LE PRÊT A INTÉRÉT

prunteur, etc... Toutefois, notre auteur admet, au moins en ce qui concerne les « usures de terre» — par opposition aux prêts consentis en matière de commerce maritime — que le législateur peut les « réduire à de justes bornes (1) ».

Sous la réserve de ces bornes, le prêt à intérêt ne doit pas être prohibé, si l’on ne veut pas voir s'établir l'usure proprement dite avec ses désordres. La prohibition n’arrêtera pas les emprunts; seulement, le prèteur « voulant s'indemniser du péril de la contravention », saura bien, en spéculant sur les besoins pressants de l’emprunteur, réaliser d'importants bénéfices. Les Romains ont fait l'expérience de ces inconvénients, lorsque leurs magistrats voulurent défendre le prêt à intérêt et, d’une manière générale, lorsqu'ils cherchèrent à protéger les débiteurs au détriment de leurs créanciers, afin de s’attirer les faveurs du peuple. Ii ne faut jamais oublier, conclut Montesquieu, que « les lois extrêmes dans le bien font naître le mal extrême (2) ».

(:) E. des Lois, l. XXII, ch. XX.

(2) E. des Lois, 1. XXII, ch. XXI.

La population

La question de la population, qui fait l'objet à notre époque de tant de préoccupations, est loin d’avoir laissé les esprits indifférents, au XVIII siècle. L'intérêt qui s’attachail alors à ce problème était d'autant plus grand que la misère et divers fléaux accablaient le royaume ; on sait combien furent lamentables les dernières années du règne de Louis XIV : une guerre malheureuse (celle de la succession d’Espagne), la famine de 1709 avaient cruellement ravagé la population. Fénélon avait exposé au grand roiles résultats de ces calamités : « La culture « des terres est presque abandonnée, les villes et les « campagnesse dépeuplent, tous les métiers languissent « et ne nourrissent plus les ouvriers, tout commerce est « anéanti. Par conséquent, vous avez détruit la moitié « des forces réelles au dedans de votre Etat pour faire « et pour défendre de vaines conquêtes au dehors. Au « lieu de tirer l'argent de ce pauvre peuple, il faudrait « lui faire l'aumône etle nourrir. La France entière n’est « plus qu'un grand hôpital désolé et sans provision ».

Dans la première moitié du règne de Louis XV, plus pacifique cenendant que celui de son prédécesseur, ce triste état de choses ne s’est pas beaucoup amélioré, les disettes sont encore nonbreuses. On lit dans le journal du

marquis d'Argenson (année 1750) : « Dans la campagne « où je suis, j'entends dire que le mariage et la peuplade « périssent absolument et de tous côtés. Dans ma « paroisse qui a peu de feux, il y a plus de trente gar- « Çons ou filles qui sont parvenus à l'âge plusque nubile; « il ne se fait aucuns mariages et il n’en est seulement « pas question entre eux. On les y excite, ils répondent « tous la même chose, que ce n’est pas la peine de faire « des malheureux comme eux (1) ».

Cette situation alarmante devait naturellement amener les philosophes et les économistes à se préoccuper de la question de la population. Cette question se présente à eux — et à Montesquieu en particulier — sous deux aspects. il yale point de vue que l’on peut qualifier statistique et le point de vue théorique. Le chiffre de la population est-il, en fait, plus ou moins considérable qu'autrefois, dans les pays civilisés ? S'il a subi des variations, comment les expliquer ? lelles sont les deux questions que l’on se pose.

A la fin du XVIIT siècle, les économistes se sont attachés à en résoudre une troisième, beaucoup plus importanteet plus difficile, celle de savoir quel est, au point de vue de la prospérité du pays et du bonheur de ses habitants, l’état le plus favorable: un pays a-t-il intérêt à voir sa population augmenter, ou l'état stationnaire est-il préférable ? Au XVII et au XVIII: siècles, cette question n'est pas en général discutée, car on Ja résout sans aucune hésitation: une nation qui ne s’ac-

(1) La France au milieu du XVIIT: siècle, d'après le Journal du marquis d’Argenson, p. 121.

croît pas aussi vite que les autres en population est exposée à perdre son indépendance; elle est, en effet, par suite de son infériorité numérique, moins en état de se défendre contre les aitaques du dehors et ne doit pas tarder à succomber. — De même, la préoccupation de la proportion à établir entre le développement de la population et celui des subsistances, qui prendra une si grande importance chez les économistes du XIX° siècle, à la suite des écrits de Malthus, n’existe guère au siècle précédent.

Nous ne devons donc pas nous étonner de voir Montesquieu considérer comme très nécessaire pour un Etat l'augmentation de sa population : son désir, nous l'avons vu, est que l'harmonie règne entre les Etats, qu'ils entretiennent des rapports amicaux ; pour que le maintien de ces bons rapports soit assuré, il faut que le développement des nations soit aussi uniforme que possible, car la supériorité de l’une ou de plusieurs d'entre elles serait de nature à leur faire concevoir de mauvais desseins à l'égard des autres et à compromettre la sécurité de ces dernières. Or, Montesquieu est amené à contater que, dans certains pays, par l'effet du climat ou de toute autre cause naturelle, la population à une tendance invincible à s’accroitre d’une maniére particulièrement rapide ; afin de maintenir l'équilibre si nécessaire à la paix et à la prospérité commune, les législateurs des nations chez lesquelles ces causes naturelles de fécondité n'existent pas doivent prendre des mesures pour leur conserver leur rang.

Voilà pour le point de vue politique. Quant au côté économique de la question de la population, il parait,

lui aussi, le reléguer au second plan : « J'aurai peut-être « occasion de prouver, fait-il écrire à Usbek dans les « Lettres persanes (où le problème de la population « est traité avec au moins autant d'étendue et plus « d'indépendance de langage que dans l'Esprit des lois), « que plus il y a d'hommes dans un Etat, plus le com- « merce y fleurit ; Je prouverai aussi facilement que, « plus le commerce y fleurit, plus le nombre des hom- « mes s’y augmente : ces deux choses s’entr’aident et « se favorisent nécessairement » (lettre 115). — Dans la lettre 117, où Montesquieu s'attache à faire ressortir la supériorité des pays protestants sur les pays catholiques, ilindique qu'une population nombreuse permet à vn Etat de faire prospérer parallèlement l'agriculture et le commerce : « Quand il n’y a que le nombre des gens suffisant pour la culture des terres, il faut que le com- « merce périsse ; et, lorsqu'il n’y a que celui qui est « nécessaire pour entretenir le commerce, il faut que la « culture des terres manque ; c'est-à-dire il faut que « tous les deux tombent en même temps parce que l’on « ne s'attache jamais à l’un que ce ne soit aux dépens « de l'autre ». — Mais, à la vérité, Montesquieu n'a nulle part étudié la question dans ses détails. Comme ses contemporains, il paraît dominé par cette idée qu'un Etat -— et notre auteur, plus préoccupé du bonheur du genre humain que de celui d’une nation en particulier, fàt-ce la sienne, généralise et parle pour tous les pays civilisés — dont la population diminue peut être comparé à un malade qui perd progressivement ses forces et qui marche à sa fin.

Voilà, certainement, sa préoccupation dominante ;

CS

elle ne va pas, toutefois, jusqu’à l'égarer. 1l voit la relation qui existe entre l'accroissement de la population et la quantité de subsistances dont elle peut disposer; « Par- « tout, dit-il, où il se trouve une place où deux person- « nes peuvent vivre commodément, il se fait un mariage. « La nature y porte assez lorsqu'elle n’estpoint arretée « par la difficulté de la subsistance (1) ».

En l’état de cette affirmation de principe, Montesquieu était amené à se demander si l'humanité est en possession de l'intégralité des subsistances que la terre et l'industrie peuvent lui fournir. On ne trouve rien, sur ce point, ni dans les Lettres persanes ni dans l'Esprit des lois ; mais notre auteur s’en est préoccupé dans les Pensées. À son avis, cinquante millions d'habitants pourraient vivre sans peine dans le royaume de France, alors qu'on n’en trouve que quatorze (2). « La terre ditil d’ailleurs, donne toujours à proportion de ce qu'on en exige (3) ». C'était là une affirmation bien hardie ; elle s'explique dans une certaine mesure, si l’on songe qu’au XVII: siècle, la culture de la terre était très négligée : beaucoup de paysans désertaient les campagnes et affluaient dans les grands centres où ils croyaient étre à l'abri de la disette.

La raison que fait surtout valoir Montesquieu pour établir que les subsistances sont susceptibles de s’accroitre

(1j E. des Lois, 1. XXIII, ch. X.

(2) Ce dernier chiffre parait inférieur à la réalité : le marquis de Mirabeau, en 1754, attribuaît à la France un peu plus de dix-huit millions d'habitants ; Voltaire donnait le chifire de vingt millions. Toutes ces évaluations, d'ailleurs, manquent de bases précises (V. sur la question Levasseur, La population française t. I, p. 215)

(3) Pensées et fragment inédits, p. 180, n° 366.

est tirée du concours que peuvent se prêter à cet égard les divers pays. Nous l'avons vu indiquer, dans l'Esprit des lois, que les nations modernes, dans lesquelles les biens sont inégalement partagés, ne peuvent voir leur population augmenter que si ceux auxquels le travail de la terre procure un excédent de produits trouvent à échanger cet excédent contre les produits de l’industrie : en effet, si l'écoulement de leurs denrées est assuré, ils s'attachent à produire davantage et, les subsistances augmentant, la population s'accroît également ; d'autre part, les industriels, certains de pouvoir échanger les objets qu’ils fabriquent, produisent et procréent aussi davantage. Dans les Pensées, Montesquieu reprend cette théorie en l'appliquant aux relations des pays entre eux: « Les bêtes, qui ont toutes des intérêts séparés, dit-il, « S’entrenuisent toujours ; les hommes seuls, faits pour « vivre en société, ne perdent rien de ce qu'ils parta- « gent » (:bid.). Et, cette vie en société, combien elle sera plus avantageuse pour chacun d'eux que l'existence isolée ou la lutte perpétuelle ! Les individus, certains de tirer profit des richesses naturelles de leur pays, les mettront en valeur ; grâce au développement de la production et à l’échange, le niveau des subsistances augmentera et, avec lui, le chiffre de la population. L’augmentation de la population permettra, à son tour, de donner plus d'extension encore aux diverses industries : « La mer est inépuisable en poissons, on ne manque que « de pêcheurs, que de flottes, que de négociants. Si les « forêts s’épuisent, ouvrez la terre et vous aurez des « matières combustibles. Que de philosophes et de voya- « geurs ont fait des découvertes devenues inutiles, parce

« que, dans la situation présente, l’industrie ordinaire « suffit pour les besoins » (1bid.).

C'est presque la célèbre loi des débouchés que formule Montesquieu lorsqu'il dit: « Plus vous aurez d'ou- « vriers en France, plus vous ferez de laboureurs en Bar- « barie, mais un laboureur nourrira dix ouvriers » (id). Ce dernier membre de phrase fait bien quelque peu songer à la théorie des Physiocrates sur la productivité de l’agriculture ; mais au fond, l'idée de Montesquieu — ainsi que nous avons eu déjà, d’ailleurs, l’occasion de l'établir — est la suivante: ious les Etats ont intérêt à donner le plus d'extension possible à leur agriculture, à leur industrie et à leur commerce ; et ce développement doit être parallèle, afin que tous en profitent également. Il en résultera un accroissement de la population, en même temps qu'un accroissement du bien-être. Les théories de Montesquieu sur la population peuvent tout entières se résumer dans ce passage des Pensées : « J'ai « mille avantages à vivre, non pas dans un grand Etat, « mais dans une grande société. La faim ne se fait pas « moins sentir dans les pays peu peuplés que dans les « autres. Souvent même, elle fait plus de ravages, parce « que, d'un côlé, le commerce ne leur procure pas « promptement les secours étrangers, et que, d’un au- « tre, la pauvreté les empêche d'en jouir » («bid.). Ici encore, la concordance entre les intérêts particuliers et les intérêts généraux se trouverait donc réalisée : il suffirait aux individus de vouloir leur bonheur pour l’assurer, la terre, les découvertes, les progrès de l’industrie n'attendant que l'application des peuples civilisés. Les hommes peuvent procréer sans se préoccuper de la

quantité des subsistances, ils sont bien loin d’avoir atteint le maximun: des ressources disponibles.

Tout est pour le mieux, semble-t-il, puisque l'augmentation de la population ne va pas sans l'accroissement des subsistances, et réciproquement. Malheureusement, la tendance naturelle qu'ont les hommes à procréer rencontre des obstacles : elle existe bien à l'état de puissance, mais elle ne passe pas toujours à l'état d'acte (1).

Ces obstacles sont, tout d’abord, des obstacles naturels, contre lesquels l'homme ne peut rien, parcequ'ils sont une manifestation de la volonté divine : l'humanité doit les subir. « La terre, écrit ÜUsbek à Rhédi, est sou- « mise, comme les autres planètes, aux lois des mou- « vements ; elle souffre, au dedans d'elle, un combat « perpétuel de ses principes; la mer et le continent « semblent être dans une guerre éternelle; chaque ins- « tant produit de nouvelles combinaisons. Les hommes,

(1) Remarquons, d’ailleurs, qu’alors même que cette tendance aboutirait, dans tous les pays, à un accroissement identique de la population, il ne faudrait pas accepter sans réserves {es affirmatlons optimistes de Montesquieu. Certains pays, plus favorisés que d'autres par la nature au point de vue de la fertilité du sol, de la situation géographique, du climat, des mœurs deshabitants, de leurs aptitudes, pourraient acquérir une prospérité plus grande que les autres. Entre les nations fournissant les mêmes produits et toutes désireuses de les échanger contre dés produits de nature différente, la lutte serait vive, et l'avantage resterait à celle qui, mieux outillée, plns disciplinée, prévoyant le plus tôt les besoins des autres et se préparant avant ses concurrentes à les satisfaire, pourrait livrer le plus grand nombre de marchandises possible au meilleur marché, tandis que les autres, moins diligentes ou ne se trouvant pas dans d'aussi bonnes conditions, verraient leurs produits délaissés ou seraient obligées de s’en défaire à un prix non rémunérateur.

« dans une demeure si sujette aux changements, sont « dans un état aussi incertain : cent mille causes peu- « vent agir, capables de les détruire et à plus forte rai- « son, d'augmenter ou de diminuer leur nombre (1) ». L'histoire témoigne de la survenance de catastrophes générales « qui ont mis bien des fois le genre humain à « deux doigts de sa perte »; les plus exterminatrices ont été les pestes universelles : Montesquieu cite avec terreur l’un de ces fléaux qui eût pu, avec un degré d'intensité de plus, détruire en un seul jour toute la nature humaine.

À côté de ces obstacles d'ordre physique, il en est de moraux. Ceux-ci sont la conséquence des institutions existant dans certains pays : en dehors des effets en vue desquels elles ont été créées, ces institutions produisent, en ce qui concerne la propagation de l'espèce, des résultats qui sont d'autant plus fâcheux que les hommes s'y sont habitués sans en voir les dangers, le « vice « intérieur, le venin secret et caché, la maladie de langueur (2) » qui les affligeait.

Certains de ces obstacles ont pour résultat de diminuer le nombre des personnes qui seraient en état de procréer. C’est d'abord, chez les peuples mahométans, la polygamie : Montesquieu fait, sous la plume d’Usbek, le portrait de l'homme qui vit « dans un sérail prodi- « gieux, avec un très petit nombre d'enfants... la plu- « part du temps faibles et malsains et se sentant de la « langueur de leur père » qui «occupe à ses plaisirs tant

(1) Lettre 113.

(2) Lettre 112, in fine,

« de sujets de l'un et de l’autre sexe les fait mourir pour « l'Etat etles rend inutiles à la propagation de l'es- « pèce ».(1) — Les nations chrétiennes valent-elles mieux à ce point de vue? Non, d’après notre auteur : la prohibition du divorce et le célibat religieux y engendrent les mêmes inconvénients que la polygamie chez les mahométans. « Il ne faut point s'étonner si l’on voit chez les « chrétiens tant de mariages fournir un si petit nombre « de citoyens. Le divorce est aboli : les mariages mal « assortis ne se raccomodent plus; les femmes ne pas- « sent plus, comme chez les Romains, successivement « dans les mains de plusieurs maris qui en tiraient dans « le chemin le meilleur parti qu'il était possible (2) ». Voici, maintenant, comment Montesquieu apprécie le célibat religieux : « Ce métier de continence a anéanti « plus d'hommes que les pestes et les guerres les plus « sanglantes n’ont jamais fait. On voit dans chaque « maison religieuse une famille éternelle où il ne nait « personne et qui s’entretient aux dépens de toutes les « autres. Ces maisons sont toujours ouvertes comme « autant de gouffres où s’envelissent les races futu- « res (3) ». L'appréciation du célibat en général que nous lisons dans les Pensées n'est pas moins dure : « Le « nomibre des gens vivant dans le célibat multiplie à « proportion le nombre des filles de joie, et, comme les « moines sont compensés par les religieuses, les gens « de célibat le sont par les filles de joie (4) ».

(1) Lettre 114.

(2) Lettre 116 (3) Lettre 117.

(4) Pensées et tragm. inédits, Population n° 1969, p. 401,

La preuve que c’est bien à ces causes qu'il faut attribuer la décroissance de la population ne résulte-t-elle pas d’une comparaison entre les nations catholiques, où l’agriculture est abandonnée, où l'industrie végète faute de bras, et les pays protestants, plus prospères, précisément parce que la population y est plus nombreuse, fournissant des tributs plus considérables, ayant des terres mieux cultivées, un commerce plus florissant, « parce qu'il y a plus de gens qui ont une fortune à « faire et qu'avec plus de besoins on y a plus de res- « sources pour les remplir (cbid) (1) » ? Ne résulte-t-elle pas aussi du rapprochement que l'on peut établir entre certaines nations modernes et le peuple romain qui s’attachait à favoriser la multiplication des esclaves, lesquels, devenus riches par leurs soins et leur travail, se faisaient affranchir « et devenaient citoyens », en sorte que « la République se réparait sans cesse et recevait « dans son sein de nouvelles familles à mesure que les « anciennes se détruisaient (2) » ? Sans doute, on ne peut songer à rétablir l'esclavage qui correspond à une autre civilisation et à d’autres mœurs ; la liberté que les sujets possèdent actuellement, dans les Etats monarchiques et démocratiques, leur assure la propriété du produit de leur travail, ils sont donc naturellement encouragés à produire. Cette tendance s’harmonise parfaitement avec celle qui les conduit à procréer dans la limite des subsistances disponibles ; pourquoi admettre

(1) On trouve la même idée exprimée dans « l’Essai sur la nature du commerce » de Cantillon. — Elle a été, par contre, combattue par le marquis de Mirabeau, Traité de la population, ch. V.

(2) Lettre 115. i

des institutions et ne pas s'opposer au développement d'habitudes qui ont pour effet de la paralyser ?

Il nous semble que Montesquieu a attaché une importance excessive à la suppression du célibat religieux et à l'institution du divorce au point de vue de l'accroissement de la population. La suppression du célibat religieux ne paraît pas devoir ouvrir la voie à un bien grand nombre d'unions : c'est une règle à laquelle se soumettent volontairement et sans regret ceux qui embrassent la profession religieuse, car leur nature les porte vers des satisfactions d’un ordre tout différent que celles qui résultent pour d’autres du mariage. Quant au divorce, son influence sur laugmentation de la population est loin d’être aussi grande que le pense Montesquieu. Cette institution existe aujourd'hii dans nos lois ; la population s'est-elle pour cela accrue d’une manière bien sensible ? Ne continue-t-on pas à se lamenter, en France surtout, de son insensible augmentation ? Montesquieu pense que « si, dans une République comme Lacédé- « mone.. il avait été établi que les maris changeassent « de femmes tous les ans, il en serait né un peuple « innombrable (1) ». Mais, au prix de quels désordres et de quelle anarchie ? Montesquieu parait véritablement s'être trop inspiré de Plaion ; peu s’en faut qu'il se déclare partisan de la communauté des femmes préconisée par le philosophe grec.

Notre auteur cite encore d’autres causes qui, sans atteindre la faculté de procréer en elle-même, la paralysent : elles tiennent, par exemple, aux croyances de

(1) Lettre 116.

certains pays ; il y a, en particulier, des peuples qui, hantés par cette idée que la vie terrestre n’est qu'une étape, estiment, qu'il est extravagant d’y établir quelque chose de durable et d’utile, d'y laisser des enfants après avoir peiné pour assurer leur fortune (1). Elles peuvent tenir aussi à certaines pratiques, notamment celle de l’expatriation, de la colonisation : « l’effet ordinaire des « colonies est d’affaiblir les pays d'où. on les tire sans « peupler ceux où on les envoie (2) ».

L'homme a une tendance naturelle à procréer et le législateur a, suivant Montesquieu, le devoir de ne rien faire qui puisse aller à l'encontre de cette tendance. Il doit, au contraire, la favoriser par tous les moyens : ce qui arrête l’homme dans la voie où le pousse la nature, c'est, en dehors des causes spéciales que nous venons d'indiquer, la crainte de ne pas être en état d'assurer la subsistance de sa famille. Il faut lui enlever cette appréhension en lui assurant la propriété de ce qu’il possède et de ce qu'il pourra acquérir : l’homme redoute un gouvernement despotique et arbitraire, sous l’empire duquel la liberté et la propriété peuvent être sans cesse compromises, car c’est généralement un gouvernement dur, égoïste, indifiérent au bonheur des individus. Aussi, les Républiques, où chacun est assuré de conserver la

(1) V. lettre 119.

(2) Lettre 121. — Malthus, au contraire, verra dans l’expatriation et l'établissement dans les colonies un des remèdes à l'accroissement de la population lorsqu'il est trop rapide. — Il convient de rappéler, d'ailleurs, qu'en ce qui concerne la colonisation, une modification s’est produite dans les idées de Montesquieu.

paisible jouissance de sa part de biens, sont-elles très peuplées, bien qu'établies en général dans des terres peu fertiles (3). Dans un Etat monarchique, avec un prince sage et soucieux du bien-être de ses sujets, on pourra trouver l'abondance ; or, « l'espèce se multiplie dans un « pays où l'abondance fournit aux enfants sans rien di- « minuer de la subsistance des pères ». En outre, l’opulence attire les étangers, et cette contribution de l'élé ment externe à l’accroissement de la population d’un pays n’est pas à négliger.

Nous sommes toujours ramenés, en définitive, à l’idée dominante de Montesquieu, idée qù'il formule encore en ces termes : « Si un homme est mal à son aise et qu’i « sente qu’il fera des enfants plus pauvres que lui, il ne « se mariera pas, ou, s'il se marie, il craindra d'avoir « un trop grand nombre d’enfants, qui pourraient ache- « ver de déranger sa fortune et qui descendraient de la « condition de leur père » (ibid.).

Dans l'Esprit des lois, il n’est plus question des causes physiques et morales de dépopulation sur lesquelles Montesquieu s'étendaïit si longuement dans les Lettres persanes ; notre orateur préfère multiplier les observations particulières, s'attacher à certaines circonstances propres à tel peuple et les considérer tantôt comme des éléments favorables à la propagation de l'espèce — auquel cas le législateur pourra se dispenser

(1) « Les pays ne sont pas cultivés, dira Montesquieu dans |’ Esprit « des lois, en raison de leur fertilité, mais en raison de leur liberté ». Cette idée est également développée par Hume {Du commerce, p. 10) et par le marquis de Mirabeau (L'ami des hommes, suite des mœurs et des usages, Edition de 1756, t, 21, p. 108).

d'intervenir —, tantôt comme des causes agissant en sens inverse et contre lesquelles les lois devront réagir.

Ainsi, Montesquieu constate qu’on trouve plus d’enfants dans les ports de mer qu'ailleurs : « cela vient, dit- « il, de la facilité de la subsistance ; peut-être même « que les parties huileuses du poisson sont plus propres « à fournir cette matière qui sert à la génération » (1). — Il remarque encore que certaines variétés de cultures demandent plus de bras que d’autres : « Les pays de « pâturages sont peu peuplés, parce que peu de gens y « trouvent de l’occupation; les terres à blé occupent plus « d'hommes et les vignobles infiniment davantage » (2). — L'agriculture et l’industrie contribuent, par le concours qu'elles se prêtent réciproquement, à l’accroissement de la population (3). — Dans les Pensées, on trouve aussi cette observation que les peuples naissants multiplient beaucoup : « Ce n'est pas, comme a dit un auteur, « parce qu'ils ne s'entrempêchent pas, comme ils font « dans la suite, où ils se nuisent comme les arbres: « Car cette raison laisse tout l'embarras ; mais c’est que « l'avantage du célibat et du petit nombre d'enfants « dans le mariage, dont on jouit dans une nation qui « est dans l’état de sa grandeur, est une très grande « incommodité chez une nation naissante » (4).

Autre remarque qui témoigne de l'esprit observateur de Montesquieu : « Les gens qui n’ont absolument rien, « comme les mendiants, ont beaucoup d'enfants... Ces

(1) E. des lois, I. XXIII, ch. XIII.

(2) E. des lois. 1. XXIII, ch. XIV.

(3) E. des Lois, 1. XXIII, ch. XV.

(4) Pensées et fragm. inédits. Population, n° 1969, p. 402.

« gens, dans un pays riche ou superstitieux se multi- « plient parce qu'ils n’ont pas les charges de la Société, « mais sont eux-mêmes les charges de la Société » (1).

D'autres pays, au contraire, sont, par suite de causes Spéciales, tenant le plus souvent aux mœurs, arrêtés dans leur développement, Ici, le législateur doit réagir, il doit s’ingénier à découvrir des institutions, des procédés susceptibles de changer les mœurs ou, tout au oins, de paralyser leurs résultats néfastes. À Rome, on donnait des récompenses à ceux qui étaient mariés et avaient des enfants, on infligeait des peines à ceux qui n’en avaient pas. — Lorsque le mal provient de causes passagères ou d'accidents particuliers, il peut être aisément réparé. Si le vice est plus grave et plus profond, on le chasse difficilement, car il laisse les hommes « sans courage et sans industrie » : il en est ainsi, notamment, du despotisme et des « avantages excessifs du clergé sur les laïques » (2). Il y a là, suivant notre auteur, des jougs bien durs à secouer ; et, pourtant, le pays ne se relèvera de son infirmité que lorsqu'il aura assez d'énergie pour rétablir les choses dans l’ordre, c’est-à-dire pour obtenir une distribution égale des terres et pour procurer à chaque famille les moyens de les défricher et de les cultiver.

Cette crainte de la dépopulation, si souvent manifestée par Montesquieu, ne l’a jamais abandonné. On la découvre très vive dans les Pensées où il se préoccupe

(1) Esclavage, XV, 5,p. 116, lettre à Grosley. (2) E. des lois, L. XXIII, ch. XXVIII.

encore à maintes reprises des procédés à employer pour encourager le mariage et la procréation.

En France, dit-il, on les décourage : d’abord «en ce « que les lois donnent de si grands avantages nuptiaux « aux femmes, que chacun craint de se marier, de « manière qu'on se voit ruiné si on survit à sa femme, « ou qu'on voit les enfants ruinés, si on ne lui survit «€ pas » ; or, « ce sont les hommes qu'il faut encourager « aux mariages et non pas les filles; parceque la situation « où elles sont les porte assez'à se marier : l'honneur « ne leur permettant de goûter des plaisirs qu’en;com- « mençant par le mariage. Les pères sont également « assez portés à faire cesser l’état périlleux de leurs « filles » (1). On les décourage encore en se montrant hostile aux secondes noces que « des lois sages devraient favoriser ». Montesquieu constate enfin avec regret que « la condition des gens qui ne sont pas mariés est la « plus favorable: ils jouissent de toute la faveur des « lois, sans avoir les charges de la République. Le « mariage est, d’ailleurs, défavorable en ce qu'il décide « des rangs et borne les conditions ».

Il ne faut donc pas seulement se contenter de supprimer les institutions et les lois qui ont pour résultat de détourner les hommes du mariage ; il faut, pour mieux atteindre le but, accorder aux pères de famille certains avantages spéciaux, notamment « donner des « privilèges à ceux qui auraient. un nombre d'enfants, « de certains honneurs aux mêmes; fixer lesrangs incer- « tains par le nombre des enfants ; un préciput dans

(1) Puissance paternelle, n° 1932, p. 372.

toutes les successions à celui qui a le plus d'enfants, - une place de magistrat duns chaque hôtel de ville à « celui qui a le plus d'enfants; faire payer à ceux qui « vivent dans le célibat pour douze enfants » (1), etc. En définitive, la conclusion qui découle de tous les

(1) Population, n° 1969, p. 400. — Montesquieu entre dans plus de détails dans un autre passage (Institutions idéales, n° 1966, p. 395-396) : « Ceux qui n'auront point d'enfants ne pourront faire de testament... « — Mâles non mariés seront incapables de donner et de recevoir par « testament s'ils sont âgés de vingt-cinq ans. — Gens non mariés... « ne pourront posséder aucune charge de judicature, être témoins en « matière civile. Toutes places d'honneur seront marquées dans les « Egiises et autres lieux par rapport au nombre d'enfants. — Partout « où il y aura concurrence pour les privilèges ou honneurs, on décidera « par le nombre d’enfants, excepté toutefois les honneurs et récom- « penses militaires. — Ceux qui auront sept enfants vivants ou morts à « la guerre seront exempts de toutes sortes de trlbuts; ceux qui en « auront que six ne payeront que la moilié. — Tous les privilèges « ordinaires, comme exemption de tulelle et logement des gens de « guerre seront accordés à ceux qui auront cinq enfants. — Enfin, celui « de la ville qui aura le plus d'enfants jouira des honneurs et des privi- « lèges des magistrats, non pas toutefois des fonctions ; et, en cas d'é- « galité, celui qui aura eu un enfant cette année-là sera préléré ». De nos jours, les auteurs de propositions tendant à combattre la dépopulation ae font guère que reproduire les procédés préconisés au siècle dernier. Nous cilerons, notamment, — pour ne parler que des plus récentes — la proposition de M. Suchetet, député, et de plusieurs de ses collègues, invitant le gouvernement ä étudier les moyens d'accorder des dégrèvements d'impôts aux familles nombreuses, et à tenir compte, pour le choix aux places et emplois à sa disposition, du nombre des enfants et de la famille du candidat (Rapport de Gailhard-Bancel, Doc. Parl. Chambre 1901, p. 139, — et la proposition déposée sur le bureau du Sénat par M. Piot, tendant à l'établissement d’une taxe: 1’ sur le célibataires des deux sexes âgés de trente ans au moins, 2‘ sur les époux mariés depuis cinq ans au moins et n'ayant aucun enfant vivant, et à l'allocation de « subventions, secours et encouragements » aux familles nombreuses (Doc. Parl. Sénat, 1901, p. 725).

développements de Montesquieu sur la question de la population, c’est, que, pour employer ses propres expressions, l'Europe « a besoin de lois qui favorisent la propagation de l’espèce humaine (1) » ;iln’y a pas à se préoccuper des subsistances: la population viendrait-elle à augmenter dans des proportions considérables qu'elle trouverait toujours les moyens de vivre.

On ne devait pas trouver à tarder cette dernière assurance trop optimiste. Quesnay, le fondateur de l’école physiocratique, allait, prenant le contre-pied de Montesquieu, recommander « qu'on soit moins attentif à « l'augmentation de la population qu'à l'accroissement « des revenus, car plus d'aisance que procurent les « grands revenus est préférable à plus de besoins pres- » sants de subsistance qu’exige une population qui ex- « cède les revenus, et il y a plus de ressource pour « les besoins de l'Etat quand le peuple est dans l'aisance « et aussi plus de moyens pour faire prospérer l’agri- « culture (2) ». Il appartenait, enfin, à Malthus et à ceux qui se sont inspirés de ses théories de continuer ce mouvement de protestation en signalant, eux aussi, mais pour y découvrir une source de misères, la tendance des hommes à procréer, parce que ceux-ci ne se préoccupent pas de rester en deça du niveau des subsistances.

(1; E. des Lois, 1. XXIII, ch. XX VI.

(2) Maxime 96m,

Destutt de Tracy a, dans son Commentaire de l'Esprit des lois, en se plaçant au point de vue spécial du bien-être des individus, émis une opinion tout à fait opposée à celle de Montesquieu et suivant laquelle mieux vaut chercher à rendre les hommes heureux que nombreux: « Si, « dit-il, en mettant plus d'intelligence dans leurs travaux, les hommes « parviennent à les rendre plus productifs, leur jouissance ne sera pas « augmentée s'ils augmentent dans la même proportion » (p. 419).

Les impôts et les emprunts

L'homme travaille dans le but de donner satisfaction à ses besoins. S'il ne peut déployer son activité que dans une mesure restreinte, il n'obtient que ce qui lui est nécessaire pour entretenir son existence et celle d’un certain nombre de personnes composant sa famille ; une société dont tous les membres vivent dans une pareille condition ne peut évidemment avoir qu’une organisation très rudimentaire : sa direction sera confiée à ceux des individus qui jouissent de la plus grande autorité parcequ'iis gerent sagement leur propre patrimoine ; on n’y verra pas fonctionner d'institutions d'utilité générale, dont on n’a pas encore l’idée et que le groupe serait d’ailleurs sans ressources, pour créer et entretenir. La seule préoccupation des particuliers sera de trouver, dans les produits du sol, le moyen d'assurer leur subsistance.

Mais, bientôt, ils arrivent à rendre leur travail plus fécond et à obtenir plus de produits qu'il n’en faut pour la satisfaction de leurs besoins de première nécessité. La division des tâches s'établit; les hommes consacrent une partie de leurs revenus à l'épargne et à l’accroissement de leur consommation. En même temps se créent des institutions répondant à un intérêt général: il faut

s'organiser afin de résister aux attaques des pays voisins, répandre l'instruction, faire et appliquer des lois pour régler les difficultés que les rapports sociaux, de plus en plus fréquents, suscitent entre les individus ; il faut, en un mot, assurer à ces derniers la libre jouissance de leurs biens. Telle est la mission primordiale de l'Etat, quelle que soit la forme qu'il revête; cette mission, il ne peut la remplirsans imposer aux individus certaines charges, certaines contributions : les services publics qu'il faut faire fonctionner, les travaux qu’il faut cffectuer dans l'intérêt de la collectivité, nécessitent des dépenses au paiement desquelles chacun devra pourvoir. Nous connaissons ainsi la principale raison d'être de ce que Montesquieu appelle les « revenus de l'Etat », qu'il définit: « une portion que chaque citoyen donne de son

« bien pour avoir la sûreté de l’autre ou HE en jouir « agréablement (1) ».

Les termes qu’emploie notre auteur éveillent l’idée d'un rapprochement avec une théorie qui a été soutenue après lui et qui tend à considérer l'impôt comme une sorte de prime moyennant le paiement de laquelle les particuliers seraient couverts contre les risques sociaux. Mais il ne faudrait pas croire qu'il n’a envisagé les revenus publics qu'à ce point de vue, très discutable d'ailleurs : immédiatement après avoir donné sa définition, il parle des « nécessités de l'Etat » qui sont, à ses yeux, un des principaux éléments à considérer pour la fixation de l'impôt ; or, ces nécessités ne sont pas seulement celles qui ont trait à la sauvegarde des for-

(1)E. des Lois, 1. XIII, ch. I,

tunes privées — sauvegarde que, d'ailleurs, l'Etat assure aussi bien qu’il le peut, mais sans s’obliger à aucune garantie — ; il y a aussi celles qui résultent de la création et du fonctionuement de grands services présentant une utilité générale, mais n'ayant pas pour but de donner aux particuliers les moyens de jouir de leurs biens avec plus ou moins de sécurité ou d'agrément.

Après avoir défini l'impôt, Montesquieu pose la grande règle qui doit présider à son établissement : il ne faut pas « prendre au peuple sur ses besoins réels pour des « besoins de l'Etat imaginaires ». Ces besoins imaginaires sont ceux qui ne répondent pas à de vraies nécessités, mais qu’on invente pour donner satisfaction à des faiblesses, à des passions, à des désirs de vaine gloire, quelquefois à des intérêts particuliers. Le criterium est malheureusement difficile : à côté des fantaisies et des nécessités, que de dépenses — et non quelquefois des moins importantes — considérées par les uns comme absolument indispensables et par d'autres comme superflues ou même nuisibles ! Montesquieu multiplie les règles et les recommandations, il réclame beaucoup de sagesse et de prudence chez ceux qui ont charge d’établi: les impôts; il veut que les revenus publics se mesurent, non à ce que le peuple peut donner, mais à ce qu'il doit donner, ou, encore, à ce qu’il peut toujours donner. Ce sont là, si l’on veut, d'excellentes formules ; mais l'application en est singulièrement difficile : au XVIIT: siècle, à l’époque même où écrivait Montesquieu, pouvait-on dire que les impôts étaient réglés sur ce que les contribuables pouvaient donner ? Et, de nos jours, sontils toujours et partout mesurés sur ce qu'ils doivent

donner ? On se plaint, dans maints pays, de l'extrême lourdeur des impôts ; et, cependant, ils sont destinés à pourvoir à des dépenses dont la plupart sont absolument nécessaires, soit, par exemple, qu'elles résultent d'engagements antérieurement contractés et auxquels il faut faire honneur, soit qu’elles touchent à la défense nationale : on peut regretter que la prudence et la sagesse aient fait défaut à certains gouvernements qui, en présence d’une situation financière déjà inquiétante, l'ont agoravée et ont excessivement surchargé le fardeau des générations futures ; nous ne nous en trouvons pas moins en présence de besoins qui ne sont nullement imaginaires, obligeant les gouvernements à s'écarter des règles tracées par Montesquieu.

L'impôt n'est donc, suivant notre auteur, équitable et légime que s’il est établi en tenant compte, et des nécessités de l'Etat qu'il ne doit jamais dépasser, et des besoins réels des particuliers qu'il doit toujours réserver. Montesquieu montre qu’un impôt établi en dehors de ces règles ne choque pas seulement la justice, mais qu'il est en outre anti-économique, c'est-à-dire absolument incompatible avec la prospérité du pays. Sans doute, il existe des Etats dont les citoyens sont assujettis à peu de charges et qui, cependant, sont moins florissants que d'autres où les impôts sont plus élevés : de la pauvreté des premiers, certains ont cru pouvoir conclure que la lourdeur des charges rendait les peuples plus industrieux que l'absence de charges; on a imaginé une maxime suivant laquelle « toute taxe crée chez celui qui y estsou- « mis une faculté nouvelle de la supporter et toute aug- « mentation des charges publiques accroît proportion-

« nellement l’activité industrielle du peuple (1) ». Montesquieu a, avec beaucoup de raison, repoussé cette théorie : l’homme travaille dans l'espoir de réaliser un bénéfice ; il est stimulé par la pensée qu’en dehors de sa subsistance, son travail pourra lui procurer un superflu qu'il épargnera ou qu’il emploiera immédiatement à accroître sa consommation ; c’est l’expectative de cette récompense qui l’encourage ; s'il s'en voit privé par l’arbitraire du gouvernement, il «reprend le dégoût pour le « travail et l’inaction paraît être le seul bien (2) ». On dit bien que, lorsque l'augmentation des charges atteint les ouvriers, il peut arriver que ces derniers «déploient plus « d'activité, exécutent plus d'ouvrage et vivent aussi « bien qu'auparavant, sans exiger un surcroît de prix « pour leur travail (3) ». Mais combien de fois procèderont-ils ainsi? Ne préféreront-ils pas plutôt (l’auteur que nous venons de citer fait, d’ailleurs, allusion à cette seconde attitude qui ne s'était pas encore généralisée à son époque) ne rien changer, ni à leur genre de vie, ni à leurs heures de travail, mais exiger une augmentation de salaires, en sorte que les charges nouvelles seront en définitive supportées, soit par les patrons, soit par les consommateurs — si les producteurs peuvent majorer leurs prix sans redouter la concurrence étrangère ?

En définitive, l'absence ou la modicité des impôts dans un Etat n’est pas un signe de pauvreté — [a pauvreté

(1) Hume, Des taxes (Pet. bibl. écon., Coll. Guillaumin, p.101).— C’est aussi le sentiment de Mac Culloch (On taxation, p. 11, cité par Cauwès Cours d'écon. pol. t. IV, p. 289).

(2) E. des lois, 1. XIII, ch. II,

(3) Hume, loc cit,

résulte bien plutôt de l'absence de commerce et d’industrie ou de l'impossibilité de lutter contre la concurrence d'autres Elats économiquement mieux organisés —, pas plus que des tributs élevés ne sont un signe ou une cause de prospérité. La prospérité d’un pays est liée à l'existence d'impôts donnant satisfaction aux besoins de la collectivité tout en ménageant ceux des particuliers et ne comportant que des augmentatations insensibles ou coincidant avec l'acquisition d'une nouvelle source de richesses. Etablis conformément à ces principes, les impôts seront à l'abri de la critique, tant au point de vue de l'équité qu’au point de vue économique.

Voici, maintenant, que, pour obéir à ses tendances, Montesquieu va faire intervenir les considérations d'ordre politique et rechercher — ainsi, d’ailleurs, que l'annonce le titre du livre III de l'Æsprit des lois — les rapports que la levée des tributs et la grandeur des revenus publics ont avec la liberté, c'est-à-dire avec les diverses formes de gouvernement. Nous laissons pour un instant de côté ce qui est relatif aux diverses sortes d'impôts pour parler de l'impôt en général. La règle, d'après notre auteur, est qu’ « on peut lever des tributs plus forts à proportion « de la liberté des sujets » et que « l’on est forcé de les « modérer à mesure que la servitude augmente (1) ».

La raison en est qu’ « il y a, dans les Etats modérés, « un dédommagement pour la pesanteur des tributs, « c’est la liberté » et qu’ « il y a, dans les Etats despo- « tiques, un équivalent pour la liberté, c’est la modicité

(1) E. des Lois, 1. XIII, ch, XII.

« des tributs ». Au fond, ve n’est pas parce que les individus jouissent d’une plus ou moins grande liberté qu'il sont disposés à payer plus d'impôts : la liberté, par elle-même, ne constitue pas une richesse, mais l'usage qn'on en fait peut conduire à une augmentation des richesses sur lesquelles l'impôt est prélevé. Là où la liberté et la sécurité n’existent pas, on ne voit se créer aucune entreprise importante : « dans une ration qui est dans : € la servitude, dit Montesquieu, on travaille plus à con- « server qu'à acquérir (1) ». Les richesses particulières sont dissimulées : comme on a tout à redouter, on évite de les montrer au grand jour.

Les mêmes raisons font qu’on ne peut pas augmenter les impôts dans ces Etats, tandis que, dans les Etats modérés, chaque accroissement de richesses permet d’élever les charges dans la même proportion. Montesquieu l'indique très nettement en ce qui concerne les gouver-nements monarchiques : lorsque leur modération y procurera des richesses, ils trouveront une récompense dans l'augmentation des revenus. En ce qui concerne les Républiques, notre auteur déclare qu’en dehors des avantages économiques que leur procure cette forme de gouvernement …au point de vue de la sécurité des affaires,

les citoyens accèdent d’autant plus volontiers aux demandes d'augmentation des impôts qu'ils croient payer à eux-mêmes. Cette seconde considération ne nous paraît pas fabsolument convaincante: les citoyens des Etats démocratiques se persuadent difficilement de la nécessité de payer un supplément d'impôt sur ce seul motif qu'il a

(1) E. des lois, |. XX, ch. IV.

i172 CHAPITRE V

été consenti par leurs représentants et que c’est en réalité à eux-mêmes qu'ils le payent ; ils recherchent quel usage doit être fait de leurs contributions et, lorsque cet usage ne les satisfait pas, ils savent à l'occasion user des armes que la Constitution leur donne et retirer leur confiance à leur représentants.

Montesquieu admet trois sortes d'impôts : les impôts sur les personnes, les impôts sur les terres et les impôts sur les marchandises.

Les impôts sur les personnes sont calculés d'après les revenus. Notre auteur pose, relativement à leur quotité, deux principes qu'il emprunte à la législation athénienne : celui de l’exemption d’un revenu mininium et celui de la progression.

Et d’abord, le « nécessaire physique », qui est égal pour tous, ne saurait être taxé. Stuart Mill devait reprendre plus tard cette idée et demander l'exemption d’«un minimum de revenu suffisant pour procurer à celui qui le possède les choses nécessaires à la vie (1) ».

Montesquieu va plus loin et demande, en ce qui concerne les revenus imposables, des taxes progressives; il ne se contente pas d’un impôt proportionnel, c’est-à-dire dont le taux reste le même quelle que soit la fortune du contribuable, mais dont le rendement croît en proportion de cette fortune ; il veut que la quotité de l'impôt augmente en même temps que la matière imposable. Pour être juste, l'impôt doit être proportionné, non à l'importance des biens, mais à l'importance des besoins :

(1) Principes, liv, V, ch. IL S IT, t, II, p. 361 seq.

l’utile sera frappé, le superflu le sera davantage ; on ne l’absorbera pas entièrement sous forme d'impôt, car ce serait le supprimer et cette suppression ne profiterait à personne, mais le quantum de la taxe sera plus élevé. Et pourquoi ce traitement différent suivant que la fortune est plus ou moins considérable ? Montesquieu ne s'explique pas à cet égard, mais il est très vraisemblable que sa théorie repose sur l'idée — souvent émise après lui — du sacrifice plus ou moins grand que représente l’acquittement de l'impôt suivant que la fortune de celui qui le supporte est plus ou moins restreinte : s’il n’a que de faibles ressources, l'impôt l’obligerait à se priver de choses qui lui sont nécessaires, ses besoins réels ne seraiént pas entièrement satisfaits, ce qui ne peut pas être, car l'Etat doit assurer à chaque citoyen l'entière propriété de son nécessaire physique ; celui qui a plus que le nécessaire, qui possède l’utile, c’est-à-dire des biens grâce auxquels il peut vivre un peu plus largement et se procurer certaines satisfactions qui dépassent les limites de la stricte nécessité, doit contribuer pour une certaine fraction de cet excédent aux charges de l'Etat ; enfin, la contribution doit être plus élevée pour celui qui, après avoir satisfait ses besoins essentiels et s’être procuré certaines utilités, a encore les moyens d'acquérir des superfluités : le sacrifice, bien que pécuniairement plus élevé, ne sera pas plus lourd à supporter, car on renonce plus facilement à une dépense de luxe qu’à une dépense utile. En un mot, graduer le taux de l'impôt suivant l’importance du revenu, c’est établir l'égalité du sacrifice (1).

(1) Le système de la progression a été très en faveur au XVIII: siècle (V. les auteurs cités par M, Lichtenberger, loc. cit. p. 320 seq.)

Les idées de Montesquieu ne paraissent pas avoir influencé Adam Smith qui pose comme axiome fondamental la contribution proportionnelle aux facultés, c'est-àdire aux revenus dont les citoyens jouissent sous la pro-

tection de l'Etat, et n’admet que très exceptionnellement:

— ou, pour employer ses expressions, comme une chose qui n’est pas très déraisonnable — qu'ils contribuent pour quelque chose de plus ; mais J.-B. Say s’en est inspiré dans son Cours et dans son Traité d'économie poliñique (1).

L'application en a été aussi proposée pendant la Révolution. En 1787, un projet fut déposé tendant à établir un impôt progressif sur le revenu : cet impôt frappait pour 1/10 les revenus supérieurs à 400 livres, pour 1/8 les revenus supérieurs à 4000 livres et pour 1/6 les revenus supérieurs à 40,000 livres. La proposition fut d’ailleurs repoussée. — Plus tard, l’Assemblée Nationale établit une contribution patriotique égale au quart du revenu des citoyens, avec exemption pour les reveaus inférieurs à 400 livres, et, en même temps, une contribution somptuaire progressive : c'est ainsi qu'un

cheval était imposé pour 20 livres ; en cas d'acquisition . d’un second cheval, une imposition de 40 livres venait.

frapper le propriétaire, etc... Cet impôt n'eut d'autre résultat que de raréfier les objets qu’il atteignait ; aussi, dut-il bientôt ètre supprimé (2).

(1) Cours complet, t. IT, -p. 398 ; Traité, p. 513.

(2) On sait que le ministre actuel des finances a déposé sur le re de la Chambre nn projet d'impôt sur le revenu qui contient tout à la fois l'application du principe de l’'exemption du revenu minimum et du principe de la progression. Au nombre des personnes affranchies de l'impôt

Après l'impôt sur les personnes, Montesquieu dit un mot de la taxe sur les terres.

Il se rend compte des difficultés que présente l’établissement équitable de cette taxe : elle ne peut frapper de la même manière toute les terres, la productivité du sol variant avec la nature du terrain. 1l faudra donc classer les terres en catégories dont chacune sera imposée d'une manière differente ; seulement, outre que la classification des propriétés ne sera pas toujours chose aisée, la mauvaise foi viendra souvent accentuer les inégalités, chaque propriétaire cherchant à discréditer sa terre afin de la faire ranger dans ne des catégories les moins imposées. Des injustices seront commises, quelles que soient la perspicacité et les bonnes intentions de ceux qui ont charge de procéder aux répartitions : ce dont ces personnes devront se préoccupper avant tout, c’est de laisser à chaque propriétaire un « nécessaire abondant », c’est-à-dire un peu plus qu'il ne lui faut pour vivre. Ce nécessaire réservé, si des inégalités se produisent dans la taxation de l'excédent, il n'y aura pas lieu de s’en émouvoir outre mesure : ce qui ne tombe pas dans les caisses de l'Etat n’en est pas moins employé, soit en achat de proäuits fabriqués, soit en ma-

figurent celles dont le revenu imposable n'atteint pas une certaine somme qui augmente avec la population des communes (1000 fr., lorsque la commune a 2000 habitants ou moins, etc... ;: le revenu minimum soustrait à l'imposition est de 2.500 fr. pour la ville de Paris). — Le taux de l'impôt doit être réduit à 0 fr. 50 0/0 pour les fractions de revenu ne dépassant pas le chiffre à partir duquel commence, dans la commune, l'obligation de payer l'impôt; à 1 fr. 50 0/0 pour une seconde iraction égale à la première, à 3 fr. 0/0 pour une troisième fraction égale aux deux précédentes; au-dessus, le taux est de 4 fr. 0/0.

tières premières qui, incorporées au sol, le rendront plus productif, de telle sorte que tout ne sera pas perdu pour la société de cette plus-value non acquise au Trésor.

Restent les impôts de consommation que Montesquieu appelle « droits sur les marchandises ». Leur principal avantage, à ses yeux, c'est qu'ils se perçoivent facilement, insensiblement, et qu'ils paraissent moins vexatoires, Lesimpôts directs, c'est-à-dire ceux qui frappent la personne à raison d’une qualité — qualité de propriétaire foncier, de négociant, etc... — sont regardés avec défaveur, parceque, suivant la remarque de J.-B. Say, « le prix de cette dette, la protection du gouvernement, « est un avantage négatif dont ont est peu touché (1) ». On proteste moins contre les impôts de consommation et, d'une manière générale, contre les impôts indirects qui se confondent, aux yeux de l’assujetti, avec le prix de la chose ou du service imposé: « Un cordonuier à « qui vous demanderez deux écus, dit Montesquieu, dis- « putera tant qu’il pourra; et si vous lui faites payer « vingt-cinq livres de droits pour un muid de vin, il les « paiera sans s'en apercevoir, et gaiement (2) ». — « L'attrait de la consommation, suivant une remarque « très fine de J.-B. Say, s'étend jusqu’à l'acquittement « de la dette, et l’on paye volontiers une valeur dont le « sacrifice est suivi d’une jouissance » (ibid).

L'illusion n'existe, d'ailleurs, qu'à la condition que l'impôt ne soit pas trop élevé : « il faut qu’il y ait quel- « que rapport entre la marchandise et l'impôt et que,

(t)slraité décon--pol 1 ch; xp: 5237 ?) Pensées et fragm. inédits, V°. Impôts, n° 2011.

« sur une denrée de peu de valeur, on ne mette pas un « droit excessif (1) ». Suivant Montesquieu, un impôt de consommation exagéré conduit nécessairement au monopole, c'est-à-dire à la vente exclusive par l'Etat du produit imposé ; les fraudes n’en continuent pas moins et il faut édicter à l'encontre de ceux qui les pratiquent des mesures répressives ; les confiscations ne suffisant pas on recourt à des chàtiments corporels qui présentent le très grave inconvénient d’être en disproportion avec la gravité de la faute.

Notre auteur critique en pasant les impôts sur les actes, dont la perception soulève constamment des difficultés, par suite des divergences qui se produisent dans l'interprétation des clauses qu'ils renferment, et il leur préfère « l’impôt sur le papier sur lequel le contrat doit « S'écrire ».

Après avoir donnéles notions très sommaires q'e nous venons d'indiquer sur les diverses sortes d'impôts, Montesquieu recherche quels sont ceux que les gouvernements doivent établir de préférence. Il estime que les impôts sur. les marchandises conviennent mieux aux gouvernements modérés. Ces impôts s’analysent en une avance que ies producteurs font au Trésor, avance dans laquelle ils rentreront lorsqu'ils recevront le prix de leurs denrées ; plus la sécurité des transactions est grande, plus ils sont disposés à consentir cette avance, c'est-à dire plus ils sont disposés à produire, puisque l'impôt est calculé d’après l'importance des objets fabriqués. Or, nous savons qu'à ce point de vue, les gouvernements

(1 E. des Lois, 1. XIII, ch. VIII.

modérés sont ceux qui offrent le plus de garantie; dans les Etats despotiques, l’industrie, qui ne se juge pas en sûreté, ne se développe pas, elle se limite à la production des choses indispensables : l'impôt sur la personne est alors celui qui répond le mieux aux besoins de l'Etat, il ne peut d'ailleurs être très élevé puisque ce dernier n’est pas prospère — sous peine de priver les particuliers du strict nécessaire —, et doit « se régler sur le taux de « ce que peuvent payer les plus misérables (1) ».

Dans la réalité, l’impôt sur les personnes, l'impôt sur les biens et l'impôt sur les consommations — ou, pour parler le langage moderne, les impôts directs et les impôts indirects — coexistaient au temps de Montesquieu, comme ils coexistent aujourd’hui: ni les uns ni les autres ne suffisent à eux seuls, à moins d'atteindre un taux excessif, à faire face aux dépenses publiques.

De la conception de Montesquieu relativement à l'incidence des impôts indirects, il n’est pas sans intérêt de rapprocher celle des Physiocrates. Four Montesquieu, ce sont, en définitive, les consommateurs qui supportent le poids des charges publiques dans les pays où il n'existe que des impôts de consommation. Les Physiocrates estiment, au contraire, que les impôts, quels qu'ils soient, sont, en dernière analyse, supportés par les propriétaires fonciers : l'existence d’un impôt sur les produits du sol, en particulier, oblige les propriétaires à une diminution de prix égale au montant de l’impôts’ils ne veulent pas voir se restreindre la consommation. Aussi, ces économistes, dans le but d'éviter des frais de per-

(1) E. des Lois, 1. XIII, ch. XIV,

LES IMPOTS ET LES EMPRUNTS 179 è ception souvent très élevés et qui ne servent qu'à alourdir le fardeau des contributions, demandent, dans l'intérêt même de la classe des propriétaires, qu'elle seule soit imposée.

La question de l'incidence de l'impôt n’est pas, tant s'en faut, aussi aisée à résoudre que le supposaient Montesquieu et les Physiocrates. En ce qui concerne spécialement les impôts de consommation, il y aurait iieu tout d'abord de distinguer suivant qu'ils frappent des produits dont on peut se passer ou des produits de première nécessité. Dans le premier cas, la consommation $se resserrera si le producteur veut faire retomber l'impôt sur l'acheteur sous forme de supplément de prix, et la charge sera, en définitive, supportée par l'un et par l’autre. Dans le second cas, le producteur ne pourra pas se décharger de l'impôt sur le consommateur si la concurrence étrangère permet à ce dernier de se procurer à meilleur marché les denrées au dehors. D'autre part, en ce qui concerne les articles destinés à l'exportation, il ne sera pas toujours possible de majorer les prix, cette majoration pouvant restreindre la consommation étrangère, ou, même, supprimer les débouchés, si elle est trop élevée et empêche la production nationale de faire utilement concurrence à celle des autres pays sur les marchés étrangers.

En ce qui concerne la perception des impôts, Montesquieu s'élève énergiquement contre le procédé de la ferme, emprunté aux Romains, et marque sa préférence pour le système de la régie qui, entre autres avantages, permet au gouvernement de « presser ou de retarder la

levée des tributs » au gré de ses besoins et de la situation des contribuables, et d'économiser les profits que s’attribuent les fermiers. Toutefois, au cas d’établissement d'un nouvel impôt, l'Etat aura avantage à l’affermer pendant quelques années, car, l'intérêt personnel du traitant étant engagé, il déjoue plus sûrement les fraudes que les agents de l'Etat: «il y a un art et des « inventions pour prévenir les fraudes que l'intérêt des « fermiers leur suggère, que les régisseurs n’auroient « su imaginer » (1).

L'administration économique et bien ordonnée que Montesquieu conseille en matière financière ne lui paraît pas, tant s’en faut, se rapprocher de celle de son temps. Le passage suivant est, à cet égard, significatif: « On « n’appelle plus parmi nous un grand ministre celui qui « est le sage dispensateur des revenus publics, mais « celui qui est homme d'industrie, et qui trouve ce « qu'on appelle des expédients » (2).

Dettes publiques. — Montesquieu a le mérite de s'être élevé contre une opinion très répandue de son temps au sujet des dettes publiques et consistant à les considérer comme des opérations sans inconvénients pour la Société, certains disaient même comme des opérations avantageuses : lorsqu'un individu contracte une dette vis-à-vis d’un autre, il s'engage à faire sortir une valeur de son patrimoine qui se trouvera diminué d'autant, un Etat qui emprunte à l'étranger est exactement dans

(1) E. des Lois, 1. XIII, ch. XIX.

(2?) E. des lois, 1, XIIT, ch XV,

la même situation ; mais, lorsqu'il a comme créanciers ses propres sujets, lorsqu'il se doit à lui-même, on ne comprenait pas qu'il pûüt être question d'appauvrissement. À qui l'Etat demande-t-il les sommes qui lui sont * nécessaires? À ceux qui les possèdent. A qui en demandera-t-il le remboursement ? A tous les citoyens, sous forme d'impôt. Sera-t-il moins riche après l'emprunt qu'avant ? Evidemment non, puisque les sommes empruntées ne sortiront pas du pays ; tout au contraire, l'emprunt aura des résultats heureux : pour les possesseurs de capitaux, d'abord, qui étaient exposés à Îles conserver improductifs, ou qui n’avaient en vue que des placements moins rémunérateurs, — pour toute la Société, ensuite, l'Etat n’empruntant pas pour thésauriser; il emploie les sommes qu’il emprunte et cet emploi profite à tout le monde. Aussi, a-t-on comparé les effets des emprunts à ceux d’une pluie bienfaisante : la pluie, c’est l'argent jeté dans la circulation grâce à l'usage qu'en fait l'Etat et venant accroître l'activité de l’agriculture, de l'industrie, du commerce, en fournissant les moyens de développer la production, d'augmenter les débouchés. Voltaire s’inspirait de cette manière de voir lorsqu'il disait: « Un Etat qui ne se doit qu’à lui-même « ne s'appauvrit pas, et ses dettes sont un nouvel « encouragement à l'industrie » (1) ; c'est en se plaçant au même point de vue que Melon déclarait que «les « dettes d'un Etat sont des dettes de la main droite à la « main gauche, dont le corps ne se trouvera point

(1) Observ. sur le commerce, la monnaie, le luxe et les impôts.

« affaibli, s’il a la quantité d'aliments nécessaires et s'il « sait les distribuer » (1).

Montesquieu n’estime pas, au contraire, que les dettes publiques soient par elles-mêmes avantageuses. Voici par quel raisonnement il montre qu’elles n’ajoutent rien à la richesse nationale : « Dix personnes ont chacune « mille écus de revenu en fonds de terre ou en industrie: « cela fait pour la nation, à cinq pour cent, un capital « de deux cent mille écus, si ces dix personnes em- « ploient la moitié de leur revenu, c'est-à-dire cinq mille « écus, pour payer les intérêts de cent mille écus qu’elles « ont empruntés à d’autres, cela ne fait encore pour « l'Etat que deux cent mille écus: c'est, dans le langage « des algébristes, 200.000 écus — 100.000+100.000 « écus — 200.000 écus ». L

La comparaison n’est pas, remarquons-le, tout à fait exacte: Montesquieu parait considérer les emprunts publics comme ayant pour résultat de rendre une partie de la nation débitrice de l'autre ; or, dans la réalité, les emprunts sont contractés au nom et dans l'intérêt du pays tout entier, les annuités doivent donc être acquittées par toutes les classes de la société. Ce qui est vrai et ce qu'il faut retenir de son raisonnement, c’est que les dettes publiques n'augmentent pas la richesse matérielle d'un Etat : le papier qui les constate n’a par luimême aucune valeur, c’est un gage du paiement de la dette, gage qui est accepté avec plus ou moins de faveur

(1) Essai politique sur le commerce, ch. 23, « Du crédit public » (Daire, Écon. financiers du 18&s , p. 802).

suivant que l'État inspire plus ou moins de confiance aux particuliers.

Non seulement les dettes publiques ne Drésentent pas, aux yeux de notre auteur, les avantages qu'on leur a attribués, mais encore il leur découvre des inconvénients. |

Il en voit un premier en ce que « si les étrangers (1) « possèdent beaucoup de papiers qui représentent une « dette, ils tirent tous les ans de la nation une somme « considérable pour ïies intérêts » (2). — La même crainte est éprouvée par Hume, d’après lequel l'Etat serait, dans une certaine mesure, le tributaire des étrangers qui détiennent une part des fonds nationaux, ce qui peut entrainer avec le temps l’émigration au dehors de sa population et de son industrie (3). Il n’y a pas lieu, semble-t-il, de s’alarmer autant, à raison de la détention par des mains étrangères d’un certain nombre de titres de rente sur l'Etat : il convient de remarquer, en effet, que le droit à des intérêts n’est que la contrepartie de l’abandon d'un capital, abandon qui a diminué la richesse mobilière des États actuellement créanciers d'intérêts pour augmenter celle de la nation débitrice. Au surplus, l'Etat qui a contracté un emprunt ne demeure pas longtemps, au moins lorsqu'il jouit d'un solide crédit, tributaire des autres pour une partie des intérêts des sommes empruntées: il arrive assez vite à

(1) L'Etat ne peut guère, en effet, songer à interdire la transmission à des étrangers ou l’achat par eux de titres de rente, s’il veut en rendre facile le placement.

(2) E. des Lois, I. XXII, ch. XVII.

(3) Traité du Crédit public, p. 119.

racheter presque entièrement la fraction de la dette placée à l'étranger (1).

Montesquieu ajoute que, « dans une nation ainsi perpétuellement débitrice, le change doit être très bas ». Ceci est au moins exagéré : la quantité de monnaie à payer à l’étranger ne sera jamais tellement élevée qu'elle puisse avoir une grande influence sur le change; d'ailleurs, la baisse du taux du change, si réellement elle se produit, ne peut être durable pour les raisons que nous venons d'indiquer; en outre, elle serait ie plus souvent largement compensée par les avantages que l'Etat a retirés de emprunt.

L'impôt levé pour faire face au paiement des intérêts de la dette, dit encore Montesquieu, « faittort aux manufactures en rendant la main de l'ouvrier plus chère ». Ce n’est pas là, à notre avis, la véritable entrave apportée à l’industrie par les emprunts publics ; l'inconvénient le plus grave vient de ce que les capitaux disponibles sont raréfiés : l'épargne, qui recherche les placements sùrs, se porte vers les fonds d'Etat ; l’agriculture, l'industrie et ie commerce sont ainsi privés du principal facteur de leur développement, ou, du moins, ils ne peuvent se le procurer à l'avenir qu’à des conditions plus onéreuses: la raréfaction des capitaux disponibles a, en effet, pour

(1) C’est là un tait d'expérience et que M. Leroy-Beaulieu explique par cette raison que « le crédit d’un Etat régulier est beaucoup mieux appré- « cié par ceux qui vivent sous ses lois que par des personnes qui ne le « connaissent que de loin » (Traité de la science des finances, t. 2, p. 238). M. Leroy-Beaulieu cite, entre autres exemples, les titres de l’emprunt français de trois milliards qui rentrent peu à peu dans notre pays.

conséquence la hausse du taux de l'intérêt et l'accroissement des frais de production. Une très grande partie de l'épargne nationale est ainsi détournée de la destination qu’elle aurait reçue si l'emprunt n'avait pas été contracté. Montesquieu signale ce danger: « on ôte, « dit-il, les revenus véritables de l'Etat à ceux qui ont de « l’activité et de l’industrie, pour les transporter aux « gens oisifs ; c'est-à-dire qu’on donne des commodités « pour travailler à ceux qui ne travaillent point, et des « difficultés pour travailler à ceux qui travaillent ».

Il ne faut pas, toutefois, l’exagérer : d’abord, les sommes empruntées ne sont pas, en général, conservées dans les caisses de l’Etat, elles sont dépensées, et leur emploi est toujours, dans une certaine mesure, directement ou indirectement profitable aux industries du pays: directement, si elles servent à les encourager par la création de primes, par l'amélioration des voies de communication, ou par la construction de chemins de fer, le creusement de canaux, etc.; — indirectement, lorsqu'’elles reçoivent d'autres emplois, par exemple lorsqu'elles sont consacrées à améliorer le sort des employés. On pourra dire, sans doute, que les travaux accomplis par l'Etat à l'aide des fonds provenant de l'emprunt, à supposer que leur utilité soit démontrée, auraient pu l'être, souvent à moins de frais, par des associations d’industriels; mais, outre qu'il n'en est pas toujours ainsi, il n’en reste pas moins que l’utilisation des ressources fournies par les emprunts publics profite en partie à l'industrie et au commerce national.

On peut ajouter, enfin, que l’existence des fonds d'Etat encourage l'esprit d'épargne : les individus seront par-

ticuliérement stimulés à l’économie si la possibilité leur est donnée de faire leurs versements par fractions échelonnées et peu importantes; en outre, la quasi-certitude d’un placement sûr fait sortir de leurs cachettes les réserves métalliques qui y étaient accumulées par ceux qui se défiaient des entreprises privées : une fois dessaisis de leurs espèces au profit de l'Etat, ils deviennent moins timides et se laissent aller à prêter à des sociétés.

Reconnaissons, comme conclusion, que si les emprunts publics peuvent avoir quelques résultats heureux, leurs inconvénients dépassent de beaucoup leurs avantages: l'accumulation des dettes à la charge d'un Etat constitue pour les générations futures un lourd fardeau et finit par les placer dans une situation des plus embarrassées dont elles ne peuvent sortir qu’au prix de mesures radicales, arbitraires et profondément préjudiciables aux porteurs de titres. Il y a là un dangereux écueil et il faut savoir gré à Montesquieu d'avoir réduit à néant les sophismes derrière lesquels certains de ses contemporains cherchaient à le cacher. Sa maxime à lui, c'est qu’ «il faut qu'il y ait ane proportion entre l'Etat créancier et l'Etat débiteur », que « l'Etat peut être créancier à l'infini, mais qu’il ne peut être débiteur qu’à un certain degré (1) ». Malheureusement, de son temps déjà, la proportion était renversée et c’étaient les dettes qui dépassaient les créances.

Il le constate douloureusement dans ses Pensées : « Tous les Etats de l'Europe dépensent leur capital ;

« les revenus ne suffisent point. Le crédit public, bien

(1) E. des lois, 1. XXII, ch. XVIII.

« établi dans de certains pays, les ruine parce que les « fonds étant toujours présents, on a été toujours plus « porté à entreprendre (1)». Et il indique, non sans raison, que ce quia contribué le plus à renverser la proportion, ce sont les dépenses nécessitées par l'entretien de troupes toujours plus considérables : « L'Europe se « ruine et se ruinera toujours davantage, à moins que « d’un commun consentement on ne diminue le nombre « des troupes ». — « Une maladie nouvelle s’est répandue « en Europe, s’écrie-t-il dans l'Esprit des Lois; elle a « saisi les princes, et leur fait entretenir un nombre « désordonné de troupes. Elle a ses redoublements, et « elle devient nécessairement contagieuse; car, sitôt « qu'un Etat augmente ce qu’il appelle ses troupes, les « autres soudain augmentent les leurs ; de façon qu’on « ne gagne rien par là que la ruine commune... Il n’est « pas inoui de voir des Etats hypothéquer leurs fonds « pendant la paix même, et employer, pour se ruiner, « des moyens qu’ils appellent extraordinaires, et aui le « sont si fort que le fils de famille le plus dérangé les « imagine à peine (2) ».

Nous disions tout à l'heure que l'accroissement de la dette peut atteindre de telles proportions que l'Etat se trouve acculé aux pires extrémités. Ces extrémités, Montesquieu les entrevoit déjà, puisqu'il se préoccupe de rechercher quel serait le procédé le moins onéreux à employer pour le « retranchement des dettes ». Celui

cb Finances des Etats d'Europe, n° 2017, p. 433. (2) E.:des Lois, I. XIII ch, XVII.

qu'il propose consisterait à « retrancher à chaque par- « ticulier ses effets royaux à proportion des autres effets « restants » — c'est-à-dire proportionnellement à l'importance de ses autres sources de revenu —, « car un « homme qui a vingt mille livres de rente en fonds de « terre et deux mille livres en effets royaux gagneroit à « perdre ses deux mille livres de rente en papier, parce « que, par cet arrangement, on soulageroit ses terres » — l'Etat n'ayant plus à lever d'impôt pour assurer le service des intérêts de la dette — « et par là, ceux qui « doivent être les plus épargnés sont ceux qui ont tout « leur revenu sur l'Etat ».

En dehors de ce procédé d'extinction partielle des dettes publiques, que l'on peut trouver beaucoup trop radical et dont l'application aurait d’ailleurs soulevé de vives protestations, il en existe un autre, plus conforme à l'équité, et qui peut donner, lorsqu'il est employé avec discernement, d'excellents résultats: c'est celui dé la conversion suivie d'amortissement. La conversion consiste, de la part de l'État, dit Montesquieu, « à se pro- « curer une grande quantité d'espèces et à offrir à tous « les particuliers leur remboursement, à moins qu'ils « ne veuillent réduire l'intérêt ». Cette opération est, ainsi qu'il le remarque, parfaitement légitime : le débiteur — l'Etat — offre à ses créanciers de les rembourser dans les conditions stipulées au contrat, à moins qu'ils ne préfèrent consentir tacitement à le renouveler en se contentant d’un intérêt moindre. L'Etat dont le crédit est intact n'aura même pas besoin, comme le croit Montesquieu, de se munir de grandes quantités d'espèces : si l'intérêt qu’il offre pour l’avenir n’est pas inférieur aux

revenus que procurent les autres placements considérés comme de toute sécurité, les demandes de remboursement seront fort peu nombreuses.

Et maintenant, à supposer que Ia conversion donne de bons résultats, que fera-t-on du bénéfice qu’elle aura procuré ? Dans l'Esprit des lois (loc. cit.), Montesquieu conseille de l'affecter à la création d’un « fonds d’amortissement » qu'on appliquera, chaque année, à l’extinction d'une partie du capital de la dette. Notre auteur trouve cette institution si avantageuse qu'il la propose tout spécialement aux Etats dont le crédit n’est pas entier « parce que, dit-il, ce fonds, une fois établi, rend « bientôt la confiace » : il est clair que ces derniers Etats, à raison même de leur situation financière embarrassée, ne demanderont pas à des conversions les ressources nécessaires pour composer leur fonds d’amortissement ; ils recourront à des emprunts contractés moyennant un intérêt inférieur à celui qu'ils sont obligés de payer et, en rachetant jusqu'à due concurrence les titres de l'ancienne dette, ils bénéficieront de la bonification des intérêts (1).

Montesquieu ajoute, d’ailleurs, que les conditions dans lesquelles l'amortissement doit être opéré varient suivant la forme du gouvernement : « Si l'Etat est une « république dont le gouvernement comporte par sa

(1) Notre auteur approuve l’opération dans tous les cas sans recherches si, en certaines circonstances, elle ne doit pas se retourner contre l'Etat qui la pratique : a’en sera-t-il pas ainsi, notamment, si l'on suppose qu’il est obligé de racheter les anciennes rentes à un taux supérieur à celui auquel il émet les nouvelles ? La réflexion et l'expérience (levaient, nous le verrons, le rehdre plus clairvoyant et moins optimiste.

« nature que l’on y fasse des projets pour longtemps, le « capital du fonds d'amortissement peut être peu consi- « dérable : il faut, dans une monarchie, que ce capital « soit plus grand » (ibid). II veut marquer une fois de plus le contraste entre les Etats démocratiques qui, n'ayant généralement pas les moyens d’accomplir de grandes entreprises en peu de temps, sont obligés d’en poursuivre lentement et, en quelque sorte, à petites journées la réalisation et la liquidation, — et les Etats monarchiques, qui peuvent avoir besoin à tout moment de faire appel au crédit des particuliers et qui doivent, pour se ménager leur confiance, s’efforcer de ne pas laisser trop grossir l’arriéré et, au moment où il devient inquiétant, de le faire disparaître en l’absorbant dans une opération nouvelle.

Les dettes publiques étant à la chsrge de tous les citoyens tous devront contribuer à la constitution du fonds d'amortissement, le créancier de l’Etat lui-même, qui « par les sommes qu'il contribue, paye lui-même à lui-même » (ibid.). C'est même aux rentiers que l’on devrait, semble-t-il, s'adresser de préférence, en cas de nécessité, « parce que c'est une classe entièrement pas- « sive dans l'Etat, tandis que ce même Etat est soutenu « par la force active des trois autres » (propriétaires, commerçants, laboureurs et artisans ; — Montesquieu, si clairvoyant à certains égards, n'a pas eu l’dée du con: cours que pouvaient fournir les capitalistes à l’œuvre de la production). Il n’en doit rien faire, cependant, car il s’exposerait à « détruire la confiance publique » : tous ceux qui ont quelque argent et hésitent à le montrer parce qu’ils connaissent l’avidité ‘de l'Etat, s’empresse-

raient de le dérober complètement : et, cette défiance vis-à-vis de l'Etat s'étendrait vite aux autres classes de la société, car « la foi publique ne peut manquer à un « certain nombre de citoyens sans paraître manquer « à tous ». | |

Lorsqu'on est parvenu à constituer un fonds d'amor-

tissement, il faut donc l'employer au remboursement de -Ja dette publique. Que fera-t-on des titres rachetés ? Montesquieu ne l'indique pas; mais comme il voit dans l'Angleterre le pays qui a pratiqué l’amortissement avec le plus de succès, c'est très vraisemblablement au système alors en vigueur chez nos voisins qu'il entend se référer.

La création d'un fonds d'amortissement en Angleterre (1) remontait à l'année 1716, sous le ministère de Rob. Walpole : cette année-là, une conversion de rentes 6 °/, en rentes 9 ‘/, avait procuré au Trésor une bonification annuelle de plus de huit millions que le gouvernement résolut d’affecter à l'extinction de la dette publique ; l’acé qui intervint à cet effet ordonnait que les sommes économisées seraient réservées à l'extinction du capital et des intérêts de toutes les dettes et charges nationales existant au 25 décembre 1716, et que jamais elles ne pourraient servir à un autre usage. Quelques années après, en 1727, une nouvelle conversion vint procurer une bonification annuelle de dix millions environ, et, en 1750, grâce à une troisième opération de

(1) V. sur l’histoire de l'amortissement en Angleterre, Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, t. II, p. 440 seq.

cette nature, le fonds d'amortissement s’accrut d’un nouveau revenu annuel d'environ quinze millions.

Une pareille situation pouvait permettre d'espérer le rachat certain etentier de la dette publique; afin d’abréger le délai d'attente, on crut devoir greffer sur ce système celui des intérêts composés, suivant lequel les titres de rente rachetés à l’aide des intérêts économisés, au lieu d’être annulés au fur et à mesure, étaient conservés par le Trésor, qui eu touchait les intérêts ; ces intérêts capitalisés lui servaient à racheter de nouveaux titres à l'égard desquels il continuait à procéder de la même maniére.

Le fonds d'amortissement ainsi constitué avait d’abord donné de bons résultats : grâce à la stabilité ministérielle qui avait permis à Rob. Walpole de diriger les opérations d'amortissement, grâce aussi à l’état de paix qui se prolongea pendant un certain temps, le fonds constitué reçut d'une manière régulière et complète sa destination. Lorsque des emprunts étaient nécessaires pour la marche des services publics, l'Etat les réalisait sans toucher au fonds d'amortissement et, bien qu’ils fussent généralement souscrits à un taux inférieur à celui auquel s’effectuaient les rachats de rentes, l’Angleterre n’en étcignait pas moins une partie de sa dette, le montant total des sommes empruntées étant inférieur à la totalité des sommes représentant les titres ra-chetés.

Tel est le système dont Montesquieu paraît conseiller l'emploi dans l’Æsprit des Lois. Mais, à la suite de la publication de cet ouvrage et après s’être minutieusement rendu compte du fonctionnement du fonds d’amor-

tissement établi en Angleterre (1), il a à nouveau réfléchi sur cette question de l’amortissement. Le résultat de ses réflexions est consigné dans les Pensées et fragments inédits (2): les développements abondants consacrés à la matière, bien qu'extrêmement confus, témoignent des fluctuations qui se sont produites dans l'esprit de notre auteur. Nous voudrions essayer de dégager aussi nettement que possible les idées maîtresses que renferme ce passage et la manière de voir définitive de son rédacteur relativement à la question qui nous occupe.

Montesquieu a appris que l'Angleterre se propose de convertir sa rente 4 °/, en rente 3 1/2 d'abord, 3 ensuite, ce qui portera de un à deux millions le fonds d'amortissement et fera qu'on pourra « payer la dette de la nation « en un temps assez court à cause de l'intérêt » et il se demande « qu'est-ce qui conviendrait mieux de « joindre ce million de diminution au fonds d’amortis- « sement, ou bien de diminuer d'autant les impôts « qu'on lève sur le peuple. Cela m'a fait faire, dit-il, des « réflexions sur la nature des fonds d'amortissement ». Notre auteur pose en principe « qu'un fonds d’amor- « tissement n'est bon que quand il est éternel » et qu’ «il n’est éternel que lorsqu'il est perpétuellement « appliqué; autrement, c’est un fonds d'amortissement « qui n’amortit pas » ; en d’autres termes, l’amortisse-

(1) En France, la création d'un fonds d'amortissement date de 1722; mais ce fonds était loin d'égaler en importance celui qui avaitété constitué en Angleterre et d’être l’objet d'autant de préoccupations de la part des hommes d'Etat français qui, au surplus, se bornaient à suivre les errements des financiers anglais.

(2) Impôts et emprunts, n° 2016, p. 429.

ment, surtout lorsqu'il se fait à intérêts composés, doit fonctionner d’une manière constante, sinon il ne remplit que très imparfaitement son rôle. Or, Montesquieu montre que ce fonctionnement, à supposer qu’il se poursuive d'une manière régulière et suivie, sera parfois loin d'être en harmonie avec les intérêts de l'Etat. En premier lieu, il arrivera, la plupart du temps, que, pour constituer ou augmenter les fonds d'amortissement et dans le cas même où ces constitution et augmentation sont précédées d'une conversion, l'Etat doive recourir à un emprunt ; or, «un Etat ne peut devoir que jusqu'à un « certain point, si l'Etat approche de ce point il est dans « un grand danger parce que le moindre danger du « gouvernement pouvant faire hausser l'intérêt de l'ar- « gent, il n’emprunte que laborieusement, parce qu'il « ne lui reste que peu de fonds à appliquer pour assurer « ses emprunts et que les anciennes dettes tombent de « valeur » (1). — Mais, à supposer même que l'emprunt. ait été contracté à des conditions avantageuses, l’amor-. tissement qui sera ensuite réalisé pourra présenter pour. l'Etat de graves inconvénients : « faisant tout d’un coup : «un gros paiement, il court risque d'obliger ses sujets. « d'envoyer leurs fonds dans les pays étrangers, ou, du « moins, de faire tomber le capital des fonds publics, « que tout Etat doit maintenir parce que c'est la richesse