ses faiblesses. Il réduit la transmission de la Couronne à un événement normal qui fait du lendemain la

continuation de la veille ; il fait, en un mot, de la mort du Prince un simple malheur de famille, un deuil public s'il est aimé, au lieu de lui laisser les proportions possibles d'une crise politique qui ébranle le pays et met en péril les institutions.

L'Empereur se refusait-il à reconnaître l'évidence de ces vérités, ou se réservait-il de n'en tenir compte qu'à la fin de son règne, dont sa sanlé vigoureuse alors lui permettait de n'entrevoir le terme que dans un avenir éloigné ? Le fond de sa nature restait toujours enclin à la liberté ou plutôt à certaines libertés. Il voulait sincèrement conduire la France à un ordre de choses où les doctrines libérales eussent eu une part importante ; comme nous l'avons dit, il ne voulait l'y conduire que par des formules qui ne portassent pas trop d'ombrage à sa puissance per sonnelle. C'était toujours cette même préoccupation qui rendait son esprit moins accessible à la juste appréciation des seuls principes capables de donner au pays une liberté bienfaisante, celle qui permet le gouvernement du pays par le pays. Dans toiit le cortège des innovations que comportait ce régime il en était une qui heurtait les convictions de TEmpereur : c'était la responsabilité ministérielle. C'était, à ses yeux, un effacement de sa haute personnalité, la négation même de l'Empire : c'était l'abdication.

11 consentait à laisser aux Chambres une certaine latitude de discussion ; mais sans la laisser aller toutefois jusqu'à un contrôle trop complet, et, en tout

cas, sous la réserve expresse de sa responsabilité

108 IDÏMOIRES SUR LIS SBGOND EMPIRE

pensonnelle et de la continuation de Teffacement oonstitutionnel des ministres.

Situation périlleuse entre toutes ! La stabilité, si diffiedle à trouver, ne doit-elle pas être cependant le but essentiel à atteindre pour toute monarchie existaïute! Et s'il est prouvé, comme tout le démontre, que l'amovibilité est, au contraire, la condition essentielle et inévitable de toute responsabilité, de la responsabilité directe du Chef de TÉtat lui-même comme de tout autre pouvoir, ne doit-on pas arriver à conclure; que^ de tous les dangers auxquels une Constitution puisse- exposer le pouvoir souverain, la responsahilité directe est celui qu'il doit le plus soigneusement éviter» Sous un régime même qui ne permet* tarait la discussion ni dans les Chambres ni dans la presse, une telle responsabilité exposerait, tôt ou tard, à la chute le pouvoir qui en aurait le fardeau ; car on ne réussit point à étouffer longtemps le sentiment d'une nation. Combien cette amovibihté ne devient-elle pas plus menaçante encore, quand la hftute personnalité responsable peut être sans cesse discutée, quand la discussion a le droit de s'emparer de chacun de ses actes, de les examiner sous toutes leurs faces, de s'en prendre aux intentions, aux tendances, et défaire, pour ainsi dire, comparaître, à toute heure, le souverain à la barre de Topinion comme un accusé ! Si puissant, si habile que soit le dépositaire du pouvoir, si grand que soit son prestige, il ne saurait, surtout avec nos mœurs politiques capri- «eieuses et inconstantes, se soustraire, dans un temps donné, à certaines défaveurs. De la défaveur à Ta-

bandon iln'yaqu'unpasàfaire, et Tabandon conduit lui-même facilement à la chute.

Que de pareilles épreuves atteignent des ministres responsables, le trône n'en ressent aucune secousse: il peut, au contraire, s'il est clairvoyant, y trouver de réels profits pour sa force, et d'utiles enseignements pour sa conduite. Mais que la Couronne s'y expose volontairement, qu'elle échange ainsi l'irresponsabilité, qui est la condition ordinaire que lui font toutes les Constitutions monarchiques, pour cette responsabilité permanente, qui peut mettre quotidiennement la dynastie en péril, c'est manquer de logique, ou de prévoyance ; c'est préférer réyentualité d'ime gloire toute personnelle à la gloire, autrement enviable, de fonder, dans un pays, des institutions durables.

C'est bien rationnellement aux ministres seuls que doit incomber cette responsabilité, qui n'est nulle part un vain mot, et qu'il importe, pour le mécanisme régulier de tout pouvoir sagement combiné, de voir mettre en œuvre, à certains intervalles, comme une sorte de soupape de sûreté. Que dansun gouvernement absolu ou dans un gouvernement représentatif, dans lequel le souverain seul est responsable, l'opinioja se trouve sur une question grave en contradiction qvçc )e pouvoir; que les Chambres soient, par la Cojistijlution, condamnées au mutisme, croit-on que le pouvoir, en se renfermant dans la conscience de son droit ou de ses bonnes intentions, échappera à la diminution de son prestige, parce qu'il aura été à l'abri de tout avertissement public? Non. Au lieu d'une sorte de

dégagement ostensible et bruyant des griefs, il n*aura provoqué peut-être qu'une accumulation silencieuse de mauvaise humeur et de rancune ; mais tôt ou tard il ressentira les effets du mouvement d'opinion qui se sera fait contre lui. L'histoire nous a montré, plus d'une fois, que ces effets étaient le renversement d*un trône.

Que dans cette même question, au contraire, les institutions imposent aux ministres le devoir de revendiquer leur responsabilité, que l'opinion s'irrite, que les Chambres s'engagent dans la lutte, un débat intervient, la lumière se fait, la vérité apparaît. Si le bon droit est pour le pouvoir, sa force ne fait que s'accroître par sa justification. S'il a manqué à sa mission, la chute du cabinet devient une satisfaction à l'opinion, une détente dans la situation, et, de cette collision, qui s'est passée au-dessous d'elle^ la Couronne ne reçoit ni secousse ni diminution.

Ce n'était point à ces principes généraux, les seuls qui puissent, en Tétat de notre société, promettre à un gouvernement la force et la durée, qu'on avait obéi dans la préparation des décrets du 24 novembre. Ils étaient, nous l'avons dit, le fruit d'une élaboration isolée ; il leur manquait le bénéfice de la controverse. Au lieu d'être le résultat d'études longues et assidues, de débats auxquels les plus compétentes expériences elles-mêmes n'eussent pu donner assez de soins et de méditations, les décrets du 24 novembre ne furent, à vrai dire, ou qu'une trop généreuse et trop rapide improvisation, ou que

racceptation trop confiante de conseils intéressés. Le 24 novembre 1860, on lisait dans le Moniteur:

Napoléon,

Par la grâce de Dieu et la volonté nationale, Empereur des Français, A tous présents et à venir, salut :

Voulant donner aux grands Corps de TÉtat une participation plus directe à la politique générale de notre gouvernement, et un témoignage éclatant de notre confiance,

Avons décrété et décrétons ce qui suit :

Art. V\ — Le Sénat et le Corps Législatif voteront tous les ans, à l'ouverture de la session, une adresse en réponse à notre discours.

Art. 2. — L'adresse sera discutée en présence des Commissaires du Gouvernement, qui donneront aux Chambres toutes les explications nécessaires sur la politique intérieure et extérieure de l'Empire.

Art. 3. — Afin de facilite»* au Corps Législatif l'expression de son opinion dans la confection des lois et l'exercice du droit d'amendement, l'article 54 de notre décret du 22 mars 1852 est remis en vigueur, et le règlement du Corps Législatif est modifié de la manière suivante :

€ Immédiatement après la distribution des projets de loi et au jour fixé par le Président, le Corps Législatif, avant de nommer sa commission se réunit en comité secret; une discussion sommaire est ouverte sur le projet de loi et les Commissaires du Gouverjiement y prennent part . » .

« La présente disposition n'est applicable ni aux projets de loi d*intérêt local ni dans le cas d* urgence. »

Art. 4. — Dans le but de rendre plus prompte et plus complète la reproduction des débats du Sénat et du Corps Législatif, le projet de Sénatus-Consulte suivant sera présenté au Sénat :

« Les comptes rendus des séances du Sénat et du Corps Législatif, rédigés par des secrétaires-rédacteurs placés sous Tautorité du Président^ de chaque assemblée, sont adressés chaque soir à tous les journaux. En outre, les débats de chaque séance sont reproduits par la sténographie et insérés in extenso dans le Journal Officiel du lendemain. »

Art. 5. — Pendant la durée des sessions, FEmpereur désignera des ministres sans portefeuille pour défendre devant les Chambres, de concert avec le Président et les membres du Conseil d'État, les projets de loi du Gouvernement.

Art. 13. — Les ministres sans portefeuille ont le rang et le traitement des ministres en fonction ; ils font partie du Conseil des Ministres et sont logés aux frais de l'État.

Art. 14. — Notre Ministre d'État est chargé de l'exécution du présent décret.

Fait au palais des Tuileries, le 24 novembre 1860*

Napoléon.

En étudiant Tacte du 24 novembre on est forcé de reconnaître qu'il détruisait Tharmonie et par conséquent la principale valeur de l'œuvre constitution-

LES DÉCRETS DU 24 NOVEMBRE iB60 IIS

nelle de 1852, sans mettre, à la plaoe, un système nouveau qui eût, comme la Consiitutiott de 1852, son ensemble, jsa logique, son homogénéité. Â entrer dans la voie des réformes, c'était la responsabilité ministérielle qu'il fallait substituer, ou adjoindre, à la responsabilité souveraine. Là, était la seule protection efficace .

On sentait si bien qu'en donnant le droit d'adresne aux deux Chambres, en leur accordant surtout la publicité vraie de leurs séances, on favorisait le développement de nouvelles attaques, qu'on songeait, en même temps, à fortifier les moyens de défense. Telle était en effet la pensée à laquelle on obéissait en créant les ministres sans portefeuille. Si Ton croyait trouver, dans cette création, une sauvegiarde suffisante, on était victime d'une étrange erreur. Quelbe que soit la valeur de certaines personnalités qui, par leur talent ou leur autorité, peuvent, pendant un temps, suppléer aux lacunes des institutions, en £aire oublier les imperfections, tôt ou tard le vice GoaûisÉ«tutionnel apparaît et finit toujours par triomph»er des forces de celui qui l'avait un instant dominé. Nulle protection n'est plus sûre, nulle défense n est pUns efficace, pour un pouvoir, que de bonnes et logiques institutions qui répondent aux mœurs politiques de leur époque. Qu'au lieu d'un ministre sans portefeuille, comme l'était, depuis sept ans, M. Baroche, on en portât le nombre à trois, on ne faisait ainsique partager la tâche et diminuer le fardeau de Vbanorable Président du Conseil d'État. On donnait, ea revanche, des arguments de plus à ceux qui poucsui-

valent r^vènement du régime parlementaire ; car, du moment oiibon envoyait des ministres sans portefeuille devant les Chambres, les ministres à portefeuille devaient indubitablement v venir eux-mêmes dans un temps prochain. Ce jour-là^ la responsabilité ministérielle devenait inévitable. L'opinion ne s*y trompait pas; les ministres semblaient seuls méconnaître cette vérité.

Quand la création des ministres sans portefeuille fut arrêtée, ce fut, dans le Conseil, à qui chercherait à se soustraire à cette position, qui, dans le nouvel état de choses, devenait cependant la plus enviable si on se sentait la valeur suffisante pour occuper la tribune. Seul, M. Billault l'avait compris et s'était offert à l'Empereur. Pour M. Baroche, qui restait Président du Conseil d'Etat, il n'y avait rien de changé dans sa situation. M. Magne ne quittait qu'avec de véritables regrets le ministère des finances, quoiqu'il eût, au premier chef, les qualités éminentes qui assurent le succès dans les assemblées. M. Rouher se considérait comme plus heureux que son collègue, parce qu'il avait réussi, à la dernière heure, à se soustraire à ces fonctions de ministre sans portefeuille, où il voyait une sorte de disgrâce plutôt qu'une élévation. Il préférait, aux émotions plus élevées sans doute de la tribune, les réalités plus positives du ministère des travaux publics, où il croyait pouvoir s'assurer une sorte d'inamovibilité. A ce moment-là, c'était toute son ambition.

Aux termes du décret du 24 novembre, la situation faite au Gouvernement était donc celle-ci. Il y avait

désormais deux catégories de ministres : d'une part, les ministres à portefeuille qui restaient dans leur ancienne situation, dans leur ancien mutisme, chargés chacun de l'administration de leur département respectif, sans plus de communication que par le passé avec les deux Chambres, toujours irresponsables et ne relevant absolument que de la volonté de la Couronne : d'autre part, les ministres de nouvelle création, les ministres sans portefeuille chargés, de concert avec le Conseil d'État auquel on retirait de plus en plus ainsi son rôle constitutionnel, de soutenir, devant les deux Chambres, les projets de loi et particulièrement de défendre les actes du pouvoir et la politique du Gouvernement. Telle était la combinaison à l'aide de laquelle on avait espéré donner satisfaction à ceux qui, pour arriver à la responsabilité des ministres, demandaient leur présence devant les Chambres. Ce qu'on leur donnait ainsi, c'était l'apparence et non la réalité, et ce simulacre de système auquel on avait eu recours exposait à tant de difficultés, à tant de complications, qu'il suffisait d'une courte pratique pour en démontrer l'impuissance et pour révéler à tous, au pouvoir lui-même, l'impossibilité d'en prolonger l'application.

Ce n'était pas seulement dans l'ordre politique que Vannée 1860 devait être féconde en innovations. Elle voyait s'inaugurer encore de profondes réformes dans notre régime économique. Depuis longues années, une lutte opiniâtre existait entre les partisans du système protecteur et les adeptes de la doctrine libre échangiste. Ces derniers étaient peu nombreux en

France. Quelques esprits aventureux, en tête desquels se trouvait M. Michel Chevalier, en avaient, seuls d'abord, prôné les mérites . Mais l'Angleterre, qui avait un puissant intérêt à faire modifier notre législation douanière, avait mis tout en œuvre pour arriver au triomphe de ses idées. Elle avait créé chez nous une sorte d'agitation factice et elle avait si bien fait qu'elle en était arrivée à prendre pied au ministère de l'agriculture, dû commerce et des travaux publics, qu'occupait en ce moment M. Rouher. Elle avait eu du reste, pour y arriver, le plus puissant de tous les auxiliaires. L'Empereur avait un penchant prononcé pour le libre échange, et ses instructions avaient été données, à son ministre, pour en favoriser l'application dans la mesure du possible. M. Rouher, tout protectionniste qu'il fût, avait fait sans hésiter le sacrifice de ses opinions personnelles et s'était immédiatement conformé aux ordres de l'Empereur. Il avait eu de nombreux entretiens avec Sir Richard Gobden, éminent économiste anglais. Il se sentait flatté de traiter ainsi de puissance à puissance avec un personnage d'aussi grand renom, et aux égards qu'il lui devait naturellement succéda bientôt une condescendance exagérée. Finalement, ce furent les volontés de Richard Gobden qui triomphèrent en grande partie dans le fameux traité de commerce de 1860 entre la France et l'Angleterre, et ce fut ce traité qui servit de base à ceux qu'en cette matière nous fîmes bientôt avec tant d'autres puissances.

C'était là une révolution radicale dans notre situation industrielle et commerciale. La perturbation fut

profonde et les débuts du nouveau régime soulevèrent les protestations les plus violentes et les plus dignes d'intérêt. A ne constater que les premiers résultats, la réforme économique de 1860 causa dans notre pays, et dans les départements de TEst surtout, de désastreux effets. Un nombre considérable d'usines furent fermées et des milliers d'ouvriers furent privés de leur travail. L'agriculture et la propriété foncière subirent d'aussi considérables préjudices que l'industrie et le commerce. Leurs souffrances durent encore, et la suppression de réchello mobile a été la cause d'une véritable détresse pour nos producteurs de céréales. Dans les questions do cette nature, où la controverse est ardente et où leà opinions se partagent, il faut une assez longue pratique du régime nouveau pour qu*on puisse faire la part des avantages ou des préjudices qui peuvent en résulter pour la nation qui s'y engage.

Quel que soit le jugeînent qu'on porte aujourd'hui sur les effets de ces grandes transformations économiques, on ne peut se refuser à reconnaître que lespremières impressions furent généralement défavo^ râbles. Les intérêts lésés créèrent de nombreux mé* contents. Leur irritation fut facilement exploitée, et, malgré l'adhésion de plusieurs de ses membres aux réformes économiques, l'opposition trouva là des forces inattendues pour la seconder dans là lutte qu elle allait, ouvertement désormais, engagea contre le pouvoir.