DROITS POLITIQUES

L'organisation des droits politiques offrait plus de difficulté. Si les lumières ne manquaient pas, l'expérience au moins faisait défaut, et, en politique, les

principes ne sont pas tout; ils doivent souvent céder aux exigences du temps et de la pratique. Tous les membres de la Constituante étaient d'accord pour reconnaître que la souveraineté résidait dans la na-« tion. Mounier le proclamait aussi haut que Robespierre; mais cette souveraineté, le peuple doit-il l'exercer directement, comme le prétendent Rousseau et ses disciples, ou par délégation, comme l'ont décidé tous les peuples modernes? Le gouvernement direct fut aussitôt repoussé comme une utopie dangereuse et impossible; restaient. donc à fixer les conditions de la délégation, c'est-à-dire la représentation nationale. Mais d'abord, cette représentation nationale, comment serait-elle organisée? Pour communiquer atout un peuple la vie politique, pour lui donner les habitudes viriles de la liberté, il ne suffit pas d'établir dans la capitale une assemblée délibérante, si active qu'on la suppose. Ce serait commettre la faute d'un gouvernement qui, pour développer le commerce et l'industrie, créerait un chemin de fer dans un pays sans grandes routes. La vie politique doit partir d'en bas, c'est-à-dire de la commune, pour remonter au centre. La Constituante le savait, et elle voulait couvrir la France entière d'assemblées qui, par leur activité, entretiendraient partout une perpétuelle préoccupation des affaires publiques. Atteindre ce but pouvait paraître difficile; il fallait renverser des obstacles qui auraient arrêté des hommes moins résolus. Il s'agissait en effet d'abolir l'ancienne division de la France par proviiices, comme l'ancienne administration par les intendants : opération des plus graves, et qui touchait à tous les intérêts du pays. Ce n'était pas seulement le sol de la France qu'on allait bouleverser; lois, mœurs, habitudes, tout allait être changé en

OA&UBfiAHVHr» tilt

même temps. L'Àssemhiée r hésita «*> Au* muuunés provinces, elle substitua a •lirmua jmu- départements, etu dans chaque 'irparfement* nie pnt !a <xun~ mune comme centre et point le tepart du la vie [mk li tique.

L'honneur <£e ce teasail ippar'-ent *urU/u^i Sjwyea. C'est loi qui eonijnt le pian *tK+Hu:gpH îm* Thouret. Quant à Fîdée r aa peut (iirii (j-i'^u* *U;t daji.*U>ua le» esprits. Les pearawes.. aroe t Laéîçai-i^ de taun» divisions, la «triersité Ae leur* privilège*, de te un» juridictions» de ksrs ûmpôtSy différence* attestée* par la diversité même do langage, avaient fait du U France un véritable chaos. Le premier be*t>m de U révolution fat de mettre partout Tordre et l'unité. Siéyes s'occupa de cette réforme; lentement MiU plan ne put être adopté en entier. Toujours dh&Au, àiéyès avait voulu porter dans le» (U/uveika d;vi^iiviL> ux:e exactitude géométrique. La ¥tm*& owai* ti composée de quatre-vingts départ*&*£au ? ojojcjuq de <JLxhuit lieues de long sur dix-h'*jt4* ^^t, en j^outj-t de Paris. Chaque départ^o*** fr^nW joeui' districts de six lieues sur six; efcasjue <L<not neuf caaUu* de 0eux lieues sur deux* E&Jtsi, fc;éyè* propunùt <ie distinguer les départ*a%e£&> par un numéro, absolument comme on fait de* réçiateut*. C'est ce qu'on a app<ié avec raison la folie 4tes chiffres.

L'administrât*» présentait la même symétrie yue la géographie. Les citoyen* actifs de chaque cautou nommaient un députe par deux cenU citoyens actif*. Les dépotée des neuf cantons uummaient le conseil du district, composé de viugt-six citoyens* qui eusmêmes déléguaient à six d entre eux la direction des affaires. Les oeuf administrations du district élisaient a leur tour une administration provinciale de cin-

quante membres, dont dix formaient le directoire provincial ou départemental.

Cette uniformité avait séduit l'esprit rigoureux de< Siéyès. Mais Mirabeau n'eut pas de peine à démontrer que cette égalité apparente n'était au fond qu'une monstrueuse inégalité, « J'ai pris, disait-il, des cartes géographiques, j'ai tracé des surfaces égales de trois cent vingt-quatre lieues carrées, et qu'ai-je aperçu? Partout j'avais le même territoire, mais je n'avais nulle part ni la même population, ni la même valeur, ni la même importance, et je me disais : Si on a voulu faire des départements inégaux, il ne valait pas la peine de leur donner une surface égale ; si on a voulu les rendre égaux, comment se fait-il qu'on ait choisi précisément la mesure la plus inégale? » Et il concluait en demandant une division établie, non sur le territoire, mais sur la population. Mirabeau montrait encore une raison supérieure et un sentiment vrai des nécessités du moment, quand il demandait qu'on respectât le plus possible les anciennes divisions des provinces, de manière à maintenir de vieilles coutumes et des institutions locales. Il ne voulait pas que, devant là révolution qui allait tout absorber, on ne laissât plus à ta province aucun moyen de résistance. Il était moins bien inspiré quand il proposait cent vingt départements avec deux assemblées dans chaque département, une assemblée d'élection pour nommer les députés, une assemblée d'administration pour former un directoire exécutif. C'était établir l'élection à trois

degrés.

s Thouret défendit le projet de Siéyès, mais avec quelques modifications. Le comité abandonna les électeurs de district, et enfin, sur la proposition de Barnave, il fut décidé qu'il y aurait de soixante-quinze

à quatre-vingt-cinq départements ; dans chaque département des districts variant de trois à neuf, et divisés en cantons. Les citoyens actifs de chaque canton, réunis en assemblées primaires de neuf cents membres, nommaient un député à raison de cent citoyens; ces députés à leur tour élisaient les membres de la représentation nationale, l'administration départementale et l'administration des districts. Dans tous les cas il devait être tenu compte en môme temps de l'étendue du territoire, delà population et des contributions.

La France était formée par la réunion des départements, les départements par la réunion des communes. Ici l'Assemblée ne rencontrait plus les mêmes obstacles. La commune, en effet, comme la paroisse, répond le plus souvent à une division naturelle du territoire; le cours d'un ruisseau, une vallée entre deux collines, un plateau isolé, mille accidents de terrain déterminent sur un point donné la réunion de quelques familles unies par les mêmes intérêts. L'Assemblée, qui savait ne pas innover sans nécessité, se conforma à ces divisions naturelles pour organiser la commune. Dans chaque commune fut instituée une municipalité élue par tous les citoyens actifs, qui devait avoir pour chefs un maire et un procureur syndic, fonctionnaire également électif, et chargé de défendre les intérêts de la commune. Quant aux attributions du conseil municipal, elles étaient fixées avec une rare sagesse par la loi du 14 décembre 1789. Cette loi, en effet, donnait aux communes : 1° l'administration des biens et revenus communaux; 2° le vote des dépenses et des impositions locales ; 3° la voirie communale et les travaux publics à la charge de la communauté ; 4* la police municipale,

c'est-à-dire le droit de faire des règlements sur tout ce qui concerne la propreté, la salubrité, la sûreté et la tranquillité des rues et lieux publics, et le droit de faire exécuter ces règlements par des agents municipaux, soutenus au besoin par une justice municipale, ou tribunal de simple police.

On peut maintenant se rendre compte de l'impulsion que ces lois donnaient à la vie politique d'un bout de la France à l'autre. Partout des assemblées primaires nommant des administrations dont les membres, renouvelables tous les deux ans, ne pouvaient être destitués que pour cas de forfaiture légalement constatée ; et toutes ces assemblées, organisées dans le plus humble village, remontaient de la commune par le district et le département jusqu'à l'Assemblée nationale. On leur accordait tout, môme le pouvoir exécutif: c'était une assemblée qui était chargée d'agir, comme une assemblée était chargée de délibérer. En effet chaque administration de département était divisée en deux sections. L'une, sous le nom de conseil de département, devait tenir annuellement une session d'un mois au plus pour fixer les règles de chaque partie d'administration ; l'autre, sous le titre de directoire du département, restait toujours en activité pour l'expédition des affaires, avec l'obligation de rendre compte de sa gestion au conseil de département. Chaque administration de district était également composée d'un conseil et d'un directoire; pour les départements, les membres du directoire étaient au nombre de huit. Les inconvénients de ce système ne tardèrent pas à se faire sentir; nous nous bornons pour le moment à en indiquer le caractère.

L'organisation nouvelle de la France, cette divi-

£- sion en communes, districts et départements, se rattachaient, nous l'avons déjà vu, à la composition de

. l'Assemblée et à la formation du corps électoral. C'est là le point qu'il nous reste à examiner pour em-

7 brasser l'ensemble de ces institutions, en bien comprendre l'esprit et les conséquences.

Le Comité de constitution avait proposé de diviser la France en districts électoraux de cent cinquante mille habitants. Chaque district nommerait trois députés;

7 leur élection serait confiée à sept cent cinquante électeurs nommés eux-mêmes par les assemblées primaires '.c'était l'élection à deux degrés. Le Comité proposait en même temps d'exiger pour être électeur un an de domicile et une contribution égale au prix de trois journées de travail pour le premier degré, de dix journées pour le degré supérieur; enfin, pour être éligible, il faudrait payer une contribution égale à un marc d'argent. Le second comité modifia un peu ces propositions. En son nom, Thouret demanda que les sept cent cinquante électeurs nommés par les assemblées primaires eussent à leur tour à en choisir quatre-vingts qui nommeraient les députés. C'était l'élection à trois degrés, proposition .qui fut rejetée

k presque aussitôt, sauf les conditions de cens toujours maintenues. Le grand métaphysicien de la Constituante, Siéyès, avait en effet distingué les droits civils des droits politiques : les premiers , disait - il, appartiennent à tous ; il suffisait de naître pour les posséder; les seconds au contraire constituaient une véritable fonction ; pour les remplir il fallait s'en montrer digne, et la nation devait exiger des garanties de ceux qu'elle appelait au gouvernement: de là une division naturelle et légitime en citoyens passifs, jouissant des droits civils, et citoyens actifs, c'est-à-

dire exerçant les droits politiques. Quant au signe de la capacité, le plus apparent de tous était le revenu, fruit du travail, et constaté par l'impôt,

Ces idées peuvent nous paraître mesquines et erronées; la distinction entre les citoyens actifs et les citoyens passifs n'était pas heureuse ; elle avait surtout le tort de créer un antagonisme trop nettement exprimé par des mots ; le cens n'est pas non plus la meilleure preuve de capacité, et l'instruction vaat mieux; à l'électeur qui paye une contribution égale à trois journées de travail nous préférerons toujours celui qui saura écrire son bulletin. La question est d'ailleurs tranchée aujourd'hui dans un sens plus large, et ces restrictions paraissent condamnées à jamais dans un pays qui possède le suffrage universel. Pourtant, il ne faut pas se le dissimuler, si ijotre système paraît plus libéial que celui de la Constituante, en réalité peut-être ne l'a-t-il pas toujours été même autant ! Le Gouvernement, en effet, s'il a dès son origine admis le suffrage universel, l'a un peu considéré comme un mineur imprudent et qu'il serait fâcheux d'émanciper. On l'a donc tenu en tutelle ; sous prétexte de l'éclairer, on l'a dirigé, si bien que cette souveraineté si vantée a pu, dans certains cas, ressembler à celle des rois fainéants de la première race, que les maires du palais montraient au peuple dans un char, mais dont ils faisaient leurs avçugles instruments (1). La Constituante mettait au moins plus de franchise dans sa défiance, et les réserves de Siéyès adoptées par les deux comités eurent d'abord l'approbation des hommes.avancés, comme Loustalot, Camille Desmoulins et Condorcet.

(1) Écrit en juin 1870.

Mais la discussion des articles ne commença que lorsque l'Assemblée se fut transportée à Paris, après les journées des 5 et 6 octobre ; elle se ressentit naturellement de l'agitation qui s'était emparée des esprits. Au Palais-Royal la colère fut vive et les orateurs rivalisèrent de violence avec les journaux. Ainsi Camille Desmoulins conseillait simplement aux Français privés de leurs droits de se jeter sur les députés et de les étrangler. Dans l'assemblée, Duport, Grégoire, Robespierre et avec eux Montlosier combattirent cette distinction de citoyens actifs et citoyens passifs, au nom de l'égalité promise par la déclaration des droits. L'opposition parut même si vive que le Comité crut nécessaire de céder. Target vint quelques jours après proposer un article oublié. Il était ainsi conçu : La condition d'éligibilité relative à la contribution directe, déclarée nécessaire pour être citoyen actif, électeur ou éligible, sera censée remplie partout citoyen qui, pendant deux ans consécutifs, aura payé volontairement un tribut civique égal à la valeur de cette contribution, et qui aura pris l'engagement de la continuer. Cet article fut soutenu par Mirabeau, au milieu de l'agitation de l'Assemblée, qu'il eut de la peine à dominer. Ses efforts échouèrent malgré l'appui de Target, de Garât et de Pétion. Après une première .épreuve déclarée douteuse, l'Assemblée finit par rejeter l'article à une très-faible majorité ; la proposition du Comité fut définitivement adoptée.

Restait à traiter une question non moins importante : Comment seraient divisés les collèges électoraux?Le premier comité avait proposé des districts de cent cinquante mille habitants. Thouret avait découvert une autre combinaison. Il voulait qu'au lieu

de tenir simplement compte de la population, on eût aussi égard à retendue du territoire et à la quotité des contributions directes. Dans la discussion, la chambre se divisa. Pétion, Barrère, le duc de Lévis, soutinrent que les hommes devaient seuls être représentés. Mirabeau combattit retendue territoriale, et Bengy de Puyvallée la contribution directe, a Le tribut que les citoyens payent à la patrie est, dit-il, proportionné à l'avantage qu'ils en retirent; la contribution qu'ils acquittent est, de leur part, un devoir de justice rigoureuse. Mais un devoir ne constitue pas un droit exclusif. La représentation nationale ne peut donc avoir pour base la contribution. Quand il s'agit de défendre la patrie, chaque homme est soldat et doit payer de sa personne; de môme, lorsqu'il s'agit de représenter la nation, tout homme est citoyen et a le droit de faire représenter son suffage... » Thouret ne se laissa pas ébranler par ces objections, et l'Assemblée lui donna gain de cause. La population, l'étendue territoriale et la contribution furent également consultées pour la nomination des députés. C'est alors que l'Assemblée aborda la discussion de la division de la France par départements, discussion où furent adoptés les mêmes principes.

Au dernier moment, M. d'Ambli souleva une question nouvelle; il demanda que les députés ne pussent être élus que dans le département auquel ils appartenaient. C'est là une théorie fausse et mesquine. Outre qu'elle attente à la liberté des électeurs, elle dénature même la condition du député qui, en fait, représente la, France, et non plus son .département. Il faut ajouter qu'il y de grands citoyens, defc orateurs éminents qui appartiennent au pays tout entier et non à un arrondissement; il est bon qu'ils puissent

toujours être protégés par l'opinion publique contre une manœuvre locale, une attaque portant à coup sûr, parce qu'on agit sur un point déterminé. Garât, Rewbel, La Rochefoucauld, Chapelier, Mirabeau, combattirent la proposition, qui triompha, grâce à l'appui de Barnave. C'était une erreur et un abus. Il est vrai qu'il ne faut pas tomber dans un excès contraire; il n'est pas bon qu'on voie, ce dont nos yeux ont été témoins, un département représenté, pendant de longues années, par des députés qui lui étaient tous également étrangers. Ces candidatures nées d'un caprice de l'administration n'ont pas seulement le tort d'humilier un pays qu'elles privent de leurs représentants naturels; elles atteignent la dignité du député lui-môme, qui, n'ayant d'autre appui que celui de l'administration, lui appartient sans réserve. La vérité se trouve entre ces deux mesures extrêmes. De 1815 à 1848, il fallait qu'un certain nombre de députés fussent domiciliés dans le département; on conciliait ainsi le droit des électeurs et les besoins de chaque pays avec le caractère d'universalité qui doit s'attacher à l'idée de la représentation nationale.

Le pouvoir législatif était ainsi constitué : une seule chambre ayant l'initiative des lois, et arrêtée seulement par le vote suspensif. Au mois de septembre avait été discutée la durée de chaque législature. Saint- Fargeau avait proposé le renouvellement annuel ; il fut combattu par Mirabeau, et l'on adopta une durée de deux années, durée que rien ne pouvait abréger, puisqu'on avait refusé au roi le droit de dissolution. Il n'y avait plus à régler qu'un seul point : les membres de la Constituante seraient-ils rééligibles? La question fut soulevée, pour la première fois, au mois de septembre 1789. Reprise un peu plus tard, elle ne

fut tranchée qu'après la mort de Mirabeau ; il eut au moins la gloire de la faire ajourner.

Volney proposa, le 19 septembre, de convoquer une seconde assemblée nationale; le vicomte de Mirabeau demanda en même temps que nul membre de la Constituante ne pût être élu , et même qu'il ne pût ni voter ni se trouver dans les assemblées électorales. Mirabeau releva d'abord, avec une certaine grâce, les railleries de son frère : « J'ai toujours regardé comme la preuve d'un très-bon esprit qu'on fît son métier gaiement; aussi n'ai-je garde de reprocher au préopinant sa joyeuseté dans des circonstances qui n'appellent que trop de tristes réflexions et de sombres pensées. Je n'ai pas le droit de le louer; il n'est ni dans mon cœur ni dans mes intentions de le critiquer; mais il est de mon devoir de réfuter ses opinions, lorsqu'elles sont dangereuses. » A Volney, Mirabeau oppose le serment du jeu de paume, par lequel les députés se sont engagés à ne pas se séparer sans achever leur œuvre. A ceux qui ne veulent pas que les députés puissent être réélus, il oppose d'abord la souveraineté des électeurs : comment oseraient-ils donner des ordres à la nation en limitant ses choix? Il examine ensuite la question d'indignité : « Aucun membre de l'Assemblée actuelle ne pourra se présenter ni voter dans les assemblées primaires, a-t-on dit, et nous nous serons rendu justice. — Je ne sais s'il est bien de faire ainsi ses propres honneurs, mais je ne conçois pas qu'on puisse se permettre de faire à ce point ceux des autres. Ainsi, pour prix d'un dévouement illimité, de tant de sacrifices, de tant de périls bravés, soutenus, provoqués avec une intrépidité qui vous a valu quelque gloire, d'une continuité de travaux mêlés sans doute de tous les défauts des pre-

miers essais, mais auxquels la nation devra sa liberté et le royaume sa régénération, nous serons privés de la prérogative la plus précieuse, du droit de cité! Exclus du Corps législatif, nous serions encore exilés dans notre propre patrie ! Nous qui réclamerions, s'il était possible, un droit plus particulier de chérir, de défendre, de servir la Constitution que nous avons fondée, nous n'aurions pas l'honneur de pouvoir désigner des sujets plus dignes que nous de la confiance publique; nous perdrions enfin le droit qu'un citoyen ne peut jamais perdre sans que la liberté de la nation soit violée, celui de participer à la représentation, d'être électeur ou éligible (1) ! »

Plus tard, Mirabeau changea d'opinion. Quand il désespéra de l'Assemblée, quand il crut ne pas pouvoir obtenir d'elle la faculté d'être ministre, il résolut de s'en débarrasser, et dans ses notes à la cour il insista pour qu'on demandât aux constituants de se déclarer non rééligibles. Il n'eut pourtant pas le malheur de porter cette proposition à la tribune. La mort lui épargna cette triste palinodie; mais le projet fut repris par Robespierre, qui le fit triompher. Il livrait ainsi la France à l'inexpérience d'une Assemblée nouvelle et passionnée, mais il se débarrassait d'adversaires redoutables, et condamnait à la retraite ses plus illustres collègues, tandis que par le club des Jacobins il exercerait encore sur la Législative une domination plus sûre peut-être que s'il eût lui-même appartenu à l'Assemblée.

Ce simple exposé montre avec quel soin la Constituante avait établi les droits politiques des Français. Que l'on songe, en effet, que les citoyens nommaient

(1) OEuvres de Mirabeau, t. VU, pp. 279-284.

tous les agents administratifs, qu'ils étaient en même temps appelés à élire les juges et à siéger comme jurés dans les tribunaux; tout lç pouvoir leur appartenait. On se sent -en même temps frappé d'une autre réflexion. C'est aujourd'hui un lieu commun que la centralisation préparée par l'ancien régime a été exagérée par la Révolution, et les ennemis de ce systèiûe en font remonter la faute jusqu'à la Constituante. Mais il suffit de voir toutes ces municipalités créées les unes à côté des autres, sorties de l'élection populaire et rattachées au pouvoir central par des liens essentiellement fragiles, pour s'assurer que la Constituante, au contraire, a partout cherché à développer des institutions locales pour porter la vie aux extrémités du royaume au lieu de la concentrer au cœur. Si cette organisation peut mériter un reproche, c'est, bien plutôt, nous le verrons tout à l'heure, celui d'avoir désarmé le pouvoir exécutif, préparé une véritable anarchie, et méconnu les conditions nécessaires au maintien du pouvoir central et du gouvernement monarchique.