CHAPITRE XXII

lA CONSTITUTION DE 1870 ET LE PLÉBISCITE

Le Sénatus-Consalte du 28 mars. — Attitude de la commission. — Dissidence des membres du cabinet. — Démission de MM. Buffet et Daru. — L'article 13. — Le droit d'appel au peuple. — Double responsabilité du Souverain et des ministres. — Danger de la responsabilité du Souverain. — Monarchie et République. — Avantages de la Monarchie constitutionnelle. — Le plébiscite. — Signification vraie du vote du 8 mai.

La discussion, dans les bureaux du Sénat, du projet du Sénatus-Gonsulte présenté par le gouvernement fut longue et animée. Partout, le point principal du débat était ce qu'il devait être; il se résumait ainsi : Peut-on arriver à ce degré de transformation des bases plébiscitaires de 1852 sans y voir leur violation réelle, et sans avoir recours à un appel au peuple ?

La grande majorité du Sénat s'était prononcée, dans ces débats préliminaires, pour la nécessité de

l'appel au peuple, et c'est avec mandat da faire prévaloir cette doctrine, qui renversait tout l'échafaudage ministériel, que fut nommée la commission (1). La question du plébiscite fut agitée la première au sein de la commission. S'il était naturel d'aller droit ainsi au point culminant du débat, on s'aperçut vite néanmoins que, pour se prononcer sciemment, il fallait avoir examiné le projet en son entier. Ce n'élait, en effet, qu'après avoir arrêté toutes les dispositions de la Constitution nouvelle qu'on pouvait, en les appréciant et dans leur détail et dans leur économie générale, déclarer, en connaissance de cause, qu'elles étaient ou non compatibles avec les bases plébiscitaires de 1852. Toutefois, à cette discussion préliminaire qui s'était engagée, il était facile de constater que la grande majorité de la commission se prononçait contre la résolution timorée du gouverne- . ment, et que, sur un rapport énergique en ce sens, l'appel au peuple serait voté à la presque unanimité par le Sénat.

L'imminence d'une semblable solution causait au garde des sceaux une vive émotion. Si elle venait à se produire, elle était une défaite pour lui, puisqu'elle écartait son système et lui en substituait un autre. Au lieu des tâtonnements timides du ministre, le Sénat levait toute équivoque, allait droit à la vérité et

(1) La commission se composait de MM. Baroche, Béhic, Boudet, Devienne, Drouyn de Lhuys, marquis de Ghasseloup Laubat, Magne, de Maupas, Rouher et Quentin Bauchart. Il est à remarquer que sur ces dix membres la commission comptait huit anciens ministres.

offrait ainsi à TEmpire Toccasion d'une régénération qui, sans les fautes qui ont tout compromis, devait retremper sa force -et consolider la dynastie. M. Ollivier ne pouvait échapper à la défaite que par Tabdication de son système et l'adoption de celui du Sénat. Il n'hésita pas à le faire, et, dans les explications qu il fut appelé à présenter devant la commission, on n'eut, de sa part, aucune résistance. Sur ce point, l'accord fut immédiat.

Ce n'était pas du reste entre le Sénat et le gouvernement que les difficultés devaient se produire à l'occasion du Sénatus-Consulte : car presque toutes les modifications que proposait la commission étaient acceptées sans résistance par M. Ollivier. C'était au sein même du gouvernement que devait surgir un véritable orage, alors que tout devait faire supposer que l'accord y était complet.

En présentant le Sénatus-Consulte au Sénat, le gouvernement était unanime pour en approuver les termes. Affirmer cette unanimité n'est pas seulement tirer une conséquence logique de la solidarité et de l'homogénéité qui devaient exister dans le cabinet; c'est encore constater un fait qui était matériellement vrai. Non seulement les bases essentielles du sénatus-consulte avaient été discutées et adoptées en conseil des ministres; mais, après rédaction complète, le texte et l'exposé de motifs avaient été soigneusement examinés en conseil. ITne nouvelle lecture avait «eu lieu, quelques heures avant la séance du Sénat, pour recueillir les dernières observations, pour tenir compte des derniers scrupules, et pour mettre sur-

tout chacun en demeure de bien peser la responsabilité qu'il engageait en s'associant à la présentation du projet de Sénatus-Consulle. A cette séance, Taccord était de nouveau complet.

Quels qu'eussent donc été les points sur lesquels on avait pu se trouver en dissidence, qu'on eût fait prévaloir son opinion ou qu'on en eût fait le sacrifice, du moment où on acceptait la formule finalement proposée^ on se solidarisait, non seulement avec l'œuvre dans son ensemble et dans son esprit, mais encore avec le Sénatus-Consulte dans son texte et dans ses détails. Si, avant l'heure de la présentation du projet au Sénat, un point de désaccord survenait dans Tesprit de l'un des ministres, son devoir était de le soumettre encore à l'examen de ses collègues. S'il eût été d'importance secondaire, l'entente eût été facile ; s'il eût soulevé les questions de principes qui faisaient la base de la Constitution nouvelle, tout tardif qu'il fût à un pareil moment, il devait être de nouveau discuté et résolu ; la présentation du Sénatus-Consulte devait être ajournée, comme elle l'avait été déjà deux fois depuis quatre jours, jusqu'à ce que l'accord se fût fait entièrement et sincèrement, ou qu'on eût au contraire constaté l'impossibilité de rétablir.

Dans ce dernier cas, les traditions parlementaires traçaient la marche à suivre. La Couronne, en proposant au Sénat une modification à la Constitution, ne faisait qu'user de son droit constitutionnel d'initiative. En cas de dissidence au sein du conseil sur la valeur ou l'opportunité de cet acte, ceux des mi-

nistres qui ne s'associaient pas à la pensée de TEmpereur, qui refusaient de prendre la responsabilité de la présentation du projet devaient se retirer. Le cabinet devait se compléter ou se reconstituer, en ayant pour base de sa formation nouvelle ceux de ses membres qui avaient accepté les conditions de la Couronne. Aucune démission ne s'étant donc produite, tous les ministres assistant à la séance du Sénat où était présenté le projet de Sénatus-Consulte, on était en droit d'en conclure que l'accord était sans réserves entre la Couronne et le cabinet, et nécessairement aussi entre tous les membres du conseil. On pouvait en conclure également que si des dissidences s'étaient produites, la discussion en avait effacé la trace et qu'on était finalement arrivé à une entente absolue.

C'était effectivement la vérité le 28 mars; ce ne l'était plus le 3 avril. Le droit d'appel au peuple, réservé au Souverain par le Sénatus-Consulte qu'avait proposé le gouvernement, devint soudainement, pour plusieurs des ministres, l'objet de scrupules d'abord, et bientôt de vives résistances. Par un contresens, auquel il serait difficile de trouver un précédent, il arrivait ainsi que le gouvernement, appelé devant la commission du Sénat pour s'expliquer sur les points qu'elle voulait éclaircir, par conséquent pour défendre son œuvre, y prenait au contraire l'initiative de la critique et en demandait la modification. Il faut ajouter même qu'au sein de la commission, la dissidence qui avait surgi dans le conseil se faisait jour entre les membres du gouvernement qui y étaient

présents. Spectacle pénible et qui causa aux sénateurs commissaires autant d'affliction que d'étonnement. Quel fonds pouvait-on faire sur un gouvernement qui tenait pour si peu la valeur de sa responsabilité qu'à huit jours de distance, il acceptait et repoussait successivement les mêmes doctrines! Une telle attitude répondait-elle à la gravité des circonstances ! D'où venait ce désaveu tardif d'un concours accordé sans réserve? Quelle considération avait pu le faire naître? Quelle influence avait pu le provoquer? Le dénouement de ce conflit fut la démission de M. Buffet d'abord, puis, peu après, celle de M. le comte Daru.

Le mouvement qui s'était fait autour de cet incident inopiné avait appelé sur l'article 13 du projet du gouvernement une attention plus vive qu'elle ne l'eût été sans cette complication. L'opposition s'empara de cette bonne fortune et elle poussa l'ardeur des récriminations jusqu'à déclarer que le maintien de l'article 13 dans la Constitution annihilait toute la valeur des concessions faites, que, la liberté, le contrôle, le gouvernement parlementaire en un mot, y étaient sacrifiés à la prédominance de la Couronne, et que c'était encore la dictature qu'on avait à redouter.

De pareilles accusations dépassaient la mesure. Sans doute, il faut bien convenir que cette dernière critique n'était pas sans fondement. Le droit absolu d'appel au peuple, réservé à TEmpereur, sans obligation pour lui de recourir à l'intervention préalable d'aucun des autres pouvoirs de l'État, laissait incon-

testablement la porte ouverte à une sorte de coup d'État qui pouvait trouver, dans la Constitution même, le procédé de sa régularisation; c'était une réminiscence transparente de la partie autoritaire de la Constitution de 1852; la survivance, en Tune de ses dispositions principales, du régime qu'on voulait remplacer. La Couronne ^vait fait une faute en exigeant qu'un pareil pouvoir lui fût réservé et le cabinet avait manqué à sa mission en cédant, malgré ses convictions contraires, au désir du Souverain; mais c'était une faute plus grave encore pour les ministres démissionnaires de repousser, après l'avoir accepté, le texte adopté en conseil.

Cet incident, qui émut l'opinion, pendant un certain temps, ne fut pas l'un de ceux qui révéla le moins clairement combien on était loin encore de l'application bien comprise du gouvernement parlementaire. Et il faut bien que ceux qui rendent ce régime responsable de toutes les agitations qui se sont produites, nous accordent cependant que cette agitation qui faillit un instant compromettre le succès du vote du plébiscite, ce n'est point au régime parlementaire qu'il faut l'attribuer, mais bien à sa nonapplication. Si les ministres démissionnaires s'en fussent plus exactement inspiré avant la présentation du Sénatus-Consulte, cet incident ne se fût pas produit, et on n'eût pas eu, par conséquent, à souffrir du trouble qu'il lit naître.

Une autre question encore, et qui se rattachait étroitement à l'article 13, au droit d'appel au peuple, soulevait de nombreuses objections ; c'était celle de

la double responsabilité : celle du Souverain se plaçant à côté de celle de ses ministres. A vrai dire, cette responsabilité souveraine était le seul motif plausible qui pût justifier le droit d*appel au peuple consacré par l'article 13 ; il devait donc rencontrer les mêmes résistances que cet article. Pour les uns, cette double responsabilité était au moins une super* fétation ; pour les autres, c*était toujours cette même réminiscence inquiétante du gouvernement personnel; c'était la consécration d'un droit réservé au Souverain pour ressaisir, un jour, en secouant le Joug des Chambres, son pouvoir absolu. Pour les esprits judicieux, cet article était surtout un contresens, étant donné qu'on s'attachait, dans la Constitution nouvelle, à consacrer, plus fortement que jamais, la puissance monarchique.

Cette responsabilité du Souverain, on avait dû se résigner à la conserver tant qu'on n'avait pas cru devoir recourir au plébiscite, et là était, rappelonsle, la cause des réserves observées par le Sénatus- Consulte du 8 septembre 1869. Là était également l'explication du langage de ceux des orateurs qui, avant cette date même, acceptaient la responsabilité souveraine pour obtenir au moins le correctif de la responsabilité ministérielle. Mais une fois cette résolution prise de refaire une Constitution nouvelle et de s'adresser directement au peuple pour lui demander de modifier les bases plébiscitaires de 1851, on n'avait plus, en face de soi, aucune entrave. Il fallait aller droit à la vérité des principes et bannir les superféta tiens périlleuses.

Nous l'avons dit déjà, ramovibilité est le corollaire obligé de la responsabilité. C'est la seule sanction sérieuse qu'on puisse lui appliquer, et que les circonstances lui ont invariablement imposée. Si donc on rendait le Souverain responsable, on le déclarait, par cela même, constitutionnellement amovible, et, sans le vouloir, on faisait de l'Empire une sorte de République, de l'Empereur un président amovible de cette République impériale. Avec cette double responsabilité en effet, on rapproche sensiblement les conditions d'existence du chef d'une Monarchie ainsi comprise, de celles du chef d'une République.

Dans ces deux formes de gouvernement, la République ou la Monarchie constitutionnelle avec Souverain responsable, c'est cette amovibilité du pouvoir suprême qui fait la condition de faiblesse et d'instabilité.

L'élection périodique du président d'une république excite perpétuellement, parmi les individualités qui ont réussi à marquer dans le mouvement politique, l'ambition du premier rang. Et n'est-ce pas là, pour le pays, une cause d'agitation permanente et de réel péril! Si, en effet, dans les Monarchies constitutionnelles, l'ambition permise à uii homme d'État, dans son expression la plus élevée; la fonction ministérielle, conduit, quelquefois, h des manifestations intéressées, dans le dessein de frapper les esprits, combien l'effort et les dangers qu'il engendre, n'augmenteront-ils pas encore quand le jouteur politique, au lieu d'avoir seulement en vue II 81

49â MEMOIRES SUR LE SECOND EMPIRE

sa part dans une élévation collective, dans la formation d'un cabinet, aura pour but une dési-r gnation exclusivement personnelle, la faveur d'être choisi pour Chef de TÉtat ! C'est dans de semblables conditions — et ne l'avons-nous pas vu de nos jours ! — que la tentation trop ardente du pouvoir, le désir d'accuser trop vivement sa personnalité, peuvent conduire à l'exagération d'idées ou de systèmes. C'est ainsi que peuvent être encouragés, dans la nation, certains courants qu'il y aurait au contraire, pour rÉtat, intérêt à voir arrêter. Il ne faut que quelques semblables ambitions malsaines pour entretenir, dans le pays, une perpétuelle agitation.

Dans une Monarchie constitutionnelle avec Souverain responsable, l'amovibilité pour n'être qu'exceptionnellement possible, n'en est pas moins, par le seul fait qu'elle n'est pas absolument écartée des prévisions ou des déductions constitutionnelles, une cause sourde d'espérance pour les ennemis du pouvoir, une sorte d'invite à leurs attaques, une ressource légale pour provoquer, à un moment d'effervescence, la déchéance du Souverain dont on invoque la responsabilité.

En somme, en dehors des [différences que nous venons d'établir entre la République et la Monarchie constitutionnelle avec Souverain responsable, la préférence pour une telle Monarchie se réduit à une pré-^ férence personnelle ou dynastique; elle n'a plus la valeur d'une préférence de système.

Rappelons ici combien la doctrine de la vraie Monarchie constitutionnelle, empire ou royauté, protégée

par le régime parlementaire, offre plus de garanties de stabilité quand elle est exactement comprise, quand elle est sincèrement pratiquée.

La Couronne, héréditaire et irresponsable, représente le grand principe de la stabilité monarchique. Les ministres seuls responsables, devant les Cham-^ bres et devant le pays, subissent seuls, aussi, les chocs de l'opinion. Ils se maintiennent ou se retirent selon que leur politique reçoit l'approbation ou encourt le désaveu du pays. Le pays, personnifié dans ses mandataires élus, peut ainsi sans secousse, sans trouble, sans révolution, par le jeu naturel de ses institutions, participer au mouvement politique, peser, autant et aussi souvent qu'il le veut, sur la gestion de ses grands intérêts. Il use de son droit avec autant de prudence qu'il a de liberté à en réclamer l'exercice. La Couronne gagne en force et en stabilité ce qu'elle donne en droit et en liberté. Elle échappe à ces agitations permanentes qu'engendre l'amovibilité légalement possible, dans le pouvoir suprême; elle est la représentation de la permanence et de la perpétuité du gouvernement du pays par le pays; elle en est le symbole et le couronnement. Sa première condition d'existence et de durée étant la stabilité dans l'État, son intérêt se confond avec l'intérêt le plus puissant de la nation. Elle reste ainsi, au sommet de l'édifice, et au-dessus des compétition^ des partis, le nécessaire et impartial arbitre qui tranche, dans les limites du droit constitutionnel, les conflits que font naître inévitablement les courants politiques dans les assemblées ou dans le pays.

494 MÉHOraES SUR LE SECOIO) EHPIRE

Et si un républicain sincère, se dégageant de la rigueur aveugle de la tradition, dépouillant ses puériles aversions pour ce qui dépasse les niveaux ordinaires, pour ce qui rappelle les grandeurs de notre histoire, voulait consciencieusement aller au fond de ce système de Monarchie constitutionnelle, le comparer dans son mécanisme, dans ses effets, au système républicain, il serait forcé de convenir que la ressemblance touche de si près à l'identité qu'il pourrait, sans sacrifices sérieux, se trouver satisfait par cette sorte de Monarchie. Il devrait se consoler, des quelques privilèges qu'on y met aux mains du pouvoir pour assurer la paix publique, en appréciant, à leur valeur, les droits fondamentaux qu'on y donne au peuple.

Nous n'avons pas à poursuivre ici ces apprécialions constitutionnelles. Nous avons tenu seulement à y puiser un enseignement et à montrer, à son aide, que le ministre lui-même, qui voulait régénérer nos institutions et fonder une Monarchie constitutionnelle, en méconnaissait les principes essentiels et qu'il n'avait ni le caractère ni l'autorité nécessaires pour inaugurer et faire vivre ce régime parlementaire qui ne pouvait profiter à l'Empire qu'à la condition d'être exactement pratiqué.

, La discussion.de ces importants problèmes au Sénat faisait naître dans les esprits de vives préoccupations. Il y avait nécessité de précipiter le dénouement. La commission de Constitution lé comprit ; elle accéléra la marche de ses travaux, le Sénat le comprit comme elle, et, le 20 avril, le Sénatus-Gonsulte.

établissant la Constitution nouvelle de l'Empire était voté. :

Selon qu'en avait décidé le Sénat, le peuple devait être immédiatement appelé à se prononcer, par oui ou par non, sous forme de plébiscite, sur la question ainsi posée i « Le peuple approuve les réformes libérales opérées dans la Constitution depuis 1860 par l'Empereur, avec le concours des grands pouvoirs de rÉtat, et ratifie le Sénatus-Consulte du 20 avril 1870. »

Le 8 mai, jour du scrutin, la nation entière courait aux urnes, et la formule soumise au pays était acceptée par 7,350,000 suffrages. L'opposition, malgré ses efforts, n'en avait pu réunir que 1,560,709. - Quelle situation le résultat de ce plébiscite ne faisait-il pas à l'Empire ! Quelle force, quelle puissance il accumulait sur ses institutions ! Quelle confiance avait, en une heure, repris la place des incertitudes'^ des émotions qui avaient marqué les quatre premiers mois du ministère OUivier !

Et pourtant, si l'on va au fond des choses, ce qui devait être ainsi la condition de notfe sécurité ne fûtil pas l'une des causes de nos malheurs? Qui oserait dire que le pouvoir a justement apprécié et l'esprit qui avait présidé à cette grande manifestation du 8 mai, et les sentiments qu'avaient voulu traduire,' par leur vote, les 7,350,000 électeurs? Qui oserait prétendre que cette immense démonstration, paci-: fique sous tous ses aspects, n'est pas devenue au contraire Tencouragement à cette aventure désas-4 treuse devant laquelle, si imprévoyant qu'il fût, le

ministre eût reculé peut-être, s'il n'eût cru sentir derrière lui Tappui qu'on doit attendre d'un peuple qui vient d'acclamer si unanimement son Souverain?

Ce que voyait ingénument, en effet, M. OUivier dans le résultat du plébiscite, et il le disait à tout venant, c'était d'abord l'acclamation de son système, de sa politique, de toutes ses idées, de ses succès, de sa personne en un mot. C'était l'encouragement pour lui à tout entreprendre, à tout oser. Et il faut dire qu'il prenait son illusion au sérieux, car, avant même cette téméraire déclaration du 6 juillet qui nous valut la guerre, dans son désir incessant de marquer en tout son passage, il avait porté déjà la main sur ce que notre organisation politique et sociale avait de plus traditionnellement respecté, et s'il avait duré, rien, dans notre législation, n'eût échappé à son humeur entreprenante. Tout était possible de la part d'un homme qui rêvait pour lui le rôle du rénovateur de la société française au XIX* siècle.

Aux Tuileries, on n'était pas non plus sans quelques illusions sur la portée exacte de cette grande manifestation ; on s'en exagérait la signification dynastique. Il faut convenir que l'Empire était si directement en cause qu'il était bien permis à celui qui en était la haute personnification de se faire le raisonnement suivant : Si les 7,350,000 électeurs qui ont voté oui eussent voté non, c'était la condamnation et la chute de l'Empire et de la dynastie : puisqu au lieu de voler non, ils ont voté oui, c'est.

par la même raison, la consécration nouvelle de la dynastie des Napoléons.

Ce n'était ni dans les naïves erreurs de M. 01livier, ni même dans l'appréciation bien plus voisine de la vérité qu'on en faisait aux Tuileries, qu'il fallait chercher la signification vraie du vote du 8 mai. Ce que tous les électeurs qui avaient voté oui, avaient voulu exprimer avant tout, c'était celte pensée complexe, et précise cependant, qui se résumait ainsi : mission donnée à la dynastie napoléonienne de préserver le pays de la révolution et de la guerre. Sans doute, à côté de cette formule générale, un nombre considérable de votants oui avaient entendu afBrmer une fois de plus leur attachement a la dynastie impériale ; mais un nombre encore important d'électeurs faisaient, à l'espoir de l'ordre et de la paix, le sacrifice de leurs préférences dynastiques qui n'étaient pas l'Empire. Les garanties qu'on attendait du gouvernement parlementaire, du contrôle substitué au gouvernement personnel, avaient également été Tun des stimulants du vote. Quant à la personnalité de M. OUivier, on peut dire qu'elle avait passé inaperçue au milieu de ces préoccupations d'un ordre bien autrement sérieux.

Après un pareil événement, la ligne de conduite à suivre pour le pouvoir, était nettement tracée : prendre en première considération la volonté du pays; tout faire pour lui assurer les bienfaits de Tordre à l'intérieur et la paix avec les puissances de l'Europe. Ces deux buts étaient également faciles à atteindre. A l'intérieur, les partis monarchiques ju-

geaient leurs espérances indéfiniment ajournées. Aucune menace n'était à craindre de leur côté. Les révolutionnaires désespéraient, eux aussi, à moins d'une circonstance absolument imprévue, de ruiner une puissance dynastique qui s'appuyait sur une si formidable manifestation. Les ennemis du dedans n'étaient donc plus à craindre.

En Europe, on voyait la tranquillité solidement assurée pour la France, et on renonçait à Tespoir de rencontrer chez elle, si on Taltaquait, l'auxiliaire de la révolution. La France libre et confiante, pouvait ainsi poursuivre la sage application de ses libertés nouvelles, et trouver, dans l'Empire parlementaire, la solution de ce problème qui peut seul assurer la stabilité des États : alliance judicieusement pondérée du principe d'autorité avec la liberté.