CHAPITRE X

I. La question des biens nationaux. — IT. Formation des « domaines de l'Etat » et leur administration. — III. La réalisation. — IV. La Dette. — V. Situation financière à la fin du règne: résultats obtenus.

Les « domaines d'Etat » ou biens nationaux furent d’une importance capitale dans la crise financière et les réformes agraires. Tout de suite on avait dû recourir au grand moyen de la Révolution. La dette crie, on l’augmente démesurément par la suppression des droits féodaux et la reprise des arrendamenti, on côtoie le déficit : les biens nationaux sont la garantie, la panacée universelle.

L'opération se recommande de motifs économiques, qu’on peut croire sincères chez plusieurs des gouvernants. Le roi et ses ministres espèrent que, comme en France, la vente des biens nationaux attachera les nouveaux propriétaires au régime. Séduits par l’appât, tous ceux qui sont susceptibles d’acquérir provoqueront eux-mêmes la vente des biens monastiques et, par suite, la dispersion de ces moines, dont l'hostilité est manifeste et dangereuse (1). La propriété se répartira en des mains plus nombreuses et plus laborieuses ; elle élèvera à l’aisance et à la dignité la classe agricole, en même temps émancipée de la servitude féodale. N'est-ce pas un devoir public que de remettre en circulation des biens jusqu'alors immobiles et souvent presque improductifs, d'établir une classe de petits propriétaires sur la ruine de lati-

(4) Rœderer au roi, sans date. A. N., AF 1v, 1714 8, et Arch. Rœderer, vol, 25, fos 723 et suiv.

fundia ecclésiastiques ou féodaux, et, comme le disait Rœderer, de « dégager le patrimoine de l’Etat avec celui de la paresse (1) »?

Rœderer est un partisan convaincu de cette réforme économique, qui doit consacrer la réforme politique. Ce sont évidemment les riches oisifs que le futur administrateur de Saint-Quirin et grand propriétaire terrien appelait en pleine Constituante « ces êtres parasites qui ne vivent qu'aux dépens de l'existence publique » et ces propriétaires absentéistes qui « consomment dans les délices des villes le produit d’une terre fécondée par d’autres mains (2) ». C’est à cette même catégorie qu’il pensait quand il notait à Naples, pour lui-même, cette remarque : « Biens des jésuites : livrés à la .cupidité des riches, au détriment des pauvres (3). »

Pour l’exécution, il compte d’ailleurs sur les leçons de la Révolution et son expérience se manifestera souvent fort à propos : ainsi, de même qu’en 1790 il avait essayé de convaincre ses collègues du danger de mettre en vente plus de biens qu’il n’y avait d'émissions à garantir, il empêchera le roi, séduit par de fausses théories ou des conseils intéressés, de jeter brusquement des quantités excessives de terres dans la circulation. Quant au directeur des domaines, il était « contraire, par principe et d’après son expérience, à l'existence de domaines de l'Etat (4) ».

L'administration des domaines (5), presque autonome, ce qui ne manquait pas d’inconvénients, d'autant plus que le directeur etle ministre des Finances s’entendaient mal, comprenait au début les biens-fonds appartenant au roi, à l’exception des palais et

(1) Questions concernant le royaume de Naples. Œuvres de RŒDERER, t. IV, p. 62.

(2) Séance du 7 décembre 1789.

(3) Arch. Rœderer, vol. 16, fo 319.

(4) Cavaignac à Murat, 18 octobre 1808 (Arch. Cavaignac).

(5) Créée en avril 1806 sous le nom d’administration générale du Mont Frumentaire et des biens dévolus à l'Etat, organisée définitivement le 31 juillet 1806, sa formation est exposée en détail dans Etat des recettes et dépenses faites en Pannée 1809 par l’administration de l’enregistrement et des domaines (rapport de 55 pages au ministre. Arch. Cavaignac); à compléter avec un rapport de 1806 (Arch. Rœderer, vol. 16, fo 334).

autres «sites » royaux, dépendant de la maison royale (chasses, musées, fouilles, etce..). Le Mont Frumentaire en formait la branche principale; la plupart des autres ne rapportaient guère : l’Albergo dei Poveri, dont les biens, provenant notamment de cinq grands monastères supprimés en 1799, procuraient surtout des htiges ; le Monte Borbonico, la colonie de San Leucio, l’un et l'autre alimentés par des revenus monastiques ; les étangs et bois royaux, surtout la Sila, splendide forêt de 240 milles de tour, mais d'exploitation très difficile, dont une déplorable administration n'avait tiré qu’un revenu infime et qui, « dans ce moment, comme disait un rapport, est occupée par les brigands »; les « alleux », fiefs dévolus au roi faute de successeur (1), et l'Etat de Sora, grande seigneurie acquise en 1798; les biens des jésuites (du moins ce qui n'avait pas été restitué à leur retour en 1805), qui d’ailleurs avaient été si bien mis au pillage que, pendant plusieurs années, l’azienda préposée à la gestion avait présenté un déficit « que le trésor public avait la naïveté de combler (2) »; les autres couvents, confisqués par les Bourbons ou dont ils s'étaient réservé les revenus ; tous les bénéfices de ‘patronage royal, les séquestres et confiscations de 1799 (le traité de Florence avait obligé à en restituer la plus grande partie ; ce qui restait coûtait plus qu’il ne rapportait et les demandes en restitution æélevaient de tous côtés) (3); les bénéfices ecclésiastiques vacants et la taxe annuelle établie en compensation de l’ancien « droit de dépouille »; le tribunal mixte (qui depuis 1742, administrait tous les « lieux pieux » laïcs et percevait un droit sur chaque chapelle) ; diverses taxes de consommation autour des forts et châteaux et à Capoue, quelques établissements militaires assez bien pourvus (le mont des veuves bénéficiait d’un droit de 5 pour 100 sur toutes les pensions), etc. (4). Tout cela faisait, au 31 juillet 1806, un revenu annuel de

(1) Une note d’Alquier, 10 avril 1806 (A. E., Naples, 131) montre qu’ils ne rapportaient, en fait, absolument rien.

(2) Nelson à l'amiral Saint-Vincent, cité par FoRGuES, Histoire de Nelson (Paris, 1860), p. 183. Cuoco dit que ces biens avaient rapporté la première année 150 000 ducats, la deuxième 70 000, et la baisse continua.

(3) A. Naples, 2315. Bien plus, beaucoup, comme le prince de Torella, réclamaient des indemnités pour les torts subis alors. Le roi dut s’y refuser par une mesure générale (ministre des Finances à Cavaignac, 19 septembre 1806. Zbid.).

(4) On a vu que le timbre (plus tard l’enregistrement) fut réuni aux domaines.

743934 ducats, qui, même avec une administration meilleure, ne pouvait être qu’un appoint.

Mais une fiscalité ingénieuse, armée de prétextes variés, accrut bientôt le domaine. Déjà le décret du 3 juillet 1806, supprimant de nouveau les jésuites, avait réuni leurs biens à peine recouvrés : soit pour 186 000 ducats (de rente). Puis furent frappés les émirgés, c’est-à-dire les Napolitains qui avaient suivi ancienne cour ou continuaient à la servir (et aussi les Siciliens propriétaires dans l’autre royaume). La décision du 13 mars 1806, qui faisait défense à tous les débiteurs, fermiers, agents, banquiers même, des émigrés, de leur envoyer quoi que ce fût, à peine de payer le double, et leur imposait la déclaration des revenus, prépara le décret du 2 juin qui mettait les biens des émigrés sous séquestre, et celui du 27 septembre suivant, qui les confisquait, à moins que les familles ne fussent demeurées à Naples : mesures beaucoup plus politiques que financières, destinées à forcer l’adhésion des hésitants. Dans le même esprit, il était recommandé de «laisser pour gardiens des biens et effets séquestrés appartenant aux émigrés, leurs parents ou leurs agents, toutes les fois qu’ils présenteront les sûretés convenables (1) ». L'effet cherché fut obtenu et tout de suite commencèrent les demandes en restitution, préambule du ralliement. D’autre part, le décret du 9 juillet 1806 affecta une partie des fonds de cette provenance à l'indemnisation des Napolitains dont les propriétés en Sicile avaient été saisies par représailles. C’est dire que les biens d’émigrés ne doivent guère être comptés que pour mémoire (2). La confiscation des biens des insurgés, ou de ceux qui refusaient le serment, le retrait des concessions faites par l’ancienne cour postérieurement au 13 juin 1799 et dont les bénéficiaires seraient absents, durent retomber pour une bonne part sur les émigrés.

Ces acomptes ne pouvaient distraire longtemps l’appétit excité par les biens du clergé. Le décret du 14 août 1806 sur la réduction des couvents entraîna cette année-là la sécularisation de trente-

(1) Saliceti à Cavaignac, 28 avril 1806. Arch. Cavaignac.

(2) D’autant plus que l'administration en fut médiocre. Les parents ou agents d'émigrés ne manquaient pas de prétendre les charges supérieures aux revenus (Cavaignac à $aliceti, 21 avril 1806) : « Sans réforme, le gauvernement n’en

touchera rien, pas même les frais d'administration. » (Arch. Rœderer, vol. 16, fo 334.)

trois monastères. La somme des revenus réunis en 1806 est évaluée à 559386 ducats.

L’aliénation de ces biens avait commencé à la fin de septembre (ventes, dotations d'établissements publics, dons à des particuhers), mais la loi du 13 février 1807 supprimant tous les couvents bénédictins ou dérivés, les vacances d’évêchés, la réunion des biens de l'Ordre Constantinien (modeste apport de 7 681 ducats de rente) vinrent ajouter la masse imposante de 824500 ducats de revenu (1). En 1808, les décrets des 12 janvier et 20 mai, abolissant tous les couvents de femmes à Naples (au nombre de 38, les 12 plus riches seuls étant supprimés immédiatement), apportèrent un nouveau revenu de 478 500 ducats (2), mais dont le passif, les frais d'administration, les pensions à pourvoir absorbaient la presque totalité. Il en fut de même pour la réunion de la banque des particuliers (3).

Tout à la fin, Joseph préparait une nouvelle hécatombe de biens monastiques (4), qui ne gagnèrent au changement qu’un an de délai. C’est à la somme de 1 509448 ducats que le directeur des domaines évalue les revenus de tous les biens réunis du 31 juillet 1806 au 20 mai 1808 : en capital 28 168 100 ducats (5).

Reconnaître, même relever simplement, dans le fatras fragmentaire des titres, l’état de biens réunis successivement sans données précises, se retrouver au milieu de la dissimulation systématique des uns, des convoitises des autres, des voleries de ses propres agents, de la malveillance des administrations rivales, faire face aux circonstances qui rendaient.souvent impossible toute espèce de gestion ou même d’entrée en possession, administrer avant même d’avoir pu organiser une administration (6), c'était beaucoup

(1) La loi du 14 septembre 1807, qui ordonnait la vente des biens d’Etat, publiait une liste des biens mis en vente, montant à 16 192 380 ducats.

(2) BrANcHINI (Storza, livre VII, chap. 11, & 1) dit 345 591 ducats.

(3) 2 222 871 ducats de revenus, suivant Bianchini; 1 823 009 de dépenses, d’après le Rapport fait au roi, 13 mai 1808.

(4) Joseph à Rœderer, Bayonne, 7 juillet 1808. Œuvres de RŒNERER, t. IV, p- 22.

(5) Arch. Cavaignac. Nous ne voyons pas à quel moment peuvent correspondre les chiffres donnés par Bianchini (13 580 000 ducats de capital, 679 000 ducats de rente).

(6) Cavaignac à Saliceti, 21 avril 1806; mémoire de Cavaignac au roi (août 1806) et projet d’une nouvelle organisation du Monte Frumentario (juin 1806). Arch. Cavaignac.

même pour l’activité et l'énergie de Cavaignac, et la médiocrité du résultat témoigne surtout de la difficulté de la tâche. L’ancien conventionnel était pour des procédés simples et rapides (1); le système adopté fut à à peu près conforme au mode français.

Tout d’abord, il fallut sortir du «chaos », coordonner et fusionner ces services multiples et souvent incertains, débrouiller ces comptabilités disparates ; or, « les administrations particulières, auxquelles celle des domaines avait succédé, ne lui remirent aucun état de situation qui pût lui apprendre la position des comptables. Dans plusieurs, telle que celles des biens allodiaux, la plus considérable de toutes, il n’y avait point d’écritures ». « Près de 200 comptables, surtout parmi les économes ecclésiastiques, n'avaient rendu aucun compte depuis quatre ou cinq ans »et les comptes existants offraient « un désordre scandaleux »; une infinité n’avaient pas été liquidés depuis plus de dix ans (2).

Une simplification énergique réduisit considérablement, par la suppression des économes ecclésiastiques, par la fusion administrative des fondations laïques de chaque commune, les 12 000 caissiers et les 24000 administrateurs des «lieux pieux », qui, payés ou non, « regardant leur administration comme un patrimoine », mangeaient le plus clair des revenus (3). La conclusion des baux fut facilitée, l’autorisation administrative préalable étant supprimée au-dessous de 40 ducats. Pour vaincre la mollesse de ses agents, administration déclara qu’elle regarderait comme encaissées les sommes pour lesquelles ils n’auraient pas poursuivi le débiteur « jusqu’au séquestre inclusivement ».

A côté de la routine et des vices de ces employés « inexperts,

(1) I se plaint que « les formes entravent tout » et c'est Saliceti qui lui recommande la modération : ses agents devront toujours « employer les moyens les plus doux et les plus honnêtes » (Saliceti à Cavaignac, 28 avril 1806. Arch. Cavaignac).

(2) Etat des recettes et dépenses... ; rapport, 21 juin 1806; Cavaignac à Saliceti, 22 avril 1806 (Arch. Cavaignac). La plupart des caissiers étaient de simples employés, sans cautionnement et souvent sans traitement, ce qui les invitait à la nonchalance et à l’improbité. Le caissier des séquestres et des monastères supprimés avait disparu; d’autres répondaient qu’ « ils ne tarderaient pas à envoyer leurs comptes », d’autres qu’ «ils n’en devaient à personne ». La plupart s'étaient abstenus, à l’arrivée des Français, de faire leurs versements, si bien que le Mont Frumentaire, dont le revenu annuel était de plus de 172 000 ducats, n’en avait en banque que 368! (Projet d’une nouvelle organisation.)

(3) Etat des recettes et dépenses. ; lettre de Cavaignac, du 21 juin 1806; règlement, 20 décembre 1806.

trop souvent peu fidèles », bientôt trop peu nombreux, il y avait la malveillance plus ou moins ouverte de l’autorité provinciale qui contrecarrait ou empiétait, « comme une ennemie qui cherche des contestations (1) », des tribunaux, qui, se voyant exclus de administration des lieux pieux laïcs, « démontraient une opposition très prononcée », et plus encore peut-être des agents desFinances (2) ! Aussi, bien que l'administration nouvelle ait pu être mise sur pied et pourvue d’une comptabilité « sûre et uniforme », il était impossible qu’elle marchât bien. L’impuissance d’un contrôle, les tentations faciles, en font à coup sûr une de celles où l’on vole le plus (3). En 1807, elle ne rapporte que 3 500 ducats et Roœderer évalue à 100 000 le produit des « transactions à faire sur les usurpations existantes ». Souvent vacants, les biens se dégradent rapidement. Les denrées, les objets mobiliers, prêtent aux détournements. En avril 1808, le ministre assure que l’administration est « toute en dissolution (4) » et il propose comme remède de la simplifier, en commençant, bien entendu, par supprimer le directeur général, et de la rattacher aux Finances.

Joseph se plaint vivement de disparitions singulières (5); on verra Murat chercher où sont allées les cloches de couvents (6) et, au sujet de l’arrestation d’un agent des domaines, écrire : « Je suis informé que de très grands abus ont existé dans les provinces pour la prise de possession des biens des monastères supprimés. On va jusqu’à dire que des agents infidèles sont parvenus à soustraire à votre connaissance quelques pièces de terre et surtout l’argenterie et autres objets précieux (7) », tous faits qu'après enquête le directeur ne niait point (8).

{1) Etat des recettes et dépenses. Ræœderer constate cette malveillance ; les titres indispensables font défaut : « Ce sont les intendants qui ne veulent pas les donner au domaine, ce sont les directeurs qui ne veulent pas les donner à la direction générale. On ne sait auquel entendre. Lies intendants entravent tout. » (Rœderer au roi, 42 avril 1808. Arch. Rœderer, vol. 23, fo 19.)

(2) Ils empiétaient sur les attributions des domaines ; bien plus, comme les terres du domaine avaient été imposées, et avec excès, on montrait une rigueur extrême pour les receveurs de ce service qui ne pouvaient payer, jusqu’à séquestrer leurs propres biens et à les emprisonner! (Etat des recettes et dépenses...)

(3) Rapport du directeur lui-même à Murat, sans date. Arch. Cavaignac.

(4) Rœderer au roi, 12 avril 1808. Arch. Rœderer, vol. 23, f° 19.

(5) Lettres inédites. Ainsi 19 avril, 21 mai 1807.

(6) Murat à Cavaignac, 16 et 17 septembre 1808. Arch. Cavaignac.

(7) Murat à Cavaignac, 10 novembre 1808. Zbrd.

(8) Rapport de Cavaignac, 19 décembre 1808. Zbrd.

On a fait la part des circonstances ; il faut faire aussi celle de la disposition des habitants à amplifier les malversations, comme les extorsions (1), et constater queles chiffres ne montrent pas une impuissance, aussi complète qu’on ledit, de l'administration (2).

Une grande partie des domaines devint indisponible : ceux des jésuites, jusqu’à concurrence de 85000 ducats de rente, furent affectés à la garantie de l’emprunt forcé, toutes les réunions faites après le 14 septembre 1807 réservées à la dette exigible (3). Beaucoup d’autres biens furent donnés à des établissements (bienfaisance, instruction, caisse d’amortissement) ou à des particuliers. Une partie des alleux servit à compenser des acquisitions de terrains faites par la maisonroyale. C’est à un capital de 12929 614 ducats que l’on estimait la somme des biens dont on avait disposé, en dehors des ventes, jusqu’au 20 mai 1808 (4). D’autres domaines furent déclarés inaliénables. Ainsi, l’on réserva les «lieux pieux » qui pourvoyaient à l'entretien d’églises et de séminaires, d’hospices et d’hôpitaux ou dotaient des jeunes filles, jusqu’à concurrence de leurs besoins réels (5). La direction des domaines, de son autorité, étendit la sauvegarde aux lieux pieux établis en faveur des veuves et orphelins de militaires ou pour la construction de chemins (6). L’Etat de Sora, mis aux enchères, fut après coup déclaré inalié-

(1) Un honnête homme, Le Blanc de Pommard, chargé au printemps de 1807 d’une inspection dans les Pouilles, où le roi avait été assailli de dénonciations, met en garde contre les exagérations. Chargé d’enquérir sur le personnage préposé à la garde du couvent d’Andria, accusé d’en avoir pillé les greniers, il constate la vanité du grief.

(2) En 1806, l’année de préparation et la plus troublée, il n’a été perçu que 249 882 ducats. En 1807, sur un total à recouvrer de 1 369 323 ducats, il y eut un arriéré de 309 898. Pour 1808, l’arriéré n’est plus que de 172 412 ducats, sur un total à recouvrer de 1 407 857 (Etat des recettes et dépenses...). Par contre, en 1810, suivant Bianchini, l’arriéré aurait atteint 775 075 ducats, plus que la recette (?).

(3) Décret, 27 novembre 1807.

(4) Tableau, sans date (Arch. Cavaignac). L'état des recettes donne le détail

en revenus : concessions et dotations en 1806 : 85 435; en 1807 : 150 426; en 1808 : 354 912.

(5) Décisions ministérielles, 19 et 13 novembre 1806 (A. Naples, Fin., Reg. 105). (6) Cavaignac au ministre des Finances, 28 avril 1807 (Arch. Cavaignac).